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La loi organique relative aux lois de finances

La loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, modifiée par une loi organique du 12 juillet 2005, est désormais pleinement applicable. Ce texte abroge le système antérieur de discussion et de vote des lois de finances, qui étaient régies par l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959. Depuis cette date, aucune des précédentes tentatives de réforme n’avaient abouti. C’est pourquoi a été choisie la voie d’une réforme d’ensemble, qui, sans toucher à la Constitution, instaure de nouvelles règles d’examen des lois de finances. Le respect du cadre constitutionnel implique que les délais d’examen, 70 jours en tout au maximum dont 40 à l’Assemblée nationale en première lecture, ne soient pas modifiés. Il implique aussi que les parlementaires ne puissent pas augmenter la charge publique, ni le niveau du déficit.

 Jusqu’à présent le budget était voté en deux parties, la première portant sur les recettes et l’équilibre général, permettant de connaître le niveau du déficit budgétaire, la seconde portant sur les dépenses votées par ministère et par grandes catégories regroupées en titres et détaillées par chapitres. Sans remettre en cause cette structure en deux parties, la loi organique sur les lois de finances (LOLF) prévoit non plus un vote des dépenses de l’État par catégorie mais en fonction de l’évaluation de la performance des dépenses publiques. La deuxième partie sera désormais votée par missions, ce qui correspond, en application de l’article 7 de la LOLF à un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie : culture, défense, santé, sécurité, sécurité civile, transports … Ces missions seront déclinées en programmes, regroupant des crédits concernant une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère. La nouvelle maquette de présentation des missions et programmes retient pour le budget général 34 missions dont 8 sont interministérielles, et, hors budget général, 3 budgets annexes, et 9 comptes spéciaux dotés de crédits. Ce sont désormais les nouvelles unités de vote des dépenses. Une mission regroupe les dotations aux pouvoirs publics.

 En outre, un plafond d’emplois publics sera désormais voté, globalement avec l’article d’équilibre, puis, en deuxième partie, par ministère. Enfin, avec l’article d’équilibre seront adoptées des autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie, présentées avec un tableau de financement, ce qui est beaucoup plus précis que ne l’était la présentation antérieure.

  La répartition des compétences entre les rapporteurs spéciaux a été modifiée pour s’adapter à cette maquette. 42 rapporteurs spéciaux de la commission des finances seront ainsi responsables soit d’une mission, soit parfois d’un seul programme (patrimoines culturels, accueil des étrangers et intégration …).

 Une des grandes nouveautés de la LOLF consiste à laisser au Gouvernement toute la responsabilité pour fixer les crédits des missions mais à permettre aux parlementaires d’exercer leurs droit d’amendement au sein de celles-ci (article 42). Désormais des amendements de crédits pourront transférer les crédits d’un programme à un autre.

 L’article 14 de la LOLF améliore également sensiblement l’information du Parlement sur l’ensemble de la régulation budgétaire, qui permet au Gouvernement, dans certaines limites, de modifier l’exécution du budget. Les mises en réserve de crédits seront désormais annoncées dès la loi de finances initiale et notifiées aux commissions des finances.

 Par ailleurs, ce système doit permettre, au moyen d’indicateurs chiffrés, de mesurer la performance de la dépense publique. Trois types d’objectifs peuvent être poursuivis : les objectifs mesurant l’efficacité socio-économique, qui s’adressent au citoyen, les objectifs d’efficience de gestion, qui s’intéressent à la comparaison entre le coût d’un service public pour le contribuable et ses résultats, et les objectifs de qualité qui s’adressent à l’usager du service. Ces objectifs, assortis d’indicateurs chiffrés, seront désormais présentés dans le cadre des documents annexes à la loi de finances. C’est à partir de ceux-ci que le Parlement sera amené à autoriser la dépense publique, mais aussi, désormais, à en évaluer les résultats. Ainsi, le programme de sécurité routière permettra de savoir si les objectifs de réduction du nombre de victimes de la route sont ou non atteints.

 En gestion, les responsables de programme seront libres d’affecter les crédits comme ils l’entendent, sous réserve de ne pas augmenter les dépenses de personnel. C’est aux résultats de cette gestion que le Parlement sera donc amené à s’intéresser.

 Ce passage d’un budget de moyens à un budget de performance est un vecteur essentiel de la réforme de l’État, qui doit permettre plus de transparence, une meilleure connaissance de la comptabilité patrimoniale de l’État et des moyens mis en regard des différentes politiques publiques et, surtout, une appréciation des résultats de ces politiques.

Rapports d’information de la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances n° 1554 de mai 2004 et n° 2161 de mars 2005.