PRÉFACE
Planète parlementaire
par Laurent Fabius

Dans le domaine des relations internationales, la répartition des rôles entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif a longtemps procédé d'une idée relativement simple, exprimée voici presque cent ans par Eugène Pierre, Secrétaire général de la Chambre des Députés. Ce remarquable fonctionnaire écrivait en effet dans son Traité de droit politique, électoral et parlementaire en 1902 : « Négocier ne saurait être le fait de plusieurs, et rien de ce qui touche aux relations d'un peuple avec ses voisins ne peut être préparé dans le tumulte d'une Assemblée délibérante. Cependant, il n'y a pas de questions sur lesquelles un gouvernement puisse être exposé à compromettre les intérêts publics d'une façon plus grave qu'en matière de politique extérieure. Les vrais principes veulent que le gouvernement ait les mains complètement libres pour toutes les négociations diplomatiques, mais qu'il ne puisse jamais engager définitivement sa signature, qui est celle de la nation, sans l'avis préalable des représentants de la nation ».

Pour autant, le débat reste ouvert : le Parlement, émanation du corps politique et représentant de la Nation, peut-il être un acteur de la politique étrangère ? Gouvernement et Président qui incarnent la souveraineté ont-ils, dans ce domaine, une sorte d'exclusivité ? La question naguère aurait été incongrue, tant en cette matière, la prééminence de l'exécutif -qui confinait parfois au monopole- fut constante et cela sous tous les régimes. Louis XIV, Napoléon et d'autres, étaient passés par là. Mener la politique étrangère de la France, c'était décider de la paix et de la guerre. Camp du drap d'or, entrevue de Tilsitt, Munich hélas, Yalta, guère de démocratie, encore moins d'hémicycle dans tout cela. Par delà les Révolutions et en dépit des Républiques, le XIX^e et une large partie du XX^e siècles ont été fidèles à cette interprétation. La déclaration du président américain Wilson condamnant la diplomatie secrète après la première guerre mondiale demeurait lettre morte. Défense ou commerce, les relations internationales continuaient d'être l'affaire des États et non des citoyens. En France, en tout cas, ce fut le cas.

Si, dans de nombreux domaines, la limitation du rôle du Parlement est classiquement datée de 1958, la Constitution de la V^e République n'a donc fait, s'agissant des relations internationales, qu'amplifier une tendance lourde et antérieure. Poids du chef de l'État, rôle moteur du Gouvernement, réalité des conflits armés qui n'ont que peu de rapports avec les hypothèses « classiques » auxquelles le constituant songeait en rédigeant l'article 55 de la Constitution, reclassement dans la hiérarchie des normes des accords et traités internationaux qui, de « force de loi » en 1946, se sont vu investir d'une « autorité supérieure » à celle-ci douze ans plus tard, tout militait en ce sens.

Pourtant, bien longtemps auparavant, la Convention, sous la présidence de Boissy d'Anglas, avait adopté un décret prévoyant la réception par la représentation nationale des envoyés des puissances étrangères -ce qui fut aussitôt mis en œuvre pour la remise des lettres de créance de l'Ambassadeur de Suède. Pourtant, les Assemblées des III^e et IV^e Républiques interpellaient, souvent, et renversaient, parfois, les gouvernements à propos de leur politique extérieure ou de négociations internationales en cours. Ferry tomba sur le Tonkin ! Pourtant, l'histoire parlementaire est émaillée de débats marqués par la volonté de l'Assemblée d'élargir son rôle dans la conduite des relations internationales et de venir partager le territoire de l'exécutif. C'est pourquoi, malgré le corset juridique du parlementarisme rationalisé, malgré la pesanteur des traditions, la V^e République a su conserver à notre Assemblée une place qui ne soit pas tout à fait réduite, sinon dans la définition, en tout cas dans la mise en œuvre d'une politique qui n'est plus réellement « étrangère » aux préoccupations quotidiennes de nos concitoyens. Quelques-uns de nos diplomates ont pu s'en émouvoir. Le Quai d'Orsay s'en alarmer. Et les parlementaires eux-mêmes avaient fini par intérioriser une inhibition : ils n'osaient se mêler de ce qui n'était pas hexagonal.

Aujourd'hui, une telle participation est non seulement une réalité, mais, mieux, elle est devenue naturelle et davantage acceptée, dès lors qu'il est clair qu'elle enrichit la politique menée par le Gouvernement, sans -compte tenu de la cohérence majoritaire- s'y affronter ni -en vertu de l'intérêt général- s'y substituer. Elle a donc vocation à se renforcer et à s'étendre. C'est un élément d'une triple volonté, qui est aussi une nécessité, d'ouverture, d'initiative et de contrôle dans un pays où les lois sont de plus en plus conçues en fonction des textes internationaux ou européens. C'est un enjeu que personnellement j'ai voulu prendre en compte dès le début de mon mandat.

La réalité du monde contemporain ne s'arrête pas, on l'aura remarqué, sur les bords de la Seine. La circonscription de chaque député est devenue, d'une certaine façon, le monde, en tous cas l'Europe. Là réside un des nombreux mérites de ce onzième ouvrage de la collection « Connaissance de l'Assemblée ». Il nous fait découvrir ou redécouvrir les multiples facettes de cette évolution. Il montre que l'intervention parlementaire dans les affaires internationales ne se limite pas à la sphère de l'Union européenne, à laquelle un volume précédent était consacré, mais couvre, dans des proportions variables, la terre. Faire la Loi, contrôler le Gouvernement, voter un budget, autant de missions qui, chaque jour davantage, nécessitent que l'on jette un œil par-dessus nos frontières.

C'est pourquoi, au cours des dernières années, les formes traditionnelles de la participation de notre Assemblée aux relations internationales ont changé. Certes, les échanges bilatéraux ou multilatéraux tels qu'ils ont toujours existé se sont poursuivis. Ils ont vocation à perdurer. Le Président de l'Assemblée nationale, les députés s'entretiennent régulièrement avec des délégations parlementaires, des Présidents d'assemblée, des Premiers ministres ou des chefs d'État étrangers durant leur séjour, et c'est très bien ainsi. Au-delà des visites de courtoisie, des rencontres de caractère général qui avaient leur utilité, mais guère d'efficacité, l'Assemblée s'est faite internationale. Cette évolution n'est pas séparable du mouvement global de revalorisation parlementaire et de modernisation de la vie politique qui est actuellement tenté. Le fait majoritaire n'implique pas de perpétuellement se taire. La Commission des Affaires étrangères, qui enquête, qui examine, qui auditionne acteurs et témoins de la vie internationale, n'est pas une machine à ratifier, de manière quasi-automatique, des conventions internationales de portée variable, auxquelles on ne peut, de toute manière, rien changer. En votant pour la première fois à son initiative, une motion d'ajournement sur un traité en 1994, l'Assemblée a montré qu'elle n'est pas nécessairement une chambre d'enregistrement. En développant une réflexion sur le mode d'examen du traité d'Amsterdam faisant de l'approfondissement institutionnel un préalable indispensable à l'élargissement géographique de l'Europe, l'Assemblée confirme cette prise de conscience. A travers l'attention qu'elle porte aux droits de l'homme, elle entend s'affranchir de la conception trop stricte de la « raison d'État » et mettre la liberté de parole dont bénéficient les parlementaires au service des valeurs humanistes et de principes démocratiques qui sont les qualités éternelles de notre république. Le dissident chinois Wei-Jing-Scheng, le dalaï lama reçus à l'Hôtel de Lassay en ont récemment porté témoignage.

Le même constat vaut pour d'autres activités internationales de l'Assemblée. Les missions et réceptions organisées par différentes instances -Bureau, commissions, groupe d'amitié- ne sont pas des manifestations purement protocolaires, la version parlementaire de la fameuse « diplomatie de la tasse de thé » : elles prennent un caractère directement politique. Ainsi, des députés peuvent effectuer un déplacement « ponctuel » sur un point chaud de la planète pour s'informer et dialoguer. On songe, par exemple, au président de l'Assemblée nationale portant un message du chef de l'État, en 1992, au Japon froissé par les propos du Premier ministre d'alors ou à la mission du Président de la Commission des Affaires étrangères à Bagdad au moment de la guerre du Golfe.

Point n'est besoin cependant d'attendre la crise. Les députés peuvent et doivent aussi entretenir avec certains de leurs homologues des contacts réguliers, institutionnels, mettre au point des systèmes de concertation informel, comme c'est le cas avec l'Allemagne, avec laquelle nous échangeons des députés en « stage » et discutons à intervalles réguliers, avec la Russie à travers la grande commission parlementaire, ou avec le Québec. Il faut se réjouir également que des délégations de l'Assemblée nationale participent activement aux travaux d'assemblées parlementaires internationales dont le rôle se renouvelle et s'élargit -comme l'Union Interparlementaire, l'Association Internationale des Parlementaires de langue française, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe- ou qui se sont créées récemment comme l'Assemblée de l'OSCE. Ce sont des moyens d'échanges d'information, des multiplicateurs d'influence qui ne sont pas à négliger.

La dernière décennie a vu, en outre, se développer de nouvelles formes d'action internationale dans lesquelles l'intervention des parlementaires est non seulement souhaitable, mais indispensable, car irremplaçable. Les démocraties parlementaires sont aujourd'hui beaucoup plus nombreuses qu'il y a dix ans. Nous savons que le passage de la dictature à la démocratie, la « transition », n'est pas toujours facile. S'assurer du caractère démocratique et du bon déroulement des premières élections correspond à une obligation morale et à l'intérêt de ces nouvelles démocraties. Par la suite, la mise en place des institutions parlementaires peut aussi donner lieu à des difficultés de tous ordres -qu'elles soient juridiques, matérielles ou techniques-. Qui, mieux qu'un parlementaire, peut être à même d'observer le déroulement d'un processus électoral ? Qui, mieux qu'une assemblée aussi anciennement et solidement enracinée que la nôtre, est en mesure d'apporter l'appui nécessaire au bon fonctionnement des jeunes démocraties ? Nous le faisons à l'égard de l'Afrique comme de l'Europe centrale et orientale.

