LE CONTRÔLE FINANCIER

Encadré dans son pouvoir d'initiative, le Parlement a toujours cherché à développer le contrôle financier. Même si on serait en droit d'attendre toujours plus, l'évolution récente est caractérisée dans ce domaine par les progrès réalisés. Le contrôle financier exercé par l'Assemblée nationale n'a cessé, au fil des années, d'accroître son champ d'investigation. Les instruments de contrôle se sont multipliés pour constituer aujourd'hui une panoplie riche et variée.

L'exercice du pouvoir de contrôle budgétaire

Le contrôle financier repose, d'abord, sur l'exercice du pouvoir de contrôle budgétaire et l'exploitation des données relatives à l'exécution du budget. De ce point de vue, la multiplicité des documents comptables transmis à la commission des Finances de l'Assemblée nationale autorise un suivi budgétaire détaillé : situation mensuelle des crédits et dépenses du budget général, situation comparative mensuelle des dépenses et des crédits de chaque ministère, situation trimestrielle des dépenses engagées, situation mensuelle du recouvrement des recettes de l'État, situation résumée des opérations du Trésor, etc.

Ces données sont complétées par les informations que les rapporteurs spéciaux de la commission des Finances (43 en 2003) sont en droit d'obtenir dans le cadre des pouvoirs d'investigation et de contrôle qui leur sont accordés, en vue de suivre et de contrôler, de façon permanente, l'emploi des crédits inscrits au budget du département qu'ils sont chargés de rapporter lors de l'examen du projet de loi de finances de l'année. Ils disposent, notamment, à ce titre, des réponses aux questionnaires budgétaires adressés chaque année aux ministères concernés.

Le contrôle budgétaire s'exerce également en recourant aux multiples moyens d'information dont dispose, de façon plus générale, le Parlement. Ainsi, au fil des années, la liste des rapports, bilans, ou autres documents que le législateur a fait obligation au Gouvernement de joindre, selon une périodicité variable à ses projets de loi de finances, s'est considérablement allongée. Les annexes à la loi de finances initiale, dénommées « jaunes », sont, à cet égard, souvent riches d'enseignement. Parallèlement, les commissions permanentes, et particulièrement la commission des Finances, ont développé la pratique des rapports d'information, prévue par le Règlement de l'Assemblée nationale, qui, au-delà des auditions, publiques ou non, auxquelles elles peuvent être amenées à procéder, a permis de passer progressivement de la notion de contrôle à celle, plus large, d'évaluation.

L'examen des lois de finances rectificatives, communément appelées « collectifs » et déposées en cours d'année par le Gouvernement, fournit aussi l'occasion d'exercer un contrôle sur l'exécution du budget de l'État. Le « collectif » traditionnel de fin d'année constitue à cet égard un moment privilégié. Ainsi les interventions relatives aux annulations de crédits décidées au titre de la « régulation budgétaire » ou celles portant sur les sous-évaluations de dotations en loi de finances initiale ne sont pas rares. De même, le Rapporteur général de la commission des Finances consacre un développement conséquent du rapport qu'il présente alors aux mouvements de crédits ayant affecté, en cours d'année, pour chaque département ministériel le montant des dotations initiales.

On ne peut passer sous silence, enfin, la loi de règlement qui, déposée au plus tard à la fin de l'année qui suit celle d'exécution du budget, a pour objet de constater les résultats financiers de chaque année civile et d'approuver les différences entre ceux-ci et les prévisions de la loi de finances initiale, éventuellement modifiée par les lois de finances rectificatives. Au rapport d'exécution déposé par la Cour des comptes s'ajoute, depuis 1975, un questionnaire détaillé à la Cour des comptes qui permet au Rapporteur général de la commission des Finances d'informer l'Assemblée nationale de l'état définitif d'exécution du budget d'une année.

Le contrôle financier ne saurait se limiter au contrôle budgétaire classique

Au cours des trente dernières années, le Parlement s'est trouvé confronté à un bouleversement du champ des finances publiques à la suite de l'émergence du budget européen, des conséquences financières de la politique de décentralisation et de l'accroissement considérable des dépenses sociales.

La montée en puissance des finances européennes et la part de plus en plus importante de la contribution de l'État au budget européen ont conduit le législateur à accroître son contrôle dans ce domaine. Un article spécifique de la loi de finances initiale et un débat distinct sont ainsi consacrés, depuis 1993, au montant du prélèvement effectué au titre de la participation de la France au budget européen.

De la même manière, la réforme de la décentralisation et les transferts de compétences et de recettes fiscales qui l'ont accompagnée ont fait de l'examen des lois de finances un moyen privilégié pour le Parlement d'exercer un droit de suite sur l'évolution des finances des collectivités locales.

Enfin, l'importance du « budget social de la Nation », supérieur au montant du budget de l'État, a conduit à l'instauration, dans le texte constitutionnel, d'une nouvelle catégorie de lois, les lois de financement de la sécurité sociale, dont la structure et la procédure d'examen ont été, dans une large mesure, calquées sur celles des lois de finances.

C'est pour améliorer l'efficacité de son contrôle financier que l'Assemblée nationale a créé, en 1999, une mission d'évaluation et de contrôle (MEC) au sein de sa commission des finances, puis, en 2004,  une mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) au sein de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales.