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 La procedura legislativa e le sue fasi
 

  L’Ambito ed principi

• La sessione

La sessione è il periodo dell’anno, nel corso del quale, il Parlamento si riunisce per deliberare in seduta plenaria.

La Constituzione del 1958 (articolo 28) prevedeva di diritto due sessioni ordinarie, di circa tre mesi ciascuna, la prima in autunno e la seconda in primavera separate da delle intersessioni. L’apertura della sessione ordinaria d’aprile era il punto di riferimento utilizzato per l’inizio della nuova legislatura, salvo in caso di dissoluzione (" Il mandato dell’Assemblea nazionale giunge a termine all’apertura della quinta sessione ordinaria d’aprile, successiva all’elezione."

Dal 1958 in poi, il numero di giorni in cui l’Assemblea Nazionale è in seduta è aumentato in modo quasi costante. Dal 1959 al 1970 era in media di 90 giorni, nel 1971 ha raggiunto il centinaio, nel 1982 ha superato i 150 giorni. I limiti di ambito temporale imposti dalla Costituzione hanno provocato il ricorso a misure o pratiche compensatorie, quali le sedute notturne, e soprattutto il moltiplicarsi delle sessioni straordinarie, quasi tutte convocate su richiesta del Primo ministro (articolo 29 della Constituzione).

Le proposte di riforma hanno portato a far votare, dal Congresso riunito a Versailles il 31 luglio 1995, il seguente testo: " Il Parlamento si riunisce di pieno diritto in una sessione ordinaria che prende inizio il primo giorno lavorativo d’ottobre e che si conclude l’ultimo giorno lavorativo di giugno" (primo comma dell’articolo 28 della Constituzione modificato dalla legge costituzionale n° 95-88 del 4 agosto 1995).

Il nuovo articolo 28, al secondo comma, fissa un numero massimo di cento venti giorni di seduta, pur prevedendo al terzo comma: " Il Primo ministro, dopo consultazione del Presidente dell’Assemblea, o la maggioranza dei membri di ogni assemblea, può decidere di avere dei giorni supplementari di seduta. "

Quale controparte della continuità della sessione, la revisione del 1995 ha rafforzato l’indipendenza delle Assemblea per quanto riguarda il ritmo dei lavori. Ne deriva che " le settimane di seduta sono definite da ogni Assemblea " (articolo 28, secondo comma), il che permette loro, de facto, di decidere le settimane d’interruzione delle sedute pubbliche, in occasione di periodi di festa o di campagne elettorali. D’altro lato, " i giorni e gli orari delle sedute sono determinati dal regolamento di ogni Assemblea " (articolo 28, quarto comma) : le disposizioni in vigore cercano di concentrare le sedute pubbliche nelle giornate di martedì, mercoledì e giovedì, per lasciare tempo ai parlamentari per svolgere attività nelle loro circoscrizioni.

• L’ordine del giorno

Ai sensi dell’articolo 20 della Costituzione, il Governo " determina e conduce la politica della Nazioneétermine et conduit la politique de la Nation ". Tale politica si traduce concretamente nell’elaborazione di norme giuridiche sotto forma di disegni di legge ; ne deriva che il Governo deve poter presentare tali progetti alle assemblee nel momento che giudica opportuno, in base al calendario adottato per il suo programma legislativo. L’articolo 48, comma primo, della Costituzione legge: " L’ordine del giorno delle Assemblee comprende per priorità e nell’ordine fissato dal Governo la discussione dei progetti di legge presentati dal Governo e delle proposte da esso accettate ".

L’ordine del giorno prioritario è comunicato alla Conferenza dei Presidenti, che normalmente si riunisce una volta alla settimana, il martedì mattina. Successivamente alla Conferenza, l’ordine del giorno è comunicato all’Assemblea nel corso della prima seduta pubblica successiva. È valido " per la settimana in corso e le due settimane successive " (articolo 48, quarto comma, del Regolamento). Tramite lettera semplice o comunicazione orale in seduta, il Governo può modificare l’ordine del giorno prioritario iniziale. Tra le sue prerogative c’è anche quella di pilotare la procedura parlamentare: procedura della navette, dichiarazione d’urgenza, che permette l’eventuale riunione di una commissione mista paritetica dopo un’unica lettura in ogni assemblea, ritiro di un testo dall’ordine del giorno o decisione di sospendere il dibattito …

Inoltre è ammesso che le commissioni non possano impedire, ritardando la presentazione delle conclusioni, l’esame di un testo prioritario. La non pubblicazione della relazione della commissione su un testo non ne impedisce il dibattito. Questo risulta dalle decisioni della Corte Costituzionale (n° 84-81 dei 10 e 11 ottobre 1984) che indicano che la discussione in seduta pubblica può cominciare, con o senza relazione, allorquando il progetto è stato esaminato in commissione e che si è potuto esercitare il diritto di emendamento..

La priorità del Governo è tuttavia talvolta limitata o inquadrata:

Ai termini dell’articolo 46, secondo comma, della Costituzione, un lasso di tempo di quindici giorni deve intercorrere tra la trasmissione di un testo di carattere organico e la discussione da parte della prima assemblea investita.

