Introduction
Dans son
« Histoire des Girondins », Lamartine décrit ainsi la
mise en place au début de 1793 des comités de la Convention,
prestigieux ancêtres de nos actuelles commissions
parlementaires :
« La
Convention s'efforça, par l'organisation de ses comités, de classer
les lumières, les aptitudes et les dévouements individuels dont elle
était remplie, et d'appliquer chacun de ses membres à la fonction
pour laquelle sa nature, ses facultés et ses études semblaient le
désigner. La constitution, l'instruction publique, les finances, les
armées, la marine, la diplomatie, la sûreté générale des
citoyens, le salut public enfin formèrent autant de comités où
s'élaboraient, dans des discussions intimes et dans des rapports
approfondis, les différentes matières du gouvernement, d'économie
politique ou d'administration. La Convention réservait aux séances
publiques les grandes luttes de théories ou de passions politiques.
Mais le nerf de l'administration intérieure ou de la défense
extérieure fut placé dans les comités ».
Les commissions
parlementaires sont donc, en France, aussi anciennes que l'institution
parlementaire elle-même. On a souvent expliqué les résistances que
rencontrera, par la suite, la formation de telles commissions par la
toute puissance des comités de la Convention, véritables détenteurs
du pouvoir, et les risques qu'ils avaient fait courir à la
démocratie. La seconde République, après les avoir brièvement
autorisées, finira ainsi par les interdire en raison de la crainte de
les voir acquérir un trop grand pouvoir. Dans ce même esprit, il
faudra attendre 1902 pour qu'une résolution de la Chambre des
députés adopte, sous la IIIe République, un
système de commissions permanentes.
Mais on peut
également considérer que le rôle dévolu aux commissions est un bon
indicateur de la place faite au Parlement au sein des pouvoirs
publics. Ainsi, dans le système consulaire où, face à Bonaparte, la
fonction législative était écartelée entre quatre assemblées,
l'article 38 du sénatus-consulte organique du 28 Frimaire An XII
précise sans ambages : « Les délibérations du Corps
législatif seront prises à la majorité des voix et sans nomination
de commission ni de rapporteur ». A l'opposé, la
Constitution du 27 octobre 1946 dispose, dans son article 15, que
« l'Assemblée nationale étudie les projets et propositions
de loi dont elle est saisie dans des commissions dont elle fixe le
nombre, la composition et les compétences ».
Inspirée par la
volonté de mettre en place un « parlementarisme
rationalisé », la Ve République a cherché à
réaliser un équilibre entre ces deux extrêmes. Différents textes
concourent ainsi à la définition du rôle et de la place des
commissions parlementaires au sein de nos institutions 1
Tel est d'abord le cas
de plusieurs articles de la Constitution du 4 octobre 1958 et
notamment de l'article 43, consacré aux commissions à fonction
législative :
« Les projets
et propositions de loi sont, à la demande du Gouvernement ou de
l'Assemblée qui en est saisie, envoyés pour examen à des
commissions spécialement désignées à cet effet.
« Les projets
et propositions pour lesquels une telle demande n'a pas été faite
sont envoyés à une des commissions permanentes dont le nombre est
limité à six dans chaque assemblée. »
L'article 6 de
l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au
fonctionnement des assemblées parlementaires autorise par ailleurs la
constitution de commissions temporaires d'enquête portant, soit sur
des faits déterminés ne donnant pas lieu à poursuites judiciaires,
soit sur le fonctionnement de services publics ou d'entreprises
nationales (voir Textes p. 123 à 125).
L'essentiel des
règles relatives aux commissions parlementaires figure cependant dans
les Règlements des assemblées, celui du Sénat et celui de
l'Assemblée nationale (pour celle-ci, voir Textes p. 128 à 153).
Enfin, en se
prononçant sur la conformité à la Constitution des dispositions de
ces Règlements et, le cas échéant, sur la régularité des
procédures suivies lors de l'élaboration de tel ou tel texte
législatif, le Conseil constitutionnel contribue également à
déterminer le régime juridique des commissions (Textes p. 154 à
164).
*
* *
« Les
commissions sont considérées, en droit parlementaire, comme la
cheville ouvrière des assemblées législatives. Elles répondent à
une nécessité pratique : assurer, en comité restreint, la
préparation minutieuse, consignée dans des rapports, des débats
devant avoir lieu en assemblée plénière » 2.
Il s'agit donc d'instances d'étude et de proposition, qui, sans
pouvoir prendre aucune décision engageant définitivement
l'assemblée plénière, contribuent de façon essentielle au plein
exercice de leurs pouvoirs par les assemblées parlementaires.
Cette contribution
s'articule autour de deux fonctions distinctes 3:
- préparer et
faciliter l'examen des textes législatifs, en éclairant les
assemblées sur la portée des dispositions présentées et en
proposant des modifications ;
- assister les
assemblées dans l'exercice de leur pouvoir de contrôle en menant des
activités d'information et d'enquête.
Plusieurs réformes
ont favorisé la revalorisation du rôle des assemblées et la
modernisation de leur fonctionnement. Tel a été le cas notamment de
l'institution de la session unique par la loi constitutionnelle
n° 95-880 du 8 août 1995, ainsi que de la reconnaissance d'un
pouvoir d'avis sur les propositions d'actes communautaires comportant
des dispositions d'ordre législatif (article 88-4 de la Constitution
introduit par la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin
1992, voir textes p. 122).
Outre ces progrès
destinés à accroître globalement les pouvoirs des assemblées, les
commissions parlementaires ont, durant cette même période, fait
directement l'objet de plusieurs réformes permettant tout à la fois
une simplification de leurs modes de fonctionnement et une
modernisation de leurs méthodes de travail, pour aboutir au
développement de leurs pouvoirs et de leurs activités. Cela étant,
les deux fonctions essentielles évoquées précédemment n'en
continuent pas moins à s'exercer au sein du cadre constitutionnel
établi en 1958 dans le but de rationaliser le fonctionnement des
institutions et de couper court à tout excès de parlementarisme.
Il convient d'étudier
et de mettre en perspective, pour chacune de ces deux fonctions, la
nature, le contenu et l'étendue des compétences exercées par les
commissions de l'Assemblée nationale.
Première
partie
PRÉPARER
LE DÉBAT
LÉGISLATIF
EN SÉANCE PUBLIQUE
L'importance du rôle
des commissions dans le processus législatif est sans doute un trait
caractéristique du système parlementaire français.
Aux termes des
articles 86 et 90 du Règlement de l'Assemblée nationale, « les
rapporteurs des commissions doivent être désignés et leurs rapports
doivent être déposés et distribués dans un délai tel que
l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion
des projets et des propositions conformément à la Constitution »
et, sauf exceptions limitativement énumérées, aucun texte
« ne peut être mis en discussion et aux voix s'il n'a fait,
au préalable, l'objet d'un rapport de la commission compétente dans
les conditions réglementaires » (Textes p. 139, 140
et 141).
Certes, la décision
du Conseil constitutionnel n° 84-181 DC des 10 et 11
octobre 1984 (Entreprises de presse, Textes p. 162 et 163) a fortement
relativisé la portée de cette disposition en rappelant que, les
règlements des assemblées n'ayant pas valeur constitutionnelle,
l'absence de rapport n'entachait pas la loi d'inconstitutionnalité,
seul le renvoi effectif à une commission étant une condition
nécessaire. Le processus législatif ne peut donc être en principe
bloqué par l'éventuelle carence d'une commission chargée d'examiner
un texte.
Il reste que, dans la
très grande majorité des cas, l'examen en commission constitue le
fondement indispensable du processus législatif.
Ainsi, en amont de la
séance publique, le travail d'examen des textes et de préparation du
débat est réalisé, dans des conditions relativement voisines, par
les six commissions permanentes ou des commissions spéciales,
constituées pour l'examen d'un texte précis.
Au cours du processus
parlementaire, leur travail sera éventuellement complété par une
commission mixte paritaire, destinée à rapprocher les positions des
deux assemblées.
On verra qu'au cours
des dernières années, le rôle des commissions s'est assurément
renforcé, même s'il demeure contraint et limité par les exigences
constitutionnelles.
