|
||
|
El
procedimiento legislativo y sus etapas
El período de sesiones es el momento del año durante el cual el Parlamento se reúne válidamente para deliberar en sesión plenaria. En la Constitución de 1958 (artículo 28) están previstas dos sesiones ordinarias, cuya duración es de aproximadamente tres meses cada una, la primera en otoño y la segunda en la primavera, separadas por intervalos entre períodos de sesiones denominados "intersession". La apertura del período ordinario de sesiones del mes de abril era el punto de referencia utilizado para el inicio de la nueva legislatura, excepto en caso de disolución ("Los poderes de la Asamblea Nacional expiran en el momento de la apertura del quinto período ordinario de sesiones del mes de abril siguiente a su elección.") A partir de 1958, el número de días de sesión en la Asamblea Nacional aumentó de manera prácticamente constante. Entre 1959 y 1970 eran 90 en promedio, llegó a un centenar en 1971, y superó 150 en 1982. La estrechez del marco temporal impuesto por la Constitución dio lugar a la práctica de recurrir a medidas o prácticas compensatorias, tales como las sesiones nocturnas, y sobre todo la multiplicación de los períodos extraordinarios de sesiones, los cuales fueron convocados casi totalmente por solicitud del Primer Ministro (artículo 29 de la Constitución). Las propuestas de reforma dieron lugar a la votación por parte del Congreso reunido en Versalles el 31 de julio de 1995 del siguiente texto : "El Parlamento se reunirá de pleno derecho en un período ordinario de sesiones que comienza el primer día laborable de octubre y termina el último día laborable de junio" (primer párrafo del artículo 28 de la Constitución modificado por la ley constitucional n° 95-88 de 4 de agosto de 1995). En su párrafo 2, el nuevo artículo 28 fija un número máximo de ciento veinte días de sesión, y no obstante, su tercer párrafo ha previsto que : "El Primer Ministro, previa consulta del Presidente de la asamblea correspondiente, o la mayoría de miembros de cada asamblea, podrá decidir la ampliación de los días de sesión." Como contraparte de la continuidad del período de sesiones, la reforma de 1995 reforzó el control de las asambleas con respecto al ritmo de sus trabajos. De esta manera, "se fijarán las semanas de sesión por cada asamblea" (párrafo 2 del artículo 28), lo cual les permite, de hecho, decidir las semanas de interrupción de los Plenos, con motivo de los períodos festivos o de las campañas electorales. Además, "los días y horarios de las sesiones serán determinados por el reglamento de cada asamblea." (párrafo 4 del artículo 28) : las disposiciones instrumentadas se esfuerzan en concentrar los martes, miércoles y jueves, la celebración de reuniones de la Asamblea en Pleno, con el fin de dejar el resto de la semana a las actividades de los parlamentarios en sus circunscripciones. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 20 de la Constitución, el Gobierno "determinará y dirigirá la política de la Nación". Dado que esta política se traduce en la elaboración de normas jurídicas que revisten la forma de proyectos de ley, de lo anterior resulta que habrá de poder someter dichos proyectos a las asambleas en el momento en que lo juzgue conveniente, de acuerdo con el calendario de adopción de su programa legislativo. De ahí que el párrafo primero del artículo 48 de la Constitución indique : "El orden del día de las asambleas comprenderá, prioritariamente y en el orden fijado por el Gobierno, la discusión de los proyectos de ley depositados por el Gobierno y de las proposiciones por él aceptadas". El orden del día prioritario se comunica a la Conferencia de Presidentes, que se reúne normalmente una vez por semana, el martes por la mañana. Después de la Conferencia, el orden del día se comunica a la Asamblea en el momento del primer Pleno siguiente. Será válido para "la semana en curso y las dos siguientes " (apartado 4 del artículo 48, del Reglamento). Mediante una simple carta o una comunicación oral en sesión, el Gobierno podrá modificar el orden del día prioritario inicial. Sus prerrogativas implican asimismo un poder de dirección del procedimiento parlamentario : conducción del proceso de lecturas sucesivas (idas y vueltas), declaración de urgencia, lo cual permite la reunión eventual de una comisión mixta paritaria después de sólo una lectura en cada asamblea, retirada de un texto del orden del día o decisión de suspender la discusión, etc. Por lo demás, se admite que las comisiones no pueden impedir el examen de un texto prioritario al retardar la presentación de sus conclusiones. La ausencia de publicación del informe de la comisión sobre un texto no será un obstáculo para su discusión. En efecto, lo anterior resulta de una decisión del Consejo Constitucional (n° 84-81 de 10 y 11 de octubre de 1984) para que la discusión en el Pleno pueda comenzar, con o sin informe, a partir del momento en que el proyecto haya sido examinado en comisión y que el derecho de enmienda haya podido ejercerse. No obstante, la prioridad gubernamental a veces se encuentra limitada o circunscrita : En los términos del segundo párrafo del artículo 46 de la Constitución, deberá transcurrir un plazo de quince días entre la presentación de un texto de carácter orgánico y su debate por parte de la primera asamblea requerida. La discusión de las mociones de censura (párrafos 2 y 3 del artículo 49 de la Constitución) deberá tener lugar a más tardar el tercer día de sesión siguiente a la expiración del plazo constitucional de cuarenta y ocho horas consecutivo a la presentación. Esta fecha la determina la Conferencia de Presidentes. "El cierre del período ordinario de sesiones o de los períodos extraordinarios de sesiones será preceptivamente