N° 1230

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 novembre 1998.

 

 

 

 

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES ⁽¹⁾ , SUR LE projet de loi de finances rectificative pour 1998 (n° 1210).

 

 

PAR M. François Lamy,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Michel Voisin, Jean-Claude Sandrier, vice-présidents ; MM. Robert Gaïa, Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Gérard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Roger Franzoni, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, François Hollande, François Huwart, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Pierre-Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Arthur Paecht, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Alain Veyret, Philippe de Villiers, Jean-Claude Viollet, Pierre-André Wiltzer, Kofi Yamgnane.

Introduction 5

I — LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LE BUDGET DE LA DÉFENSE EN 1998 : APERÇU GÉNÉRAL

A. UN CONTEXTE SPÉCIFIQUE

1. Des reports de charges massifs sur le titre III

2. La réforme des procédures de gestion des crédits d’équipement

B. UNE GESTION SATISFAISANTE DU BUDGET DE FONCTIONNEMENT MAIS UNE EXÉCUTION DIFFICILE DES DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT

II. — LES OUVERTURES DE CRÉDITS RÉPONDENT À DES BESOINS MULTIPLES

A. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES POSE LE PROBLÈME DE L’AMÉLIORATION DE LEUR CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

1. Un constat récurrent et des besoins toujours importants

2. Il devient urgent d’améliorer le contrôle budgétaire des opérations extérieures

a) Un financement problématique

b) La pérennité et l’importance du dispositif d’intervention militaire à l’étranger plaident en faveur d’un contrôle parlementaire systématique sur les opérations extérieures

B. DES BESOINS LIÉS À LA PROFESSIONNALISATION DES ARMÉES

1. Le flux mal maîtrisé des volontaires service long entraîne des surcoûts importants

2. L’abondement des crédits de fonctionnement traduit la prise en compte anticipée des besoins des armées en 1999

a) Approche globale

b) Approche par armée

III — QUEL SENS FAUT-IL DONNER À LA RÉDUCTION DES CRÉDITS D’ÉQUIPEMENT ?

A. POUR UNE APPROCHE DYNAMIQUE DU BUDGET D’ÉQUIPEMENT DE LA DÉFENSE : ANNULATIONS, REPORTS DE CHARGES ET REPORTS DE CRÉDITS

1. Les annulations de crédits atteignent un niveau élevé en 1998 mais devraient permettre de limiter les reports de charges sur le titre III

2. Annulations de crédits et loi de programmation militaire : des compensations ultérieures seront nécessaires

B. UNE RÉDUCTION À RELATIVISER PAR LA PRISE EN COMPTE DES DOTATIONS À LA SOCIÉTÉ GIAT INDUSTRIES QUI PARTICIPENT À LA DÉPENSE DE DÉFENSE

1. Des recapitalisations inéluctables

2. Quel lien entre les annulations de crédits et la dotation de Giat Industries ?

CONCLUSION

TRAVAUX EN COMMISSION

I — AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE

II — EXAMEN DE L’AVIS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances rectificative représente généralement l’occasion, pour la Commission de la Défense, de constater la contribution importante du ministère de la Défense au rétablissement des finances publiques. Ce constat reste vrai en 1998, même s’il doit être nuancé, la participation de ce ministère à la réduction du déficit budgétaire n’étant pas la seule grille de lecture pertinente pour analyser les mouvements de crédits militaires enregistrés au cours de l’exercice 1998.

D’externe, la contrainte pesant sur l’exécution du budget de la Défense est largement devenue interne en 1998.

D’une part, l’importante réforme de la gestion des crédits d’équipement qui s’y déroule a, en effet, perturbé la bonne exécution du budget d’investissement militaire. A moyen terme, cependant, l’efficacité de la dépense d’équipement des armées n’en sortira que renforcée.

S’agissant, d’autre part, du budget de rémunération et de fonctionnement, le ministère de la Défense s’est également fixé des objectifs ambitieux, qu’il a largement atteints. Votre rapporteur s’en félicite d’autant plus que, dans cette phase de transition vers un nouveau format d’armée, le titre III du budget de la Défense est extrêmement contraint.