La discussione delle mozioni di sfiducia (articolo 49,  secondo e terzo comma, della Costituzione) deve avere luogo, al più tardi il terzo giorno di seduta successivo all’espirazione del termine costituzionale di quarant’otto ore consecutivo alla presentazione. Tale data è fissata dalla Conferenza dei Presidenti. " La chiusura della sessione ordinaria o delle sessioni straordinarie è ritardata di diritto per permettere, se del caso, l’applicazione dell’articolo 49 ". A tale fine sedute supplementari sono concesse di diritto.

In applicazione dell’articolo 48, secondo comma, della Costituzione, talune sedute sono consacrate alle risposte dei membri del Governo alle interrogazioni dei deputati. (vedi Terza Parte).

La legge costituzionale del 4 agosto 1995 aggiunge un terzo comma all’articolo 48 della Costituzione ai sensi del quale " Una seduta al mese è riservata prioritariamente all’ordine del giorno fissato da ogni Assemblea ". La maggior parte di tali sedute -soprannominate " nicchie parlamentari "- sono consacrate all’esame di proposte di legge. Tale apertura all’iniziativa parlamentare si aggiunge alle possibilità offerte dall’ordine del giorno complementare, ordine del giorno che l’Assemblea può prevedere in complemento all’ordine del giorno prioritario, su proposta della Conferenza dei Presidenti. In realtà, tale possibilità viene raramente utilizzata e molte proposte di legge, discusse durante la V Repubblica, erano semplicemente iscritte all’ordine del giorno prioritario. La nuova possibilità offerta dall’articolo 48, terzo comma, della Costituzione ha permesso al Parlamento, su propria iniziativa, d’adottare un maggior numero di proposte di legge e su questioni importanti, (PACS, responsabilità penale di coloro che decidono a livello pubblico, cure palliative…), nonché d’esaminare proposte iscritte dai gruppi dell’opposizione.

L’ordine del giorno, è più frequentemente negoziato che imposto. Il Governo, grazie a contatti preliminari, è al corrente del numero di progetti che le commissioni sono in grado di accettare, vista la loro  mole di lavoro. Le Assemblee, quando ritengono che la loro mole di lavoro non è ragionevole, lo indicano chiaramente. Peraltro si nota che, ogni anno, il numero di testi votati dal Parlamento –la cui portata è ovviamente variabile – è praticamente costante: si aggira intorno al centinaio.

D’altro canto, dall’ottobre 1995, il Governo, all’apertura di ogni sessione ed all’inizio di marzo, informa la Conferenza dei Presidenti, delle questioni per le quali prevede di richiedere l’iscrizione all’ordine del giorno dell’Assemblea indicando il periodo previsto per la discussione.

• La pubblicità dei dibattiti

Una delle maggiori crisi politiche francesi cominciò allorquando, il mattino del 16 maggio 1877, il Presidente della Repubblica Mac-Mahon fece consegnare a Jules Simon, Il Capo del Governo, una lettera che cominciava con la seguente frase: "Signor Presidente del Consiglio, ho appena letto Nella Gazzetta Ufficiale il resoconto della seduta di ieri ". Seguivano una serie di rimproveri che provocarono le dimissioni di Jules Simon, puoi la dissoluzione della camera dei Deputati e, pochi mesi dopo, elezioni che, grazie alla vittoria dei repubblicani, permisero il vero inizio della III Repubblica. La regola della pubblicità dei dibattiti ne era stata la vera causa.

L’articolo 33, primo comma, della Costituzione legge : " Le sedute delle due assemblee sono pubbliche ". La pubblicità dei dibattiti, è in primo luogo garantita dalla presenza fisica del pubblico, che può avere accesso alle gallerie e tribune che dominano l’emiciclo (circa 500 posti) grazie ad un " billet de séance " dato da un deputato. Sotto pena d’esclusione, le persone che assistono ai dibattiti non devono mostrare né approvazione, né disapprovazione (ricordo dell’epoca rivoluzionaria).

Dal 1958, le assemblee non si sono mai riunite in " comitato segreto " che il Regolamento prevede possa riunirsi su richiesta del Primo Ministro o di un decimo dei deputati (articolo 33, secondo comma).

La Costituzione prevede che " il resoconto integrale dei dibattiti è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale  ". In realtà esistono due resoconti:

Il resoconto detto " sintetico ", redatto dai segretari dei dibattiti, presenta una relazione fedele e completa ma condensata dei dibattiti. Viene distribuito poche ore dopo la seduta ed è diffuso sul sito Internet dell’Assemblea (http://www.assemblee-nationale.fr).

Il resoconto integrale, è realizzato dai redattori di dibattito ; la bozza viene consegnata agli oratori circa un’ora e mezza dopo l’intervento. È pubblicato sul sito Internet dell'Assemblea nazionale trentasei ore dopo la seduta poi sulla Gazzetta Ufficiale (edizione Dibattiti parlamentari) in un lasso di tempo che va da tre a cinque giorni. È il processo verbale ufficiale di seduta, l’unico che fa fede.

Aldilà della Costituzione, le tecnologie moderne di diffusione, segnatamente la televisione poi Internet, hanno considerevolmente ampliato il campo di pubblicità dei dibattiti (vedi supra).