retardado a fin de permitir, cuando proceda, la aplicación del artículo 49". Con esta misma finalidad, las sesiones suplementarias serán preceptivas. En aplicación del segundo párrafo del artículo 48 de la Constitución, ciertas sesiones están consagradas a las respuestas proporcionadas por los miembros del Gobierno a las preguntas de los diputados (véase la Tercera parte). La ley constitucional de 4 de agosto de 1995 añadió un tercer párrafo al artículo 48 de la Constitución, de acuerdo con el cual "Se reservará prioritariamente una sesión cada mes al orden del día fijado por cada asamblea". La mayoría de dichas sesiones (conocidas con el sobrenombre de " niches parlementaires - nichos parlamentarios -" estuvieron destinadas al examen de proposiciones de ley. Esta apertura a la iniciativa parlamentaria se añade a las posibilidades proporcionadas por el orden del día complementario, que es el orden del día que la Asamblea puede prever como complemento del orden del día prioritario, por propuesta de la Conferencia de Presidentes. En realidad, esta posibilidad raramente se pone en aplicación y muchas proposiciones de ley discutidas bajo la V República estuvieron incluidas en el orden del día prioritario. La utilización de la nueva posibilidad proporcionada por el tercer párrafo del artículo 48 de la Constitución, permitió al Parlamento adoptar, por iniciativa propia, un mayor número de proposiciones de ley y sobre temas importantes (PACS - Pacto Civil de Solidaridad -, responsabilidad penal de los responsables públicos, asistencia a moribundos, etc.), así como examinar proposiciones incluidas por solicitud de los grupos de oposición. Frecuentemente, el orden del día prioritario es objeto de negociación más que de imposición. Los contactos establecidos previamente permiten al Gobiernos identificar los límites de lo que las comisiones, dada la planificación de su carga de trabajo, pueden aceptar. Las asambleas, cuando consideran que su programa de trabajo presenta una carga que excede los límites de lo razonable, no vacilan en hacerlo saber. Además, es posible observar que el número de textos votados cada año por el Parlamento - textos cuya importancia es naturalmente variable - está marcado por una cierta constancia : y varía alrededor de la centena. Además, desde octubre de 1995, el Gobierno informa a la Conferencia de Presidentes, en el momento de la apertura de cada período de sesiones, y después a principios de marzo, sobre los asuntos que ha previsto incluir en el orden del día de la Asamblea y sobre el período considerado para su discusión. Una de las mayores crisis políticas francesas comenzó cuando el Presidente de la República Mac‑Mahon, ordenó, la mañana del 16 de mayo de 1877, que se hiciere entrega a Jules Simon, Jefe de Gobierno, de una carta cuya primera frase era la siguiente : "Señor Presidente del Consejo, acabo de leer en el Journal Officiel el acta de la sesión de ayer... ". A continuación de esta frase figuraba una serie de reproches que provocaron la dimisión de Jules Simon, después la disolución de la Cámara de diputados y, algunos meses más tarde, el desarrollo de elecciones que aunadas a la victoria de los republicanos, permitieron el verdadero advenimiento de la III República. La regla de la publicidad de los debates había sido su primera causa. Las disposiciones del primer párrafo del artículo 33 de la Constitución indican que "Las sesiones de las dos asambleas serán públicas." En primer lugar, la publicidad de los debates se asegura por medio de la presencia física del público, el cual puede obtener acceso gracias a un "billete de sesión" expedido por un diputado, en las galerías y tribunas que dominan el hemiciclo (aproximadamente 500 asientos). So pena de exclusión, las personas que asisten a los debates no deberán manifestar ni aprobación, ni desaprobación (recuerdo de los períodos revolucionarios). A partir de 1958, las asambleas nunca se han reunido en "sesión secreta", con respecto a las cuales el Reglamento prevé que se reúnen a petición del Primer Ministro o de una décima parte de los diputados (apartado 2 del artículo 33). La Constitución prevé que "el acta literal de los debates se publicará en el Journal Officiel (Boletín Oficial)". De hecho existen dos tipos de actas : El acta conocida como "relación analítica", elaborada por los secretarios de los debates, la cual proporciona una relación fiel y completa, pero condensada de los debates. Se distribuye unas horas después de la sesión y es objeto de una difusión por el sitio Internet de la Asamblea (http ://www.assemblee-nationale.fr ). El acta literal, establecida por los redactores de los debates, cuyas pruebas se entregan a los oradores aproximadamente una hora y media antes de su intervención, se publica en el sitio Internet de la Asamblea Nacional treinta y seis horas después de la sesión y después en el Journal Officiel (edición Debates parlamentarios) dentro de un plazo de aproximadamente tres a cinco días. Constituye el acta oficial de la sesión y es la única fehaciente. Fuera del ámbito de la Constitución, las técnicas modernas de difusión, en particular la televisión y a continuación Internet, han ampliado considerablemente el campo de la publicidad de los debates (véase más arriba p. ). El proceso que lleva hasta la discusión en el Pleno es el mismo para cualquier texto, ya sea que se trate de un proyecto o de una proposición de ley : el texto deberá depositarse antes de ser remitido para examen en una comisión. Dentro de una asamblea política o administrativa, una comisión es una formación reducida encargada de preparar el trabajo de la reunión plenaria. En la V República, la familia de comisiones incluye, al igual que antes de 1958, comisiones legislativas –especiales o permanentes- y