L'Assemblée nationale est en pointe sur ces deux aspects : observation des élections et coopération interparlementaire. Elle est très fréquemment sollicitée en ce sens. Elle s'attache également à susciter la réflexion, la confrontation des idées et des projets sur de grandes questions internationales : connaissent un retentissement certain les colloques qu'elle organise régulièrement à l'initiative d'associations, des députés eux-mêmes ou de notre Bureau. Ainsi, au cours de la seule année 1998, deux importantes manifestations ont pris pour sujets respectivement « l'élargissement et les réformes institutionnelles en Europe » et « la nouvelle politique africaine de la France », ce dernier constituant un véritable volet parlementaire du sommet des chefs d'État de France et d'Afrique devant se réunir au même moment. On pourrait ajouter de nombreux autres séminaires ou tables rondes sur les sujets les plus divers, notamment sur l'Europe, sans oublier la réunion, en association avec l'UNESCO, d'un Parlement des enfants du monde prévue en 1999. L'Assemblée est ainsi fidèle à sa vocation. Oui, il peut, il doit y avoir une voix parlementaire dans le concert des nations.

L'intervention, à la tribune du Palais-Bourbon, de chefs d'État ou de gouvernements étrangers est désormais acceptée. Dans une première période se sont succédé le président des États-Unis, le Roi d'Espagne et celui du Maroc. Récemment, le Palais Bourbon a reçu le Premier ministre italien, Romano Prodi, alors que la coalition de l'Olivier venait d'être reconduite et que la question de la participation de Rome à la première phase de l'Euro était posée. Tony Blair, Premier ministre britannique, est venu s'exprimer à la tribune dans un français impeccable, alors que le Royaume-Uni présidait l'Union européenne et que la paix se construisait en Ulster. De même, devraient s'exprimer Abdou Diouf, Président du Sénégal, chantre de la francophonie et sage de l'Afrique, et peut-être Nelson Mandela à quelques jours de la fin de son mandat, mais pour l'éternité conscience des droits de l'homme. Ecoute attentive, vision de l'avenir et partage des idées ont été la clef de la réussite de ces initiatives. Quant au vote par l'Assemblée nationale, le 29 mai 1998, d'une proposition de loi qui a fait réagir sur le génocide arménien, il montre que, même dans le domaine de l'initiative législative, les questions internationales ont pour le Palais Bourbon leur place. L'investigation, le contrôle aussi, comme on le voit avec la mission d'information sur le Rwanda.

Serait-ce à dire que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes parlementaires ? Certainement pas. Si nous allons dans la bonne direction, il reste des progrès à accomplir. Le simple contrôle a posteriori des actes internationaux -qui en la matière constitue l'ordinaire de l'Assemblée- ne peut plus être considéré comme satisfaisant. Dans un contexte général de développement des relations et des échanges entre les pays de la planète et dans le cadre de la construction européenne, il est indispensable que les représentants du peuple souverain soient davantage impliqués dans l'élaboration du droit européen, de la loi internationale. D'une manière générale, il serait anormal que le Parlement ne soit pas appelé à se prononcer sur les traités, notamment « moraux » (sur les droits des femmes, la protection des enfants, l'interdiction de certaines armes) ou multilatéraux. L'instauration d'une procédure plus systématique de consultation des Assemblées par le Gouvernement serait conforme à l'exigence de transparence démocratique, sans porter atteinte aux pouvoirs conférés par la Constitution à l'exécutif. Ainsi contribuerait-on à apaiser les légitimes inquiétudes des parlementaires -qu'on se souvienne des non-débats autour de l'OMC ou, plus récemment, de l'AMI- et éclairerait-on le Gouvernement sur les choix de négociation, sur les enjeux et les conséquences de ses décisions. Enfin, il n'est pas satisfaisant que le contrôle des opérations militaires extérieures, des exportations d'armes, de l'activité des services spéciaux, échappe largement, voire totalement, au contrôle parlementaire. La réflexion, sur ce sujet, a été confiée à la Commission de la Défense. Elle est particulièrement opportune. La capacité d'expertise générale dont veut se doter l'Assemblée dans ce champ aussi sera la bienvenue.

Bref, la politique étrangère ne peut plus comme auparavant échapper au regard, au contrôle de l'Assemblée nationale. Parce qu'elle est de moins en moins séparable de la politique tout court, parce qu'elle touche de plus en plus directement à la vie de tous les jours, elle doit être l'affaire de tous -et d'abord des parlementaires. En accroissant le nombre des commissions permanentes, en donnant de nouveaux droits à l'opposition, nous devons nous y préparer. Il est significatif qu'à presque chaque séance de questions au Gouvernement soient formulées des interrogations concernant d'une manière ou d'une autre la politique étrangère. Comment ignorer la dimension internationale de notre politique culturelle ? Comment pourrait-on aujourd'hui s'occuper de l'emploi sans parler de la mondialisation et de l'Europe ? L'Assemblée nationale doit s'adapter encore davantage à cette évolution, dans ses structures comme dans ses moyens. Sa nécessaire ouverture sur l'extérieur doit être aussi une ouverture accrue sur le monde.

S'il demeure avant tout un élu de la nation, le député du XXI^e siècle devra être un défenseur de l'avenir de notre planète tout entière.

Introduction

La place du Parlement dans les relations internationales a donné lieu à de multiples malentendus, voire de conflits, avec le pouvoir exécutif, naturellement soucieux de défendre ses prérogatives en la matière.

Les procédures d'information et de contrôle mises en place dans le cadre de la Constitution de la Cinquième République, comme aussi l'évolution récente du pouvoir exécutif auquel il arrive désormais de dépêcher des parlementaires auprès d'États étrangers pour leur expliquer sa politique ou pour le représenter, permettent cependant aujourd'hui de dégager un plus large assentiment concernant la distribution des rôles.

Dans un contexte général de développement sans précédent des relations et des échanges entre les pays de la planète et dans le cadre, plus restreint mais primordial, de la construction européenne, il était indispensable que les représentants du peuple souverain s'impliquent davantage, d'une autre manière et de leur propre mouvement. Renouant avec la tradition des Lumières, le Parlement s'est ouvert plus largement au monde extérieur et entend, désormais, apporter sa contribution au mouvement universel des idées et aux progrès de la démocratie dans le monde.

Cette brochure se propose de montrer comment a évolué le rôle traditionnel de l'Assemblée nationale dans les relations internationales et quelles sont les voies nouvelles qui lui sont aujourd'hui offertes. Elle est consacrée aux activités de l'Assemblée hors du cadre de l'Union européenne, les rapports entre cette dernière et l'Assemblée faisant l'objet d'une autre brochure¹.

CHAPITRE PREMIER
Les interventions institutionnelles
de l'Assemblée

Ses compétences institutionnelles amènent l'Assemblée à intervenir dans le domaine international en de nombreuses circonstances et selon diverses procédures : la ratification des traités et des conventions, la discussion du budget annuel, les déclarations du Gouvernement et les questions.

SECTION 1 -LA RATIFICATION DES TRAITÉS ET DES CONVENTIONS

Sous l'Ancien Régime, déjà, un certain nombre d'édits et d'ordonnances royaux avaient consacré ce principe fondamental : l'aliénation ou la cession du territoire français ne pouvait s'accomplir sans le concours des États généraux. Ceux-ci repoussèrent, par exemple, le traité négocié par le Roi Jean en Angleterre, après la bataille de Poitiers, parce qu'il prévoyait la renonciation à la Guyenne. En 1506, réunis à Tours, ils invitèrent Louis XII à rompre "comme étant pernicieux au royaume" le traité conclu avec l'Empereur Maximilien. Quant au traité de Madrid, par lequel François Ier, prisonnier de Charles-Quint, avait cédé la Bourgogne, il fut cassé par l'Assemblée des notables réunis à Cognac, par les députés de la Bourgogne, et par le Parlement de Paris, lequel déclara que le Roi n'avait pas le droit de consentir à pareille cession. Le droit d'intervention des États généraux avait été si formellement reconnu par les parties contractantes que l'article 5 du traité stipulait "que les otages ne seraient pas rendus, jusqu'à ce que le Roi eut fait ratifier et approuver le traité et tout son contenu par les États généraux". Ces exemples montrent bien qu'aux époques de notre histoire où la toute-puissance de la royauté était le moins contestée, le concours des représentants du peuple était, dans certains cas, reconnu comme nécessaire pour la validation des traités. Il est de fait cependant que, les États généraux s'étant réunis pour la dernière fois en 1614, le Roi s'est trouvé ensuite seul à représenter l'État vis-à-vis des puissances étrangères. C'est ainsi que, dans les traités de Ryswick et d'Utrecht, Louis XIV put de son propre chef restituer aux Provinces-Unies et à l'Empire des places et des territoires conquis ou incorporés à la France par des traités antérieurs. De même, dans le traité de Paris de 1763, la cession à l'Angleterre de la rive gauche du Mississipi, du Sénégal et du Canada releva de la seule autorité royale.

Sous la Révolution, le décret du 22 mai 1790 avait formellement prévu que le Roi aurait le droit d'arrêter et de signer avec les puissances étrangères tous les traités de paix, d'alliance et de commerce, mais que ces traités ne pourraient prendre effet avant leur ratification par le Corps législatif. Plus tard, malgré son caractère fortement autoritaire, la Constitution du 22 frimaire An VIII admit que les traités de paix, d'alliance et de commerce seraient proposés, discutés et décrétés comme des lois. Le sénatus-consulte du 16 thermidor An X autorisa le Premier Consul à ratifier les traités de paix et d'alliance, moyennant l'obligation d'en donner connaissance au Sénat avant leur promulgation.

Sous la Restauration, comme sous la monarchie de Juillet, le Roi était seul chargé de la négociation et de la mise en application des traités de toute nature, y compris les traités de commerce, ce qui n'alla pas sans provoquer quelques frictions avec la Chambre des députés, laquelle rappelant qu'aucun impôt ne pouvait être établi ni perçu sans le consentement des Chambres, considérait que le Roi, avant de mettre à exécution un traité douanier, devait en soumettre les nouveaux tarifs au vote du Parlement.