    Prima della seduta pubblica

• L’intervento delle commissioni

L’iter che conduce al dibattito in seduta pubblica è il medesimo, che si tratti di un disegno o di una proposta di legge: il testo deve essere depositato prima di essere rinviato all’esame di commissione.

In un ‘assemblea politica o amministrativa, la commissione è una formazione ristretta, incaricata di preparare il lavoro della riunione plenaria. Sotto la V Repubblica, la famiglia delle commissioni comporta, così come prima del 1958, delle commissioni legislative -speciali o permanenti- e delle commissioni d’indagine. Inoltre vi è un nuovo rappresentante : la commissione mista paritetica, che cerca di conciliare i punti di vista delle due assemblee su dei progetti o proposte di legge in corso di esame.

La Costituzione del 1958 ha definito, con rigore, il regime delle commissioni legislative.

Il rinvio di un disegno o di una proposta di legge ad una commissione legislativa permanente è prevista dalla Costituzione solo a titolo eccezionale, in quanto la norma è la costituzione d’una commissione specialmente designata a tale scopo (articolo 43, primo comma della Costituzione) su richiesta del Governo o dell’assemblea investita.

Il numero di commissioni legislative permanenti è limitato a sei per ogni assemblea. Il modesto numero di commissioni permanenti, nelle quali sono ripartiti i 577 deputati, spiega l’elevato numero di partecipanti in ogni commissione. Due di queste (Questioni culturali, familiali e sociali, Questioni economiche, ambiente e territorio) riuniscono all’incirca 140 membri (" due ottavi " del numero totale dei deputati), le altre quattro (Affari esteri, Difesa nazionale e forze armate, Finanze, economia generale e piano, Leggi constituzionali, legislazione ed amministrazione generale della Repubblica) riuniscono circa 70 membri ciascuna (ossia " un ottavo "). Le nomine dei deputati nelle commissioni hanno luogo tenendo conto della rappresentanza proporzionale dei gruppi; in tal modo ogni commissione è un riflesso della composizione politica dell’Assemblea.

"La discussione dei disegni di legge verte, davanti alla prima assemblea che ne è investita, sul testo presentato dal Governo" (articolo 42, primo comma, della Costituzione). È un elemento di rottura rispetto alla situazione precedente in cui gli emendamenti votati dalla commissione s’integravano, nel testo presentato all’Assemblea in seduta plenaria, modificandolo. Gli emendamenti adottati dalla commissione, consegnati nella " tabella comparativa " della sua relazione, devono nuovamente essere depositati e dibattuti in seduta pubblica.

Le tre innovazioni sopra descritte hanno avuto destini diversi:

Le commissioni speciali non hanno soppiantato le commissioni permanenti. Soltanto un centesimo dei testi sono stati deferiti a tali commissioni (tra cui alcuni progetti molto importanti: le ordinanze economiche e sociali nel 1967, le nazionalizzazioni nel 1981-1982, il disegno relativo all’assetto del territorio nel 1994…). Da tempo, l’esame di un testo da parte di una commissione permanente è diventato una soluzione sistematica, e la creazione di commissioni speciali è piuttosto l’eccezione. Peraltro nel 1980 si è soppressa l’automaticità della creazione d’una commissione speciale in caso di investitura per parere di due commissioni permanenti. 

Il limite di sei commissioni permanenti è stato mantenuto, pur essendo stato oggetto di critiche. In qual certa misura, il divieto costituzionale è stato compensato dalla creazione di organismi quali Uffici e Delegazioni, anche se, stricto sensu, tali organismi d’indagine e d’informazione non hanno competenze legislative …

Si è egualmente proposto di riformare la disposizione costituzionale che impone la discussione del testo del Governo in seduta pubblica. Nemmeno su questo punto le critiche hanno modificato la situazione. Per le proposte di legge, più rare, viene presentato all’Assemblea in seduta pubblica il testo elaborato dalla commissione competente – ossia il testo chiamato " conclusioni "-. Il Governo dispone del diritto d’emendamento.

• Il ruolo dell’emendamento

L’emendamento è una proposta scritta volta a modificare un testo presentato ad un’assemblea per deliberazione. È una delle tre possibilità offerte al legislatore: accettare senza modifica alcuna, rigettare, emendare.

Tuttavia alcuni testi presentati alle assemblee non possono essere emendati: quando i deputati devono pronunciarsi su progetti che autorizzano la ratifica o l’approvazione d’una convenzione internazionale, accettano, rigettano o aggiornano, ma non possono modificare (articolo 128 del Regolamento). Il Parlamento vota un elevato numero di tali progetti di legge: non è raro che questi rappresentino quasi la metà delle centinaia di leggi votate ogni anno dal Parlamento.

La varietà degli emendamenti :

Pur avendo il medesimo obiettivo, ossia modificare il testo al quale vengono applicati, gli emendamenti possono essere di tipo diverso: emendamento soppressivo ; emendamento sostitutivo : sostituire il testo di tale articolo, o di tale comma, o di tale frase o parte di frase con… il seguente testo ; emendamento aggiuntivo : sia per inserimento che per aggiunzione; quando si aggiunge un nuovo articolo al testo in corso di discussione, l’emendamento costituisce un " articolo aggiuntivo "; emendamento di traslazione : si propone di cambiare di posto un titolo, articolo,frase o parte di frase; emendamento contrattivo (ridurre il testo per alleggerirlo) estensivo (testo più lungo).