comisiones de investigación. Cuenta con un nuevo representante, la comisión mixta paritaria, encargada de intentar conciliar los puntos de vista de las dos asambleas sobre proyectos o proposiciones de ley en curso de examen por parte de éstas. La Constitución de 1958 definió con rigor el régimen de las comisiones legislativas. La Constitución previó la remisión de un proyecto o de una proposición de ley a una comisión legislativa permanente únicamente como excepción, dado que la regla es la constitución de una comisión especialmente designada al efecto (primer párrafo del artículo 43 de la Constitución), a petición del Gobierno o de la asamblea requerida. El número de comisiones legislativas permanentes está limitado a seis para cada asamblea. El reducido número de comisiones permanentes, entre las cuales se distribuyen los 577 diputados, explica la importancia de sus efectivos. Dos de ellas (Asuntos culturales, familiares y sociales, y Asuntos Económicos, medioambientales y del territorio) tienen aproximadamente 140 miembros ("dos octavas partes" del número total de diputados), las otras cuatro (Asuntos exteriores ; Defensa Nacional y Fuerzas Armadas ; Presupuestos, Economía General y del Plan ; y Leyes Constitucionales, de la Legislación y de la Administración General de la República) alrededor de 70 miembros (es decir "una octava parte"). Los nombramientos de diputados en el seno de las comisiones se realizan por representación proporcional de los grupos ; de esta manera, cada comisión refleja la composición política de la Asamblea. "La discusión de los proyectos de ley versará, en la primera asamblea a la que sean sometidos, sobre el texto presentado por el Gobierno" (primer párrafo del artículo 42 de la Constitución). Se trata de una ruptura con respecto al estado predominante anteriormente en el que las enmiendas votadas por la comisión se integraban al texto sometido a la Asamblea en Pleno, modificándolo. Las enmiendas adoptadas por la comisión, consignadas en el "cuadro comparativo" de su informe deberán nuevamente depositarse y discutirse en el Pleno. El destino de las tres innovaciones antes descrita no ha sido el mismo como podrá observarse a continuación : Las comisiones especiales no han suplantado a las comisiones permanentes. Sólo se les ha sometido una centésima parte de los textos (entre los cuales algunos proyectos sumamente importantes : las ordenanzas económicas y sociales en 1967, las nacionalizaciones en 1981-1982, el proyecto relativo a la ordenación del territorio en 1994, etc.). El examen de un texto por parte de una comisión permanente se ha convertido, desde hace mucho tiempo, en una solución sistemática, y la creación de comisiones especiales presenta consecuentemente un carácter hasta cierto punto excepcional. En 1980, el carácter automático de la constitución de una comisión especial en caso de peticiones de requerimiento para emitir dictamen de las dos comisiones permanentes se suprimió. La limitación del número de comisiones permanentes a seis se mantuvo, aunque fue objeto de críticas. En cierta medida, la prohibición constitucional se vio compensada por la creación de organismos tales como las Oficinas y Delegaciones, aunque dichos organismos, de investigación e información, no dispongan de competencias legislativas en sentido estricto. Asimismo, se propuso reformar la disposición constitucional que impone la discusión en el Pleno del texto del Gobierno. En este aspecto, las críticas tampoco lograron su objetivo. Por lo que respecta a las proposiciones de ley, más escasas, el texto elaborado por la comisión competente –aquello que se denomina sus "conclusiones"- es el que se somete a la Asamblea en Pleno. El Gobierno dispone al respecto del derecho de enmienda. La enmienda es una propuesta escrita que tiende a modificar un texto sometido a la deliberación de una asamblea. Es una de las tres opciones que se ofrecen al legislador : aceptar sin modificación, rechazar y enmendar. No obstante, ciertos textos sometidos a las asambleas no pueden ser enmendados : cuando se pronuncian sobre proyectos que autorizan la ratificación o la aprobación de un tratado o un acuerdo internacional, los diputados aceptan, rechazan o aplazan, pero no pueden modificar (artículo 128 del Reglamento). El Parlamento vota un número importante de tales proyectos de ley : no es raro que constituyan cerca de la mitad del centenar de leyes votadas cada año por el Parlamento. La variedad de las enmiendas : Si bien todas tienden a modificar el texto al cual se aplican, las enmiendas pueden proceder por caminos diferentes : enmiendas de supresión ; enmiendas de substitución : substituir el texto de este artículo, o de este párrafo, o de esta frase o miembro de frase... por el texto siguiente ; enmienda de añadidura : ya sea por inclusión o por adición ; cuando consiste en añadir un artículo nuevo al texto en discusión, la enmienda constituye un "artículo adicional" ; enmienda de traslación : se propone cambiar el lugar de un título, artículo, frase o miembro de frase ; enmienda de contracción (volver a escribir de manera más reducida con el fin de aligerar la formulación) o de extensión (volver a escribir de manera más extensa). El aumento del número de enmiendas : En la Asamblea Nacional se pasó de un máximo anual de 2.500 enmiendas hasta 1970 a 4.000 en la década siguiente y 5.000 en promedio de 1980 a 1990. En el período más reciente, la Asamblea conoció cada año más de 10.000 enmiendas. Estas cifras son sumamente importantes, incluso cuando el alcance de las enmiendas aprobadas es sumamente diverso. Este crecimiento
se explica en primer lugar debido a la facilidad de utilización de la enmienda,
y ello pese a los casos de inadmisibilidad a trámite de los que fue objeto.