Les efforts du ministère de la Défense pour porter à leur terme des réformes considérables, qui s’apparentent, pour la plupart, davantage à un changement de culture qu’à de simples ajustements techniques, doivent être soutenus. Il faut notamment répéter que les nouvelles missions confiées aux armées ont un prix, qu’il faut assumer. A cet égard, les opérations extérieures, menées par les armées, doivent faire l’objet de règles de financement précises. D’abord, parce qu’elles s’inscrivent dans l’action diplomatique de la France ; ensuite, parce qu’il n’est pas concevable que le modèle d’armée dont s’est dotée la France ne soit pas en mesure de remplir, dans un cadre budgétaire normal, les missions pour lesquelles il a été élaboré.

La Commission de la Défense a décidé d’entamer un travail de réflexion sur un meilleur contrôle parlementaire des opérations extérieures. L’examen du projet de loi de finances rectificative rentre dans ce cadre. Ainsi, l’audition, pour la deuxième année consécutive, du Ministre de la Défense, la rencontre avec le Chef d’état-major des armées et le chef d’état-major de l’armée de terre et les réponses fournies au questionnaire budgétaire ont permis de cerner, à travers les difficultés d’ordre budgétaire, ce qui pourrait constituer une nouvelle définition des opérations extérieures avant de réfléchir, dans les mois qui viennent, sur leur justification, voire sur leur opportunité.

Après avoir présenté le cadre général d’exécution du budget de la Défense en 1998, votre rapporteur traitera des ouvertures de crédits ratifiées et demandées par le présent projet de loi. Il s’interrogera enfin sur le sens à donner aux réductions de crédits d’équipement sur le budget de la Défense.

I — les mouvements de crÉdits sur le budget de la dÉfense en 1998 : APERçU GÉNÉRAL

Comme les années précédentes, le budget de la Défense a connu, en cours d’exercice, des mouvements de crédits récurrents et importants. Outre les redéploiements internes, cinq séries de mouvements de crédits, d’inégale importance, sont venues modifier les dotations initiales. Ces mouvements portent, en crédits de paiement, sur les montants suivants :

— 300 millions de francs (soit 30 % du total des annulations budgétaires à cette date) ont été annulés par l’arrêté du 16 janvier 1998, au titre de la participation du ministère de la Défense au financement des fonds départementaux d’urgence destinés à venir en aide aux personnes les plus démunies ;

— le décret du 21 août 1998 a ouvert, à titre d’avance, 3,8 milliards de francs sur le titre III ;

— ils ont été gagés par une annulation de 7 millions de francs sur le même titre et de 3,85 milliards de francs sur les crédits d’équipement ;

— 110 000 francs ont été annulés sur le titre III par l’arrêté du 30 octobre 1998 ;

— 3,2 milliards de francs ont enfin été annulés par l’arrêté du 18 novembre 1998 sur les crédits d’équipement.

Le projet de loi de finances rectificative propose une ouverture de crédits de 700 millions de francs sur le titre III du budget de la Défense. Au total, les mouvements de crédits sur ce budget auront été légèrement supérieurs à ceux de la précédente gestion, comme l’indique le tableau ci-dessous.

principaux mouvements de crÉdits budgÉTAIRES
sur le budget de la défense en 1997 et 1998

(crédits de paiement en millions de francs)

La comparaison avec l’exercice 1997 a cependant ses limites. Bien que d’ampleur comparable, les mouvements de crédits sur le budget de la Défense s’inscrivent, pour certains d’entre eux, dans une logique et dans un contexte différents.

A. UN CONTEXTE SPéCIFIQUE

La contrainte pesant sur l’exécution du budget de la Défense en 1998 est moins externe qu’interne : contrairement aux années précédentes, les annulations et ouvertures de crédits ne sont pas seulement liées à des pratiques de régulation budgétaire marquant la contribution de la Défense à la maîtrise des finances publiques, mais simplement à des contraintes internes au ministère de la Défense. En ce qui concerne les dépenses ordinaires, tout d’abord, priorité a été donnée à l’apurement des reports de charges dont la Cour des comptes a souligné le poids excessif dans la monographie qu’elle a consacrée au titre III du budget de la Défense de 1994 à 1997. Quant à l’exécution des crédits d’investissement, elle a été essentiellement marquée par la réforme de leurs procédures de gestion.