CHAPITRE
PREMIER
Les
commissions permanentes et les commissions spéciales :
instances
du travail législatif en amont de la séance plénière
L'articulation même
de l'article 43 de la Constitution, qui mentionne les commissions
spéciales avant les commissions permanentes, montre que, dans
l'esprit des constituants de 1958, les premières devaient être la
règle et les secondes, l'exception. La limitation à six par le texte
constitutionnel du nombre des commissions permanentes confirme
d'ailleurs la méfiance du constituant à leur égard. Il s'agit là
d'une réaction contre le rôle, jugé excessif, que ces organismes
avaient pu jouer sous la Quatrième République.
Comme l'indique leur
dénomination, les commissions spéciales sont celles qu'une
assemblée désigne expressément pour l'examen d'un projet ou d'une
proposition de loi ; chargées d'une mission temporaire, elles ne
survivent pas à l'adoption définitive du texte en vue duquel elles
ont été constituées. Alors qu'elles ne sont aujourd'hui qu'une
modalité alternative - et en pratique exceptionnelle - de la
discussion d'un texte législatif par une commission parlementaire,
ces formations ont longtemps constitué l'unique mode de préparation
des textes. A peine apaisés les premiers orages révolutionnaires, il
fut en effet mis un terme au système des comités permanents, que les
conventionnels eux-mêmes avaient fini par trouver pesants ; les
commissions permanentes réapparurent fugitivement sous la Deuxième République,
puis disparurent à nouveau, jusqu'à ce qu'une modification du
Règlement de la Chambre des députés, intervenue en 1902, crée
vingt grandes commissions permanentes.
Ainsi, pendant toutes
les périodes du dix-neuvième siècle où les assemblées
procédaient à l'examen préliminaire en commission des textes
législatifs, c'est la formule des commissions spéciales qui a été
seule utilisée. Elles coexistent depuis avec les commissions
permanentes, qui tendent cependant à les supplanter.
« Trop de
commissions et des commissions trop puissantes, voilà deux
phénomènes incompatibles avec le régime parlementaire » 4.
Cette réflexion de l'un des principaux artisans de la Constitution de
la Cinquième République illustre de façon éloquente la
volonté des constituants de 1958 d'inverser ce mouvement et de
réhabiliter la commission spéciale. Qu'on approuve ou non le
jugement de Raymond Poincaré, qui voyait dans la commission
des Finances « un ministère au petit pied et aux grandes
prétentions », il est certain que les commissions
permanentes avaient fini par exercer une très forte emprise sur
l'action gouvernementale, accrue par le fait que le texte soumis à la
délibération de l'Assemblée n'était pas celui du projet de loi,
mais celui qu'élaborait la commission, et qui pouvait en être fort
éloigné.
L'article 43 de la
Constitution de 1958 cite donc en premier lieu les commissions
spéciales, les commissions permanentes n'apparaissant qu'en second et
à titre subsidiaire. Dans sa décision n° 59-2 DC des 17, 18 et
24 juin 1959, le Conseil constitutionnel a d'ailleurs pris soin
d'indiquer que le Gouvernement et l'Assemblée ne pouvaient être
privés de la possibilité de demander le renvoi d'un texte à une
commission spéciale (Texte p. 154 et 155).
Qu'en est-il advenu
dans la réalité ? En quarante ans, de janvier 1959 à décembre
1998, moins de soixante-dix commissions spéciales ont été
constituées à l'Assemblée nationale, dont huit seulement depuis
1988 (Voir la liste en Annexe 1, p. 103 à 109). Sur les 876
textes de loi (y compris les ratifications de traités ou d'accords
internationaux) qui ont été définitivement adoptés au cours de
cette période, moins de 1 % du total a été soumis à l'examen
d'une commission spéciale.
On peut donc parler
d'un échec des commissions spéciales, échec qui s'explique par la
convergence de deux phénomènes.
Les commissions
permanentes ont tout d'abord naturellement tendance à freiner la
constitution d'organes tendant à les dessaisir d'une partie de leurs
attributions.
En outre et surtout,
il est apparu que les commissions spéciales étaient, pour le
Gouvernement, d'un « maniement » plus malaisé qu'on ne
l'avait supposé. Dans ces commissions viennent en effet siéger les
députés des différents groupes qui sont spécialisés dans le sujet
traité ou y accordent une attention particulière. De ce fait, les
antagonismes y sont parfois plus vifs que dans les commissions
permanentes, comme l'a prouvé l'exemple de la commission spéciale
formée en avril 1984 sur le projet relatif aux établissements
d'enseignement privés, projet qui ne fut jamais adopté. Il peut
arriver aussi que se forment en leur sein des alliances inattendues,
qui bousculent les lignes de partage politique traditionnelles et
débouchent parfois sur des propositions allant au-delà ou à
l'encontre des vœux de la majorité et du Gouvernement. Ce fut en
partie le cas, par exemple, pour la commission spéciale ayant abouti
à la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la
fiscalité directe locale ou encore pour la commission spéciale
constituée en 1993 pour examiner les différents projets de loi
relatifs à la bioéthique.
La réforme du
Règlement adoptée le 26 janvier 1994 a d'ailleurs largement pris
acte de cette évolution tendant à faire des commissions permanentes
l'instance de droit commun pour la préparation des textes
législatifs et les a consacrées comme le principal artisan de la
loi, tant du point de vue de son écriture que pour sa négociation
avec le pouvoir exécutif.
Si les commissions
spéciales se trouvent soumises à des règles particulières de
création et de fonctionnement, fixées, pour l'Assemblée, par les
articles 30 et 35 de son Règlement (Textes p. 128 et 130), le
déroulement de leurs travaux et les contraintes auxquels ceux-ci sont
soumis sont en tout point comparables aux règles applicables aux
commissions permanentes ainsi qu'à leur pratique.
Section
1
Compétences
et saisine
§
1. Définition des compétences...
a.
...des commissions permanentes
Le champ de la
compétence législative est réparti par l'article 36 du Règlement
de l'Assemblée nationale (Textes p. 130 et 131) entre les six
commissions permanentes : la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales, la commission des Affaires étrangères, la
commission de la Défense nationale et des forces armées, la
commission des Finances, de l'économie générale et du plan, la
commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de
l'administration générale de la République, et la commission de la
Production et des échanges.
Le Sénat a adopté
(article 7 de son Règlement) une répartition légèrement
différente : les attributions relatives aux affaires étrangères et
à la défense y sont regroupées en une seule commission, alors que
les questions culturelles, d'une part, et sociales, de l'autre, sont
ventilées entre deux commissions ; le Plan, qui relève à
l'Assemblée de la commission des Finances, est, au Sénat, de la
compétence de la commission des Affaires économiques ; en revanche
le domaine des finances locales y est attribué à la commission des
Finances, alors qu'il relève au Palais Bourbon de la commission des
Lois, compétente pour tout ce qui concerne les collectivités
territoriales.
Alors qu'à la fin de
la Quatrième République, l'Assemblée nationale
comptait dix-huit commissions permanentes, ce qui permettait un suivi
politique et technique précis de l'activité de chaque département
ministériel, la réduction à six de leur nombre a mécaniquement
interdit cette logique de contrôle spécialisé. En effet, « s'occuper
à la fois de l'enseignement et de la recherche, de la jeunesse et des
sports, des activités culturelles, de la communication, du travail et
de l'emploi, de la santé publique, de la famille et de la population,
de la sécurité sociale et de l'aide sociale, de la ville, des
anciens combattants, des pensions civiles et militaires de retraite et
d'invalidité, constitue une tâche pratiquement insurmontable pour
une seule commission, condamnée de ce fait à une gymnastique
éprouvante et, en fin de compte, à un travail superficiel » 5.
Bien plus que la
prééminence formelle conférée aux commissions spéciales par la
Constitution, c'est donc finalement la déspécialisation des
commissions permanentes liée à la limitation de leur nombre qui a
permis d'atteindre le but visé par les constituants de 1958, à
savoir modérer l'influence et la capacité de
« nuisance » des commissions législatives.
Le débat sur la
revalorisation du rôle du Parlement fait traditionnellement resurgir
cette question du nombre des commissions permanentes. Des amendements
sont régulièrement déposés à l'occasion de révisions
constitutionnelles (comme par exemple en 1995, lors de l'institution
de la session unique), afin de revenir sur cette disposition et, dans
l'allocution qu'il a prononcée après son élection, l'actuel
président de l'Assemblée nationale a annoncé, en juin 1997, son
intention de procéder « à la refonte de nos commissions
permanentes, dont ni le nombre, ni la répartition ne correspondent à
la société de demain » 6.
Une telle réforme, qui reviendrait sur l'une des mesures symboles de
la Cinquième République et du parlementarisme rationalisé, s'est
néanmoins jusqu'ici heurtée à de fortes résistances.