La Constitution du 4 novembre 1848 rendit aux représentants du peuple le droit de ratifier tous les traités. Après un retour au système de la Charte sous le second Empire, l'Assemblée nationale de 1871 retrouvait sa souveraineté pleine et entière en la matière, aucun traité n'étant considéré comme valide sans son assentiment ; le premier usage qu'elle devait faire de ce pouvoir sans partage fut la ratification de la paix avec l'ennemi.

Sous la III^e République, les droits respectifs du Président de la République et du Parlement en matière diplomatique étaient réglés par l'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : "Le Président de la République négocie et ratifie les traités. Il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettent. Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'État, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi".

Dans sa séance du 7 juin 1878, la Chambre des députés a, pour la première fois, utilisé son droit de refuser l'autorisation de ratifier un traité de commerce négocié par le gouvernement.

Cependant, si les accords de Locarno, conclus le 16 octobre 1925, et garantissant le statu quo quant aux frontières fixées par le Traité de Versailles entre la France, la Belgique et l'Allemagne, furent soumis à la ratification des Chambres le 25 février 1926, les accords de Munich, signés par le Gouvernement Daladier le 29 septembre 1938, donnèrent seulement lieu devant la Chambre des députés, le 4 octobre 1938, à une communication du Président du Conseil, Édouard Daladier ; une interpellation sur cette communication fut déposée dont le Chef du gouvernement demanda le renvoi, en posant la question de confiance ; le renvoi fut adopté par 535 voix contre 75.

L'article 27 de la Constitution de 1946 prévoyait que les traités relatifs à l'organisation internationale, les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'État, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ceux qui modifient les lois internes françaises ainsi que ceux qui comportent cession, échange, adjonction de territoire, ne seraient définitifs qu'après avoir été ratifiés en vertu d'une loi. Pour sa part, l'article 31 de la loi fondamentale enlevait au Président de la République, pour la confier au gouvernement, la direction des négociations internationales, lui laissant cependant un droit d'information sur ces négociations, ainsi que le pouvoir de signer les traités. Furent ainsi soumis à la ratification du Parlement le traité sur l'Alliance Atlantique signé à Washington le 4 avril 1949, l'accord de défense mutuelle du 27 janvier 1950 entre la France et les États-Unis et la convention franco-tunisienne du 3 janvier 1955, qui rendait aux Tunisiens la gestion intérieure de leur pays. Les accords de Genève mettant fin à la première guerre d'Indochine ne furent pas soumis à la ratification du Parlement, le Gouvernement Mendès France se bornant à lui en rendre compte dans un débat d'interpellation. Le 30 août 1954, au cours du débat de ratification du traité instituant la Communauté européenne de défense (C.E.D.), fort longtemps différé, fut votée par 319 voix contre 264 une question préalable signifiant qu'il n'y avait pas lieu à délibérer.

L'article 53 de la Constitution de 1958 dispose que "les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés".

L'Assemblée nationale a, en vertu de ce texte, une possibilité d'intervention quelque peu limitée : saisie au stade ultime de la procédure, alors que le pouvoir exécutif a déjà engagé la France, elle ne peut qu'accorder l'autorisation de ratifier ou la refuser. Elle ne vote pas sur les articles contenus dans l'acte ; elle n'a pas le droit d'amendement, conservant seulement la possibilité de présenter, en dehors d'une exception d'irrecevabilité ou d'une question préalable - motions de procédure dont l'adoption entraîne le rejet du texte en discussion - une motion d'ajournement dont l'adoption a des conséquences identiques à celles d'une motion de renvoi en commission (Article 128 du Règlement de l'Assemblée²). Une seule motion d'ajournement a été adoptée depuis 1959.

Dans le cas où le traité aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions, l'article 11 de la Constitution permet en outre au Président de la République de soumettre à référendum le projet de ratification. Ce fut le cas, en 1962, pour les Accords d'Evian, en 1972, pour le traité d'admission de la Grande Bretagne dans la Communauté économique européenne et, en septembre 1992, pour le traité de Maastricht.

On rappellera aussi que la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 préalable à la ratification du traité sur l'Union Européenne a ouvert aux Présidents des assemblées, ainsi qu'à 60 députés ou 60 sénateurs, la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel sur le point de savoir si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution (Article 54 de celle-ci³).

En application de l'article 53 de la Constitution, trente à quarante conventions internationales sont soumises chaque année à la ratification de l'Assemblée, leur examen étant confié à la Commission des Affaires étrangères. Si, quantitativement, ces textes représentent environ un tiers de la production législative, leur part dans la durée des débats en séance publique est bien moindre. Ils peuvent, d'ailleurs, faire l'objet d'une demande d'adoption simplifiée, en application des articles 103 à 107 du Règlement de l'Assemblée : sur 160 conventions adoptées au cours de la X^e législature, 82 l'ont été selon cette procédure (88 demandes d'adoption simplifiées avaient été présentées, 6 d'entre-elles ayant fait l'objet d'une opposition).

Dans l'ordre du jour de l'Assemblée, l'inscription des projets de ratification des traités et conventions prend parfois l'allure d'un inventaire à la Prévert, et peut donner lieu à raillerie, quand, par exemple, un accord portant création de la Commission des thons de l'Océan indien vient prendre place à côté d'un projet de loi sur le financement de la Sécurité sociale. Il s'agit néanmoins d'une prérogative parlementaire essentielle.

SECTION 2 - LA DISCUSSION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU MINISTÈRE DE LA COOPÉRATION

L'examen du projet de loi de finances offre, chaque année, à l'Assemblée l'occasion d'un débat portant sur la politique internationale en général, et pas seulement sur les moyens de la financer.

Saisie au fond de ce projet, la Commission des Finances confie à des rapporteurs spéciaux le soin de l'informer sur le contenu des budgets en cause, budgets dont ils seront d'ailleurs chargés de surveiller l'exécution, et qui, pour 1998, représentaient respectivement 0,91 % et 0,40 % du Budget de l'État.

De leur côté, trois des autres commissions permanentes se saisissent pour avis de ces budgets et désignent un certain nombre de rapporteurs. Il s'agit de la commission des Affaires étrangères, de la commission de la Défense nationale et des forces armées, et de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.

L'examen des commissions donne lieu, dans la plupart des cas, à l'audition des Ministres en charge de ces secteurs. C'est l'occasion d'évoquer les grands axes de la politique étrangère de la France, de passer en revue les interventions politiques, économiques ou culturelles inscrites dans le Budget et de traiter des moyens humains et matériels sur lesquels s'appuie l'activité internationale de la France, souvent pour en déplorer l'insuffisance.

Les crédits budgétaires sont ensuite examinés en séance publique, au cours de la discussion de la deuxième partie de la loi de finances, sur la base des rapports : rapports spéciaux de la commission des Finances sur les deux départements ministériels concernés ; avis de la commission des Affaires étrangères, portant, en outre, dans le cadre du budget pour 1998, sur les relations culturelles internationales et la francophonie ; avis de la commission des Affaires culturelles également relatif aux relations culturelles internationales et à la francophonie.

Le débat public, au cours duquel intervient le Président de la commission des Affaires étrangères, comporte deux phases dont l'une prend la forme d'un échange de questions-réponses permettant d'aborder des problèmes ponctuels. Si ce débat ne figure pas parmi les plus longs de la discussion budgétaire, il ne faudrait pas en conclure à son manque d'importance politique : sa relative brièveté tient à la spécialisation des élus et au fait que les sujets à traiter, excluant l'improvisation, requièrent une connaissance approfondie de la vie internationale.

Les crédits votés, notamment ceux du Ministère des Affaires étrangères consacrés aux relations culturelles, sont souvent victimes des techniques de régulation se traduisant par des gels ou des annulations de crédit en cours d'année, ce qui relativise la portée des autorisations législatives et justifie parfois l'irritation des rapporteurs, amenés souvent à évoquer l'incertitude budgétaire des propositions de crédit.

Quoiqu'il en soit, le rituel de l'examen budgétaire ne saurait suffire à l'information de l'Assemblée dans ce domaine. Ce sont les déclarations du gouvernement qui rythment l'évolution des problèmes en cours et permettent à l'Assemblée d'exercer son contrôle sur la politique étrangère du gouvernement.

SECTION 3 - LES DÉCLARATIONS DU GOUVERNEMENT

Conformément à l'article 49, alinéa premier, de la Constitution, le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur une déclaration de politique générale.

Il peut arriver que cette déclaration ait trait à la politique étrangère du gouvernement, comme ce fut le cas en janvier 1991, au moment de la guerre du Golfe, l'approbation massive des élus ayant permis au gouvernement d'engager des troupes françaises dans ce conflit. Mais il s'agit là d'une procédure exceptionnelle.

C'est la procédure de l'article 132 du Règlement de l'Assemblée, qui offre au Gouvernement la possibilité de faire devant l'Assemblée des déclarations, avec ou sans débat, ne donnant pas lieu à vote, que choisit de façon habituelle le gouvernement pour informer l'Assemblée sur l'actualité internationale ou sur des négociations en cours, généralement par la voix du Ministre en charge du dossier.

Ainsi, au cours de la X^e législature, sur un total de trente, treize déclarations du Gouvernement faites en application de l'article 132 ont porté sur la politique étrangère : la plupart concernaient la politique européenne, l'une d'entre elles, au-delà du cadre européen, portait sur la politique méditerranéenne de la France et de l'Union européenne à la veille de la Conférence de Barcelone (21 novembre 1995) ; on peut noter aussi deux déclarations relatives à la situation dans l'ex-Yougoslavie (12 avril 1994 et 6 juin 1995) et une autre concernant les conclusions du cycle de l'Uruguay avant la réunion de Marrakech (6 avril 1994).

Quand la procédure avec débat a été choisie, ce qui fut toujours le cas au cours de la X^e législature, l'organisation de ce débat est confiée à la Conférence des Présidents, les orateurs désignés par les groupes politiques venant exprimer le point de vue de leur formation. Le ministre qui a ouvert la procédure par sa déclaration liminaire clôt le débat en répondant aux orateurs.