1. Des reports de charges massifs sur le titre III

L’existence de reports de charges massifs sur le titre III du budget de la Défense n’est pas nouvelle. Leur montant s’est toutefois fortement accru de 1997 à 1998, comme le montre le tableau suivant.

rEPORTS DE CHARGES⁽¹⁾ SUR LE TITRE III
DU BUDGET DE LA DÉFENSE DE 1994 À 1997
(hors fonctionnement et entretien programmé des matériels)

(en millions de francs)

(1) en fin d’exercice

Au total, chapitres de fonctionnement et d’entretien programmé des matériels inclus, les reports de charges de 1997 sur 1998 s’élèvent à 3,14 milliards de francs, alors qu’ils atteignaient 1,73 milliard de francs fin 1996. Comme l’indique la Cour des comptes, ces reports trouvent généralement leur origine dans les surcoûts liés aux opérations extérieures, mais leur très forte progression de 1997 à 1998 s’explique par la conjonction des trois phénomènes suivants :

— les opérations extérieures ;

— l’apurement du solde du fonds de concours autoroutier supprimé en 1996 ;

— l’absence de ressources complémentaires suffisantes pour compenser le report de charges de 823 millions de francs de 1996 à 1997.

Faut-il voir, avec la Cour des comptes, dans la procédure des fonds d’avances un des facteurs d’explication de l’importance des reports de charges au ministère de la Défense ? Nul doute que cette pratique, dérogatoire au principe d’annualité budgétaire puisqu’elle permet de régler sur les crédits de l’exercice suivant une partie des reports de charges de l’exercice en cours, a largement contribué à la situation présente. Il convient donc de remettre en cause l’usage excessif qui est fait de cette pratique. En accord avec le ministère de l’Economie et des Finances, le ministère de la Défense a d’ailleurs commencé à réduire ces fonds : il a ainsi été décidé de les ramener de leur niveau actuel de 10,2 milliards de francs à 7,1 milliards de francs. L’ampleur de cette somme montre toutefois qu’un réel besoin existe et que, dans l’éventualité d’une limitation du recours à cette pratique, des solutions palliatives devront être trouvées pour assurer le paiement régulier des rémunérations des personnels. Plus largement, c’est le problème du financement des opérations extérieures qui est posé.

2. La réforme des procédures de gestion des crédits d’équipement

Le budget d’investissement de la Défense se caractérise en 1998 par la conjonction de trois éléments :

— la revue des programmes. A court terme, son impact a cependant été modéré sur l’exécution des crédits ;

— l’" encoche " sur le budget d’équipement. Là encore, les effets de cette mesure ne se traduiront qu’ultérieurement, lors du paiement correspondant aux dépenses engagées au cours de l’exercice ;

— la réforme des procédures de gestion des crédits d’équipement du ministère de la Défense. Contrairement aux deux mesures évoquées ci-dessus, cette réforme a fait peser de nombreuses incertitudes sur la bonne exécution des dépenses d’équipement.

Sans revenir en détail sur cette réforme déjà largement évoquée par la commission de la Défense, il peut être intéressant de montrer en quoi l’exécution du budget d’investissement de la Défense a pu être perturbée par les trois volets de la réforme :

— mise en place de la comptabilité spéciale des investissements ;

— institution du contrôle financier déconcentré ;

— création des opérations budgétaires d’investissement.

•  La mise en place d’une comptabilité spéciale des investissements (CSI), déjà en vigueur depuis longtemps dans les administrations civiles, a eu un impact notable sur les services de programmes de la DGA, comme le service des programmes navals (SPN) et le service des programmes aéronautiques (SPAé). Elle les a notamment conduits à revoir leur système informatique. Or, juridiquement, ce sont ces services qui notifient les contrats aux industriels concernés (Direction des constructions navales, service de maintenance aéronautique, industriels privés). Passages obligés des engagements et des paiements, ils jouent donc un rôle essentiel dans l’exécution du budget d’équipement de la Défense. Leur capacité réduite d’intervention pendant les quatre premiers mois de l’exercice 1998 n’a donc pas manqué de ralentir les engagements du ministère pendant le premier semestre.
•  En matière d’engagement, l’instauration du contrôle financier déconcentré, qui sera étendu en 2001 aux comptes de commerce, a entraîné des retards dans le processus de notification des marchés, en particulier pour les services qui gèrent un important réseau d’ordonnateurs secondaires dépendant de nombreux trésoriers payeurs généraux. En outre, les services dont l’enveloppe d’engagements est constituée de multiples contrats, requérant de nombreuses opérations -commissariat des trois armées, services d’infrastructure- ont été particulièrement pénalisés par ces réformes.
•  Quant à la mise en place des opérations budgétaires d’investissement, elle a eu un impact essentiellement sur les paiements. Les travaux de reprise comptable ont, en effet, entraîné une accumulation des factures chez les services gestionnaires. Même si le retard en termes de consommation des crédits de paiement était résorbé, pour l’essentiel, avant l’été, la lenteur du démarrage de l’exercice 1998 a pesé sur le niveau des engagements dont le paiement est habituellement fait dans des délais brefs (inférieurs à la durée de l’exercice), et qui permettent d’afficher un taux de consommation des crédits plus favorable.