Tout projet ou toute
proposition de loi peut faire l'objet d'une commission
spéciale, y compris même - quoique la situation ne se soit
jamais rencontrée - un projet de loi de finances.
L'article 35 du
Règlement de l'Assemblée dispose que « chaque commission
spéciale demeure compétente jusqu'à ce que le projet ou la
proposition ayant provoqué sa création ait fait l'objet d'une
décision définitive ». Il s'ensuit alors que si les
membres d'une commission permanente sont désignés chaque année au
début de la session ordinaire (soit, depuis l'institution de la
session unique, début octobre), ceux d'une commission spéciale
peuvent demeurer en fonction au-delà de cette date, sans qu'il soit
besoin de renouveler leur nomination.
§
2. Modalités de saisine...
a.
...des commissions permanentes
Une commission
permanente peut être saisie au fond d'un projet ou d'une
proposition de loi ; mais il existe aussi, pour les autres commissions
permanentes, la possibilité d'être saisies pour avis de ce même
texte.
· En application de
l'article 85 du Règlement de l'Assemblée, il appartient au
Président de l'Assemblée nationale de procéder à la saisine au
fond de la commission permanente compétente. Cette saisine est
décidée au moment de l'enregistrement et figure sur le texte
imprimé du projet ou de la proposition de loi, sous réserve,
néanmoins, de la constitution ultérieure d'une commission spéciale.
Si une commission
autre que celle à laquelle le texte a été renvoyé par la
présidence s'estime compétente au fond, elle peut soulever un
conflit de compétence, qu'il appartient à l'Assemblée de trancher.
Seuls le Gouvernement et les présidents des commissions intéressées
peuvent alors intervenir dans le débat, à l'issue duquel la
formation d'une commission spéciale est proposée en priorité (alors
qu'elle est de droit au Sénat). Si cette proposition est rejetée,
l'Assemblée choisit par un vote la commission permanente compétente.
Ces désaccords entre commissions sont devenus très rares, le dernier
conflit de ce genre arbitré par l'Assemblée remontant à décembre
1979.
On notera qu'en
matière internationale, c'est le critère formel qui prévaut : les
projets autorisant la ratification de traités et de conventions sont
toujours renvoyés à la commission des Affaires étrangères, quel
que soit le domaine dans lequel ils interviennent. A l'inverse, pour
les lois de programme, qui comportent un aspect budgétaire, le
critère matériel est prépondérant et le renvoi s'opère vers la
commission compétente pour le secteur d'activité qui fait l'objet de
la programmation. Ainsi, les programmes pluriannuels d'équipement
militaire sont examinés au fond par la commission de la Défense, et
non par celle des Finances.
· Le fait que le
système fonctionne sans heurt, alors que la diversité de la
législation ne se prête pas aisément à une division systématique
en six secteurs prédéterminés, s'explique largement par l'extrême
souplesse de la procédure de la saisine pour avis. Aux termes
de l'article 87 du Règlement tel qu'il a été modifié en 1994,
toute commission permanente autre que celle saisie au fond peut
décider de se saisir pour avis de tout ou partie d'un projet ou d'une
proposition de loi. Elle en informe le Président de l'Assemblée et
cette décision est annoncée à l'ouverture de la plus prochaine
séance publique. Dans sa rédaction antérieure, l'article prévoyait
qu'une saisine pour avis devait être soumise à l'accord de
l'Assemblée, celle-ci ne s'y étant d'ailleurs jamais opposée. Le
nouveau dispositif simplifie donc la procédure et confère aux
commissions permanentes une totale autonomie de décision en la
matière. La saisine pour avis peut porter, soit sur la totalité du
texte, soit sur certains de ses articles, ou, s'agissant d'un projet
de loi de finances, sur telle ou telle fraction des crédits
budgétaires.
Ce système, peu
contraignant, a par ailleurs fait l'objet d'un assouplissement
important par une modification du Règlement intervenue en avril 1980.
Avant cette date, si, sur un texte autre que le projet de loi de
finances, deux commissions permanentes demandaient à donner leur avis
dans un délai de quinze jours à compter du dépôt, il y avait
automatiquement création d'une commission spéciale ; la modification
de 1980 a supprimé la condition de délai pour la présentation de la
demande, rendant ainsi possibles des saisines pour avis multiples sans
constitution de commission spéciale.
La procédure de la
saisine pour avis permet l'expression de points de vue
complémentaires sur des textes complexes. Par exemple, la loi
n° 98-535 relative à la sécurité sanitaire des produits
destinés à l'homme a été renvoyée au fond à la commission
compétente en matière de santé publique, c'est-à-dire la
commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, alors que
l'avis de la commission de la Production et des échanges a plutôt
traité du problème sous ses aspects agricoles et environnementaux.
Lors de l'examen du
budget, les cinq commissions permanentes autres que celle des Finances
se saisissent chacune pour avis de la partie des crédits entrant dans
le champ de leur compétence législative. Bien que chaque commission
soit libre de donner à ses rapports ou à ses avis le contenu qu'elle
entend, la commission des Finances centre traditionnellement ses
analyses sur les aspects proprement budgétaires des dépenses en
cause, alors que les commissions pour avis traitent surtout de la
politique suivie dans le secteur couvert par l'avis, les crédits
constituant pour elles le support plutôt que la substance de leur
travail.
Le dépôt de rapports
pour avis demeure néanmoins relativement peu développé, en raison
notamment de la charge de travail croissante de chacune des
commissions pour ce qui concerne les textes examinés au fond. Ainsi,
durant la session 1998-1999, alors que 140 rapports au fond (sur des
projets, des propositions de loi ou de résolution) ont été
déposés en première lecture, seuls 12 rapports pour avis (hors
procédure budgétaire) ont été présentés. Par ailleurs, on doit
signaler que la procédure de l'avis perdrait de son intérêt et se
limiterait à alourdir la procédure législative si devait se
répandre une pratique, occasionnellement observée depuis quelques
années, suivant laquelle commission du fond et commission pour avis,
au lieu de se répartir la tâche, en arrivent à présenter des
observations et des amendements strictement identiques. En sens
inverse, le fait pour deux commissions d'émettre des propositions
différentes contribue à enrichir le débat : l'Assemblée est ainsi
mieux à même d'apprécier les incidences possibles d'une disposition
et de choisir en connaissance de cause la meilleure des deux
solutions, voire une troisième réalisant une synthèse.
La constitution d'une
commission spéciale intervient de plein droit dans deux
hypothèses. La première (article 30 du Règlement de l'Assemblée)
est celle où la demande émane du Gouvernement, qui, pour les
projets, doit la formuler au moment de leur dépôt et, pour
les propositions de loi, dans le délai de deux jours francs suivant
leur distribution. La seconde est celle où elle est demandée, pour
les projets et propositions de loi, dans le délai de deux jours
francs suivant leur distribution, par un ou plusieurs présidents
de groupes dont l'effectif totalise plus de la moitié des membres
de l'Assemblée ; cette dernière hypothèse n'est toutefois pas
applicable aux projets de loi de finances, à ceux approuvant le plan
ou ses options, et à ceux autorisant la ratification de traités et
accords internationaux (article 32 du Règlement).
Dans les autres cas,
la constitution d'une commission spéciale résulte d'une décision
de l'Assemblée. Elle peut être demandée par le président d'une
commission permanente ou d'un groupe, ou par trente députés au
moins dont la liste est publiée au Journal officiel. Cette demande
fait alors l'objet d'un affichage. La décision de l'Assemblée peut,
le cas échéant, être implicite : en effet si, avant la deuxième
séance qui suit l'affichage, aucune opposition n'a été présentée
par le Gouvernement, le président d'un groupe ou d'une commission
permanente, la demande est considérée comme adoptée. Dans le cas
contraire, l'Assemblée statue par un vote, à la suite d'un débat
auquel peuvent seuls prendre part le Gouvernement, l'auteur de la
demande, celui de l'opposition à cette demande et les présidents des
commissions permanentes intéressées (article 31 du Règlement).
Le renvoi en
commission ayant lieu en même temps que le dépôt, le plus souvent
la commission permanente est saisie avant l'expiration des délais
prévus pour la formation d'une commission spéciale ; si celle-ci
venait à être créée, la commission permanente se trouverait alors
automatiquement dessaisie. Dans le même esprit, il résulte du
premier alinéa de l'article 87 du Règlement qu'une commission
permanente ne peut demander à donner son avis sur un texte renvoyé
à une commission spéciale.