Le 29 janvier 1997, le Président du groupe socialiste, dans une lettre adressée au Président de l'Assemblée, s'est étonné du fait que les élus du peuple n'aient connu que par la presse le contenu de la déclaration commune adoptée par le Président Chirac et le Chancelier Kohl au Sommet de Nuremberg. Le gouvernement a alors accepté de présenter une communication sur le concept franco-allemand de sécurité et de défense, non sans avoir fait remarquer qu'il ne s'agissait ni d'un traité, ni d'un accord au sens du droit international. En accord avec les Présidents des groupes, cette communication fut suivie de l'intervention d'un orateur par groupe pour une durée de dix minutes et de la réponse du Ministre des Affaires étrangères.

Depuis la réforme constitutionnelle du 4 août 1995, conformément à l'article 48, alinéa 3, de la Constitution⁴, une séance par mois est réservée par priorité à un ordre du jour fixé par l'Assemblée, sur proposition des groupes politiques. Cet ordre du jour peut porter soit sur une proposition de loi, soit sur un débat.

Le fait que les deux débats qui se sont déroulés selon cette procédure depuis son entrée en vigueur ont porté sur des thèmes de politique extérieure est tout à fait significatif du souhait de l'Assemblée d'être davantage associée à cette politique. C'est ainsi que le 11 octobre 1995, pour inaugurer la nouvelle procédure, les accords de Schengen ont fait l'objet, à l'initiative du groupe R.P.R., d'une déclaration du Gouvernement et d'un débat sur cette déclaration, et que le 13 décembre 1995, à la demande du groupe socialiste, était organisé un débat sur la reprise des essais nucléaires.

Mais la procédure la plus vivante, celle qui s'adapte le plus commodément à l'actualité quotidienne, demeure celle des questions et en particulier celle des questions au gouvernement.

SECTION 4 - LES QUESTIONS

La procédure des questions joue, en effet, son rôle dans le contrôle de l'Assemblée nationale sur la politique étrangère du Gouvernement.

Il s'agit des trois formes de questions : questions orales sans débat, questions écrites et questions au Gouvernement⁵. Les premières sont rares : au cours de la X^e législature, 21 questions sur 1275 ont concerné la politique étrangère ou la coopération.

Quant aux questions écrites, même si la publication hebdomadaire du Journal Officiel qui les rassemble contient toujours son contingent de questions au Ministre des Affaires étrangères ou à celui de la Coopération, elles ne représentent qu'un pourcentage très faible du total : sur les 51.165 questions écrites de la X^e législature, 1.424 ont été posées au Ministre des Affaires étrangères et 214 à celui de la Coopération.

Ces questions ont trait pour la plupart à des sujets permanents de préoccupation : aide humanitaire, situation des droits de l'homme ou des droits de l'enfant dans certains pays, attitude de la France vis-à-vis d'eux, ou à la francophonie, aux relations culturelles, à l'usage de la langue française dans les organisations internationales, sans parler des problèmes du remboursement des emprunts russes.

Mais le domaine d'élection de la politique étrangère est celui des questions au Gouvernement, comme le montre la proportion importante, sur la même période, des questions portant sur cet aspect de la politique gouvernementale : 180 questions sur 2.412, soit plus de 7 %.

Bien entendu, ces questions sont liées à l'actualité la plus brûlante, qu'il s'agisse par exemple de la situation en Algérie à l'automne 1997, dans la région des Grands lacs de l'Afrique de l'Est à l'automne 1996, ou du concept franco-allemand de sécurité et de défense en janvier 1997, cette dernière question ayant été prolongée, après de nombreux rappels au Règlement, par la distribution à l'ensemble des députés du document en cause et par une communication du Gouvernement, consécutive aux demandes de l'opposition.

Dans la plupart des cas, elles occupent un rang prioritaire dans l'ordre de passage choisi par les groupes politiques et sont souvent adressées au Premier Ministre, qui choisit de répondre lui-même ou de laisser la parole au Ministre des Affaires étrangères.

CHAPITRE DEUXIÈME
Les activités des autorités et des organes de l'Assemblée

SECTION 1 -LE PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE

Quatrième personnage de l'État, le Président de l'Assemblée nationale doit assumer en tout état de cause d'importantes fonctions protocolaires consistant à recevoir, avec le Bureau de l'Assemblée, les hôtes officiels de la République dans les salons de l'Hôtel de Lassay, à entretenir des relations privilégiées, sous forme d'invitations réciproques, avec ses homologues de différents pays ou à représenter le Président de la République à des cérémonies à l'étranger.

Les présidents de l'Assemblée s'attachent par ailleurs à développer et à multiplier leurs sources d'information internationales, en effectuant de fréquents déplacements à l'extérieur, en recevant de nombreuses personnalités étrangères en visite en France et en intervenant publiquement sur des questions qui leur tiennent à coeur. Indépendamment de leur contribution personnelle à l'image de l'Assemblée, ils participent, depuis 1963, aux conférences qui réunissent les Présidents des Parlements des pays de l'Union Européenne ou des pays membres du Conseil de l'Europe.

La contribution personnelle des Présidents de l'Assemblée de la V^e République

Dans son ouvrage "Mémoires pour demain"⁶, Jacques Chaban-Delmas, qui fut Président de l'Assemblée pendant seize ans, écrit : "En tant que président de l'Assemblée, il m'est arrivé de remplir diverses missions à l'étranger. Le perchoir offre dans ce domaine des facilités particulières. La fonction est assez représentative pour que celui qui l'exerce puisse parler au nom de la France. Elle garde suffisamment de distance vis-à-vis de l'exécutif pour que ses propos n'engagent pas le gouvernement plus loin qu'il ne voudrait aller. La plus marquante de ces ambassades m'a été confiée début mars 1961 par le général de Gaulle. Il s'agissait d'aller trouver John Fitzgerald Kennedy, qui venait d'étrenner ses fonctions de président des États-Unis, pour le conjurer de freiner l'engagement de son pays au Vietnam. Il était temps. Les Américains n'avaient pas encore mis le pied dans le piège, mais s'en approchaient dangereusement.

"J'étais chargé de faire entendre au jeune président la voix du réalisme. Personne n'aime cela. A supposer qu'il en vienne à engager le fer au Vietnam, il m'était demandé de lui représenter que ni la configuration géographique de la région ni la conjoncture internationale ne permettraient aux États-Unis d'utiliser là-bas leurs armes décisives, je veux dire nucléaires. Dans ces conditions, ils risquaient, pour la première fois de leur histoire, de subir une défaite, avec toutes les conséquences d'ordre politique et moral qui ne manqueraient pas de s'ensuivre.

"J'ai gardé de mon entrevue avec Kennedy un souvenir lumineux. Il y avait en lui une gaieté, une aisance, un charme inexprimables. A peine m'avait-on introduit dans son bureau qu'il m'a pris par l'épaule, disant : "C'est bien de nous rencontrer. Nous sommes les mêmes. Nous avons fait la même guerre, contre le même ennemi, pour la même cause. L'Amérique et la France combattent pour la liberté, et nous aussi. On m'appelle Jack". Puis nous avons longuement parlé de ce pourquoi j'étais venu. Il a écouté ma mise en garde avec affabilité. Mais l'esquisse d'un sourire s'accrochait au coin de son oeil. Sans doute considérait-il que je tenais là le langage d'un Français encore traumatisé par le désastre de Diên Biên Phu. L'Amérique, qui durant la Seconde Guerre mondiale avait su mener à bien la reconquête du monde libre sur les puissances du mal, saurait s'en tirer autrement. On connaît la suite".

Apportant un éclairage inédit sur le rôle diplomatique du Président de l'Assemblée, il écrit : "j'avais pris l'habitude de dîner deux fois par an en tête à tête avec l'ambassadeur soviétique à Paris. Et j'en usais de même avec son homologue américain. Je parlais aux deux très librement. Souvent il m'arrivait d'éclairer pour l'un les positions de l'autre. J'ai toujours pensé, comme de Gaulle, que le rôle de la France dans le monde était d'aider des partenaires à s'évader des prisons de l'esprit".

Edgar Faure, qui occupa le fauteuil d'avril 1973 à avril 1978, ressentit, plus que d'autres encore, la nécessité d'ouvrir l'Assemblée, "cette maison sans fenêtres", sur l'extérieur et sur la vie internationale.

Aux yeux de ce russophone, désigné dès 1963 par le Général de Gaulle pour négocier l'ouverture des relations diplomatiques avec la République populaire de Chine, pour ce Président du Conseil, qui fut parmi les premiers sous la IV^e République à percevoir la nécessité d'en finir avec la décolonisation, de mettre un frein au surarmement et d'instaurer de nouvelles relations entre l'Est et l'Ouest, il était primordial d'associer plus systématiquement l'Assemblée aux relations internationales de la France.

Ainsi, en janvier 1975, à l'invitation de M. Goetting, président de la Chambre du peuple de RDA, il se rendit à Berlin-Est et s'occupa personnellement des problèmes de coopération entre la France et l'Allemagne de l'Est ainsi que de la construction de l'ambassade de France dans le quartier diplomatique de Pankow. Le 30 novembre 1974, alors qu'en France se déroulait un débat parlementaire sur la libéralisation de l'avortement, il fut reçu par le pape Paul VI auquel il essaya d'expliquer le choix de société fait par le gouvernement français dans ce domaine.

Il devait également donner un lustre nouveau aux réceptions organisées à l'Hôtel de Lassay en l'honneur des hôtes étrangers de l'Assemblée en y associant le monde des arts et des lettres et en replaçant les traditionnelles allocutions de bienvenue dans le cadre d'une réflexion historique à longue portée, comme il le fit, en 1977, en évoquant devant René Lévesque, Premier Ministre du Québec, le "regain identitaire (des peuples) dont va s'accompagner nécessairement l'internationalisation des sociétés".

Enfin, en 1975, il prit l'initiative de la réunion annuelle des Présidents de toutes les assemblées des pays membres du Conseil de l'Europe ⁷.