B. une gestion satisfaisante du budget de fonctionnement mais une exécution difficile des dépenses d’équipement

•  La gestion des crédits du titre III est relativement satisfaisante, notamment au regard de l’objectif d’apurement des reports de charges que s’était fixé le ministère de la Défense.

Grâce aux différentes mesures de redéploiement et d’ouverture de crédits, tant par le décret d’avances du 21 août 1998 que par le présent projet de loi, le report de charges sur le titre III devrait s’établir aux alentours de 600 millions de francs à la fin de l’exercice 1998. Il faut remonter au début des années 1990 pour observer une situation aussi favorable.

•  En revanche, les conditions d’exécution des dépenses d’équipement ont conduit à une gestion difficile des titres V et VI. Aux facteurs d’incertitude déjà évoqués, qui ont pesé sur l’exécution des dépenses d’équipement, il faut en effet ajouter l’importante dérive des reports de crédits d’équipement, héritage du plan de refroidissement des engagements décidé en 1996. Le cumul de ces deux phénomènes a considérablement handicapé la réalisation des objectifs, ambitieux, fixés en matière d’affectation et d’engagement des crédits par le Ministre de la Défense.

ÉVOLUTION DES REPORTS DE CRÉDITS D’ÉQUIPEMENT MILITAIRE DEPUIS 1996

(crédits de paiement en milliards de francs)

ÉVOLUTION DU SOLDE DES REPORTS DE CRÉDITS
EN CAPITAL DEPUIS 1996

(crédits de paiement en millions de francs)

(1) Hors compte de commerce

Ce contexte a conduit à une exécution moins dynamique que prévu du budget d’équipement des armées. Deux facteurs ont toutefois atténué les effets de cette situation.

En premier lieu, l’absence d’un encadrement contraignant de la dépense au cours de la gestion 1998 a permis une exécution normale, toutes circonstances égales par ailleurs. Hormis les annulations de crédits, dont l’impact a pu être limité, pour la deuxième série d’entre elles du moins, les services gestionnaires ont bénéficié d’une disponibilité totale des crédits ouverts en loi de finances initiale. Le tableau suivant retrace le bilan des moyens effectivement mis à la disposition des services gestionnaires du ministère de la Défense après l’intervention des différents mouvements de crédits.

EXÉCUTION DU BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 1998
(hors pensions)

(crédits de paiement en millions de francs)

En deuxième lieu, par rapport aux exercices précédents, le calendrier d’ouverture des reports de crédits a connu une accélération notable, qui en a facilité la consommation effective. Les exercices marqués par une très forte régulation budgétaire s’accompagnaient généralement, en effet, d’une autorisation tardive du ministère de l’Economie et des Finances de consommer les reports, situation que la Cour des comptes n’avait pas manqué de déplorer car elle induisait l’apparition d’un phénomène malsain de reports de reports. L’exercice 1997 avait déjà représenté une amélioration par rapport à la situation antérieure, l’autorisation de consommer les reports de la gestion 1996 étant intervenue au mois de septembre. Cette année, l’ouverture des reports de crédits a eu lieu dès le mois de juillet, ce qui a créé les conditions de leur consommation effective, bien que partielle, sur laquelle a d’ailleurs été gagée l’annulation du mois d’août.

Au total cependant, l’ampleur des perturbations induites par la réforme comptable du ministère devrait conduire à un taux de consommation des crédits d’équipement moins élevé que prévu, quelque 4 milliards de francs restant à ordonnancer et 20 milliards de francs à payer au début du mois de novembre. Lors de son audition devant la Commission de la Défense, M. Alain Richard, a estimé que, sur les 81 milliards de francs de crédits de paiement initialement votés au titre des dépenses en capital, environ 77 milliards de francs auront été disponibles alors que 70 milliards de francs seulement pourront être consommés.

