Fiche n° 23 

I. - LE PRINCIPE : LE GOUVERNEMENT EST MAÎTRE
DE L'ORDRE DU JOUR PRIORITAIRE

Aux termes de l'article 20 de la Constitution, le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation ». Cette politique se traduisant notamment par l'élaboration de normes juridiques revêtant la forme de projets de loi, il s'ensuit qu'il doit pouvoir soumettre ces projets aux assemblées au moment où il le juge souhaitable, selon le calendrier d'adoption de son programme législatif. D'où l'article 48, al. premier, de la Constitution : « L'ordre du jour des assemblées comporte par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions acceptées par lui ».

Selon la Constitution, le Gouvernement a donc la faculté de déterminer les projets et propositions de loi qu'il désire voir figurer à l'ordre du jour, et de fixer l'ordre dans lequel ils seront examinés. Sur cette liste de textes et sur cet ordre, ni l'Assemblée, ni la Conférence des Présidents n'ont à se prononcer.

Ayant le droit de fixer l'ordre du jour prioritaire, le Gouvernement est libre également de le modifier. Il suffit d'une lettre adressée au Président de l'Assemblée ou même - ce qui est beaucoup plus rare - d'une simple déclaration faite en séance publique par un membre du Gouvernement pour changer l'ordre des textes inscrits, retirer un texte de l'ordre du jour, voire, à titre exceptionnel, inscrire un texte qui n'était pas prévu. Ces modifications sont plus fréquentes en fin de session, lorsque la prévision est rendue plus difficile en raison du nombre de textes en navette et de la nécessité de coordonner les travaux de l'Assemblée avec ceux du Sénat.
 

II. - LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE

1. - Les limitations liées à l'application de règles de procédure

Aux termes de l'article 46, al. 2 de la Constitution, un délai de quinze jours doit s'écouler entre le dépôt d'un texte de caractère organique et sa discussion par la première assemblée saisie.

La discussion des motions de censure (article 49, al. 2 et 3 de la Constitution) doit avoir lieu au plus tard le troisième jour de séance suivant l'expiration du délai constitutionnel de quarante-huit heures consécutif au dépôt. Cette date est fixée par la Conférence des Présidents. « La clôture de la session ordinaire ou des sessions extraordinaires est de droit retardée pour permettre, le cas échéant, l'application de l'article 49 ». À cette même fin, des séances supplémentaires sont de droit.

2. - Les questions au Gouvernement

L'article 48, al. 2 dispose que : « une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ».

En pratique, les séances de questions ont lieu trois fois par semaine à l'Assemblée nationale : deux fois par semaine, les mardi et mercredi après-midi, la première heure de séance est consacrée aux questions d'actualité au Gouvernement tandis que la séance du mardi matin est réservée aux questions orales sans débat.

3. - L'ordre du jour réservé

L'article 48, al. 3 de la Constitution dispose que : « une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ».

Inséré par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, cet alinéa permet à chaque assemblée de disposer une fois par mois d'une séance consacrée à un ordre du jour librement déterminé par elle-même et pouvant comporter des propositions de loi, des questions, des résolutions, des débats.

Il appartient à la Conférence des Présidents d'arrêter, une fois par mois, la date de ces séances, les demandes d'inscription à l'ordre du jour étant formulées en Conférence, en principe, par le président de la commission saisie au fond ou par un président de groupe. En pratique, depuis l'institution de ces séances, en octobre 1995, la Conférence des Présidents a décidé d'en réserver l'usage aux seuls groupes politiques.

D'une part, cette décision a conduit à répartir ces séances entre les groupes (d'abord sur la durée de la législature et, depuis octobre 1997, sur la durée de chaque session). Cette répartition est faite en tenant compte de l'importance numérique des groupes, chaque groupe étant assuré d'obtenir au moins une séance par session.

D'autre part, chaque groupe est libre de proposer l'ordre du jour de son choix pour les séances qui lui ont été attribuées. En conséquence, l'ordre du jour de ces séances n'est pas soumis au vote de l'Assemblée ; dès lors que certains ordres du jour sont fixés à l'initiative de l'opposition, on ne saurait demander à la majorité de les approuver.