L’aumento del numero di emendamenti :

All’Assemblea nazionale si è passati da un massimo di 2.500 emendamenti l’anno fino al 1970 a 4.000 nel decennio sucessivo, a 5.000 in media dal 1980 al 1990. Nel periodo più recente, l’Assemblea, ogni anno, registra più di 10.000 emendamenti. Tali cifre sono elevatissime, anche se gli emendamenti adottati sono di portata assai diversa.

Tale aumento trova origine nella facilità dell’uso dell’emendamento, e ciò malgrado le regole d’inammissibilità di cui è oggetto. Inoltre, si è potuto constatare che l’emendamento, in passato " corollario dell’iniziativa legislativa ", ne è divenuto il sostituto. Nell’elaborazione delle leggi, il diritto d’iniziativa parlamentare oramai si esercita essenzialmente presentando degli emendamenti. 

PUNTI DI RIFERIMENTO

Un centinaio di leggi, in media, questa è la produzione legislativa annua del Parlamento, dall’inizio della V Repubblica. Tra queste leggi, un numero non trascurabile autorizzano l’approvazione o la ratifica di convenzioni internazionali e sono composte da un unico articolo. Tuttavia esistono leggi che comportano più di un centinaio di articoli. Come ad esempio la finanziaria votata ogni anno.

La proporzione delle leggi originate da un disegno di legge su iniziativa del Governo rispetto alle proposte di legge dovute all’iniziativa parlamentare è variabile. Nel corso degli ultimi anni si registra una tendenza all’aumento di quest’ultime, che rappresentano all’incirca la metà dei testi definitivamente adottati, fatti salvi quei testi che autorizzano la ratifica di trattati o convenzioni.

L’Assemblea nazionale nel corso della sessione 2003-2004 (1 ottobre 2003-30 giugno 2004) ha tenuto seduta per 113 giorni , per 112 giorni nella sessione 2002-2003. Tali cifre corrispondono a 280 sedute e 1.058 ore per la sessione 2003-2004, 274 sedute e 1.065 ore per la sessione 2002-2003.

Nel corso della sessione 2003-2004, l'Assemblea nazionale è stata adita da 13.437 emendamenti, di cui 3.668 sono stati adottati. 

Svolgimento della seduta pubblica

La discussione d’un testo iscritto all’ordine del giorno dell’Assemblea nazionale comporta tre fasi : una prima di presentazione generale, seguita, salvo il caso, rarissimo, d’interruzione del dibattito a seguito di un voto d’una mozione di procedura, da una seconda fase di esame degli articoli e degli emendamenti, ed infine la discussione che si conclude con un voto sull’insieme del testo, voto, talvolta, rinviato ad altra data per renderlo più solenne.

• La presentazione generale

Comporta in principio :

L’audizione del (o dei) ministri che devono sostenere la discussione del disegno di legge, talvolta del Primo Ministro. Il Governo può comunque essere " ascoltato quando lo richiede " (articolo 31 della Costituzione).

L’intervento del relatore della commissione investita “sul merito” eventualmente seguita da quella, più breve del relatore del o delle commissioni investite " per parere ".

Allorquando la discussione verte su una proposta di legge, "il Governo" –ossia il ministro che lo rappresenta nel dibattito- interviene dopo il relatore per esporre il proprio punto di vista, o le proprie riserve o opposizione, su un testo per il quale non ha avuto l’iniziativa.

Se non vi è mozione di procedura, si procede in seguito alla discussione generale, "organizzata" dalla Conferenza dei Presidenti, che fissa una durata globale della discussione e determina, su base essenzialmente proporzionale, i tempi impartiti ai gruppi ed ai deputati non iscritti. Inseguito, ogni gruppo suddivide tra i propri membri il tempo che gli è attribuito e definisce l’ordine in cui interverranno. La durata prescelta dalla Conferenza varia a seconda dell’importanza dei testi in discussione : un ora per i testi di minore importanza; tre, quattro ore o di più per i testi più importanti.

• Le mozioni di procedura

Prima della discussione generale, si procede eventualmente alla votazione delle mozioni di procedura la cui adozione provoca il rigetto del testo: eccezione d’inammissibilità o questione pregiudiziale. La conclusione della " discussione generale " può essere ritardata dalla discussione di una terza mozione di procedura, la mozione di rinvio in commissione, la cui adozione impone un esame supplementare da parte della commissione competente.

La discussione di queste tre mozioni di procedura è organizzata dal Regolamento. Per molto tempo, il tempo di parola dell’oratore che sosteneva una mozione di procedura  non era limitato, il che favoriva l’attuazione di strategie di procrastinazione. Attualmente queste ultime sono limitate alla presentazione di molteplici emendamenti, alle richieste di sospensioni di seduta e di voto palese. Tale strategia è comunemente chiamata "ostruzionismo".

Nel 1999, l’Assemblea nazionale ha modificato il proprio Regolamento per limitare il tempo di parola dell’oratore che sostiene una mozione di procedura (un’ora e trenta minuti in prima lettura, trenta minuti in seconda lettura e quindici minuti per le letture ulteriori) ; la Conferenza dei Presidenti ha peraltro la possibilità di eliminare tale limite di tempo.