Après sa réélection à la présidence de l'Assemblée en 1978, Jacques Chaban-Delmas, apprenant, au cours d'un voyage en URSS en janvier 1980, que le dissident Andreï Sakharov avait été mis en résidence surveillée à Gorki, devait décider de regagner la France "dans les plus brefs délais" en signe de protestation, après avoir remis aux journalistes français présents un communiqué rédigé en ces termes : "L'annonce des mesures prises à l'encontre d'un physicien célèbre me conduit à abréger mon voyage. Hôte des dirigeants soviétiques, je ne peux pas intervenir dans ce cas sans m'ingérer dans les affaires intérieures de l'URSS. Mais je ne peux pas non plus me taire. Ne pouvant ni parler ni me taire, je me vois dans l'obligation de regagner la France".

Au cours du même voyage, qui se situait un mois après le début de l'intervention soviétique en Afghanistan, et malgré une mise en garde du Quai d'Orsay, il avait fait part à Leonid Brejnev de sa désapprobation devant les opérations militaires soviétiques en Afghanistan déclenchées au mépris du droit. "Je lui ai dit que cette invasion allait bouleverser les relations Est-Ouest et que la politique de détente risquait fort de chavirer dans cette tempête" devait-il confier au journal "Sud Ouest" en novembre 1982.

Avec Louis Mermaz, Président de l'Assemblée de juin 1981 à avril 1986, années au cours desquelles s'affirma l'idée d'une responsabilité spécifique des Parlements face aux défis internationaux, on assista à un développement des réceptions des personnalités étrangères à l'Hôtel de Lassay : si les hôtes de l'Assemblée restaient en majorité des présidents d'assemblée parlementaire, on a vu, dès cette époque, apparaître sur la liste des invités des dirigeants politiques tels que le Premier Ministre de Chine en 1984, le secrétaire général du parti communiste chinois en 1986, ou M. Mikhaël Gorbatchev qui, lors de la réception donnée en son honneur à l'Hôtel de Lassay en octobre 1985, prononça une allocution dans laquelle il exprimait son point de vue sur l'armement nucléaire français, dont il déplorait l'accroissement potentiel, et sur le programme américain d'initiative de défense stratégique.

A la tête du Bureau, Louis Mermaz poursuivit la tradition des voyages à l'étranger, en leur donnant un contenu plus politique. Ainsi, en avril 1984, invité, avec une délégation du Bureau, par M. Rainer Barzel, Président du Bundestag, il souhaita ne pas limiter ce déplacement aux seules rencontres protocolaires et, en européen convaincu, multiplia les entretiens politiques sur l'avenir de l'Europe avec le Président de la République Karl Carstens, avec Willy Brandt, avec le Chancelier Helmut Kohl et avec les présidents des groupes parlementaires du Bundestag. Ses propos de l'époque n'ont pas vieilli. A propos de la sécurité de l'Europe, il affirmait : "Elle doit être l'affaire des Européens, mais il faut s'exprimer sur ce projet avec prudence et pratiquer une politique des petits pas". Sur la construction européenne, il estimait en historien : "La manière dont l'Allemagne a réalisé son unité au dix-neuvième siècle est un exemple"... "Il est temps que l'Europe cesse de se présenter en ordre dispersé devant le reste du monde"... "Quand nous aurons créé un espace judiciaire européen, un espace social, quand la diplomatie des différents pays européens sera cohérente, quand nous aurons réglé entre nous les problèmes de notre sécurité commune, nous trouverons toujours des professeurs de droit qui nous diront comment faire évoluer les institutions européennes"⁸.

En septembre 1984, invité par le Président de la Diète japonaise, il fut notamment reçu en audience par l'Empereur du Japon, le Premier Ministre et le Ministre des Affaires étrangères. Au cours de plusieurs voyages effectués en Europe de l'Est, il contribua au développement des relations entre la France et les pays communistes et fit connaître ses vues à propos de l'Afghanistan, de la lutte contre la course aux armements et de la construction de "l'Europe de l'Atlantique à l'Oural", tout en n'hésitant pas, lors de sa visite à Moscou en janvier 1985, à évoquer publiquement la question des droits de l'homme et le cas d'Andreï Sakharov.

Redevenu Président de l'Assemblée en 1986, Jacques Chaban-Delmas franchit un pas de plus en emmenant avec lui des journalistes de la presse écrite lors de ses voyages aux États-Unis en juillet 1986 et en Égypte en février 1987 ; il inaugurait ainsi l'ère de la médiatisation des déplacements à l'étranger des Présidents de l'Assemblée. Son séjour aux États-Unis devait lui donner la possibilité d'expliquer au Président Reagan la cohabitation qui venait de s'instaurer en France. Il s'aperçut, cependant, que la réception de certains visiteurs étrangers par un Président d'Assemblée pouvait provoquer des incidents diplomatiques : en octobre 1986, le gouvernement angolais protesta officiellement contre l'accueil réservé à Jonas Savimbi, chef du parti d'opposition l'Unita, par le Président Chaban-Delmas et les dirigeants des partis politiques de la majorité.

Laurent Fabius, élu Président en avril 1988, poursuivit dans la voie tracée par son prédécesseur : des journalistes suivront les missions qui l'amenèrent à visiter, avec le Bureau de l'Assemblée, la République fédérale d'Allemagne en octobre 1988, la Tunisie en décembre de la même année et la Hongrie en février 1989.

En novembre 1989, se rendant en URSS avec son homologue du Bundestag, Mme Rita Süssmuth, à l'invitation du Soviet Suprême et de Mikhaël Gorbatchev, il se fit accompagner non seulement par une trentaine de journalistes, mais également par une dizaine de jeunes étudiants.

En mai 1990, à Washington, sur l'invitation d'Al Gore qui n'était pas encore Vice-Président des États-Unis, il participa, en même temps que les membres de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, à une Conférence internationale sur l'environnement.

A l'automne 1990, il contribua à la préparation et à la tenue, à Rome, des Assises parlementaires européennes, lesquelles, dans son esprit, devaient être les prémices de la participation des Parlements nationaux à la construction européenne.

Parallèlement, il poursuivit l'effort de diversification des invitations à l'Assemblée. Dès 1988, il reçut, par exemple, Edouard Chevardnadze, Ministre des Affaires étrangères de l'URSS, Haïm Herzog, Président de l'État d'Israël, Norodom Sihanouk, Roi du Cambodge, le Premier Ministre turc et le Premier Ministre suédois.

En 1989, on relève les noms du Premier Ministre du Québec, du Président de la République du Bangladesh, de Daniel Ortega, Président de la République du Nicaragua, de Mario Soares, Président de la République du Portugal, du Ministre des Affaires étrangères de la République de Chine populaire et du Président de la République du Zimbabwe.

La même année, dans le cadre des cérémonies de célébration du bicentenaire de la Révolution, le 14 juillet 1989, furent reçus à l'Assemblée les chefs d'État et de Gouvernement invités à cette manifestation.

En 1990, de nombreux visiteurs se succèdent à l'Hôtel de Lassay, notamment Francesco Cossiga, Président de la République italienne, Jean-Bernard Aristide, Président de la République d'Haïti, Vaclav Havel, Président de la République de Tchécoslovaquie, Javier Perez de Cuellar, Secrétaire général de l'ONU, Tadeusz Mazowiecki, Premier Ministre polonais, Nelson Mandela, Président de l'ANC et Sa Sainteté le Dalaï Lama. En 1991, Lech Walesa, Président de la République de Pologne, précède M. Anatoli Loukianov, Président du Soviet Suprême de l'URSS, le Cheik Zayed Ben Sultan al Nahyar, émir d'Abu Dhabi et chef de la Fédération des Emirats arabes unis, Vytautas Landsbergis, Président de la République de Lituanie, Elias Hraoui, Président de la République du Liban, Violetta Chamorro, nouveau Président de la République du Nicaragua.

En préambule au Sommet de la Francophonie prévu au Palais de Chaillot les 19 et 20 novembre 1991, Laurent Fabius décidait d'organiser, au Palais Bourbon, dans la salle des Séances, le 27 octobre, une Conférence des Présidents des Assemblées parlementaires concernées.

Dans son allocution d'ouverture, Laurent Fabius devait notamment rappeler :

"La francophonie, c'est une langue commune, respectueuse des particularismes culturels et même nourrie par eux ; c'est aussi la double dimension de l'idéal démocratique et de la solidarité entre les peuples, maîtres-mots du siècle maintenant ouvert.

"La francophonie est démocratie et donc, par définition, reconnaissance du rôle des Parlements. C'est pourquoi les pays francophones doivent réfléchir aux moyens de fortifier la démocratie parlementaire qui presque partout triomphe, et avec elle les Parlements. S'il convient de s'en réjouir, il faut aussi être vigilant. D'abord, parce que la démocratie est une conquête quotidienne, toujours à consolider, toujours à améliorer, comme la paix ainsi qu'on le constate dramatiquement en Yougoslavie".

Dans un communiqué adopté à l'unanimité à l'issue de leurs travaux, les présidents des Parlements francophones, venus d'Europe, d'Amérique, d'Afrique, du Liban et du Vietnam, émettaient le voeu que le quatrième sommet francophone "associe plus directement les Parlements et, à travers eux, les peuples qu'ils représentent, à la construction de l'espace de solidarité francophone, en définissant notamment les procédures d'information réciproque et de concertation entre les instances relevant des sommets et l'Assemblée internationale des parlementaires de langue française (AIPLF)", et "accorde une priorité au thème de la démocratisation et du développement dans la définition des objectifs fondamentaux de la coopération multilatérale francophone à l'horizon de l'an 2000".

Mais la contribution de Laurent Fabius aux premiers pas de la diplomatie parlementaire ne s'arrête pas là. Sous sa présidence, qui a vu la chute du Mur de Berlin à l'automne 1989, les relations de l'Assemblée avec les pays étrangers se sont développées dans d'autres directions.

