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le 9 juin 1998

N° 963

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 juin 1998.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ
en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾,

préalable au débat d’orientation budgétaire pour 1999,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Finances publiques.

SOMMAIRE

____

Pages

^___

INTRODUCTION 5

I.- UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 1997 MARQUÉE PAR LE RÉTABLISSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES 9

A.- DES DÉPENSES RÉELLEMENT MAÎTRISÉES 9

1.- Des dépenses quasiment stabilisées 9

2.- Une structure des dépenses toujours plus déformée 11

3.- Les modifications réglementaires en cours de gestion 19

B.- UNE BONNE TENUE DES RECETTES 24

1.- Le rétablissement des recettes fiscales 26

2.- Un solde des comptes spéciaux du Trésor excédentaire pour la deuxième année consécutive 31

C.- UN BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PERMETTANT À LA FRANCE DE PARTICIPER À LA MONNAIE UNIQUE 34

II.-  LES PREMIERS RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 PERMETTENT DE MIEUX APPRÉHENDER LES ENJEUX DU BUDGET DE 1999 39

A.- L’EXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 S’ENGAGE DANS DE BONNES CONDITIONS 39

1.- Une conjoncture économique porteuse 39

2.- Des recettes fiscales dynamiques au premier trimestre 45

3.- Un niveau de dépenses peu significatif à ce stade de l’année 47

B.- LES ENJEUX DU BUDGET POUR 1999 53

1.- Affirmer des priorités tout en assurant une maîtrise globale de la dépense 53

2.- Réduire le besoin de financement des administrations publiques 61

3.- Confirmer la diminution du poids des prélèvements obligatoires en amorçant une réforme de la fiscalité 66

TRAVAUX DE LA COMMISSION 71

I.- TABLE RONDE SUR LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET LES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES POUR 1999 71

II.- AUDITION DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DU BUDGET ET DU SECRÉTAIRE D’ETAT AU BUDGET SUR LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES POUR 1999 83

III.- EXAMEN DU RAPPORT D’INFORMATION 95

MESDAMES, MESSIEURS,

Il faut se féliciter que l’année 1998 permette de renouer avec la pratique, inaugurée en mai 1996 et que les aléas du calendrier politique n’ont pas permis de mettre en oeuvre l’an passé, consistant à tenir, avant l’été, un débat d’orientation budgétaire.

Un tel débat peut, en effet, dans le respect des prérogatives constitutionnelles et organiques ⁽¹⁾ du Gouvernement, être l’occasion d’un véritable dialogue avec celui-ci.

Il s’agit d’associer le Parlement à la préparation du budget en lui fournissant un cadre d’expression sur les grandes orientations budgétaires. Ce débat permet également aux membres de l’Assemblée d’être informés de façon précoce sur les principaux choix envisagés par le Gouvernement et de présenter, le cas échéant, ceux qui auraient leur préférence.

Pour remplir pleinement ces objectifs, le débat d’orientation budgétaire doit être préparé de façon satisfaisante.

A cet égard, la Cour des comptes - qui a réalisé au cours des dernières années, sous l’autorité de son premier président, M. Pierre Joxe, des progrès considérables dans la présentation de ses travaux en vue de l’examen du projet de loi de règlement - a pu transmettre à la Commission des finances, dès le 26 mai dernier, son rapport préliminaire sur l’exécution des lois de finances pour 1997. Irremplaçable instrument d’analyse de l’exécution budgétaire passée, ce document fournit également des éléments de réflexion très utiles pour l’avenir.

Le Gouvernement, pour sa part, a fourni également des éléments de réflexion dans un document diffusé le 29 mai, de façon plus précoce par rapport au calendrier du débat et des travaux de la Commission des finances que ce ne fut le cas en 1996. Ce document comporte d’abord un rapport du Gouvernement sur « l’évolution de l’économie nationale et des finances publiques ». En application de l’article 38 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, le Gouvernement doit, en effet, en l’absence de loi de finance rectificative de printemps - ce qui est le cas cette année - adresser au Parlement, au plus tard le 1er juin, un tel rapport.