Bien entendu, le fait
qu'un texte a été renvoyé à une commission spéciale dans une
assemblée n'oblige pas l'autre assemblée à procéder de même.
En principe, une
commission spéciale ne peut être saisie que d'un seul texte ; il en
est d'ailleurs ainsi dans la plupart des cas. Ce principe admet
néanmoins des dérogations lorsque la logique d'une discussion
confiée à une commission spéciale implique que plusieurs textes
connexes lui soient simultanément renvoyés. Ce fut par exemple le
cas, durant la neuvième législature, pour deux des trois projets de
loi sur la bioéthique, portant l'un sur les questions de santé
publique et l'autre sur les fichiers épidémiologiques - le
président de la commission des Lois s'étant opposé à ce que le
troisième projet portant sur le code civil échappe à l'imperium de
la commission compétente... - ou, durant la dixième
législature, pour six propositions de loi toutes relatives à
l'adoption. En pareil cas, rien ne s'oppose à ce que la commission
désigne des rapporteurs différents pour chacun des projets dont elle
est saisie.
Section
2
Composition
et fonctionnement
§
1. Désignation des membres...
a.
...des commissions permanentes
Les membres des
commissions permanentes sont désignés au début de la législature
et, chaque année, au début de la session ordinaire (depuis la
réforme constitutionnelle du 4 août 1995 instituant la session
unique, celle-ci commence le premier jour ouvrable du mois d'octobre).
L'effectif de
chaque commission permanente est déterminé par l'article 36 du
Règlement de l'Assemblée, qui a seul compétence pour le fixer,
comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision
n° 69-37 DC du 20 novembre 1969 (Textes p. 155 à
156). Pour la commission des Affaires culturelles, familiales et
sociales comme pour celle de la Production et des échanges, cet
effectif est égal au quart du nombre total des députés ; pour les
quatre autres commissions, il est du huitième.
Arrondis à l'entier
immédiatement supérieur, les chiffres résultant de ces proportions
correspondent actuellement à 145 membres pour les deux commissions
les plus nombreuses (la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales et la commission de la Production et des
échanges) et à 73 membres pour les autres, soit un effectif
théorique total de 582 commissaires. Ce nombre excède de 5
unités celui des membres composant l'Assemblée - 577 -, ce
qui signifie que l'effectif théorique de certaines commissions ne
sera pas atteint. L'importance de ces effectifs est naturellement la
conséquence directe du petit nombre de commissions permanentes
autorisé par la Constitution.
Le système permet à
chaque député de trouver place dans une commission permanente ;
mais, comme le précise l'article 38-1 du Règlement, aucun d'entre
eux ne peut faire partie de plus d'une commission. Un député peut
cependant assister aux réunions des commissions dont il n'est pas
membre (cf. infra).
· La
répartition des sièges au sein de chaque commission
permanente s'opère en fonction de l'appartenance à un groupe
politique. En application de l'article 37 du Règlement de
l'Assemblée et de l'article 4 de l'Instruction générale du Bureau,
les postes disponibles dans les six commissions permanentes sont
distribués proportionnellement à l'importance numérique des groupes
politiques, chacun d'entre eux pouvant ainsi placer dans les six
commissions respectivement le quart de leur effectif pour les deux
commissions de 145 membres, et le huitième pour les quatre
commissions de 73 membres. Dans le cadre ainsi tracé, c'est aux
groupes qu'il appartient de procéder aux désignations
nominatives ; ils doivent donc arbitrer entre le nombre de places
qui leurs sont attribuées et les souhaits exprimés par les
députés.
Les places restées
vacantes sont attribuées aux députés n'appartenant à aucun groupe,
qui les répartissent entre eux par accord amiable ou, à défaut, au
bénéfice de l'âge.
Sauf dans l'hypothèse
où le nombre de députés non-inscrits à un groupe en viendrait à
représenter une proportion élevée de l'effectif de l'Assemblée, ce
qui n'a jamais été le cas depuis 1958, la composition politique de
chaque commission permanente reflète donc celle de l'Assemblée
elle-même. Afin d'éviter que soit modifié cet équilibre
indispensable au bon fonctionnement des commissions, les groupes
politiques sont en quelque sorte propriétaires de leurs sièges :
c'est la raison pour laquelle l'article 38-3 du Règlement dispose
qu'un député qui cesse d'appartenir à un groupe perd de ce fait le
poste qui lui avait été attribué ; jusqu'au début de la
session suivante, il ne pourra trouver place que dans une commission
disposant encore d'un siège vacant après les attributions faites aux
groupes et aux autres députés non-inscrits.
Du fait du champ
d'activité extrêmement vaste des commissions permanentes, les
commissaires sont conduits à une certaine spécialisation ; au cours
d'une législature, voire pendant leurs mandats successifs, la plupart
des députés continuent de siéger dans la même commission, au sein
de laquelle beaucoup acquièrent une réputation de compétence dans
tel ou tel domaine de la législation. Mais il peut aussi arriver que
certains d'entre eux, notamment ceux qu'intéresse particulièrement
un texte renvoyé à une commission autre que celle dont ils sont
membres, souhaitent passer, provisoirement ou non, d'une commission à
une autre. Pour les députés inscrits à un groupe, de tels
transferts sont assez simples ; il suffit de procéder à une
permutation, qui comporte une demande de démission, signée
par les commissaires concernés, et l'indication des nouvelles
affectations, donnée par le président du groupe.
Par rapport aux
commissions permanentes, les différences, ici, portent surtout
sur le nombre de commissaires.
Jusqu'en 1989,
l'article 33 du Règlement prévoyait un effectif maximum de 31
pour les membres issus des groupes et désignés selon le mode de la
représentation proportionnelle. Cette limitation à 31, qui rendait
difficile une répartition équilibrée des sièges entre les
formations politiques et les différentes commissions permanentes
concernées, est apparue comme l'un des freins à la constitution des
commissions spéciales. C'est pour cette raison - à laquelle
s'ajoute l'accroissement du nombre des députés intervenu en
1985 - qu'une modification du Règlement, adoptée en 1989, a
porté de 31 à 57 l'effectif maximum des membres, toujours désignés
à la représentation proportionnelle.
Le Président de
l'Assemblée notifie aux présidents des groupes le délai dans lequel
ils doivent présenter leurs candidats, dont la nomination prendra
effet dès la publication de leurs noms au Journal officiel. Comme
pour les commissions permanentes, les députés qui cessent
d'appartenir au groupe qui les a désignés ne font plus partie de la
commission spéciale et sont remplacés à l'initiative et selon les
instructions des groupes.
Une fois désignés,
les membres de la commission spéciale issus des groupes peuvent
décider - mais c'est une faculté et non une obligation -
de s'adjoindre un ou deux commissaires n'appartenant à aucun groupe
(articles 33 et 34 du Règlement).
Le Règlement prévoit
par ailleurs que le nombre maximum de membres désignés par les
groupes appartenant à une même commission permanente ne peut
être supérieur à 28 (15 avant la modification de 1989) ; il s'agit
d'éviter ainsi qu'une commission spéciale s'apparente à une simple
formation restreinte de la commission permanente qui aurait été
saisie en l'absence de sa constitution.
§
2. Désignation des organes...
a.
...des commissions permanentes
· Chaque
commission est administrée par un Bureau, élu au scrutin
majoritaire par les membres qui la composent. Conformément aux
prescriptions de l'article 39 du Règlement, ce Bureau est formé,
outre le président, de quatre vice-présidents et de quatre
secrétaires pour les deux commissions les plus nombreuses, de trois
vice-présidents et de trois secrétaires pour les quatre autres, le
Bureau de la commission des Finances comprenant aussi un rapporteur
général.
Les commissions
permanentes consacrent leur première réunion de la session à
l'élection de leur Bureau. A la suite de la réforme du Règlement
adoptée en 1994, seules les nominations pour lesquelles le nombre de
candidats est supérieur au nombre de postes à pourvoir font
désormais l'objet d'un vote. Il s'est agi, par cette modification, de
donner force réglementaire à une pratique admise par tous.