Asimismo, se ha podido considerar que la enmienda, que en otra época fuera el
"corolario de la iniciativa legislativa", llegó a ser su substituto. En la
elaboración de la ley, el derecho de iniciativa parlamentaria se ejerce ahora a
título principal mediante la presentación de la enmienda. ALGUNOS
PUNTOS DE REFERENCIA Desde el inicio de la V República, la producción legislativa anual del Parlamento es de un centenar de leyes en promedio. Entre tales leyes, un número no insignificante tiene por objeto autorizar la aprobación o la ratificación de acuerdos internacionales ; éstas constan de un artículo único. Sin embargo, existen algunas que constan de más de un centenar de artículos. En particular, éste es el caso de la Ley de Presupuestos anual. La proporción de leyes procedentes de un proyecto de ley – de iniciativa gubernamental – con respecto a aquellas procedentes de proposiciones de ley – de iniciativa parlamentaria – es variable. En los años recientes, la tendencia corresponde a un neto incremento del número de estas últimas, las cuales representan aproximadamente la mitad de los textos aprobados definitivamente, exceptuando aquellos que autorizan la ratificación de tratados o acuerdos. La Asamblea Nacional se reunió durante 113 días por concepto del período de sesiones 2003-2004 (1° de octubre de 2003 - 30 de junio de 2004) y 112 días por concepto del período de sesiones 2002-2003). Estas cifras corresponden a 280 sesiones y 1.058 horas para 2003-2004, 274 sesiones y 1.065 horas para 2002-2003. En el transcurso del período de sesiones 2003-2004, se sometieron a la Asamblea Nacional 13.437 enmiendas, de las cuales 3.668 fueron aprobadas.
La discusión de un texto incluido en el orden del día de la Asamblea Nacional incluye tres fases : la primera de presentación general, seguida, excepto en el extremadamente raro caso de interrupción del debate como consecuencia de la votación de una moción de procedimiento, por una fase de examen de los artículos y enmiendas, y la discusión se concluye mediante una votación sobre el conjunto que, en ocasiones, se aplaza a una fecha que permita dar un carácter más solemne a dicha votación. En principio, incluye : La comparecencia del (o de los) ministros encargados de apoyar la discusión del proyecto de ley, y en ocasiones del Primer Ministro. De cualquier manera, los miembros del Gobierno "serán oídos cuando lo soliciten" (artículo 31 de la Constitución). La intervención del ponente de la comisión requerida "sobre el fondo", que seguirá cuando corresponda, a aquella, más breve, del ponente de la o de las comisiones requeridas "para emitir dictamen". Cuando la discusión se refiera a una proposición de ley, "el Gobierno" –es decir el Ministro que lo represente en el debate- intervendrá después del ponente a fin de exponer su punto de vista, o incluso sus reservas o su oposición, sobre un texto que no es de su iniciativa. Si no se presenta una moción de procedimiento, a continuación se procede al debate de totalidad, "organizado" por la Conferencia de Presidentes que fija una duración global de discusión y determina, sobre una base esencialmente proporcional, el tiempo impartido a los grupos y a los diputados no inscritos. Cada grupo repartirá a continuación entre sus miembros el tiempo que se le asigna y el orden en el cual se les solicitará intervenir. La duración elegida por la Conferencia variará de acuerdo con la importancia del texto a debatir : una hora para los textos de importancia menor ; tres, cuatro horas o más para los textos de mayor importancia. Antes del debate de totalidad, se someten a votación mociones de procedimiento cuya aprobación da lugar al rechazo del texto : excepción de inadmisibilidad o cuestión previa. El cierre del "debate de totalidad" puede aplazarse para la discusión de una tercera moción de procedimiento, la moción de devolución a la comisión, cuya aprobación dará lugar a un examen suplementario por parte de la comisión competente. La discusión de estas tres mociones de procedimiento está organizada en el Reglamento. Durante mucho tiempo, el tiempo de intervención del orador que exponía una moción de procedimiento no estaba limitado, lo cual favorecía la aplicación de estrategias de demora. Ahora, éstas se limitan a la multiplicación de las enmiendas, al recurso a las suspensiones de sesión y a las votaciones nominativas. Comúnmente, esta estrategia se califica como "obstrucción". En 1999, la Asamblea Nacional modificó su Reglamento con miras a limitar el tiempo de uso de la palabra otorgado al orador que exponía una moción de procedimiento (una hora y media en primera lectura, treinta minutos en segunda lectura y quince minutos para las siguientes lecturas), la Conferencia de Presidentes dispone de la posibilidad de eliminar dicha limitación de tiempo. Todo texto, independientemente de que se trate de un proyecto de ley o de una proposición de ley, consta de una "exposición de motivos", la cual constituye una presentación del "articulado" y constituye su parte normativa. Cada diputado puede intervenir previamente al examen de un artículo. El Reglamento (apartado 2 del artículo 95) limita la duración de la intervención a cinco minutos. El Presidente estará facultado para invitar al orador a concluir o cerrar el debate cuando dos oradores de opinión contraria se hayan expresado. Cuando los diputados que deseen intervenir sobre el artículo se hayan expresado, y