Ce rapport est accompagné d’un « rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d’orientation budgétaire », qui n’est que le deuxième document du genre, après celui présenté en 1996, ce qui explique sans doute que l’on n’ait pas encore atteint, à cet égard, l’optimum souhaitable. Il paraît, en particulier, nécessaire qu’au-delà d’une présentation très générale des objectifs, ce document puisse soumettre à la réflexion des parlementaires diverses hypothèses détaillées et chiffrées sur l’évolution des recettes et des dépenses.

Par ailleurs, pour répondre pleinement aux attentes des parlementaires, le débat d’orientation budgétaire, outre un support documentaire à perfectionner, doit se situer à un moment où il est encore possible au Gouvernement de prendre en compte, le cas échéant, les souhaits formulés par la représentation nationale.

Intervenant trop tôt, le débat serait privé de son nécessaire support documentaire ; intervenant trop tard, alors même que les choix du Gouvernement sont déjà largement arrêtés, il risquerait de n’être qu’un alibi.

La date choisie doit donc concilier à la fois le souci de permettre aux parlementaires de disposer des éléments d’information sans lesquels le débat se limiterait à l’échange de quelques généralités, et une certaine anticipation par rapport aux choix du Gouvernement.

Force est de constater que la tenue du présent débat plus d’un mois après l’annonce, par la presse, de l’envoi par le Premier ministre de ses « lettres de cadrage » aux membres du Gouvernement, et alors même que se déroulent les conférences budgétaires au cours desquelles chaque ministère confronte ses propositions à celles de la direction du budget, est sans doute trop tardive.

Une anticipation de l’ordre de quelques semaines répondrait sans doute mieux aux objectifs d’un tel débat. Elle garantirait aussi aux services concernés de bénéficier d’une plus grande disponibilité afin de permettre au Gouvernement de répondre, dans des délais permettant une exploitation satisfaisante, aux questions que le Rapporteur général de la Commission des finances lui adresse pour être en mesure de présenter à l’ensemble des députés des éléments d’information aussi détaillés que possible.

Pour l’avenir, la période fin avril-début mai paraîtrait susceptible de mieux répondre aux contraintes précédemment exposées.

Pour l’immédiat, le présent rapport d’information a pour objet de préparer le débat d’orientation prévu le mardi 9 juin 1998 à l’Assemblée nationale.

*

* *

I.- UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 1997 MARQUÉE PAR LE RÉTABLISSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

A.- DES DÉPENSES RÉELLEMENT MAÎTRISÉES ⁽²⁾

1.- Des dépenses quasiment stabilisées

Les données disponibles relatives à l’exécution des lois de finances pour 1997 montrent que la maîtrise des dépenses a atteint, pour cet exercice budgétaire, une efficacité sans précédent. Jusqu’à maintenant, en effet, cette maîtrise était surtout affichée en loi de finances initiale sans être concrètement réalisée en fin d’exercice.

La progression totale des dépenses brutes du budget général s’est limitée à 18,4 milliards de francs, soit une variation de +1% par rapport à 1996. Les crédits disponibles, pour leur part, avaient été accrus de 48 milliards de francs, soit +2,5%. Il apparaît donc, en termes de dépenses brutes, que les administrations n’ont pas été à même d’utiliser l’ensemble des crédits supplémentaires qui leur avaient été ouverts par les votes du Parlement et les modifications réglementaires intervenues en cours d’année.

Les remboursements et dégrèvements totaux se sont élevés à 265,84 milliards de francs en 1997 ⁽³⁾. Ainsi, le montant total des dépenses nettes du budget général pour l’exercice 1997 est de 1.655,4 milliards de francs, soit une augmentation de 0,8% par rapport à 1996. Ceci représente le taux de croissance le plus modeste depuis plus de dix ans. Le fait est d’autant plus notable que cette modération se traduit également en valeur absolue, malgré le gonflement progressif des masses auxquelles s’appliquent les taux annuels de variation : depuis 1990, l’augmentation annuelle n’avait jamais été inférieure à 44 milliards de francs ; en 1997, l’augmentation par rapport à 1996 a été de 13,4 milliards de francs seulement.