La question s'est
souvent posée de savoir si la composition des Bureaux des commissions
devait se limiter aux membres de la majorité ou réserver une place
aux députés de l'opposition. Jusqu'en 1988, c'est la première
solution qui a prévalu, soit que les groupes majoritaires aient
entendu conserver la totalité des postes, soit que les formations
minoritaires aient estimé insuffisantes les propositions qui leur
étaient faites. En avril 1988, au début de la neuvième
législature, la présidence d'une commission, celle des Affaires
étrangères, a été attribuée à un membre de l'opposition,
laquelle a également obtenu des postes de vice-présidents et de
secrétaires dans chacune des six commissions permanentes. Depuis
cette date néanmoins, si la présence de l'opposition au sein des
Bureaux est devenue habituelle, aucune présidence ne lui a plus été
accordée.
Les Bureaux
délibèrent des affaires importantes relatives au fonctionnement de
leur commission sur lesquelles les Présidents décident de les
convoquer. La fréquence des réunions est également laissée à
l'appréciation des Présidents. Le Bureau de la commission des
Finances possède, en outre, une attribution particulière : il est
juge de la recevabilité financière des propositions de loi, lorsque
la question de leur compatibilité avec les prescriptions de l'article
40 de la Constitution est soulevée postérieurement à leur dépôt.
· Le personnage
essentiel d'une commission est, bien entendu, son président. Quoique
membre à part entière d'un groupe politique, dont il est d'ailleurs
souvent le porte-parole pour les questions intéressant sa commission,
il se doit de respecter une grande neutralité dans la conduite des
délibérations. Et il n'est guère d'exemple d'un président d'une
commission permanente dont l'impartialité, en dehors de polémiques
occasionnelles provoquées par l'inévitable ardeur des débats
politiques, ait pu être sérieusement mise en cause. Placé à la
charnière entre commissaires et Gouvernement, le président est
l'interlocuteur naturel des uns et des autres. A ce titre, les
présidents des commissions, ainsi que le rapporteur général de la
commission des Finances, participent, avec le Président et les
vice-présidents de l'Assemblée, les présidents des groupes
politiques et le ministre chargé des relations avec le Parlement, à
la réunion hebdomadaire de la Conférence des Présidents, au cours
de laquelle est fixé l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée.
Le président de la
commission des Finances exerce, en outre, une fonction aussi
essentielle qu'astreignante, puisqu'il doit donner son avis au
Président de l'Assemblée sur la recevabilité financière des
amendements telle qu'elle est définie par l'article 40 de la
Constitution. Tout amendement susceptible d'entraîner soit une
diminution des ressources publiques, soit la création ou
l'aggravation d'une charge publique, est soumis à son examen. C'est
le Président de l'Assemblée qui prend formellement la décision de
recevabilité ou d'irrecevabilité, mais en fait, mis à part de
lointaines et rares exceptions, il s'en remet toujours à l'avis du
président de la commission des Finances, lequel est ainsi conduit,
chaque année, à examiner plusieurs centaines, voire plusieurs
milliers d'amendements.
A côté du
président qui incarne la permanence de la commission, les
rapporteurs n'exercent qu'une mission temporaire, limitée à la
durée de l'examen du texte pour lequel ils ont été désignés. Ils
n'en sont pas moins « le véritable pivot de la procédure
législative » 7
puisqu'ils sont investis tout à la fois d'une mission d'initiative
(proposition d'amendements) et d'expertise (présentation d'un
rapport) essentielle au travail et au fonctionnement des commissions.
Cette fonction quasi institutionnelle explique d'ailleurs que certains
commissaires ayant acquis une compétence reconnue dans tel ou tel
domaine finissent par être plus ou moins systématiquement désignés
comme rapporteurs lorsque leur commission se trouve saisie d'un texte
relevant de ce domaine.
A la différence des
cinq autres, la commission des Finances possède un rapporteur
général, normalement compétent pour tous les textes budgétaires et
fiscaux. Il s'agit là d'une institution ancienne, bien antérieure à
la République, qui s'explique par la technicité, la périodicité et
l'importance politique de la loi de finances.
La discussion
budgétaire fait d'ailleurs l'objet de solutions spécifiques en
matière de rapports. Chaque année, la commission des Finances
désigne des rapporteurs spéciaux, et les autres commissions des
rapporteurs pour avis, dont les compétences respectives recouvrent
les crédits d'un département ministériel, voire d'une fraction de
ministère, les attributions ne coïncidant d'ailleurs pas
nécessairement avec la structure des fonctions gouvernementales, ou
avec la présentation des cahiers de dépenses (les
« bleus » budgétaires). En vue de la discussion du projet
de loi de finances pour 2000, ont été ainsi désignés 44
rapporteurs spéciaux et 55 rapporteurs pour avis ; plus de
60 % des membres de la commission des Finances et près de
11 % de ceux des autres commissions exerçaient donc des
fonctions de rapporteur budgétaire.
S'agissant des pétitions,
un rapporteur unique est désigné pour la durée de la
législature par la commission des Lois.
· La
désignation des rapporteurs pose le problème de leur appartenance
politique, exclusive ou non, à la majorité. Il a reçu des réponses
différentes en matière budgétaire et extrabudgétaire.
Dans le cadre de la
discussion de la loi de finances, on s'est orienté depuis 1973 vers
une répartition plus ou moins proportionnelle des rapports spéciaux
et pour avis, répartition opérée d'ailleurs sur une base plus
quantitative que qualitative. Cette solution, pour démocratique
qu'elle soit, ne comporte pas que des avantages : elle suscite
une inflation du nombre des rapports et conduit souvent à cette
situation quelque peu étrange où, en séance publique, un rapporteur
critique vertement les crédits en cause, avant de conclure sobrement
que, compte tenu de la position prise par la majorité de la
commission, il en recommande l'adoption. Quoi qu'il en soit, la
désignation de rapporteurs budgétaires appartenant à la minorité
est aujourd'hui fermement ancrée dans les traditions de l'Assemblée,
et nul ne songe plus sérieusement à la remettre en cause. Ainsi,
pour le projet de loi de finances pour 2000, sur les 44 rapporteurs
spéciaux, 13 appartenaient à l'opposition (et 6 aux groupes de la
majorité autres que socialiste) et parmi les 55 rapporteurs pour
avis, 13 appartenaient également à l'opposition (13 pour les autres
groupes de la majorité). Le groupe socialiste dominant s'est donc vu
confier 57 % des rapports spéciaux et 53 % des rapports
pour avis.
La loi de finances
mise à part, les rapporteurs appartiennent le plus souvent à la
majorité. A la différence des Bureaux des commissions, dont les
interventions concernent les règles de fonctionnement et des
problèmes de gestion, ou des présidences de commissions, que leur
fonction arbitrale conduit souvent, notamment dans des périodes peu
conflictuelles, à adopter des solutions d'ouverture, le rôle des
rapporteurs a par nature une dimension politique : il leur revient
d'émettre des propositions susceptibles d'être acceptées par la
majorité de la commission, puis par celle de l'Assemblée. Certes,
sur des textes de caractère technique, ou à la suite de votes
inopinés, un rapport peut être occasionnellement confié à un
membre de l'opposition ; mais c'est là un phénomène marginal. On
observe même que, lorsque la majorité se compose de plusieurs
groupes, celui qui y joue un rôle dominant a tendance à s'attribuer
la plus grande part des rapports, au moins lorsqu'il s'agit de textes
dont l'inscription à l'ordre du jour est à la fois certaine et
prochaine, et à n'accorder à ses partenaires qu'une place quelque
peu mesurée.
Néanmoins, la mise en
place par la réforme constitutionnelle du 4 août 1995 d'une
séance par mois réservée à un ordre du jour parlementaire et
l'organisation, dans ce cadre, d'un droit de tirage alternatif pour
chaque groupe (cf. infra) a rendu un peu plus courante la
désignation de rapporteurs d'opposition, notamment lorsque la
proposition émane de la minorité parlementaire.
Au total, durant la
session 1998-1999, sur 169 rapports déposés par les commissions
saisies au fond (sur des projets de loi, des propositions de loi ou
des propositions de résolutions toutes lectures confondues), 24 ont
été confiés à l'opposition et 19 aux groupes de la majorité
autres que le groupe socialiste.
Par rapport aux
commissions permanentes, les différences, ici, portent surtout
sur le nombre des membres du Bureau.
En application de
l'article 39 du Règlement, le Bureau des commissions
spéciales se compose d'un président, de deux vice-présidents et de
deux secrétaires. La commission désigne aussi son rapporteur. Bureau,
président et rapporteur de la commission spéciale exercent leurs
fonctions dans les mêmes conditions que leurs homologues des
commissions permanentes, sous la réserve que le président n'assiste
à la Conférence des présidents qu'à partir du moment où le texte
dont sa commission est saisie se trouve en état d'être discuté par
l'Assemblée.