después de la eventual intervención del Gobierno y, si así lo desea, de la comisión requerida sobre el fondo, se procede a la discusión de las enmiendas –cuando existan-, que es una fase esencial del debate legislativo. El documento denominado amarillo o "dérouleur de séance - desplegador de sesión -" publicado en el sitio Internet es su principal soporte, junto al "cuadro comparativo" publicado al final del informe de la comisión. Las enmiendas que van a discutirse en el Pleno se ponen a disposición de los diputados en forma de colecciones en las cuales están clasificadas según el orden de llamada. Las enmiendas son "solicitadas" por el Presidente, que procede a partir de lo general hacia lo particular, de la supresión a la simple modificación, párrafo por párrafo. Se empieza por la enmienda que se aleja más del texto. A fin de evitar que las enmiendas sean eliminadas antes de ser discutidas, el apartado 6 del artículo 100 del Reglamento autoriza al Presidente a someter enmiendas que se excluyan entre sí a una discusión conjunta. A continuación, las enmiendas se someten a votación de acuerdo con el orden reglamentario, pero cada cual habrá contado con su oportunidad. Este procedimiento, que nos limitaremos a resumir, implica un esquema ideal del debate parlamentario en el que la confrontación de los argumentos se organiza para aclarar y preparar la decisión de los deliberantes. Su complejidad aumentó debido a diversos factores tales como la presentación de subenmiendas, el empleo de la "reserva" que modifica el orden de la discusión de los artículos : a fin de evitar decisiones prematuras, la Asamblea puede "reservar" su votación sobre una disposición hasta que el artículo en que ésta se desarrolla a título principal haya sido abordado. También puede decidirse la reserva de enmiendas. La Asamblea procede a votar cada enmienda o subenmienda y después con respecto a cada artículo. Sus decisiones construyen poco a poco el texto que resultará de sus deliberaciones, sobre el cual procederá a una votación final, la votación de totalidad. Las votaciones se expresan de varias maneras : - a mano alzada, votación "normal" "en cualesquiera materias, salvo para designaciones de personas" (primer apartado del artículo 64 del Reglamento), - en caso de duda por posición de "sentado y levantado ", - en votación nominativa (por medio de mecanismos electrónicos dispuestos en cada lugar de diputado) con una publicación de la repartición de los votantes en el Journal Officiel. En caso de planteamiento de la responsabilidad del Gobierno (artículo 49 de la Constitución) la votación tendrá lugar en la tribuna. El artículo 27 de la Constitución dispone que "el derecho de voto de los miembros del Parlamento es personal" y que "nadie podrá recibir la delegación de más de un mandato". Estas obligaciones están precisadas por la Ordenanza Orgánica de 7 de noviembre de 1958. La obligación del voto personal permaneció durante mucho tiempo letra muerta. En una resolución n° 86-225 de 23 de enero de 1987, el Consejo Constitucional había avalado la práctica seguida desde 1958 que permitía votar a los ausentes, gracias al sistema de votación electrónica en vigor. En 1993, la Mesa de la Asamblea Nacional decidió que, considerando la posibilidad de proceder a una delegación, y sólo una, en adelante, sólo votarían los presentes. - El quórum En sesión plenaria, el quórum, es decir la presencia de la mayoría absoluta de los diputados, no es necesario para deliberar ni para establecer el orden del día (primer apartado del artículo 61 del Reglamento). No obstante, por solicitud personal del Presidente de un grupo, será posible solicitar al Presidente para verificar, con motivo de una votación, la existencia del quórum en el recinto del Palais‑Bourbon. Cuando el quórum no esté reunido, lo cual siempre es el caso ya que de lo contrario la petición no se hubiese presentado, la sesión será suspendida tras el anuncio del aplazamiento de la votación, lo cual no puede tener lugar menos de una hora después. "Será en este caso válida la votación cualquiera que sea el número de los presentes". (apartado 3 del Artículo 61). - La segunda deliberación Antes de proceder a la votación de totalidad, la Asamblea puede verse obligada, en particular por solicitud del Gobierno o de la comisión, a reconsiderar los votos emitidos en el transcurso del examen de los artículos. Este procedimiento, correspondiente a un número restringido de artículos, no es raro. El Reglamento prevé que "el rechazo por el Pleno de las enmiendas presentadas en segunda deliberación será considerado como ratificación del acuerdo adoptado por la Asamblea en Pleno en su primera deliberación" (apartado 4 del artículo 101). - La votación de totalidad Está precedida por las explicaciones de voto, con respecto a las cuales puede intervenir durante cinco minutos un orador de cada grupo. Asimismo, la comisión y el Gobierno pueden desear intervenir. Cuando la votación de totalidad sea objeto de una
votación nominativa, la Conferencia de Presidentes podrá decidir - por lo
general este es el caso de la petición por
parte de un Presidente de grupo ‑ que ésta sea realizada ya no como un resultado
mismo de la discusión del texto, sino en una fecha que fijará de manera que
puedan participar en ella el mayor número de diputados (artículo 65-1 del
Reglamento). En este caso se hablará de "voto aplazado" o de "voto
solemne".