Certes, la comparaison entre les résultats d’exécution sur une longue période, voire entre deux années successives, est rendue difficile par les incessants changements structurels auxquels est soumis le budget de l’Etat. A cet égard, votre Rapporteur général peut rappeler deux mouvements importants, parmi d’autres :

– les modifications de la part de la TVA directement affectée au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) : réduite de 0,6% à 0,4% du produit de l’impôt par la loi de finances initiale pour 1992, dans le cadre de la réforme des cotisations sociales agricoles, la fraction affectée de la TVA a été relevée à 0,7% par la loi de finances initiale pour 1995 ; ce relèvement a eu pour contrepartie une diminution sensible de la subvention de l’Etat au BAPSA en 1995 : 9,1 milliards de francs au lieu de 18,7 milliards de francs en 1994 ;

– la modification de l’imputation des charges de pensions de France Télécom en 1997, due au changement de statut de l’opérateur public de télécommunications ; les retraites de ses agents fonctionnaires, jusqu’alors financées en cours d’exercice par la procédure des fonds de concours, sont maintenant inscrites dès la loi de finances initiale au budget des Charges communes ; par ailleurs, les charges de compensation et de surcompensation, jusqu’alors versées directement par l’opérateur public sur le compte de gestion ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations, sont désormais incluses dans les charges dues par l’Etat au titre de ces mécanismes de compensation, inscrites sur le chapitre 33-91 du budget des Charges communes ; ces deux ajustements se sont traduits par une augmentation des charges de 9,4 milliards de francs environ en 1997.

Une fois retraitées de l’effet « France Télécom », les dépenses nettes du budget général en structure 1996 apparaissent marquées par une augmentation infime entre 1996 et 1997 : +0,2%. Elles ont donc diminué en volume de près de 1%, compte tenu du niveau d’inflation mesuré.

Pour rendre compte de l’évolution des charges du budget de l’Etat, il convient d’ajouter au budget général les charges définitives des comptes d’affectation spéciale et le solde des opérations temporaires, selon l’agrégat traditionnellement employé par la Commission des finances. L’année 1997 marque alors une accélération par rapport à 1996 : +4,1% après + 1,2%. Cela tient à la réalisation d’opérations de privatisation de très grande ampleur (dont en particulier la mise sur le marché de France Télécom, avec maintien d’un contrôle majoritaire de l’Etat). Ces opérations ont gonflé l’an dernier les recettes, donc les dépenses, du compte d’affectation spéciale n° 902-24 qui recueille et utilise le produit des cessions de titres publics.

Le Gouvernement retient usuellement comme agrégat représentatif des charges du budget de l’Etat la somme des charges du budget général, du solde des opérations définitives des comptes d’affectation spéciale et du solde des opérations temporaires. Cette démarche permet en particulier de gommer les soubresauts de dépenses dus aux fluctuations annuelles du montant des cessions de titres, au prix d’un « effacement » d’autres dépenses parfois importantes, les comptes d’affectation spéciale étant généralement proches de l’équilibre. Dans ces conditions, l’augmentation des charges nettes du budget de l’Etat revient en 1997 à +0,9%, en sensible diminution par rapport à 1996 (+1,7%), ou même +0,4% seulement après correction de l’effet France Télécom.

ÉVOLUTION DES CHARGES BUDGÉTAIRES NETTES ^(a)

(en % par rapport à l’année précédente)

(a) Résultats non retraités d’éventuels effets de structure

Après avoir crû de 1990 à 1993, la part des dépenses de l’Etat dans le PIB a commencé une lente décroissance, qui l’a amenée à un taux légèrement supérieur à 21% en 1997. La reprise économique, heureusement stimulée par l’action de l’actuel Gouvernement, devrait conforter l’orientation à la baisse de cet indicateur en 1998 et 1999.

2.- Une structure des dépenses toujours plus déformée

Dans son Rapport préliminaire sur l’exécution des lois de finances pour 1997, la Cour des comptes note que « le ralentissement des dépenses a été obtenu au prix d’une diminution importante des dépenses d’équipements collectifs et des moyens de fonctionnement des services ».

Le graphique présenté ci-après illustre clairement la divergence, depuis 1990 (base = 100), entre l’évolution des dépenses ordinaires et celle des dépenses en capital, mesurées en francs courants. Après un bref sursaut en 1996, les dépenses en capital ont été inférieures, en 1997, au niveau qu’elles avaient atteint en 1995 ; en francs constants, la diminution serait encore supérieure. Pour leur part, les dépenses ordinaires ne se sont que légèrement infléchies en 1996 et 1997.

