Un des pouvoirs fondamentaux du Parlement

                  Par le vote de ses représentants, la Nation consent à l'impôt. Cet acte, qui est à l'origine de l'institution parlementaire, traduit le principe fondamental énoncé par l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Il est renouvelé chaque année avec l'article premier de la loi de finances. Toutefois, si cette dernière comporte traditionnellement d'importantes mesures relatives aux impôts, les dispositions fiscales peuvent également trouver place dans les lois ordinaires.

                  Par ailleurs, la loi de finances détermine le montant et la répartition des dépenses de l'État. Elle représente ainsi un choix politique de toute première importance, en traduisant de façon concrète les priorités du Gouvernement et de la majorité dont celui-ci est issu.
Les lois de finances annuelles et, le cas échéant, les lois de finances rectificatives qui les modifient en cours d'année, ont un impact très important sur l'économie, en raison tant de l'incidence des recettes de l'État, qui représentaient, en 1997, quelque 15% du produit intérieur brut, que des effets de ses dépenses prenant la forme, en particulier, de subventions et commandes publiques dont bénéficient les acteurs économiques.

Une discussion juridiquement encadrée, garantissant la primauté de l'Assemblée nationale

                 L'article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale, la chambre élue au suffrage universel direct se voyant ainsi reconnaître un rôle essentiel dans le consentement à l'impôt. En outre, conformément à la procédure législative de droit commun, c'est à l'Assemblée nationale qu'il appartient, à la demande du Gouvernement, de statuer en dernier ressort en cas de désaccord avec le Sénat.

                   L'examen de ces projets est soumis à deux contraintes principales.
Une contrainte de temps, tout d'abord. La discussion budgétaire est enserrée, conformément àl'article 47 de la Constitution, dans un délai total de soixante-dix jours, l'Assemblée nationale devant, pour sa part, se prononcer en première lecture dans un délai de quarante jours. La discussion devant les deux chambres se déroule ainsi traditionnellement entre la mi-octobre et la mi-décembre. Au total, l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances représente, chaque année, en moyenne, environ 200 heures de débats, soit près du quart de la durée totale des séances publiques.

                  La seconde contrainte, qui n'est pas spécifique aux lois de finances, mais y trouve tout de même un champ d'application privilégié, réside dans les règles de recevabilité financière des amendements. L'article 40 de la Constitution limite le pouvoir d'initiative des parlementaires en matière financière, d'une part, en proscrivant tout amendement visant à créer ou accroître une charge publique et, d'autre part, en n'autorisant la diminution d'une ressource que dans la mesure où elle est compensée par la majoration d'une autre ressource. A l'Assemblée nationale, l'examen de la recevabilité financière des amendements est effectué préalablement par le Président de la Commission des finances et les amendements déclarés irrecevables ne sont pas mis en discussion.

Une nouvelle organisation de la discussion permettant de mieux mesurer les résultats des politiques mises en œuvre et de mieux contrôler le mouvement de modernisation de l'État

                La loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, modifiée par une loi organique du 12 juillet 2005, est désormais pleinement applicable. Ce texte abroge le système antérieur de discussion et de vote des lois de finances, qui étaient régies par l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959. Depuis cette date, aucune des précédentes tentatives de réforme n’avaient abouti. C’est pourquoi a été choisie la voie d’une réforme d’ensemble, qui, sans toucher à la Constitution, instaure de nouvelles règles d’examen des lois de finances. Le respect du cadre constitutionnel implique que les délais d’examen, 70 jours en tout au maximum dont 40 à l’Assemblée nationale en première lecture, ne soient pas modifiés. Il implique aussi que les parlementaires ne puissent pas augmenter la charge publique, ni le niveau du déficit.

              La loi de finances est dotée d'une structure bipartite, le passage à la discussion de la seconde partie étant subordonné, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à l'adoption de la première partie « en celles de ses dispositions qui constituent sa raison d'être ».