EL TRAYECTO DE LA LEY Para comprender mejor la manera en que se vota la ley, vamos a seguir el trayecto del texto que se convirtió en la Ley n° 2000-295 de 5 de abril de 2000 "relativa a la limitación de la acumulación de mandatos electorales y funciones electivas, y a sus condiciones de ejercicio". El origen de este texto –examinado por el Parlamento al mismo tiempo que una ley orgánica sobre el mismo tema- fue un proyecto de ley, es decir un texto de iniciativa gubernamental que, después de su examen por parte del Consejo de Estado, fue discutido por el Consejo de Ministros el 8 de abril de 1998, y depositado el mismo día "ante la Mesa de la Asamblea Nacional" de acuerdo con la expresión consagrada. Este proyecto, de 15 artículos, fue enviado para examen sobre el fondo a la Comisión de las Leyes Constitucionales, de la Legislación y de la Administración General de la República que, después de haber oído a diversas personalidades, concluyó sus trabajos el 19 de mayo con la aprobación de un informe que proponía la adopción de 21 enmiendas. El texto fue examinado por la Asamblea Nacional reunida en Pleno –al mismo tiempo que el texto orgánico- los días 26, 27 y 28 de mayo, con motivo de 4 sesiones en el transcurso de las cuales se sometieron a la Asamblea 149 enmiendas o subenmiendas : ésta adoptó 47, de las cuales 21 procedentes de la Comisión. Al término de esta primera lectura en la Asamblea, sólo 2 artículos del proyecto se habían votado sin modificación ; 1 artículo había sido suprimido y se habían añadido 16. Trasladado al Senado por el Primer Ministro, el proyecto de ley modificado por la Asamblea fue objeto de un examen por parte de la Comisión de las Leyes Constitucionales, de la Legislación, del Sufragio, del Reglamento y de la Administración General el 21 de octubre de 1998, al término del cual, la Comisión aprobó enmiendas que afectaban 26 de los 31 artículos del texto votado por la Asamblea. Sometido en sesión plenaria al Senado los días 27, 28 y 29 de octubre de 1998 en primera lectura, el texto fue objeto de 37 enmiendas, 33 de las cuales aprobadas, en su conjunto formuladas por la Comisión : 4 artículos se votaron conformes, es decir en el texto de la Asamblea ; 10 fueron modificados y 17 suprimidos (de los cuales sólo 1 fue objeto de una supresión conforme). Las lecturas sucesivas (idas y vueltas) se continuaron mediante una segunda lectura en cada asamblea, dado que el Gobierno no solicitó el procedimiento de urgencia : el 4 de marzo de 1999 en la Asamblea Nacional, a la que se sometieron 95 enmiendas, aprobó 51, de las cuales 45 fueron propuestas por su comisión, aceptó la supresión de 4 artículos, pero introdujo 6 nuevos ; el 19 de octubre de 1999 en el Senado al que, sobre el texto votado por la Asamblea en segunda lectura, se le sometieron 35 enmiendas, aprobadas en su conjunto, de las cuales 32 fueron propuestas por su Comisión. Al término de las lecturas sucesivas (idas y vueltas), las dos asambleas habían votado conformes 8 artículos, 1 había sido suprimido y 26 seguían en discusión. El 27 de octubre, mediante una carta dirigida al Presidente de cada asamblea, el Primer Ministro decidió convocar la reunión de una comisión mixta paritaria sobre las disposiciones que seguían en discusión, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 45 de la Constitución. Compuesta por 7 diputados y 7 senadores, y un número equivalente de suplentes, la Comisión Mixta Paritaria (C.M.P.) se reunió en el Palais‑Bourbon el 9 de diciembre de 1999. Ésta hizo constar su fracaso, es decir la imposibilidad en la cual se encontraba para llegar a un texto común sobre las disposiciones que seguían en discusión. De conformidad con el párrafo 4 del artículo 45 de la Constitución, el Gobierno pidió a ambas asambleas que procediesen a una nueva lectura del proyecto de ley : la Asamblea procedió a ésta el 8 de febrero de 2000, a partir del texto modificado por el Senado en segunda lectura, con respecto al cual se le sometieron 79 enmiendas : ésta aprobó 33, 30 de las cuales de su Comisión de las Leyes ; el Senado examinó el 2 de marzo de 2000 el texto así aprobado por la Asamblea, que él rechazó al proceder al voto de totalidad. De conformidad con el párrafo 4 del artículo 45, mediante una carta del 3 de marzo de 2000 dirigida a su Presidente, el Primer Ministro solicitó a la Asamblea Nacional para que se pronunciara de manera definitiva sobre el texto tal como ella lo aprobara en una nueva lectura. Esta lectura definitiva tuvo lugar el 8 de marzo de 2000. El texto que fue así aprobado por la Asamblea Nacional se sometió a examen por parte del Consejo Constitucional, requerido por más de sesenta diputados y más de sesenta senadores. La decisión (n° 2000-426 DC) que éste pronunciara el 30 de marzo de 2000, declaró contrarios a la Constitución dos artículos así como algunas partes de siete artículos. La ley así modificada fue promulgada por el Presidente de la República el 5 de abril de 2000 y publicada en el Journal Officiel del 6 de abril. Consta de 34 artículos, es decir 19 más que el texto inicial del Gobierno, y únicamente dos artículos fueron votados sin modificación con respecto a dicho texto inicial. La adopción definitiva de un texto requiere que sea votado en los mismos términos por parte de ambas asambleas. Con este fin, tal como está previsto en el primer párrafo del artículo 45 de la Constitución, todo proyecto o proposición de ley será examinado sucesivamente en las dos asambleas para la adopción de un texto idéntico. Se denomina lectura a cada examen realizado por una asamblea. El procedimiento normal consiste por consiguiente en un movimiento de ida y vuelta del texto entre las dos asambleas, y se solicita a cada una que examine