Par ailleurs, le
septième alinéa de cet article interdit le cumul de la
présidence d'une commission spéciale avec celle d'une
commission permanente. En revanche, rien n'empêche, et la situation
s'est rencontrée, qu'un président de commission permanente puisse
être, en même temps, rapporteur d'une commission spéciale.
§
3. Moyens de fonctionnement...
a.
...des commissions permanentes
L'appareil logistique
mis à la disposition des commissions permanentes pour assurer le bon
exercice de leurs missions n'a cessé de s'étoffer depuis vingt ans.
· Chaque commission
dispose d'une salle de réunion propre dans l'enceinte du Palais
Bourbon. Les services administratifs des commissions occupent plus
d'un étage du Palais Bourbon et, dans ce bâtiment historique qui n'a
pas été conçu pour abriter une assemblée parlementaire et une
administration moderne, l'espace est âprement disputé.
Chaque commission
dispose d'un secrétariat composé de fonctionnaires de l'Assemblée
nationale, recrutés par des concours distincts de ceux de
l'exécutif. Ces fonctionnaires sont placés sous l'autorité d'un
chef de secrétariat qui est le collaborateur le plus direct du
président de la commission ; il est chargé de l'organisation
des travaux de la commission et de l'application des décisions du
Bureau. Les différents secteurs de compétences sont répartis entre
des conseillers et des administrateurs chargés d'assister les
parlementaires, et tout particulièrement les rapporteurs, dans leurs
travaux de préparation et d'étude des textes ainsi que dans
l'organisation des missions d'information qu'ils peuvent être amenés
à conduire. La documentation propre de chaque commission ainsi que la
gestion des amendements et la préparation des tableaux comparatifs
retraçant l'évolution des textes (cf. Annexe 2 p. 110)
sont assurées par des administrateurs adjoints.
L'augmentation des
effectifs des secrétariats de commission, très souvent d'ailleurs à
la demande de leurs présidents, est un bon indice de l'accroissement
du rôle et de la diversification des missions reconnues aux
commissions permanentes durant ces dernières années.
L'alourdissement de l'ordre du jour et le passage à la session unique
n'y sont cependant pas non plus étrangers. Ainsi, le service des
commissions comptait 54 administrateurs en janvier 1999, contre
31 en 1978... et 16 au début de la Cinquième République. Depuis
1982, date à laquelle les personnels détachés du ministère des
finances ont été remplacés par des fonctionnaires de l'Assemblée,
les effectifs de la commissions des Finances (qui se répartissent
entre le président et le rapporteur général) ont toujours été les
plus nombreux. Ils comprennent aujourd'hui vingt administrateurs. Au
total, toutes catégories confondues, le service des commissions
comptait, début 1999, plus de 140 personnes.
· Au budget de
l'Assemblée, figurent des crédits permettant de financer les frais
de missions des commissions, missions collectives et individuelles, en
France ou à l'étranger. On y trouve aussi une ligne de crédits
d'études, utilisables par les commissions - et notamment la
commission des Finances - pour passer commande d'enquêtes ou de
recherches à des organismes extérieurs.
· Les
différents secrétariats disposent d'un équipement informatique leur
permettant le traitement et la composition, sur place, du texte des
rapports et des comptes rendus des réunions de commission. L'ensemble
des postes forme un réseau également connecté au service de la
séance 8
(le dépôt des amendements
adoptés par une commission peut donc désormais se faire sous forme
de fichiers informatiques faciles à retraiter) et au réseau du
service des commissions du Sénat, ce qui facilite les échanges entre
les deux assemblées, notamment lors des commissions mixtes paritaires
(cf. infra).
Plusieurs postes de
travail sont également connectés à des bases de données
extérieures et, progressivement, l'accès à Internet et
l'attribution d'adresses électroniques individuelles se
généralisent. La commission des Affaires culturelles, familiales et
sociales propose ainsi à ses membres, depuis 1998, de déposer leurs
amendements en utilisant le courrier électronique.
Le service des
commissions comprend un secrétariat des commissions non permanentes
qui prend en charge, en tant que de besoin, l'organisation et le
fonctionnement des commissions spéciales (ainsi, d'ailleurs, que des
commissions d'enquête).
Doté d'un chef de
secrétariat, de deux conseillers et de deux secrétaires, cette
structure fait néanmoins régulièrement appel à des conseillers et
à des administrateurs des commissions permanentes, voire d'autres
services de l'Assemblée, pour assurer le suivi et le bon
fonctionnement des commissions spéciales et des commissions
d'enquête.
Contrairement aux
commissions permanentes, les commissions spéciales ne disposent pas
d'une ligne budgétaire spécifique ; les crédits nécessaires
au financement de leurs frais de missions ou d'études sont donc
prélevés sur les budgets des commissions permanentes les plus
concernées par leur activité.
Section
3
Exercice
de leurs compétences
Les commissions
permanentes travaillent beaucoup : elles tiennent en moyenne 350
à 400 réunions par an, soit plus de 500 heures de travail durant la
session 1998-1999. Elles travaillent même de plus en plus, car, si,
sur dix ans, la durée annuelle des séances publiques s'est accrue
d'environ 10 % (1015 heures pour la session 1997-1998 contre 926
heures en 1987), celle des réunions des commissions permanentes a
doublé (620 heures en 1997-1998 et 530 heures en 1998-1999 contre 295
heures en 1987)... S'il est encore prématuré de tirer des
conclusions quant aux conséquences de la session unique sur
l'activité des commissions permanentes, notamment en raison de la
dissolution intervenue au printemps 1997, il semblerait qu'elle ait
néanmoins encore eu pour effet d'accroître leur rythme de travail,
la répartition dans le temps observée auparavant entre les travaux
législatifs (durant les sessions) et les travaux d'information et de
contrôle (en dehors des sessions) étant devenue largement
inopérante.
L'activité
législative des commissions permanentes se traduit notamment par la
publication annuelle de quelque 300 rapports, représentant au total
plus de 20 000 pages composées.
Dans le cadre de leur
fonction législative, les commissions spéciales exercent leurs
compétences, tant dans les phases préparatoires que lors du débat
public, dans les mêmes conditions que les commissions permanentes.
Mais, comme on l'a vu, l'intervention de ces commissions reste
relativement limitée.
· Un
des problèmes les plus couramment posés aux assemblées
parlementaires est l'organisation du temps et sa répartition entre
ses différents organes. Pour ce qui concerne les commissions, la
volonté de revaloriser leur rôle dans le processus législatif
s'accompagne logiquement du souci de leur préserver un temps de
travail qui ne se confonde pas avec celui de la séance publique.
Jusqu'en 1994,
l'article 41 du Règlement réservait aux réunions des commissions
permanentes une matinée par semaine, déterminée au début de chaque
session par la Conférence des Présidents. Cette dernière,
contrainte par l'ordre du jour prioritaire arrêté par le
Gouvernement, a néanmoins rapidement perdu toute possibilité de
choix, la matinée réservée étant systématiquement celle du
jeudi ; de leur côté, les commissions ont pris l'habitude de se
réunir tout au long de la semaine, en dehors de la période
réservée. L'article 41 précise toutefois que, lorsque l'Assemblée
tient séance, les commissions ne peuvent se réunir que pour
délibérer sur les affaires qui leur sont renvoyées par l'Assemblée
ou sur celles inscrites à l'ordre du jour. Il existe donc une règle
de principe selon laquelle les commissions permanentes ne siègent pas
normalement en même temps que la séance publique, sauf nécessité
liée à l'ordre du jour.
Cette règle est, au
quotidien, extrêmement difficile à respecter puisque la mise en
place de la session unique s'est accompagnée, comme le précise
l'article 50 du Règlement, d'une concentration de l'activité
plénière de l'Assemblée les mardi, mercredi et jeudi (Textes
p. 137 et 138). La plupart des députés limitant à ces trois
jours leur présence à l'Assemblée, il est inévitable que les
réunions de commission se tiennent durant cette même période. Pour
tenter d'aménager au mieux ces trois jours, les réformes du
Règlement opérées en mars 1998 et en juin 1999 ont prévu que
l'Assemblée siégerait le mardi, matin, après-midi et soir - la
séance du matin étant alternativement réservée aux questions
orales sans débat, qui ne concernent que les députés ayant posé
des questions, et aux fenêtres parlementaires, c'est-à-dire les
séances mensuelles relevant de l'ordre du jour parlementaire en
application de l'article 48-3 de la Constitution (cf. infra) -,
ainsi que les mercredi et jeudi, après-midi et soir. Ainsi, les
matinées de la semaine sont-elles en principe dégagées pour
permettre aux groupes et aux commissions de se réunir sans
nécessaire interférence avec la séance publique.