• La discussione degli articoli

Ogni testo, sia esso un disegno o una proposta di legge, comprende una "motivazione", che presenta il " dispositivo ", sotto forma di articoli, che costituiscono la parte normativa.

Ogni deputato può intervenire previamente all’esame d’un articolo. Il Regolamento (articolo 95, secondo comma) limita a cinque minuti il tempo di parola. Il Presidente ha facoltà d’invitare l’oratore a concludere o di chiudere la discussione quando due oratori di parere contrario si siano espressi.

Allorquando i deputati che auspicavano intervenire su un articolo si sono espressi, e dopo l’eventuale intervento del Governo, e, se lo auspica,della commissione investita sul merito, si procede alla discussione degli emendamenti, se ve ne sono, fase essenziale della discussionr legislativa. Il documento denominato " giallo " o " dérouleur de séance " (scaletta di seduta) pubblicato sul sito Internet ne è il supporto principale, con la " tabella comparativa " pubblicata quale conclusione della relazione della commissione. Gli emendamenti, che saranno discussi in seduta pubblica, sono messi a disposizione dei deputati sotto forma di raccolte in cui sono classificati secondo l’ordine di chiamata.

Gli emendamenti sono " chiamati " dal Presidente, che procede dal generale allo specifico, dalla soppressione alla semplice modifica, comma per comma. Si comincia dall’emendamento che si allontana maggiormente dal testo. Per evitare che degli emendamenti " decadano " prima d’essere discussi, l’articolo 100, sesto comma, del Regolamento autorizza il Presidente a presentare in una discussione comune degli emendamenti che si escludono reciprocamente. Gli emendamenti sono in seguito votati secondo l’ordine regolamentare, ma pe lo meno ,in tal modo, tutti avranno avuto la possibilità di passare.

Tale procedura, che qui ci limitiamo a riassumere, è sottesa da uno schema ideale della discussione parlamentare nel quale la confrontazione degli argomenti è concepita in modo da illuminare e preparare la decisione dei deliberanti. La complessità è ulteriormente aumentata da vari altri fattori, quali la presentazione di subemendamenti, l’uso della " riserva ", che modifica l’ordine della discussione degli articoli : per evitare delle decisioni premature, l’Assemblea può " riservare " il voto su una disposizione fino a quando non viene esaminato l’articolo in cui tale disposizione è sviluppata a titolo principale. Si può anche decidere di fare la riserva per gli emendamenti.

• Le votazioni

L’Assemblea vota su ogni emendamento o subemendamento, poi su ogni articolo. Le sue decisioni permettono a poco a poco di costruire il testo, sul quale poi si procederà ad una votazione finale, la votazione sull’insieme.

Il voto può essere espresso in vari modi :

- per alzata di mano, vota " normalmente " " in tutte le materie, salvo che per le nomine di persone " (articolo 64, primo comma, del Regolamento),

- in caso di dubbio per " alzata e seduta ",

- per scrutinio palese (grazie a delle urne elettroniche, che si trovano di fronte al posto di tutti i deputati), con pubblicazione della ripartizione dei votanti sulla Gazzetta Ufficiale. Se il Governo impegna la propria responsabilità (articolo 49 della Costituzione), la votazione ha luogo alla tribuna.

L’articolo 27 della Costituzione dispone che " Il diritto di voto dei membri del Parlamento è personale" e che " nessuno può ricevere delega per più di un mandato.  ". Tali obblighi sono specificati nell’ordinanza del 7 novembre 1958. L’obbligo del voto personale è rimasto a lungo lettera morta. In una decisione (n° 86-225 del 23 gennaio 1987), il Consiglio costituzionale aveva dato l’avallo alla pratica seguita a partire dal 1958 che grazie al sistema di voto elettronico permetteva il voto degli assenti. Nel 1993, l’Ufficio dell’Assemblea nazionale ha deciso che, d’ora innanzi potranno votare solo i presenti, vista la possibilità di un’unica delega.

Il quorum

In seduta plenaria, non è necessario il quorum, ossia la presenza della maggioranza assoluta dei deputati, per deliberare né per decidere sull’ordine del giorno (articolo 61, primo comma, del Regolamento). Tuttavia, su richiesta personale del Presidente di un gruppo, il Presidente può verificare, all’occasione di un voto, l’esistenza del quorum nell’emiciclo del Palais-Bourbon. Quando non vi è il quorum, il che succede sempre altrimenti tale richiesta non sarebbe stata presentata, la seduta è sospesa, dopo l’annuncio del rinvio di scrutinio, che non può riprendere se non dopo un’ora. Si può anche procedere al rinvio alla seduta successiva, " la votazione è allora valida, qualunque sia il numero dei presenti. ". (Articolo 61, comma 3).

La seconda deliberazione

Prima di esprimere un voto sull’insieme del testo, l’Assemblea può esser condotta, su richiesta del Governo o della commissione, a ritornare su delle votazioni fatte nel corso dell’esame degli articoli. Tale procedura, che verte su un numero limitato di articoli, non è rara. Il Regolamento prevede che " Il rigetto da parte dell’Assemblea degli emendamenti presentati in seconda deliberazione vale come conferma della decisione presa dall’Assemblea in prima deliberazione" (articolo 101, quarto comma).

Votazione sull’insieme

È preceduta dalle dichiarazioni di voto, per le quali, un oratore di ogni gruppo può intervenire per una durata di cinque minuti. La commissione ed il Governo possono egualmente intervenire.

Allorquando la votazione sull’insieme del testo è oggetto di uno scrutinio palese, la Conferenza dei Presidenti può decidere –di solito su richiesta di un Presidente di gruppo – che la votazione non avrà luogo immediatamente dopo la fine del dibattito, ma che sarà fissata ad un’altra data affinchè il maggior numero di deputati possa prendervi parte (articolo 65-1 del Regolamento). Si parla, in questo caso, di " voto rinviato " o di " voto solenne "

L’ITER DELLA LEGGE

Per capire meglio come sono votate le leggi, seguiamo l’iter di un testo divenuto la legge n° 2000-295 del 5 aprile 2000 " relativa alla limitazione del cumulo dei mandati elettorali e delle funzioni elettive ed alle loro condizioni di esercizio ".

Il testo - che è stato esaminato dal Parlamento contemporaneamente alla legge organica sul medesimo tema- trova origine in un disegno di legge, ossia di un testo su iniziativa del Governo, che dopo l’esame da parte del Consiglio di Stato, è stato messo in deliberazione l’8 aprile 1998 dal Consiglio de Ministri, e depositato, lo stesso giorno, " all’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea nazionale " secondo l’espressione consacrata.

Tale disegno, composto da 15 articoli, è stato rinviato per esame sul merito alla Commissione delle leggi costituzionali e dell’amministrazione generale della Repubblica che, dopo l’audizione di varie personalità, ha concluso i propri lavori il 19 maggio adottando una relazione che proponeva di adottare 21 emendamenti. L’Assemblea nazionale ha esaminato il testo in seduta pubblica –contemporaneamente alla legge organica- i giorni 26, 27 e 28 maggio, durante 4 sedute nel corso delle quali l’Assemblea è stata investita di 149 emendamenti o subemendamenti : ne ha adottati 47, di cui 21 provenienti dalla Commissione. Al termine di tale prima lettura all’Assemblea, soltanto 2 articoli del disegno erano stati votati senza alcuna modifica; 1 articolo era stato soppresso e 16 aggiunti.

Il disegno di legge così, modificato dall’Assemblea, è stato trasmesso dal Primo Ministro al Senato ed è stato oggetto di esame da parte della Commissione delle leggi costituzionali, della legislazione, del suffragio, del Regolamento e d’amministrazione generale il 21 ottobre 1998, alla fine dell’esame, la Commissione ha adottato emendamenti aventi impatto su 26 dei 31 articoli del testo votato dall’Assemblea. Presentato al Senato, in seduta plenaria, i giorni 27, 28 e 29 ottobre 1998 in prima lettura, il testo è stato oggetto di 37 emendamenti, di cui 33 sono stati adottati, tutti quelli proposti dalla Commissione : 4 articoli sono stati votati conformi, ossia come nel testo dell’Assemblea ; 10 sono stati modificati ; 17 soppressi (1 solo è stato oggetto di una soppressione conforme).

La navette è continuata con una seconda lettura in ciascuna assemblea, il Governo non avendo richiesto la procedura d’urgenza: il 4 marzo 1999 l’Assemblea nazionale : sui 95 emendamenti, ne ha adottati 51, di cui 45 proposti dalla propria commissione, accettando la soppressione di 4 articoli ma introducendone 6 nuovi ; il 19 ottobre 1999 il Senato che è stato investito sul testo votato dall’Assemblea in seconda lettura, ha presentato 35 emendamenti, tutti adottati, di cui 32 proposti dalla propria Commissione.

Alla fine della navette, 8 articoli sono stati votati conformi da entrambe le assemblee, 1 è stato soppresso e 26 rimangono in discussione.

Il 27 ottobre, con lettera indirizzata al Presidente di ogni assemblea, il Primo Ministro decide di convocare la riunione di una commissione mista paritetica sulle disposizioni che rimangono in discussione, conformemente all’articolo 45, comma secondo, della Costituzione.

Composta da 7 deputati e 7 senatori e da altrettanti membri supplenti, la C.M.P. si è riunita al Palais-Bourbon il 9 dicembre 1999. Non essendo riuscita a svolgere il compito attribuitole, ha constatato l’impossibilità di giungere ad un testo comune sulle disposizioni in corso di discussione.

Conformemente all’articolo 45, quarto comma della Costituzione, il Governo ha chiesto alle due assemblee di procedere ad una nuova lettura del disegno di legge : l’Assemblea lo ha fatto l’8 febbraio 2000, a partire dal testo modificato dal Senato in seconda lettura, sul quale era stata investita da 79 emendamenti: ne ha adottati 33, di cui 30 della propria commissione legislativa; il Senato ha esaminato il 2 marzo 2000 il testo adottato dall’Assemblea, e lo ha respinto al momento del voto sull’insieme.

Conformemente all’articolo 45, quarto comma, con lettera del 3 marzo 2000 indirizzata al Presidente, il Primo Ministro ha chiesto all’Assemblea nazionale di  statuire in modo definitivo sul testo quale da lei adottato in nuova lettura. Tale lettura definitiva ha avuto luogo l’ 8 marzo 2000.