En octobre 1988, à son initiative, une mission conjointe du Bureau de l'Assemblée, de la Commission des Affaires étrangères et du groupe d'études à vocation internationale sur le Chili participa à l'observation des opérations électorales du plébiscite qui devait entraîner la défaite du Général Pinochet et marquer le début de la transition vers la démocratie dans ce pays. Le 28 septembre, au cours d'une réunion de soutien à la démocratie chilienne organisée dans les locaux de l'Assemblée, il avait notamment déclaré : "Pourquoi le Chili ? N'y a-t-il pas, à travers le monde, tant et tant de pays qui subissent des dictatures ? Ne sont-elles pas parfois encore plus répressives et plus sanglantes ? Et même plus hypocrites, puisqu'elles se dissimulent, elles, dans les ornements parlementaires. Nous savons tous que le régime chilien n'est pas le seul à incarner l'inacceptable. Et pourtant, il nous tient, à nous Français, particulièrement à coeur. Sans doute d'abord à cause de sa propre Histoire : car ce coup d'état militaire de septembre 1973 ne s'inscrivait dans aucune "tradition". Le Chili, c'était un siècle et demi de vie parlementaire ininterrompue et qui forçait l'admiration. Combien de pays pourraient en dire autant, pas même le nôtre ! Et tout cela, torturé, brisé, détruit par le régime dictatorial d'un homme et de ses partisans. Oui, c'est l'histoire même du Chili qui rend plus inadmissible encore le spectacle d'une nation privée de ce qui a été sa substance. Pablo Neruda a résumé ce qui explique notre sensibilité particulière : "mon peuple a été le peuple le plus trahi de notre temps".

"Le passé récent, l'écrasement de la démocratie : beaucoup de ceux qui sont ici les ont vécus dans leur chair, dans leurs affections, dans leur famille. Aujourd'hui, il ne s'agit pas d'analyser comment et pourquoi cela a été rendu possible, et quelles sont les responsabilités. Aujourd'hui, ce qui nous réunit, c'est la perspective prochaine du plébiscite qui peut représenter pour le peuple chilien un moyen de sortir de la nuit.

"C'est pourquoi, j'ai pris la décision, qui a reçu l'accord de l'Assemblée nationale, d'envoyer des députés français observer le plébiscite du 5 octobre".

Le 21 juin 1989, le Bureau, qui avait été saisi à nouveau de deux demandes tendant à l'envoi de missions parlementaires pour les élections au Panama et au Paraguay, décida le principe de l'envoi de missions d'information à l'occasion des élections dans certains États, en fonction de critères bien définis.

A la fin de 1989, Laurent Fabius salua le retour de la démocratie au Chili en conduisant lui-même la délégation du Bureau composée de sept députés appartenant à tous les groupes politiques, et chargée d'observer les élections présidentielle et législatives du 14 décembre 1989.

Le 7 décembre de la même année, l'idée d'apporter une aide technique aux jeunes démocraties retint son attention : il proposa au Bureau d'adopter une décision de principe autorisant la mise en oeuvre d'une assistance aux assemblées parlementaires qui le souhaiteraient, sous la forme d'accueil à l'Assemblée de stagiaires étrangers, et de l'envoi à l'extérieur de fonctionnaires de l'Assemblée : "l'ingénierie démocratique" était née.

Elu à la présidence de l'Assemblée en janvier 1992, Henri Emmanuelli devait conforter ces nouvelles orientations : dix-sept missions d'observation des élections furent organisées en 1992 en Afrique, en Asie et en Europe de l'Est, missions souvent suivies d'actions de coopération destinées à mieux asseoir la démocratie. Il effectua également, à l'invitation du Président de la Diète japonaise, en janvier 1993, un voyage au cours duquel lui furent ménagés des entretiens avec les plus hautes personnalités du pays.

Dès son élection à la Présidence de l'Assemblée nationale en avril 1993, Philippe Séguin s'est attaché à la promotion d'une véritable diplomatie parlementaire.

Cherchant à assumer pleinement ses responsabilités dans le domaine international, il a jugé nécessaire une adaptation des services internationaux de l'Assemblée à l'évolution de l'environnement européen et mondial. Leur réforme a notamment permis d'intensifier les actions d'ingénierie démocratique menées en direction des pays de l'Afrique francophone et d'en créer de nouvelles, notamment vers les assemblées des pays d'Europe Centrale et Orientale, d'Amérique latine et d'Asie du Sud Est.

Mais l'apport majeur de sa présidence a été l'émergence d'une véritable coopération interparlementaire. Ainsi, sur un modèle en place depuis vingt ans avec l'Assemblée nationale du Québec, a été instituée la Grande Commission parlementaire France-Russie qui offre à l'Assemblée nationale et à la Douma d'État, chambre basse de la République fédérative de Russie, l'occasion d'échanges fructueux sur des problèmes d'intérêt commun. Cette instance, au sein de laquelle sont notamment représentés, pour la partie française, le Bureau de l'Assemblée, les commissions permanentes, le groupe d'amitié France-Russie et les délégations européennes, se réunit désormais, une fois par an, alternativement à Paris et à Moscou, sous les présidences des Présidents des deux Assemblées.

Par ailleurs, une tentative menée de concert avec le Président du Bundestag, Rita Süssmuth, en vue de créer une commission commune Assemblée nationale-Bundestag, a débouché, en mars 1997, sur un échec.

Dans le cadre du dialogue euro-méditerranéen, ont également été organisées, alternativement à Paris et à Tunis, des rencontres régulières avec l'Assemblée nationale tunisienne.

Poursuivant la tradition des rencontres avec les Présidents des Assemblées des pays européens, Philippe Séguin s'est attaché dans le même esprit à établir des contacts entre les Présidents des Assemblées de l'Europe méditerranéenne et à faire jouer la solidarité de l'Europe du Sud. Il reçut à son tour les présidents des Assemblées parlementaires des pays francophones dans l'hémicycle, le 16 octobre 1995 ; son propos introductif à la conférence dont le thème était "Parlements, Francophonie et Développement" se concluait ainsi :

"On parle parfois de diplomatie parlementaire : le développement doit en être un secteur privilégié.

"L'évolution technique offre aux Parlements des instruments nouveaux, tels que les autoroutes de l'information. L'utilisation de réseaux informatiques comme Internet apporte des facilités nouvelles pour le travail interparlementaire et ne peut laisser indifférents les Parlements francophones qui peuvent ainsi recourir à des bases de données dans leur langue commune et échanger des informations. Un accès rapide à la législation des autres pays peut permettre de s'enrichir de leur expérience, voire d'harmoniser les législations entre États voisins. Même s'il n'est pas toujours facilement réalisable, l'accès des Parlements du Sud à ce réseau doit être un souci majeur des pays du Nord : des expériences pourraient être tentées en s'appuyant sur le souhait des Parlements québécois et français de développer leur coopération en ce domaine.

"Nos Parlements n'ont certes pas la prétention que le développement dépende de leur seule action, mais ils ne peuvent pas non plus se contenter de s'en remettre aux Gouvernements, et encore moins à la fatalité. Ils doivent jouer pleinement leur rôle d'échange d'expériences et de confrontation des idées nouvelles. A des problèmes communs, nous devons apporter des solutions collectives ; encore faut-il que ces réponses soient les bonnes. A vous, à nous de les trouver".

Parallèlement, les relations bilatérales entre la présidence de l'Assemblée et le reste du monde ont continué de s'intensifier : l'Hôtel de Lassay est devenu "l'audience de référence" de toutes les personnalités en visite officielle ou privée à Paris. Au cours de la X^e législature, Philippe Séguin a ainsi accordé 180 audiences aux personnalités politiques du monde entier.

A l'exception, notable, du Président américain Woodrow Wilson, le 3 février 1919, il n'était pas dans la tradition qu' un chef d'État étranger s'exprime dans l'hémicycle, à la tribune de l'Assemblée. Philippe Séguin a souhaité, avec l'accord du Bureau de l'Assemblée, que la tradition évolue afin de donner à certaines visites un éclat plus solennel. C'est ainsi que se sont successivement exprimés, dans l'hémicycle, devant la représentation nationale, après une allocution de bienvenue du président de l'Assemblée, le souverain espagnol Juan Carlos, le 7 octobre 1993, le Président des États-Unis William J. Clinton, le 7 juin 1994, et le roi du Maroc Hassan II le 7 mai 1996.

Philippe Séguin a également effectué un certain nombre de missions à la demande du Président de la République : le 20 décembre 1995, il s'est ainsi rendu à Alger afin de renouer le dialogue et de mettre un terme à une situation de blocage absolu entre la France et l'Algérie. De même, il a préparé, en janvier 1996, le voyage du Président de la République au Proche-Orient, accomplissant en éclaireur une tournée des principales capitales. Ces visites, qui relèvent plus du domaine réservé que de la diplomatie parlementaire, ont contribué à conforter la position du Président de l'Assemblée et de l'institution en matière de relations internationales.

Laurent Fabius, à nouveau Président en juin 1997, inaugura sa seconde présidence en répondant, à l'automne 1997, à l'invitation de l'Université de Chicago, et en y prononçant une conférence sur le thème :"Le rôle et les changements de l'Union Européenne dans les dix ans qui viennent".

En accord avec le Bureau de l'Assemblée, il décida que des chefs de gouvernement, et non plus seulement des chefs d'État, pourraient être invités à s'exprimer devant l'Assemblée. Romano Prodi, Président du Conseil de la République italienne, fut le premier à être ainsi reçu dans l'hémicycle le 19 novembre 1997. Le Premier ministre de Grande-Bretagne, Tony Blair, lui succéda le 24 mars 1998.

Par ailleurs, de concert avec son homologue allemand Rita Süssmuth, Laurent Fabius organisa le 22 octobre 1997, à l'Hôtel de Lassay, une rencontre entre le Praesidium du Bundestag et une délégation dont faisaient partie les six vice-présidents de l'Assemblée nationale et au sein de laquelle tous les groupes politiques étaient représentés.

Cette rencontre fut l'occasion pour les deux parties d'engager un dialogue sur les grands thèmes de la construction européenne. Elle permit également de définir les modalités d'une intensification des échanges entre les deux assemblées.