II. — LES OUVERTURES DE CRÉDITS RÉPONDENT À DES BESOINS MULTIPLES

Les ouvertures de crédits supplémentaires pour le budget de la Défense atteignent, en 1998, 4,5 milliards de francs, soit 3,8 milliards de francs ouverts par le décret d’avance du 21 août 1998 pour les dépenses de rémunérations et de charges sociales et 700 millions de francs ouverts par le projet de loi de finances rectificative pour les dépenses de fonctionnement du ministère.

Comme les années précédentes, le principal besoin de financement des armées est lié aux surcoûts induits par les opérations extérieures.

a. Le financement des opérations extérieures POSE LE PROBLÈME DE L’AMÉLIORATION DE LEUR CONTRôLE PARLEMENTAIRE

Si l’on observe, depuis 1996, une décrue régulière des surcoûts liés aux opérations extérieures, les sommes consacrées à ce poste de dépenses restent toujours importantes.

Pour récurrent qu’il soit, ce constat ne laisse pas de susciter des interrogations : dans un contexte durable de contrainte budgétaire et de maintien d’une action internationale ambitieuse, quelles réponses apporter à la question du financement des opérations extérieures ? Deux problèmes doivent être distingués :

— un problème d’ordre quantitatif, relatif à l’évolution du niveau des surcoûts et à ses déterminants ;

— un problème qualitatif qui concerne la prévision des dépenses liées aux opérations extérieures d’une part, et les méthodes de financement de ces dépenses d’autre part.

Ce dernier aspect pose en filigrane la question essentielle du contrôle d’opérations dont le Parlement n’a eu à connaître qu’incidemment jusqu’alors, à l’occasion de la loi de finances rectificative le plus souvent. Soucieuse de réduire cet angle mort du contrôle parlementaire, la Commission de la Défense a d’ailleurs entrepris un travail de fond sur les opérations extérieures, afin d’améliorer l’association du Parlement aux décisions les concernant.

1. Un constat récurrent et des besoins toujours
importants

Le surcoût total des opérations extérieures s’élève, en 1998, à 2,1 milliards de francs en crédits de paiement, soit 1,87 milliard de francs pour le titre III et 234 millions de francs pour le titre V.

ANALYSE DES SURCOÛTS PAR ARMÉES OU SERVICE*

(crédits de paiement en millions de francs)

* Surcoûts annuels : prévision arrêtée au 31 août 1998

Il existe plusieurs grilles d’analyse des opérations extérieures, d’ailleurs complémentaires les unes des autres. La confrontation de ces différentes perspectives met cependant en lumière les ambiguïtés de la notion même. Votre rapporteur abordera d’abord l’analyse des opérations extérieures sous un angle juridico-opérationnel, avant de les examiner sous l’angle géographique.

•  En termes juridiques et opérationnels, l’action militaire internationale de la France s’exerce dans trois cadres distincts :

1. l’ONU ;
2. un cadre international, lié ou non à l’ONU ;
3. le cadre national.

1) La France est engagée dans neuf opérations menées dans le cadre de l’ONU, c’est-à-dire expressément ordonnées par une résolution du Conseil de Sécurité des Nations Unies et relevant du Département des Opérations de Maintien de la Paix de l’organisation. Les surcoûts liés à ce type d’opération s’élèvent en 1998 à 160 millions de francs, à comparer aux 140,34 millions de francs de surcoûts qu’avaient entraînés ces opérations en 1997. Cette hausse s’explique par la création de la Mission des Nations Unies en République Centrafricaine (MINURCA), à laquelle la résolution 1159 du 15 avril 1998 donne mandat de fournir des conseils et un appui technique aux organismes électoraux nationaux. La MINURCA contribuera aussi, en collaboration avec les forces nationales, à maintenir la sécurité à Bangui.

LA FRANCE ET LES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX
MENÉES DANS LE CADRE DE L’ONU

Il faut rappeler que les surcoûts entraînés par ces opérations donnent lieu à des remboursements de l’ONU, versés au budget général. Les remboursements au titre des soldes et indemnités et de l’amortissement des matériels connaissent toutefois un rythme très irrégulier puisque leur délai moyen, constaté sur les trois derniers exercices, se situe entre six et douze mois.