La structure des dépenses imputées au budget général continue ainsi de se déformer au détriment des dépenses en capital. En 1990, celles-ci représentaient 14,7% des dépenses nettes totales du budget général, alors que les dépenses ordinaires en représentaient 85,3%. En 1997, la part des dépenses en capital a chuté à 10,6%, tandis que celle des dépenses ordinaires atteint désormais 89,4%.

En restreignant le champ de l’analyse aux seules dépenses civiles du budget général, le constat est un peu moins sévère. En effet, l’évolution des dépenses totales d’investissement inscrites sur le budget général est largement influencée, depuis plusieurs années, par la forte compression qui a été imposée aux dépenses d’équipement militaires.

Certes, le niveau en francs courants des dépenses civiles en capital est, en 1997, supérieur à celui de 1990. Le graphique présenté ci-avant montre cependant que le décrochement majeur s’est produit en 1993, et que, depuis lors, la tendance de ces dépenses s’inscrit nettement à la baisse, malgré le rebond sans lendemain de 1996. D’ailleurs, les dépenses civiles en capital ne représentent plus, en 1997, que 6,8% des dépenses civiles nettes du budget général, au lieu de 8,5% en 1990.

Ainsi apparaît en pleine lumière le caractère quelque peu trompeur du discours de ceux qui, aux commandes de notre pays de 1993 à 1997, dénonçaient sans relâche le niveau excessif de la dépense publique et ses prétendus effets pervers sur l’économie. Ces zélateurs des économies budgétaires se sont en fait révélés incapables de freiner la croissance des dépenses générales de fonctionnement de l’Etat, limitant leur effort aux seules dépenses d’équipement, dont, pourtant, l’impact sur l’économie et l’emploi est souvent fort.

Le Gouvernement issu des élections de juin 1997 pouvait difficilement s’abstraire de ce mouvement largement engagé, durant les quelques mois de l’exercice budgétaire où il a conduit les affaires du pays, malgré le redéploiement sensible de la dépense publique auquel il a procédé dès son entrée en fonction avec le décret d’avance du 10 juillet 1997. L’effort de rééquilibrage n’a pu être engagé que dans la loi de finances initiale pour 1998, en portant de façon prioritaire sur les dépenses en capital imputées sur les comptes d’affectation spéciale. Compte tenu de cette imputation particulière, pour 1998, le rééquilibrage de l’action de l’Etat en faveur de l’investissement public ne trouve pas sa pleine et entière traduction dans les écritures du budget général lui-même.

· Les dépenses ordinaires civiles nettes ont progressé de 1,9%, atteignant en 1997 un montant total de 1.373,6 milliards de francs.

Les dépenses du titre I^er ont atteint 515,5 milliards de francs en termes de dépenses brutes, au lieu de 505,2 milliards de francs en 1996, soit une progression limitée à 2%.

En effet, la charge brute de la dette s’est quasiment stabilisée, avec une augmentation de 900 millions de francs seulement (+0,4%), rapportée à un montant total de dépenses égal à 240,9 milliards de francs en 1997. La baisse des taux et la diminution corrélative du coût moyen de la dette ont compensé l’accroissement du stock de dette.

Après avoir été divisées par un facteur supérieur à 6 en 1996, les dépenses de garantie (assurance à l’exportation gérée par la COFACE notamment) ont été quadruplées en 1997 et se sont élevées à 6,5 milliards de francs. L’exécution des exercices budgétaires précédents montre que des variations de plusieurs milliards de francs peuvent couramment être enregistrées sur ce poste de dépenses d’une année sur l’autre.

Enfin, les dépenses en atténuation de recettes, composées à près de 99% par les remboursements et dégrèvements, se sont accrues de 4,4 milliards de francs (+1,7%). En 1996, l’exécution de l’exercice budgétaire avait été marquée par une dépense en forte croissance (+17,4%), nettement supérieure à la prévision de la loi de finances initiale. Il est donc vraisemblable que l’exercice 1997 n’ait pas subi les derniers effets résiduels de la hausse du taux normal de TVA intervenue en août 1995 ⁽⁴⁾.