Il fut décidé notamment que :

- une information réciproque aurait lieu, par l'intermédiaire des deux Présidents d'assemblée, sur le déroulement et les conclusions des grands débats d'orientation sur les questions européennes ;

- les contacts entre commissions, considérés comme l'élément central du dialogue entre les deux assemblées, seraient renforcés selon des modalités fixées d'un commun accord entre leurs présidents ;

- les échanges d'information sur les calendriers internes des deux assemblées ainsi que sur les analyses et positions de chaque pays seraient développés, sous l'égide des commissions, chacune dans son domaine de compétence ;

- une réflexion commune des Commissions des Affaires étrangères et des Délégations pour les Affaires européennes serait lancée sur la question des institutions de l'Union européenne, ces commissions et délégations pouvant éventuellement décider de créer un groupe de travail commun avec des représentants du Parlement européen ;

- les contacts entre groupes politiques seraient intensifiés, à leur initiative ;

- des séjours seraient organisés au profit des nouveaux parlementaires (au terme de leur première année de mandat) au sein de l'assemblée du pays partenaire.

Il fut également convenu de demander au groupe d'amitié de chaque assemblée de tenir l'agenda des rencontres et de coordonner les échanges.

Sous la présidence de Laurent Fabius et de Guennadi Seleznev, Président de la Douma d'État, la troisième session de la Grande Commission parlementaire France-Russie se tint à Paris, du 9 au 11 décembre 1997. Les députés français et russes y débattirent du rôle de la France et de la Russie en Europe et dans le monde, ainsi que de leurs relations bilatérales, avant d'en venir à la question de l'égalité entre hommes et femmes, et de dialoguer sur la protection de l'environnement. Ces débats permirent aussi d'aborder la question du retour en France des archives publiques et privées françaises, spoliées par les nazis pendant la seconde guerre mondiale, et transférées à Moscou par l'Armée rouge. Ce problème, dont la solution dépend en grande partie d'une décision de la Douma d'État, a donné lieu à un accord entre les présidents de l'Assemblée nationale et de la Douma d'État, qui ont officiellement signé un important mémorandum.

§2. Les Conférences des Présidents des assemblées parlementaires européennes

C'est en 1963, à l'initiative de M. Martino (Italie), alors Président de l'Assemblée parlementaire des Communautés européennes, devenue depuis le Parlement européen, que s'est réunie pour la première fois, à Strasbourg, une conférence des Présidents des Parlements de l'Europe communautaire, composée alors de six États.

Cette initiative, restée sans lendemain, devait être reprise, toujours dans le cadre communautaire, dix ans plus tard, en 1973, par M. Berendt (Allemagne), Président de l'Assemblée des Communautés.

Deux ans après, le Président Edgar Faure, Président de l'Assemblée nationale, proposait à son tour la réunion d'une conférence annuelle regroupant les Présidents des assemblées des pays membres du Conseil de l'Europe, le Président de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, le Président de l'Assemblée des Communautés et le Président de l'Assemblée de l'Union de l'Europe Occidentale. Cette réunion se tint à Paris en janvier 1975.

Cette conférence ayant lieu dans le cadre plus large du Conseil de l'Europe, d'où son nom de " Grande conférence ", s'est réunie tous les ans de 1975 à 1978. Lors de la conférence tenue à La Haye, en juin 1978, la périodicité annuelle, jugée trop lourde, fut abandonnée et il fut décidé que les réunions se tiendraient tous les deux ans.

La conférence suivante se tint donc à Madrid en mai 1980. A cette occasion, il fut admis, à l'initiative conjointe du Président de la Chambre des Députés italienne et du Président du Parlement européen, que, dans l'intervalle de deux réunions de la " Grande conférence ", se tiendrait une " Petite conférence ", limitée aux seuls Présidents des assemblées des pays membres de la Communauté européenne et au Président du Parlement européen. On renouait ainsi avec la pratique suivie en 1963 et 1973.

- L'alternance des " Petites " et des " Grandes " conférences

Depuis 1980 se tient donc régulièrement chaque année, en alternance, une " Grande conférence " (années paires) ou une " Petite conférence " (années impaires).

Le lieu et la date des réunions, quel que soit leur niveau, dépendent uniquement de l'initiative prise par le ou les Président(s) du Parlement hôte et acceptée par les autres Présidents.

Il en résulte que les réunions de la " Petite conférence ", bien qu'ayant lieu dans le cadre de l'Union européenne, ne sont pas fixées en fonction de la présidence du Conseil de l'Union européenne. Ainsi, par exemple, la réunion du mois de mai 1993 a eu lieu à Dublin, alors que la présidence de l'Union était exercée par le Danemark ; la réunion de mai 1995 s'est tenue à Londres, pendant la présidence de la France ; celle de juin 1997 à Helsinki, pendant la présidence des Pays-Bas.

La prochaine " Petite conférence " doit avoir lieu au Portugal au cours du premier semestre de 1999, la présidence de l'Union devant alors être assumée par l'Allemagne⁹.

- L'objet et les résultats des Conférences des Présidents

Les conférences, quel que soit leur niveau, n'obéissent qu'à des règles coutumières afin de ne pas nuire à la spontanéité des échanges souhaitée par leurs promoteurs.

L'examen d'une question est, le plus souvent, confié au Président qui a suggéré son inscription à l'ordre du jour et qui présente un rapport.

Il existe en fait trois grandes catégories de questions :

- les questions parlementaires

Les réunions des Présidents sont évidemment l'occasion d'échanger des informations sur la manière dont certains problèmes spécifiques sont réglés en droit et en pratique dans les différents Parlements. A titre d'exemple, ont été traités au cours des années passées des sujets tels que " les immunités parlementaires ", " les pouvoirs financiers des Parlements ", " le contrôle de la politique étrangère par les assemblées " , " les commissions d'enquête parlementaires ", " le traitement des affaires communautaires par les Parlements ", " l'environnement ", ou " le rôle des Parlements dans l'avenir de l'Union européenne ".

- la collaboration technique entre les Parlements

Ces conférences sont également l'occasion de renforcer la collaboration technique entre les Parlements, soit à la lumière des travaux du Centre Européen de Recherche et de Documentation Parlementaires (CERDP), organisme créé en 1977 par la " Grande conférence " et qui fonctionne sous son égide, soit par l'étude de questions particulières confiées à un Président, par exemple la coordination des systèmes informatiques des différents Parlements.

- les questions politiques

Les Présidents profitent en général de leur rencontre pour échanger librement leurs réflexions sur les grandes questions internationales de l'heure. Même lorsqu'un débat est organisé à partir d'une introduction présentée par un Président, les interventions ont souvent alors un caractère personnel, certains Présidents étant strictement tenus par les règles de neutralité attachées à leur fonction.

Cela ne les empêche pas d'avoir des contacts enrichissants avec leurs collègues et avec les dirigeants politiques du pays hôte.

Il est rare que les Conférences des Présidents débouchent sur l'adoption de motions ou de conclusions. Lorsque des conclusions sont publiées, ce sont le plus souvent celles de la Présidence de la Conférence.

Certaines réunions ont cependant abouti à des décisions qui sont à l'origine de nouveaux instruments de coopération entre les Parlements, dont plusieurs d'entre eux ont connu de fructueux développements.

- C'est ainsi que la " Grande conférence " réunie à Vienne en juin 1977 a créé, comme il a été dit plus haut, le Centre Européen de Recherche et de Documentation Parlementaires (CERDP), réseau de fonctionnaires parlementaires dont la mission est de promouvoir les échanges d'informations, d'idées et d'expériences sur des sujets d'intérêt commun, de renforcer la coopération existant entre les services des parlements membres, dans les domaines de l'information, des études et de la documentation parlementaire et de recueillir, d'échanger et de diffuser les études effectuées par les services parlementaires.

Les résultats des travaux du Centre sont examinés et son programme d'activités approuvé tous les deux ans par la " Grande conférence " sous l'autorité de laquelle il fonctionne.

- On doit surtout souligner les résultats importants auxquels a abouti la " Petite conférence " qui s'est tenue à Madrid au mois de mai 1989.

Le rapport présenté par le Président de l'Assemblée nationale, M. Laurent Fabius, sur le thème "les Parlements européens dans la perspective de l'Europe de 1993, le traitement des affaires communautaires et la collaboration entre les Chambres " a donné lieu à un échange de vues approfondi et s'est conclu par la présentation de plusieurs propositions qui ont recueilli l'assentiment de la conférence.

Selon l'une des conclusions adoptées alors, " les organes des Parlements nationaux, spécialisés dans les affaires européennes, sont invités à se rencontrer à intervalles réguliers pour débattre en commun de thèmes arrêtés au préalable ; dans cet esprit, le Président Fabius a proposé, en accord avec le Président du Sénat Alain Poher, qu'à l'occasion de la présidence française, une première rencontre soit organisée à Paris, à l'initiative du Parlement français, au cours du second semestre ".

C'est ainsi qu'eut lieu à Paris, au mois de novembre suivant, la première réunion de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (la COSAC). Cette première réunion a été suivie de beaucoup d'autres, la COSAC se réunissant depuis très régulièrement, chaque semestre, à l'invitation du Parlement de l'État qui assure la présidence du Conseil de l'Union.

L'existence et la mission de la COSAC ont d'ailleurs été consacrées par un Protocole sur le rôle des Parlements nationaux, annexé au projet de Traité adopté lors du Conseil européen d'Amsterdam des 16 et 17 juin 1997 (voir sur ce sujet, dans la même collection, la brochure n° 9 consacrée à " L'Assemblée nationale et l'Union européenne ").

- Les réunions " informelles " des Présidents d'assemblées dans le cadre de l'Union européenne

Dans les années récentes, des réunions " informelles " des Présidents des Parlements de l'Union européenne sont venues s'ajouter à la " Petite conférence " biennale.

Ces réunions ont commencé à se tenir en 1990, après que la conférence de Madrid, précitée, du mois de mai 1989 eut décidé " de renforcer la dimension démocratique du processus européen et le développement des relations entre les Parlements des Douze et le Parlement européen et entre les Parlements nationaux ".

Les deux déclarations annexées au traité de Maastricht concernant les Parlements, l'une relative au rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne, l'autre évoquant la Conférence des Parlements (ou Assises), ont également encouragé la tenue de telles réunions.