2) Au 31 août 1998, la France participait à cinq opérations sous commandement international ne relevant pas directement de l’ONU. Deux de ces opérations trouvent toutefois leur fondement juridique dans des résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies : il s’agit de l’opération SALAMANDRE II, menée en ex-Yougoslavie dans le cadre de l’OTAN, et de l’opération ALYSSE, qui représente la participation française à l’opération Southern Watch menée en Arabie Saoudite dans le but d’interdire à l’Irak l’utilisation de ses moyens aériens au sud du 32 ^ème parallèle.

Votre rapporteur ne développera pas ces différentes opérations, identiques à celles menées en 1997, si ce n’est l’opération menée en Albanie, qui a pris la relève de l’opération Alba. A été, en effet, mis en place, sous l’égide de l’UEO, un Elément Multinational de Conseil en matière de Police (EMCP), créé par le mandat 41 de l’UEO du 16 septembre 1997.

Ces opérations ont représenté, en 1998, un surcoût de 1,27 milliard de francs, en nette baisse par rapport à 1997 où il s’était établi à 1,85 milliard de francs. Cette évolution est essentiellement imputable à la réduction des surcoûts entraînés par l’opération Southern Watch en Arabie Saoudite, dont le coût s’élevait en 1997 à 400 millions de francs. Une diminution aussi forte est étonnante dans la mesure où les effectifs y ont augmenté.

* En millions de francs au 31 août 1998

3) Enfin, la France a conduit 16 opérations sous commandement national, dont 14 en Afrique, motivées par le maintien de la paix, la sécurité de ses ressortissants, la protection de ses intérêts, le respect des accords de défense ou le désengagement de ses forces.

Les surcoûts liés à ces opérations sont évalués, pour 1998, à 269,79 millions de francs, en nette augmentation par rapport à 1997 (175,58 millions de francs en 1997).

(1) Les opérations MELCHIOR n’ont duré que quelques jours

Si l’on dresse un premier bilan de la situation à partir de cette grille d’analyse, il apparaît que le total des surcoûts entraînés par les trois catégories d’opérations qui viennent d’être présentées est inférieur au montant global des dépenses supplémentaires encourues au titre des opérations extérieures, que le présent projet de loi évalue, comme votre rapporteur l’a indiqué, à 2,1 milliards de francs.

•  L’analyse des surcoûts par théâtre et opération permet d’expliquer cette divergence d’estimation et souligne l’ambiguïté de la notion d’opération extérieure.

* Prévisions de surcoût annuel arrêté avec les informations disponibles au 31 août 1998.

(1) Gabon (16 millions de francs), MINURSO au Sahara occidental (7,46 millions de francs), Djibouti (14,7 millions de francs), Cameroun (15 millions de francs), Algérie ambassade (36 millions de francs), PELICAN au Congo (3,32 millions de francs), Yémen (9 millions de francs).

(2) ZMO : CORYMBE dans le Golfe de Guinée (19,5 millions de francs), MONUIK au Koweit (4 millions de francs), ALYSSE en Arabie Saoudite (175 millions de francs), renforts de la Gendarmerie en Polynésie, Mayotte, Réunion, Martinique (41 millions de francs).

(3) — Répartition en 1997 : Observateurs de l’application des accords de paix conclus en Géorgie (5 millions de francs), opération ALBA en Albanie (105 millions de francs), MINUAH en Haïti (13 millions de francs), Guyane (28,40 millions de francs).

— Répartition en 1998 : Observateurs en Géorgie (2,35 millions de francs), opération ALBA en Albanie (5,95 millions de francs), MINUAH en Haïti (7 millions de francs), Guyane (28,40 millions de francs).

(4) — 1997 : dont 2 752 au titre III et 699 au titre V.

— 1998 : dont 1 870 au titre III et 234 au titre V.