· La seconde
contrainte liée au temps tient à la brièveté des délais dont
dispose une commission pour examiner un texte législatif. Le
Gouvernement possédant la maîtrise de l'ordre du jour prioritaire et
étant le principal « fournisseur » de textes - la
plupart des lois votées proviennent de projets de loi - c'est
donc bien le pouvoir exécutif qui est maître du temps laissé à une
commission pour se prononcer.
A plusieurs reprises
dans le passé, le Gouvernement a manifesté le souci de laisser plus
de temps aux commissions pour travailler ; mais l'urgence se faisant
toujours plus ou moins sentir, il a rarement été possible d'aller
très au-delà des déclarations de bonnes intentions. Les
commissions, et tout particulièrement les rapporteurs, se voient donc
le plus souvent contraints d'examiner un texte dans un délai
relativement court, trop court, parfois, pour pouvoir procéder à des
auditions, recueillir une documentation et, d'une manière générale,
pour travailler dans des conditions pleinement satisfaisantes.
On peut néanmoins
être tenté de penser parfois qu'une certaine rapidité du travail en
commission n'est pas toujours sans intérêt. Il est vrai qu'un
rapport législatif, sur une affaire déjà largement
débroussaillée, ne demande pas toujours une longue mise au point.
Sur un plan politique, il n'est pas non plus toujours besoin de longs
délais pour déterminer la position des uns et des autres à l'égard
d'un texte, et le sens vers lequel on souhaite l'infléchir. En tout
état de cause, le jugement de Clemenceau selon lequel le meilleur
moyen d'enterrer un problème est de l'envoyer à l'examen d'une
commission ne trouve plus à s'appliquer sous la Cinquième
République...
·
La première phase de l'intervention des commissions dans le processus
législatif est celle du rassemblement des éléments d'information
par le rapporteur. Une fois nommé, celui-ci, assisté de
fonctionnaires de la commission, prend contact avec le Gouvernement
(ministre, cabinet ministériel et services administratifs). Il
interroge ou reçoit des représentants des milieux
socioprofessionnels intéressés, recueille une documentation aussi
large que possible et utilise, le cas échéant, les travaux de son
groupe pour nourrir sa réflexion, se forger sa propre opinion en
fonction des considérations politiques qui lui sont propres et
éclairer ses collègues sur les enjeux des réformes proposées lors
du débat en commission et en séance publique. Le cas échéant, il
propose à la commission d'entendre des personnalités compétentes
sur le texte, la commission pouvant désormais, en application de
l'article 46, alinéa 3, du Règlement, organiser, par les moyens de
son choix, la publicité de ces auditions (cf. infra).
Pour la préparation
de leurs rapports, les rapporteurs des commissions ne disposent
pas de pouvoirs d'investigation expressément définis. Mais,
du fait de l'importance de leur rôle et de l'intérêt qu'a le
Gouvernement à les ménager, leurs demandes sont généralement
satisfaites. Il convient là aussi de mettre à part le cas des
rapporteurs budgétaires, rapporteurs spéciaux de la commission des
Finances et rapporteurs pour avis des autres commissions. Au fil des
ans, il est devenu habituel que les rapporteurs adressent en juin et
en septembre, chacun pour son compte, des questionnaires écrits aux
différents ministères. Les réponses, qui transitent en principe par
le ministère des Finances, constituent une somme substantielle
d'informations et servent de matière première aux rapports et avis,
quand elles arrivent dans les délais requis... ce qui n'est pas
toujours le cas.
A côté de ce travail
d'information et d'explication de texte, le rapporteur est, la plupart
du temps, amené à proposer des amendements au texte examiné.
· A une date choisie
en fonction de celle retenue - ou souhaitée - par le
Gouvernement pour l'examen en séance publique, la commission procède
à l'examen du rapport. Celui-ci est souvent précédé de
l'audition du ministre, qui fait connaître son point de vue et
répond aux questions des commissaires. Dans ce cas, la commission
peut décider que l'audition et les débats qu'elle a occasionnés
tiendront lieu de discussion générale.
Dans les autres cas,
après une discussion générale ouverte par l'exposé du rapporteur,
la commission examine les articles du texte, assortis des amendements
présentés par le rapporteur, les autres membres de la commission
ainsi que, éventuellement, si le dépôt a eu lieu à temps, par des
députés extérieurs à la commission ou par le Gouvernement. On doit
ici noter que, depuis la réforme introduite en 1994 à l'article 86,
alinéa 5, du Règlement, les députés extérieurs à la commission
disposent du droit de défendre leurs amendements et de participer aux
débats, sans pouvoir prendre part aux votes. Dans cette même logique
d'ouverture des travaux, la présence du Gouvernement est de droit
pendant les travaux. En application de l'article 87, alinéa 3,
du Règlement, les rapporteurs pour avis défendent devant la
commission saisie au fond les amendements adoptés par leur commission
(cf. infra). La commission conclut ses travaux par un vote sur
l'ensemble du texte.
La portée des
décisions de la commission est cependant variable selon la nature des
textes soumis à son examen. En effet, si les amendements qu'elle
adopte sur une proposition de loi sont immédiatement intégrés au
texte qui sera examiné en séance publique sous cette forme
modifiée, l'article 42 de la Constitution tel qu'il fût élaboré en
1958 prévoit que, pour les projets de loi, l'Assemblée ne discute
plus sur la base du texte amendé par la commission (comme c'était le
cas sous les républiques précédentes), mais sur celle du texte
proposé par le Gouvernement ou transmis par le Sénat. Les
propositions faites par les commissions prennent donc la forme
d'amendements, soumis aux mêmes règles de recevabilité financière
et aux mêmes conditions d'examen que ceux des groupes ou des
députés individuels, par rapport auxquels ils ne bénéficient
d'aucune priorité de discussion.
En principe, les règles
de procédure suivies dans les commissions sont, mutatis
mutandis, les mêmes que celles applicables dans l'hémicycle, y
compris pour les motions incidentes (exception d'irrecevabilité et
question préalable) présentées à l'occasion de la discussion
générale des textes de loi. Dans la réalité des choses, ces
règles s'y appliquent cependant avec beaucoup plus de souplesse et y
subissent bien des accommodements. Les discussions se déroulent en
général dans un climat courtois, fort éloigné des joutes oratoires
de la séance publique, et les décisions sont prises le plus souvent
sans aucun formalisme ; le vote par scrutin, qui - en
l'absence de machines à voter électroniques - ne fonctionnerait
d'ailleurs pas dans les mêmes conditions qu'en séance publique,
n'est pratiquement jamais demandé. Par ailleurs, jusqu'en mai 1991,
le « quorum » (c'est-à-dire la présence de la majorité
des commissaires) était requis pour la tenue des réunions
d'intersession non demandées par le Gouvernement. Il ne l'est plus
depuis lors, mais reste, dans tous les cas, nécessaire pour la
validité des votes si le tiers des présents en demande l'application
(article 43 du Règlement).
De son côté, l'article
42 édicte une obligation de présence en commission. Il prévoit
aussi la publication au Journal officiel de la liste des commissaires
présents et excusés, les autres - à partir d'un certain seuil
d'absences - pouvant faire - théoriquement - l'objet
de sanctions.
· Les délibérations
de la commission sont synthétisées dans un rapport distribué avant
le débat public. Ce document, souvent volumineux, contient
généralement une analyse globale du texte, de sa place dans la
législation qu'il modifie et des comparaisons internationales qu'il
suggère, ainsi qu'un jugement politique d'ensemble ; il se poursuit
par une analyse du contenu de chaque article et des débats dont
chacun a fait l'objet ; il se termine par un tableau comparatif dans
lequel apparaissent, en colonnes juxtaposées, la législation
applicable avant l'intervention du projet ou les textes de
référence, le texte du projet initial ou celui de la transmission du
Sénat, et les amendements adoptés par la commission (cf. Annexe 2
p. 110). Intervenues en 1989 et 1990, des adjonctions à
l'article 86 du Règlement de l'Assemblée prévoient que les rapports
devront être assortis, le cas échéant, de deux annexes
d'information : l'une sur le droit européen et la législation
en vigueur dans les principaux pays de la Communauté européenne ;
l'autre sur les incidences écologiques de la législation proposée.