y, eventualmente, modifique, el texto adoptado por la otra : las idas y vueltas así instauradas finalizarán cuando una asamblea adopte sin modificación alguna el texto precedentemente aprobado por la otra asamblea. En este caso se hablará de votación conforme. Las lecturas sucesivas siguen siendo el procedimiento más común para la aprobación de las leyes, dado que aproximadamente los dos tercios de ellas se votan sin recurrir al procedimiento de conciliación constituido por la comisión mixta paritaria. Con el fin de limitar el número de lecturas, la Constitución de 1958 instituyó en el segundo y el tercer apartados del artículo 45, un procedimiento de conciliación entre las asambleas bajo la forma de la intervención de una comisión mixta paritaria. Se trata de trasladar a una comisión compuesta por un número igual de miembros de las dos asambleas (siete titulares y siete suplentes con respecto a cada una de ellas), la tarea de lograr un acuerdo sobre los textos que ellas examinan y proponer –cuando sea posible- un texto común para las disposiciones que queden por discutir. Cuando el Senado y la Asamblea Nacional no logren votar un texto conforme después de dos lecturas, o una sola cuando el Gobierno haya declarado la urgencia (cuarto párrafo del artículo 45 de la Constitución), el Primer Ministro estará facultado para convocar "la reunión de una comisión mixta paritaria encargada de proponer un texto sobre las disposiciones que queden por discutir (cuarto párrafo del artículo 45)". Las comisiones mixtas paritarias se reúnen alternadamente en el Palais-Bourbon y en el Palais du Luxembourg. Con respecto a cada artículo que siga en discusión, la comisión mixta buscará una solución común, la cual podrá por lo demás ser el dispositivo aprobado por una de las asambleas. Cuando no se encuentre ninguna solución común con respecto a una de las disposiciones que queden por discutir, se hará constar el desacuerdo y por lo tanto el fracaso de la comisión mixta. En caso de acuerdo sobre el texto del proyecto o de la proposición de ley que quede por discutir, el Gobierno podrá decidir someterla a las dos asambleas. Si a su vez, cada una de ellas lo aprueban con, cuando corresponda, algunas enmiendas - que serán admisibles a trámite únicamente con el acuerdo del Gobierno -, el texto será definitivamente aprobado. Si la comisión mixta no logró su cometido, o si el texto común no fue aprobado, el paréntesis de la comisión mixta se cerrará. Las lecturas sucesivas (idas y vueltas) se reanudarán, con una lectura en cada asamblea. Después de esta nueva lectura, el Gobierno podrá solicitar a la Asamblea Nacional que resuelva definitivamente : se trata de aquello que comúnmente se denomina el derecho de "última palabra" de la Asamblea Nacional. La Constitución define las modalidades de esta última votación de manera sumamente precisa.. Algunos textos no corresponden al campo del procedimiento de la comisión mixta paritaria : Las leyes orgánicas relativas al Senado "deberán ser votadas en los mismos términos por las dos asambleas" (cuarto párrafo del artículo 46 de la Constitución). Las leyes constitucionales, una vez adoptadas en términos idénticos por las dos asambleas, se someterán a referéndum. No obstante, el proyecto de reforma, cuando el Presidente de la República lo decida, no será aprobado por referéndum, sino sometido al Congreso del Parlamento, el cual deberá resolver por una mayoría integrada por las tres quintas partes de los sufragios expresados. La votación de un texto para las dos asambleas o la intervención de la Asamblea Nacional en lectura definitiva no marcará el fin del trayecto legislativo : para que la ley llegue a ser definitiva, aún será necesario superar algunas etapas, de manera obligatoria o facultativa.
PARA QUE LA LEY ADQUIERA UN
CARÁCTER DEFINITIVO
La aprobación de un
proyecto o de una proposición de ley en los mismos términos por parte de ambas
asambleas o, en caso de desacuerdo entre ellas, únicamente por la Asamblea
Nacional en lectura definitiva, implicará, en principio, la fase parlamentaria
del procedimiento legislativo y normalmente dará como resultado la promulgación
de la ley que, a continuación, será objeto de una publicación. Esta promulgación
podrá no obstante ser aplazada o impedida en dos casos : cuando dé lugar ya sea a
una verificación de su constitucionalidad, o bien a una nueva deliberación. La verificación de la constitucionalidad El Consejo Constitucional - institución integrada por nueve miembros renovables en una tercera parte cada tres años y nombrados a razón de tres por el Presidente de la República, tres por el Presidente del Senado y tres por el Presidente de la Asamblea Nacional - se encuentra encargado en particular de verificar la conformidad de las leyes votadas por el Parlamento con respecto a la Constitución (artículos 61 y 62 de la Constitución). La verificación tendrá lugar de oficio con respecto a las leyes denominadas orgánicas, contempladas de manera expresa como tales por la Constitución y que tienen por objeto aplicar disposiciones constitucionales. Con respecto a las otras leyes, denominadas ordinarias, esta verificación sólo será efectuada por solicitud de ciertas autoridades : el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente del Senado, el Presidente de la Asamblea Nacional y, a partir de una reforma de la Constitución realizada en 1974, sesenta diputados o sesenta senadores. La remisión deberá tener lugar dentro del plazo de promulgación y suspenderá dicho plazo. El Consejo Constitucional, al ser requerido, dispone de un mes para pronunciar su decisión o de ocho días si el Gobierno formuló la solicitud. Sus decisiones se imponen a todos y no pueden ser objeto de ningún recurso.