Le tableau ci-dessus fait apparaître qu’au-delà des opérations extérieures par nature, existent des opérations dénommées " extérieures " du fait de leur mode de financement en cours d’année, par des ouvertures de crédits supplémentaires. Deux types d’opérations sont ainsi, de manière quelque peu abusive, qualifiées " d’extérieures " :

— il s’agit d’abord de l’opération Epervier, menée au Tchad depuis février 1986. Au 31 août 1998, le surcoût lié à cette opération, qui aura mobilisé environ 971 hommes cette année, était estimé à 356,2 millions de francs en année pleine. On ne peut que s’étonner de l’anomalie que représente son intégration dans les opérations extérieures, d’autant que l’ensemble des forces prépositionnées en Afrique sont désormais financées en loi de finances initiale. L’évolution du statut de cette mission fait toutefois l’objet d’études approfondies au sein du ministère de la Défense, qui souhaiterait mettre fin à une situation peu confortable et, en tout état de cause, peu conforme aux règles régissant les finances publiques puisqu’il est difficile d’arguer du caractère imprévisible des dépenses concernées ;

— la seconde anomalie est liée aux opérations de maintien de l’ordre menées par la Gendarmerie mobile dans les départements et territoires d’outre-mer (DOM-TOM). L’intégration de ce type d’opérations dans la rubrique globale " d’opérations extérieures " est pour le moins choquante puisqu’elle conduit à une dichotomie entre le territoire métropolitain et les autres parties du territoire national en matière de maintien de l’ordre. On peut certes admettre que l’envoi d’escadrons de Gendarmerie mobile dans les DOM-TOM entraîne des coûts spécifiques de transport ou indemnitaires. La Cour des comptes, dans le rapport précité, estimait à 1,24 milliard de francs les dépenses du ministère de la Défense consacrées à l’indexation des indemnités outre-mer et à la majoration pour service dans les DOM ou découlant de l’installation et de l’éloignement des militaires en mission outre-mer. On ne peut pour autant se satisfaire de voir mises sur le même plan des opérations aussi diverses dans leur objectif (maintien de l’ordre public, soutien à un Etat étranger...) et dans leurs modalités.

Ces deux types d’opérations " extérieures ", que l’on pourrait qualifier de " budgétaires " incitent à s’interroger sur les modalités de financement de l’ensemble des opérations extérieures.

2. Il devient urgent d’améliorer le contrôle budgétaire
des opérations extérieures

a) Un financement problématique

Si le total des surcoûts liés aux opérations extérieures baisse fortement de 1997 à 1998, comme le montre le tableau suivant, le problème des modalités de leur financement n’en reste pas moins aigu.

COMPARAISON DES SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 1997 ET 1998

(crédits de paiement en millions de francs)

•  La réforme du dispositif des opérations extérieures, notamment le retrait des forces prépositionnées en République Centrafricaine, représente le premier facteur de réduction des surcoûts. La réforme du mode de rémunération des personnels contribue également à cette évolution. Elle a mis fin à un système injuste, puisque fondé sur le régime de rémunération des agents de l’Etat en service à l’étranger. Ce régime s’appliquait en effet non seulement aux militaires affectés à des postes permanents à l’étranger, mais aussi à ceux en service dans les forces prépositionnées - qu’ils soient affectés ou en renfort temporaire - et à ceux envoyés en opérations extérieures.

L’inadaptation de ce régime de rémunération était manifeste, celui-ci ayant été conçu pour des agents affectés pour plusieurs années à l’étranger, avec leur famille. Or, tout autre est la situation de militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire pour des durées courtes (4 à 6 mois), sans leur famille. Ce constat a conduit à l’élaboration d’un régime spécifique qui a fait l’objet des décrets n° 97-901 et 97-902 du 1^er octobre 1997.

Dorénavant, le régime de rémunération des agents à l’étranger concerne exclusivement les militaires affectés à l’étranger (postes permanents à l’étranger et forces prépositionnées). Quant aux militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire à l’étranger, ils perçoivent désormais, pendant leur séjour à l’étranger, l’intégralité de leur rémunération servie en métropole (solde et accessoires de solde) à laquelle s’ajoute une " indemnité de sujétion pour service à l’étranger " (ISSE), représentant, quel que soit le pays 1,5 fois la solde de base pour les militaires d’active. Un supplément à l’ISSE est également alloué pour chaque enfant à charge.

La différence de rémunération résultant pour les militaires de ces nouvelles règles, par rapport au régime des agents de l’Etat en service à l’étranger, dont la rémunération est fonction du pays, est variable selon le pays concerné. Ainsi, la rémunération d’un capitaine, marié avec deux enfants, est réduite dans le nouveau système de 27 % au Liban, de 16 % en République Centrafricaine et de 14 % en Yougoslavie. Cette réforme produit également des effets différents selon le grade et la situation de famille :

— la rémunération d’un caporal célibataire en Bosnie-Herzégovine ou au Gabon subit une baisse de 21 %, dans le premier cas, de 23 % dans le second ;

— un sergent-chef marié, avec deux enfants, affecté dans ces mêmes pays, voit sa rémunération réduite de 27 % ou de 30 % ;

— pour un commandant marié avec trois enfants, la baisse est de 42 % dans les deux cas.