Il testo così adottato dall’Assemblea nazionale è stato presentato per esame alla Corte Costituzionale, adita da più di sessanta deputati e sessanta senatori. La decisione è stata resa il 30 marzo 2000, (n° 2000-426 DC) e dichiara contrari alla Costituzione due articoli nonché delle parti di sette articoli.

La legge così modificata è stata promulgata dal Presidente della Repubblica il 5 aprile 2000 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 6 aprile. Comporta 34 articoli, ossia 19 in più rispetto al testo iniziale del Governo, soltanto due articoli del testo iniziale sono stati votati senza modifica.

Letture successive

• La navette

L’adozione definitiva d’un testo impone che sia votato nei medesimi termini dalle due assemblee. In tal senso, come previsto dall’articolo 45, primo comma, della Costituzione, ogni disegno o proposta di legge è esaminato successivamente nelle due assemblee, allo scopo d’adottare un testo identico. Ogni esame da parte di un assemblea è chiamato lettura.

La procedura normale consiste quindi in un movimento di andata e ritorno del testo tra le due assemblee, ciascuna delle quali è chiamata ad esaminare, ed eventualmente modificare, il testo adottato dall’altra: la navette così creata trova conclusione allorquando un’assemblea adotta, senza modifiche, il testo precedentemente adottato dall’altra assemblea. Si parla allora di voto conforme.

La navette rimane la procedura più corrente per l’adozione delle leggi, due terzi delle quali sono votate senza dover far ricorso alla procedura di conciliazione costituita dalla commissione mista paritetica.

• La commission mista paritetica

Per limitare il numero di letture, la Costituzione del 1958 ha istituito, al secondo e terzo comma dell’articolo 45, una procedura di conciliazione tra le assemblee, sotto forma d’intervento di una commissione mista paritetica. Si tratta di rinviare, ad una commissione composta da un numero uguale di membri delle due assemble (sette titolari e sette supplenti per ogni assemblea), il compito di trovare un accordo sui testi esaminati dalle assemblee e, se possibile, di proporre un testo comune per le disposizioni ancora controverse. Quando il Senato e l’Assemblea nazionale non sono stati in grado di votare un testo conforme dopo due letture da parte di ciascuna, o dopo una sola se il Governo ha dichiarato l’urgenza (articolo 45, quarto comma, della Costituzione), il Primo ministro "ha la facoltà di provocare la riunione di una Commissione mista paritetica incaricata di proporre un testo sulle norme controverse (articolo 45, quarto comma) ". Le commissioni miste paritetiche si riuniscono alternativamente al Palais-Bourbon e al Palais du Luxembourg.

Per ogni articolo, ancora controverso, la commissione mista cerca di trovare una soluzione comune, che peraltro può essere il dispositivo adottato da una delle due assemblee. Quando non è possibile trovare una soluzione comune sulle disposizioni controverse, si constata il disaccordo e di conseguenza il fallimento della commissione mista.

 In caso d’accordo sul testo del disegno o proposta di legge ancora in corso di dibattito, il Governo può decidere di presentarlo alle due assemblee. Se ciascuna l’approva, con eventualmente degli emendamenti – non ammissibili senza l’assenso del Governo -, il testo è definitivamente adottato. Se la commissione mista non è riuscita a pervenire ad una conclusione, o se il testo comune non è stato adottato, si conclude la « parentesi » della commissione mista e si riprende la navette, con una lettura in ogni assemblea. A seguito di questa nuova lettura, il Governo può richiedere all’Assemblea di decidere definitivamente : è il diritto dell’Assemblea comunemente chiamato " l’ultima parola ". La Costituzione definisce molto precisamente le modalità di tale ultima votazione.

La procedura di commissione mista paritetica non si applica a certi testi di legge :

Le leggi di carattere organico relative al Senato " debbono essere votate nell’identico testo dalle due assemblee " (articolo 46, comma quarto, della Costituzione).

Le leggi costituzionali, dopo essere state votate nell’identico testo dalle due assemblee, sono sottoposte a referendum.

Tuttavia, se il Presidente della Repubblica lo decide, il progetto di revisione può non essere approvato con referendum, bensí essere sottoposto al Parlamento convocato in Congresso, che deve votare a maggioranza dei tre quinti dei voti validi.

• Per rendere la legge definitiva

L’approvazione del testo da parte di entrambe le assemblee, o l’intervento dell’Assemblea nazionale in lettura definitiva, non segnano la fine dell’iter legislativo: rimangono ancora alcune tappe, obbligatorie o facoltative affinché la leggi diventi definitiva.

PER RENDERE LA LEGGE DEFINITIVA

L’adozione di un disegno o di una proposta di legge nell’identico testo dalle due assemblee o, in caso di disaccordo, dalla sola Assemblea nazionale in lettura definitiva, in linea di principio, conclude la fase parlamentare dell’iter legislativo e normalmente si procede alla promulgazione di una legge, che sarà in seguito oggetto di pubblicazione. Tale promulgazione può, tuttavia, esser ritardata o impedita in due casi: ossia quando dà luogo ad un controllo di costituzionalità o in caso di una nuova deliberazione.