Lorsqu'ils ont été
déposés suffisamment tôt sur le Bureau de l'Assemblée, les
amendements présentés par le Gouvernement, par les groupes ou par
les députés à titre individuel sont débattus par la commission
dès la phase d'examen du rapport comme cela a été signalé plus
haut. Cependant, dans la plupart des cas, ces amendements sont
examinés par la commission le jour du débat public, éventuellement
à l'issue de la discussion générale, en application des articles 88
et 91 du Règlement.
Depuis 1995, les
députés disposent d'un délai de quatre jours ouvrables à compter
de la distribution du rapport (et non plus, comme auparavant, quatre
jours de séance) pour déposer leurs amendements (article 99 du
Règlement). Dans les cas où le rapport n'a pas été distribué
suffisamment à l'avance, le délai court jusqu'au début de la
discussion générale. Le président et le rapporteur ont la
possibilité de refuser la discussion en séance des amendements
déposés en dehors de ces délais. Cette réforme des délais de
dépôt des amendements, si elle a finalement été d'une portée
moins importante que celle envisagée à l'origine (un délai de deux
jours ouvrables avait été proposé par le rapporteur de la
commission des Lois), a néanmoins conforté le rôle des commissions
permanentes en confirmant l'idée que la discussion des articles ne
peut se dérouler dans de bonnes conditions que si la quasi-totalité
des amendements a pu faire l'objet d'un examen préalable en
commission.
A ce stade de la
procédure, la commission ne dispose cependant plus du pouvoir
d'adopter ou de rejeter les amendements : elle se contente
d'arrêter l'avis que le rapporteur donnera en son nom en séance,
sans pour autant, en cas d'avis favorable, les intégrer à ses
propres propositions. Dans l'hypothèse où son accord porterait sur
un amendement incompatible avec l'un de ses propres amendements, la
commission devrait - cela va de soi -retirer le sien.
Les dispositions
relatives à la participation des députés extérieurs à la
commission, des rapporteurs pour avis et du Gouvernement évoquées
précédemment s'appliquent également lors des réunions de
commission tenues en application des articles 88 et 91 du Règlement.
Comme en séance
publique, et comme pour les amendements internes à la commission, ces
amendements extérieurs sont mis aux voix un par un ; toutefois, une
éventuelle globalisation des votes, même si elle intervient en
méconnaissance des dispositions du Règlement de l'Assemblée
nationale (lequel, pour le Conseil constitutionnel, n'a pas par
lui-même valeur constitutionnelle), n'entache pas la procédure
d'inconstitutionnalité (décision n° 89-261 DC du 28 juillet
1989, Textes p. 163 et 164).
Vient ensuite l'étape
de la séance publique 9.
Le rapporteur s'exprime généralement pour son exposé liminaire
après le Gouvernement et change alors en quelque sorte de rôle
puisqu'il devient le porte-parole de la commission dont il doit
défendre les positions, même lorsque celles-ci ne coïncident pas,
sur tel ou tel point, avec ses options personnelles, ce qui peut
arriver si la commission a adopté un amendement auquel il était
défavorable.
Le seul privilège
dont bénéficient les amendements de la commission est que, comme
ceux du Gouvernement, leur dépôt n'est soumis à aucune condition de
délai. Pour tous les autres amendements en effet, les délais de
dépôt évoqués plus haut et l'examen par la commission qui en
découle jouent un rôle de filtre, le président et le rapporteur de
la commission - en application de l'article 88, alinéa 4,
du Règlement -, et le Gouvernement - en application de
l'article 44, alinéa 2, de la Constitution - pouvant
s'opposer à la discussion d'amendements qui n'auraient pas fait
l'objet d'un examen au titre des articles 88 ou 91 du Règlement. La
commission jouit de prérogatives de procédure qui marquent son rôle
directeur dans le déroulement du débat : son président et son
rapporteur obtiennent la parole quand ils la demandent ; la commission
est consultée sur chaque amendement par le président de
séance ; les demandes de suspension de séance, de scrutin
public ou de réserve de discussion présentées par la commission
sont satisfaites de droit.
L'importance
déterminante des commissions permanentes dans l'élaboration de la
loi se mesure au sort réservé à leurs amendements. Durant la
session 1998-1999 par exemple, sur les 13 191 amendements
recevables discutés par l'Assemblée en matière législative (toutes
lectures confondues), 2 659, soit plus de 20 % du
total, ont été déposés par les commissions permanentes. Sur
les 3 742 amendements adoptés, 2 317, soit 62 % de
l'ensemble, provenaient des commissions. Celles-ci ont déposé et
fait adopter quatre fois et demie plus d'amendements que le
Gouvernement, avec un taux de réussite plus élevé (87 % contre
84 %). Au fil des années, le taux de « succès » des
amendements des commissions est en progrès constant (il était de
80 % en 1987), de même que leur part au sein du total des
amendements adoptés (55,7 % en 1987).
Chapitre
deuxième
Les
commissions mixtes paritaires,
organes
du « bicaméralisme rationalisé »
Mentionnées à
l'article 45 de la Constitution, dont elles sont une création
originale, les commissions mixtes paritaires peuvent être appelées
à intervenir dans le cours de la « navette » entre
l'Assemblée nationale et le Sénat. Ces commissions sont dites
mixtes, parce que composées de membres des deux assemblées, et
paritaires, parce que formées d'un nombre égal de députés et de
sénateurs.
Sous l'empire des lois
constitutionnelles de 1875, la Chambre des députés et le Sénat
étaient placés sur un pied de stricte égalité en matière
législative : une loi ne devenait définitive que lorsque les travaux
des deux assemblées avaient abouti à un texte identique pour chacun
de ses articles. Sous la Quatrième République, l'article
13 de la Constitution précisait que la Chambre des députés,
désormais appelée l'Assemblée nationale, « vote seule la
loi ». Le Sénat, devenu simple Conseil de la République, ne
disposait plus que d'une compétence législative réduite : aux
termes de l'article 20, s'il ne s'était pas prononcé dans un délai
de deux mois sur les textes transmis par l'Assemblée nationale,
ceux-ci pouvaient être immédiatement promulgués ; s'il s'était
prononcé dans des termes différents de ceux de l'Assemblée
nationale, celle-ci statuait définitivement, après deux lectures par
le Conseil de la République.
La Constitution du 4
octobre 1958 a restauré un bicamérisme plus égalitaire entre
l'Assemblée nationale et le Sénat. Fidèle à son orientation
générale d'un parlementarisme « rationalisé », elle a
néanmoins accru les pouvoirs du Gouvernement, notamment par
l'intermédiaire des commissions mixtes paritaires. En principe, la
navette se poursuit jusqu'à l'obtention d'un accord complet entre les
deux assemblées ; mais, si au bout de deux lectures, voire d'une
seule en cas d'urgence, le texte demeure en discussion, le
Gouvernement a la faculté (mais non l'obligation) de provoquer la
création d'une commission mixte paritaire. Si celle-ci aboutit à un
texte commun, ensuite adopté en termes identiques par les deux
assemblées, la navette est terminée ; si la commission mixte ne
parvient pas à élaborer un texte, ou si son texte n'est pas adopté
par les deux assemblées, le Gouvernement peut - là encore sans
y être obligé - demander à l'Assemblée, après une nouvelle
lecture par les deux Chambres, de statuer définitivement.
Au bout de quarante
années d'expérience, on doit constater l'efficacité et l'utilité
institutionnelle de la commission mixte paritaire. Toutefois, celle-ci
est très largement liée à la concordance des majorités entre les
deux assemblées.
Section
1
Compétences
et saisine
La compétence des
commissions mixtes paritaires est déterminée par l'état
d'avancement de la navette au moment de leur saisine, qui reste à la
discrétion du Gouvernement.
· Aux termes de
l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire est
« chargée de proposer un texte sur les dispositions
restant en discussion ». Par
« dispositions », il faut entendre
« articles », c'est-à-dire qu'il suffit qu'un seul mot
d'un article soit différent dans le texte des deux assemblées pour
que la totalité de l'article soit considérée comme une disposition
restant en discussion. En revanche, la compétence de la commission
mixte paritaire est limitée à ces articles, et elle ne peut pas, en
principe, remettre en cause les dispositions d'autres articles déjà
adoptés de façon conforme par les deux assemblées. Toutefois, si le
texte proposé par la