Au total, l’économie résultant de ce nouveau régime pour le budget de l’Etat est fonction de l’effectif, par définition évolutif, des militaires stationnés dans les pays concernés et de leur situation de famille. Sur la base du dispositif 1997, elle aurait représenté environ 500 millions de francs. En 1998, compte tenu de la réduction des effectifs, l’économie sera inférieure à ce montant, probablement de l’ordre de 350 millions de francs.

•  Le financement des opérations extérieures n’est que partiellement assuré, puisque, si 100 % des surcoûts liés aux charges de rémunérations devraient être financés en 1998, seuls 62 % des dépenses de fonctionnement seront couvertes, comme l’indique le tableau ci-dessous.

LE FINANCEMENT DES SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 1998

(en millions de francs)

(2) Les crédits ouverts en gestion 1998 auront permis d’atteindre un taux de couverture des surcoûts, au titre III, de 89 % (100 % en rémunérations; 62 % en fonctionnement)

Ce tableau fait également apparaître les trois sources de financement des surcoûts induits par les opérations extérieures :

— les crédits budgétaires provisionnés en loi de finances initiale, représentatifs d’une partie de l’indemnité de sujétion pour service à l’étranger (ISSE). L’inscription de cette provision est récente : c’est dans la loi de finances initiale pour 1998 qu’ont été, pour la première fois, inscrits à ce titre 260 millions de francs. Dans le projet de budget pour 1999, la provision inscrite est réduite à 160 millions de francs, compte tenu du désengagement des forces françaises en République Centrafricaine ;

— les ouvertures de crédits complémentaires en cours d’exécution, par décret d’avance ou en loi de finances rectificative. Le décret d’avance du 21 août 1998 a ainsi ouvert plus de 1 milliard de francs au profit des dépenses de rémunération. Une ouverture de 265 millions de francs demandée dans le présent projet de loi est en outre destinée à abonder les chapitres d’alimentation et de fonctionnement pour faire face aux surcoûts induits par les opérations extérieures ;

— les redéploiements internes au budget. 100 millions de francs ouverts par décret de virement devraient ainsi financer le reliquat des dépenses supplémentaires de rémunération ainsi qu’une partie des surcoûts de fonctionnement.

b) La pérennité et l’importance du dispositif d’intervention militaire à l’étranger plaident en faveur d’un contrôle parlementaire systématique sur les opérations extérieures

Les interrogations relatives à la définition et au financement des opérations extérieures conduisent à s’interroger sur les voies de réforme d’un système manifestement inadapté. Soucieuse de voir évoluer ce problème, la Commission de la Défense a mis en place, en 1998, un groupe de travail chargé d’élaborer des propositions sur le contrôle parlementaire des opérations extérieures, qui devraient être présentées au cours du premier trimestre 1999.

D’ores et déjà, toutefois, les constats établis par le présent rapport pour avis permettent de dégager deux principes nécessaires à un meilleur contrôle budgétaire des opérations extérieures par le Parlement.

•  Il convient, en préalable à toute réforme, de clarifier la définition du concept d’opération extérieure lui-même. Tel est d’ailleurs le sens de la réflexion menée sur l’opération Epervier, conduite par la France au Tchad depuis 1986. Il faut aller plus loin : les opérations de maintien de l’ordre dans les DOM-TOM doivent cesser d’être enregistrées, en termes budgétaires du moins, comme des opérations extérieures. Sont, en effet, actuellement considérés comme des opérations extérieures les engagements qui nécessitent la projection d’hommes, en dehors du territoire métropolitain, sur un théâtre de crise, et qui ont pour objectif de contribuer à sa gestion -engagements dont le financement n’est pas, ou marginalement, prévu en loi de finances initiale-. C’est en vertu de ce double critère, conceptuel et budgétaire, que les opérations de maintien de l’ordre dans les DOM-TOM sont entrées dans le champ des opérations extérieures. Leur maintien dans cette catégorie paraît aujourd’hui même discutable. Le tableau ci-après présente les surcoûts des trois catégories d’opérations considérées comme extérieures.