Cuando el Consejo
Constitucional declara la ley conforme con la Constitución, ésta se encuentra en
estado de ser promulgada. Por el contrario, una decisión que declara la
totalidad de una ley contraria a la Constitución constituye un obstáculo para su
promulgación. El procedimiento legislativo que condujo a la adopción de tal ley
perderá toda validez y la única solución será retomarlo desde su origen, salvo
cuando el motivo de no conformidad constituya un obstáculo determinante que
suponga, por ejemplo, una modificación previa de la propia Constitución. El
Consejo Constitucional podrá asimismo decidir que una ley es parcialmente
conforme con la Constitución. En este último supuesto, la ley podrá promulgarse
exceptuando sus artículos o partes de artículos declarados contrarios a la
Constitución. La nueva deliberación Dentro del plazo de promulgación, el Presidente de la República podrá solicitar una nueva deliberación de la ley, en particular para solucionar una declaración de inconstitucionalidad (segundo párrafo del artículo 10 de la Constitución).
Este procedimiento que
sólo se ha utilizado dos veces desde 1958, se abre mediante un decreto del
Presidente de la República refrendado por el Primer Ministro. El plazo de
promulgación se suspenderá. Entonces, se procederá a iniciar una fase
complementaria del procedimiento legislativo ya que de esta manera se solicitará
al Parlamento que reanude, total o parcialmente, el examen del texto que acaba
de aprobar : esta fase complementaria responde, con unas cuantas excepciones, a
las normas del procedimiento legislativo ordinario precedentemente descritas
(presentación del texto, idas y vueltas por lecturas sucesivas y, si fuese
necesario, procedimiento de conciliación y finalmente adopción definitiva).
La promulgación
Cuando la ley se
encuentra en estado de ser promulgada, la Secretaría General del Gobierno estará
encargada de presentar el texto para su firma por parte del Presidente de la
República, en cuyo ámbito de competencia se sitúa la promulgación de las leyes
(es decir otorgarles una forma ejecutiva). El Presidente de la República dispone
de un plazo de quince días para firmar el decreto de promulgación (primer
párrafo del artículo 10 de la Constitución). La publicación Después de su promulgación, la ley se publica en el Journal Officiel (edición Lois et Décrets - Leyes y Decretos). Su aplicación estará supeditada a su publicación. La ley lleva la fecha de su promulgación y está precedida por dos series de cifras : las del año en que se promulga ; el número de orden en la serie de las leyes y decretos reglamentarios publicados en el año considerado. (Ejemplo : la Ley n° 2000-1354 de 30 de diciembre de 2000 tendente a facilitar la indemnización de los condenados reconocidos inocentes y aprobatoria de diversas disposiciones de coordinación en materia de procedimiento penal, publicada en el Journal Officiel del 31 de diciembre de 2000).
Instituido en 1991 y posteriormente modificado en 1998, este procedimiento, organizado por los artículos 103 a 107 del Reglamento, tiene por objeto aligerar los trabajos de la Asamblea en sesión plenaria, abreviando ciertas fases de la discusión y valorizando las discusiones preparatorias en comisión. El examen del texto se inicia mediante una intervención de diez minutos del ponente sobre el fondo, seguida, cuando corresponda, por una intervención de cinco minutos del ponente para emitir dictamen. En el debate de totalidad, sólo puede intervenir un orador por cada grupo, y por cinco minutos cada uno. Los textos con respecto a los cuales se elige este procedimiento no pueden ser objeto de mociones de procedimiento. Si se presentan enmiendas, el Presidente evocará únicamente los artículos a los cuales se refieren dichas enmiendas ; someterá las enmiendas a votación, los artículos a los cuales se refieren y el conjunto del proyecto o de la proposición de ley. Los derechos al uso de la palabra estarán limitados : las inclusiones en los artículos evocados no se admitirán y con respecto a las enmiendas, la posibilidad de responder al Gobierno y a la Comisión no está abierta. Cuando el texto no sea objeto de ninguna enmienda, el Presidente someterá a votación el conjunto de dicho texto después de la discusión general (debate de totalidad). La aplicación de
este procedimiento implica un cierto consenso : sólo se emprenderá si en la
Conferencia de Presidentes no se manifiesta oposición alguna a una petición
formulada en este sentido por el Presidente de la Asamblea, por el Gobierno, por
el Presidente de la comisión requerida sobre el fondo o por el Presidente de un
grupo.
|