Enfin, depuis janvier 1998, la Conférence des Présidents a décidé, en accord avec le Gouvernement, que l'ordre du jour de chaque séance pourrait être poursuivi au cours d'une autre séance. Cette dernière décision permet à l'Assemblée de tenir, dans ce cadre, 18 séances par session fixées à l'initiative des groupes politiques ⁽¹⁾.

Afin que cette réforme constitutionnelle puisse produire son plein effet, les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale se sont engagés mutuellement à faire en sorte que leur assemblée examine les propositions de loi adoptées par l'autre chambre et que la navette ne soit pas interrompue.

Cette procédure a connu un réel succès, car elle contribue à la renaissance de l'initiative parlementaire.

Au delà de l'ordre du jour réservé, l'Assemblée a la possibilité d'inscrire des textes ou des débats à l'ordre du jour en complément de l'ordre du jour fixé par le Gouvernement et dans la limite du temps restant disponible. En pratique, cette disposition n'a plus reçu d'application depuis de très nombreuses années, faute précisément de temps disponible.
 

III. - LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

La Conférence des Présidents est l'organe compétent pour préparer l'organisation du travail de l'Assemblée nationale en séance publique. Elle est réunie à l'initiative du Président de l'Assemblée nationale, une fois par semaine, généralement le mardi matin.

1. - Composition

La Conférence des Présidents est composée, outre le Président, des six vice-présidents de l'Assemblée, des six présidents des commissions permanentes et,  le cas échéant, des présidents des commissions spéciales si un texte inscrit à l'ordre du jour leur a été renvoyé, du rapporteur général de la commission des finances, des présidents des groupes politiques et du président de la délégation pour l'Union européenne.

Le Gouvernement y est représenté par un de ses membres, généralement le ministre chargé des relations avec le Parlement qui transmet à la Conférence les prévisions du Gouvernement pour la semaine en cours et les deux semaines suivantes.

2. - Rôle

En raison de la priorité constitutionnelle qui est reconnue au Gouvernement dans la fixation de l'ordre du jour, la Conférence des Présidents n'a pas à statuer sur le programme de travail qui lui est présenté et qui constitue « l'ordre du jour prioritaire ». Cependant ces réunions sont l'occasion d'échanges de vues qui peuvent conduire le Gouvernement à des aménagements. Elles permettent aussi de décider de l'organisation de la discussion générale des textes ou des débats inscrits à l'ordre du jour, c'est-à-dire de fixer et de répartir les temps de parole qui seront accordés aux orateurs.

La Conférence des Présidents est également appelée à arrêter, pour la durée de la session, le calendrier des séances mensuelles réservées par priorité à un ordre du jour fixé par l'Assemblée et la répartition de ces séances entre l'ensemble des groupes politiques. Elle organise la discussion des textes ou les débats dont les présidents des groupes demandent l'inscription à l'ordre du jour de ces séances.

Le Règlement donne également compétence à la Conférence des Présidents pour :

- organiser les séances hebdomadaires de questions orales, qu'il s'agisse de la séance des questions orales sans débat ou des deux séances des questions au Gouvernement ;

- élaborer les conditions et la durée de la discussion de la loi de finances annuelle tant pour la première partie de cette discussion que pour l'examen des fascicules budgétaires de la deuxième partie. Elle fixe en particulier la liste et les dates de réunion des commissions élargies qui procèdent à l'examen de certaines des missions de la seconde partie de la loi de finances de l'année ;

- décider qu'il sera procédé « au vote solennel », par scrutin public, sur l'ensemble des textes importants et fixer à l'avance la date de ces votes ;

- fixer le jour d'examen des motions de censure et organiser leur discussion.

Enfin, la Conférence des Présidents est informée par le Gouvernement de ses prévisions indicatives à moyen terme ; à cet effet, le ministre des relations avec le Parlement lui communique, à l'ouverture de la session, début octobre, puis, au plus tard, le 1^er mars suivant, la liste des affaires dont le Gouvernement prévoit l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée et la période envisagée pour leur discussion.

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⁽¹⁾ On observera qu'à l'Assemblée il y a une séance le matin, une séance l'après-midi et une séance le soir alors qu'au Sénat une séance se déroule sur l'ensemble de la journée. En portant à deux par mois le nombre des séances réservées à un ordre du jour fixé par l'Assemblée, la Conférence des Présidents n'a fait qu'équilibrer les droits de l'Assemblée nationale avec ceux du Sénat.