 Jusqu’à la pleine application de la  loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la première partie du budget portait sur les recettes et l’équilibre général, permettant de connaître le niveau du déficit budgétaire, la seconde portait sur les dépenses votées par ministère et par grandes catégories regroupées en titres et détaillées par chapitres. Sans remettre en cause cette structure en deux parties, la LOLF prévoit non plus un vote des dépenses de l’État par catégorie mais en fonction de l’évaluation de la performance des dépenses publiques. La deuxième partie sera désormais votée par missions, ce qui correspond, en application de l’article 7 de la LOLF à un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie : culture, défense, santé, sécurité, sécurité civile, transports … Ces missions sont déclinées en programmes, regroupant des crédits concernant une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère. La nouvelle maquette de présentation des missions et programmes retient pour le budget général 34 missions dont 8 sont interministérielles, et, hors budget général, 3 budgets annexes, et 9 comptes spéciaux dotés de crédits. Ce sont désormais les nouvelles unités de vote des dépenses. Une mission regroupe les dotations aux pouvoirs publics. Les parlementaires examinent ainsi la totalité du budget au lieu de ne discuter en pratique que des dépenses nouvelles

 En outre, un plafond d’emplois publics sera désormais voté, globalement avec l’article d’équilibre, puis, en deuxième partie, par ministère. Enfin, avec l’article d’équilibre seront adoptées des autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie, présentées avec un tableau de financement, ce qui est beaucoup plus précis que ne l’était la présentation antérieure.

  La répartition des compétences entre les rapporteurs spéciaux a été modifiée pour s’adapter à cette maquette. 42 rapporteurs spéciaux de la commission des finances sont ainsi responsables soit d’une mission, soit parfois d’un seul programme (patrimoines culturels, accueil des étrangers et intégration …).

 Une des grandes nouveautés de la LOLF consiste à laisser au Gouvernement toute la responsabilité pour fixer les crédits des missions mais à permettre aux parlementaires d’exercer leurs droit d’amendement au sein de celles-ci (article 42). Désormais des amendements de crédits pourront transférer les crédits d’un programme à un autre.

 L’article 14 de la LOLF améliore également sensiblement l’information du Parlement sur l’ensemble de la régulation budgétaire, qui permet au Gouvernement, dans certaines limites, de modifier l’exécution du budget. Les mises en réserve de crédits seront désormais annoncées dès la loi de finances initiale et notifiées aux commissions des finances.

 Par ailleurs, ce système doit permettre aux parlementaires, au moyen d’indicateurs chiffrés, de mesurer la performance de la dépense publique. Trois types d’objectifs peuvent être poursuivis : les objectifs mesurant l’efficacité socio-économique, qui s’adressent au citoyen, les objectifs d’efficience de gestion, qui s’intéressent à la comparaison entre le coût d’un service public pour le contribuable et ses résultats, et les objectifs de qualité qui s’adressent à l’usager du service. Ces objectifs, assortis d’indicateurs chiffrés, seront désormais présentés dans le cadre des documents annexes à la loi de finances. C’est à partir de ceux-ci que le Parlement sera amené à autoriser la dépense publique, mais aussi, désormais, à en évaluer les résultats. Ainsi, le programme de sécurité routière permettra de savoir si les objectifs de réduction du nombre de victimes de la route sont ou non atteints.

 En gestion, les responsables de programme sont libres d’affecter les crédits comme ils l’entendent, sous réserve de ne pas augmenter les dépenses de personnel. C’est aux résultats de cette gestion que le Parlement sera donc amené à s’intéresser.

 Ce passage d’un budget de moyens à un budget de performance est un vecteur essentiel de la modernisation de l’État, qui doit permettre plus de transparence, une meilleure connaissance de la comptabilité patrimoniale de l’État et des moyens mis en regard des différentes politiques publiques et, surtout, une appréciation des résultats de ces politiques.

 

"La mise en oeuvre de la LOLF", rapport de MM. Didier Migaud, député, et Alain Lambert, sénateur, parlementaires en mission (avril - octobre 2006) au Premier ministre, remis le 2 novembre 2006.

Rapports d’information de la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances n° 1554 de mai 2004 et n° 2161 de mars 2005.