1.  Controllo di costituzionalità

Il Consiglio Costituzionale - istituzione composta da nove membri, rinnovata per un terzo ogni tre anni, di cui tre membri sono nominati dal Presidente della Repubblica, tre dal Presidente del Senato e tre dal Presidente dell’Assemble nazionale – deve deliberare sulla conformità alla Costituzione, delle leggi votate dal Parlamento (articoli 61 e 62 della Costituzione).

Tale controllo è fatto d’ufficio per le leggi dette organiche, espressamente indicate come tali nella Costituzione, e che hanno l’obiettivo di applicare disposizioni costituzionali. Per le altre leggi, dette ordinarie, tale controllo è effettuato solo su richiesta da parte di talune autorità: il Presidente della Repubblica, il Primo Ministro, il Presidente del Senato, il Presidente dell’Assemblea nazionale ed inseguito alla revisione della Costituzione realizzata nel 1974, sessanta deputati o sessanta senatori. Il deferimento deve avere luogo prima del termine della promulgazione e ne sospende il termine. Il Consiglio Costituzionale, quando è adito, dispone d’un mese per presentare la propria decisione o di otto giorni in caso di richiesta del Governo. Le sue decisioni sono obbligatorie e non è ammessa alcuna impugnazionel.

Quando il Consiglio Costituzionale ha dichiarato la legge conforme alla Costituzione, può allora essere promulgata. A contrario, se la totalità di una legge è dichiarata incostituzionale non può essere promulgata. La procedura legislativa che ha portato all’adozione di tale legge è quindi annullata e non c’è nessun’altra soluzione se non riprendere il tutto dall’inizio, salvo se il motivo di non conformità è un ostacolo grave che presuppone previamente la modifica della Costituzione stessa. Il Consiglio Costituzionale può anche decidere che una legge è solo in parte conforme alla Costituzione. In tale ipotesi, la legge può essere promulgata eccetto gli articoli o parte d’articoli contrari alla Costituzione.

2. La nuova deliberazione

Entro il termine di promulgazione, il Presidente della Repubblica può chiedere una nuova deliberazione della legge, soprattutto per porre rimedio ad una dichiarazione d’incostituzionalità (articolo 10, secondo comma, della Costituzione).

Tale procedura, utilizzata soltanto due volte dal 1958 ad oggi, è aperta da un decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Primo Ministro. Il termine di promulgazione è sospeso. Allora si apre una fase complementare della procedura legislativa, in quanto viene richiesto al Parlamento di riprendere tutto o in parte, l’esame del testo che ha appena adottato: questa fase complementare segue, con qualche eccezione, le regole dell’iter legislativo ordinario, precedentemente descritto (presentazione del testo, navette e, se del caso, procedura di conciliazione ed infine adozione definitiva.

3. La promulgazione

Quando la legge è pronta ad essere promulgata, il Segretario Generale del Governo è incaricato di presentare il testo alla firma del Presidente della Repubblica che ha competenza di promulgare le leggi (ossia darne forma esecutoria). Il Presidente de la Repubblica dispone di un termine di quindici giorni per firmare il decreto di promulgazione (articolo 10, primo comma della Costituzione).

4. La pubblicazione

Dopo promulgazione, la legge è pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale (edizione Leggi e Decreti). L’applicazione è subordinata alla pubblicazione.

La legge reca la data in cui è stata promulgata, preceduta da due serie di cifre: le cifre dell’anno di promulgazione; il numero d’ordine nella serie di leggi e decreti regolamentari pubblicati nell’anno in questione. (Esempio : la legge n° 2000-1354 del 30 dicembre 2000 volta a facilitare l’indennizzo dei condannati riconosciuti innocenti e recante varie disposizioni di coordinamento in materia di procedura penale, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2000).

 La procedura d'esame semplificata

Istituita nel 1991, in seguito modificata nel 1998, tale procedura, definita dagli articoli 103 a 107 del Regolamento, ha quale obiettivo snellire i lavori dell’Assemblea in seduta plenaria, abbreviando talune fasi di dibattito e valorizzando le discussioni preparatorie in sede di commissione.

L’esame del testo comincia con un intervento, che non può superare i dieci minuti, del relatore per il merito, seguito da un intervento non superiore ai cinque minuti del relatore per parere. Nella discussione generale, può intervenire soltanto un oratore per gruppo, ciascuno ha cinque minuti. I testi per i quali è stata scelta tale procedura semplificata, non possono essere oggetto di mozioni di procedura. 

Se vengono presentati degli emendamenti, il Presidente si limita a chiamare gli articoli ai quali gli emendamenti si riferiscono; il Presidente pone ai voti solo gli emendamenti, gli articoli ai quali si riferiscono e l’insieme del progetto o della proposta di legge. Il diritto di parola è limitato : non è possibile intervenire sugli articoli chiamati, e per quanto riguarda gli emendamenti non vi è possibilità di rispondere al Governo ed alla commissione.

Quando il testo non è stato oggetto di alcun emendamento, il Presidente fa votare l’insieme del testo dopo la discussione generale.

L’attuazione di questo procedimento implica un qual certo consenso: Il procedimento di esame semplificato viene avviato soltanto su richiesta del Presidente dell’Assemblea, del Governo, del presidente della commissione competente per il merito o del presidente di un gruppo unicamente se non si è manifestata alcuna opposizione in sede di Conferenza dei Presidenti.