Celles-ci ont eu lieu très régulièrement sur un rythme semestriel, de 1990 au premier semestre de 1995, à l'initiative de la présidence française. Après l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht, les Présidents des Parlements des États assurant la présidence de l'Union au cours du second semestre de 1995 et des deux semestres de 1996, après avoir recueilli, dans certains cas, l'avis de leurs collègues, n'ont pas estimé utile la tenue de ces conférences.

De nouveau cependant, une réunion de ce type eut lieu à La Haye pendant la présidence néerlandaise de l'Union au premier semestre de 1997, à l'approche de la conclusion des travaux de la Conférence intergouvernementale ayant abouti au projet de traité d'Amsterdam.

Dans la plupart des cas, en effet, le besoin de telles réunions est lié à l'actualité européenne et, principalement, au suivi des négociations et aux résultats des conférences intergouvernementales concernant les Communautés, puis l'Union européenne.

C'est évidemment sur l'implication des Parlements dans les négociations, d'une part, et sur la place et le rôle de ces Parlements dans la construction européenne, d'autre part, que se sont le plus souvent concentrées les discussions.

Il est du reste arrivé qu'en raison du caractère politique de certains sujets, des Présidents aient estimé que leur statut constitutionnel ne leur permettait pas d'assister à une réunion. Tel a été le cas du Speaker de la Chambre des Communes britannique et des Présidents des Assemblées irlandaise et danoise, lors de la réunion informelle de Bruxelles de décembre 1993.

Les résultats obtenus ne sont pas négligeables.

A Bruxelles, en décembre 1991, la réunion informelle des Présidents s'est conclue par l'adoption, dans des conditions difficiles - certains Présidents contestant le principe même d'une décision et d'un vote -, d'un " appel des Présidents présents " (le Royaume-Uni, le Danemark, l'Irlande, la Grèce et l'Espagne n'étant pas représentés), invitant " les chefs d'État et de gouvernement à être tout particulièrement attentifs à la dimension démocratique des nouveaux développements envisagés pour la construction européenne " et considérant, notamment, que " les Parlements nationaux doivent pouvoir disposer des propositions législatives de la Commission en temps utile, pour leur information et éventuel examen. "

La réunion informelle suivante, à Lisbonne, en avril 1992, a abouti à la création d'un groupe de travail dont la mission était de présenter un rapport sur " Le contrôle parlementaire du pouvoir communautaire ". Ce rapport fut examiné par la conférence biennale de Dublin en mai 1993.

Enfin, la réunion informelle tenue à Paris, au mois d'avril 1995, a été à l'origine de la création d'un " groupe parlementaire de réflexion sur la Conférence intergouvernementale de 1996 ", groupe auquel ont participé les représentants des Parlements de la Belgique, de la France, de la Grèce et du Luxembourg ; les Parlements de l'Allemagne, du Danemark, de la Finlande, de l'Irlande, des Pays-Bas, du Portugal et du Royaume-Uni y étaient représentés par des observateurs. Le compte-rendu et les conclusions des travaux de ce groupe ont été publiés par l'Assemblée nationale.

SECTION 2 - LES ACTIVITÉS INTERNATIONALES DU BUREAU

En matière internationale, le Bureau de l'Assemblée nationale remplit aujourd'hui une triple fonction :

- Il représente l'Assemblée en tant que corps constitué, qu'il s'agisse de missions à l'étranger ou de réceptions de délégations étrangères en France,

- Il procède à l'agrément de groupes d'amitié avec les parlements des pays étrangers, fixe les règles de fonctionnement qui leur sont applicables et coordonne leurs activités,

- Il définit, sous l'autorité du Président, la politique des relations internationales de l'Assemblée.

Il n'en a pas toujours été ainsi, ces trois fonctions s'étant ajoutées les unes aux autres au cours de la IV^e, puis de la V^e République, à mesure que se dessinait, puis s'affirmait, le rôle de l'Assemblée dans le domaine international. L'évolution n'a d'ailleurs pas été linéaire. On l'observe au travers des décisions prises pour faire face à des initiatives plus ou moins durables et ne s'inscrivant pas toujours dans un dessein clairement défini. Rien d'étonnant à cela, l'avènement de ce qu'on appelle aujourd'hui la diplomatie parlementaire résultant moins d'une conquête délibérée que du souci de s'adapter à des nécessités successives, nées de la conjonction de facteurs extrêmement variés : sentiment croissant d'une responsabilité collective à l'égard d'un grand nombre de problèmes de société, développement des moyens d'information et des échanges, bouleversement des équilibres mondiaux, émergence de nouvelles démocraties.

Les trois fonctions en cause sont assurées sous l'autorité d'une Délégation du Bureau.

§1. La Délégation du Bureau chargée des activités internationales

L'origine de la Délégation du Bureau chargée des activités internationales est intimement liée à l'histoire des groupes d'amitié et à celle des groupes d'études.

Elle a été créée, par une décision du Bureau du 3 juillet 1981, en vue d'émettre des propositions sur la procédure d'agrément des groupes d'études et d'amitié, et fut très vite chargée d'instruire les demandes d'agrément, de fixer les règles de constitution et de fonctionnement des groupes d'amitié, de statuer sur leurs demandes de missions et de réceptions, d'harmoniser les déplacements à l'étranger des commissions permanentes et de mettre en place la coordination de l'ensemble des réceptions et des missions de caractère international

Ses pouvoirs ont été précisés le 7 mai 1986 : comme toutes les autres délégations du Bureau, elle est habilitée à prendre, dans les limites de sa compétence, toute décision procédant d'un accord amiable, à défaut duquel il appartient au Bureau de statuer. Elle est cependant tenue de rendre compte de ses travaux au Bureau, qui entérine les décisions prises avec la possibilité de les infléchir.

Dès 1981, elle comprenait des représentants de tous les groupes politiques représentés au sein du Bureau.

Tel est toujours le cas et, si elle a perdu une partie de ses attributions en avril 1994, date de la création d'une Délégation chargée des groupes d'études, sa vocation dans le domaine international n'a pas été entamée.

Présidée par un Vice-Président, elle est composée sous la XI^e législature de 10 autres membres, dont un Questeur, nombre de ses décisions comportant une incidence financière.

§2. La représentation de l'Assemblée nationale

Représenter l'Assemblée nationale, c'est là, pourrait-on dire, la fonction originelle du Bureau, mais les modalités de cette première fonction ont connu certains changements.

- Une prérogative ancienne

La représentation de l'Assemblée nationale était, dès les premières années de la IV^e République, la fonction internationale essentielle du Bureau. Il en avait même l'exclusivité, bien sûr partagée avec le Président de l'Assemblée, les groupes d'amitié n'ayant pas encore d'existence officielle.

En 1967, alors qu'il avait antérieurement décidé de subordonner l'existence des groupes d'amitié à une procédure d'agrément, le Bureau fut appelé à statuer sur une demande relative à la Rhodésie, pays avec lequel la France n'entretenait pas de relations diplomatiques. Au cours de la discussion, le Président de l'Assemblée nationale a fait valoir que "les groupes d'amitié n'engageant, ni le gouvernement ni même le parlement, toute latitude peut être laissée aux députés désirant en constituer". La décision fut remise à plus tard, mais le propos est révélateur : il soulignait le fait que seuls le Président et le Bureau étaient à même de représenter l'Assemblée nationale en tant que corps constitué.

C'est le Bureau qui statuait sur les invitations adressées à l'Assemblée nationale, ainsi que sur les invitations à faire en retour ; il pouvait, à cette occasion, prendre en considération des problèmes d'opportunité ou d'équilibre politique, même si, dans les faits, une grande partie des initiatives prises par les groupes d'amitié échappait à son contrôle.

Si, dans certains cas, il pouvait confier à un groupe d'amitié le soin de répondre à une invitation faite à l'Assemblée, c'était en principe en son sein qu'il désignait les délégations, la nécessité d'assurer la représentation de tous les groupes politiques étant apparue dès 1957.

La lourdeur de la structure ainsi organisée surprend aujourd'hui : conduites soit par le Président lui-même, soit par un Vice-Président, les délégations se composaient fréquemment de dix parlementaires, les programmes étant organisés sur dix, douze, parfois quatorze jours. On comprend dès lors que le Président, lorsqu'il était présent, ait fréquemment décidé de ne participer qu'aux entretiens de haut niveau programmés au début de ces missions, dont le programme de visites se poursuivait ensuite sans lui.

- Des modalités nouvelles

Bien différente apparaît aujourd'hui la situation.

Les longues missions ont disparu au profit de brefs déplacements, dont le caractère politique est nettement affirmé et sur lesquels la Délégation du Bureau chargée des activités internationales est appelée à statuer.

Comme autrefois, dans certaines circonstances, le Bureau continue d'accompagner le Président pour des visites officielles ou lors de réunions de travail, mais ces déplacements ne durent jamais plus de deux ou trois jours. Dans d'autres cas, le Bureau est représenté, es qualités, au sein de certaines instances, - Association interparlementaire France-Canada, Grande commission parlementaire France-Russie ; là aussi, il s'agit de rencontres brèves et organisées autour d'un ordre du jour défini à l'avance par accord entre les parties.

Dans d'autres cas encore, le Président peut charger un membre du Bureau de le représenter à l'étranger, à l'occasion de manifestations diverses : colloques, inaugurations, rencontres interparlementaires.

Enfin, le Bureau, pour l'accueil de hautes personnalités étrangères, vient assister le Président, lequel demande fréquemment le concours d'un Vice-Président, à commencer par le Président de la Délégation du Bureau chargée des activités internationales, lorsqu'il n'est pas en mesure de répondre à une demande d'entretien qui lui a été adressée.

Mais le Bureau a également, par l'intermédiaire de sa Délégation, un large pouvoir d'initiative : lui seul est habilité à conduire les missions d'observation d'élections dont il apprécie l'opportunité. Il peut aussi, face à des événements politiques majeurs, ou à des conflits particulièrement aigus, décider d'effectuer des mi