CHARGES BRUTES DU TITRE I^er

(en milliards de francs)

^(a) Résultat comptable, avant déduction des versements FSC

En définitive, les dépenses du titre I^er nettes de remboursements et dégrèvements se sont élevées à 249,6 milliards de francs, en augmentation de 5,2 milliards de francs (+2,1%) par rapport à 1996.

Les charges civiles de fonctionnement, imputées sur le titre II (« Pouvoirs publics ») et le titre III (« Moyens des services ») ont fait l’objet de 638,6 milliards de francs de dépenses en 1997 (+ 2,3%). Les postes de dépenses concernés apparaissent dotés d’une inertie importante. Par exemple, malgré l’échec du dialogue social dans la fonction publique en 1996, les charges de personnel ont continué de croître de 14,5 milliards de francs en 1997, alors que les années précédentes, elles enregistraient une progression annuelle moyenne de 20 milliards de francs environ.

A l’image des années précédentes (les exercices 1991 et 1993 faisant cependant exception), le poste de dépenses de personnel qui connaît l’évolution la plus rapide est celui relatif aux charges sociales (+4,3%), devançant nettement les pensions et allocations (+3,5%) et les rémunérations d’activité (+2%).

CHARGES CIVILES DE FONCTIONNEMENT

(en milliards de francs)

L’évolution en 1997 des subventions de fonctionnement se calque exactement sur celle des dépenses de personnel de l’Etat : +2,8%. Cela n’est guère surprenant, puisque ces subventions se rapportent en majorité à des dépenses de personnel, comme le rappelle la Cour des comptes dans son Rapport préliminaire sur l’exécution des lois de finances pour 1997. Le graphique présenté ci-après montre d’ailleurs une évolution sensiblement parallèle de ces deux agrégats (indice base 100 en 1990) depuis 1992, après l’apparition d’un décalage de plus de 10 points entre 1990 et 1992.

Les « autres dépenses de fonctionnement » comprennent, outre des dépenses diverses dont les évolutions sont souvent erratiques – comme les frais de justice – les dépenses de matériel et les dépenses pour travaux d’entretien des services de l’Etat. Ces deux catégories ont subi de plein fouet les conséquences de la rigueur budgétaire quelque peu aveugle qui prévalait ces toutes dernières années.

Ainsi, il est regrettable de constater que les dépenses pour travaux d’entretien ont diminué de plus de 25% entre 1996 et 1997 ⁽⁵⁾, alors que l’état général du patrimoine fonctionnel de l’Etat ne justifie certainement pas un tel recul. De même, on peut se demander si la diminution de 4% enregistrée en 1997 sur les dépenses de matériel et fonctionnement général des services est bien la conséquence d’une maîtrise réfléchie, volontaire et raisonnée des dépenses courantes des administrations, ou si elle n’est pas, plus simplement, le résultat d’abattements pratiqués quelque peu forfaitairement.

Les dépenses d’intervention, relevant du titre IV de la nomenclature budgétaire, ont connu une modeste progression de 6,2 milliards de francs (+1,3%). Leur ralentissement en 1997 est beaucoup plus net que celui des dépenses du titre III. Cependant, sur moyenne période, cette différence est moins sensible : en francs courants, les dépenses du titre IV ont progressé de 30,2% depuis 1990 alors que, pour leur part, les dépenses du titre III ont augmenté de 33,5%.

DÉPENSES D’INTERVENTIONS PUBLIQUES

(en milliards de francs)

Les interventions publiques en faveur de l’emploi peuvent, en première approximation, être évaluées par la somme des dépenses du titre IV du budget du Travail (101,1 milliards de francs) et du chapitre 44-75 « Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle » du budget des Charges communes (48,6 milliards de francs). Leur montant total (149,7 milliards de francs) est en augmentation de près de 6,3% par rapport à 1996.

Les dépenses d’interventions sociales accélèrent légèrement (+2,9% en 1997 au lieu de +2% en 1996), ce qui est la résultante de mouvements divers : doublement de l’allocation de rentrée scolaire décidée par le nouveau Gouvernement en juillet 1997, augmentation des dépenses du RMI (+6,1%) et de l’allocation aux adultes handicapés (+3,9%), stagnation des aides à la personne, en matière de politique du logement, etc…

· Les dépenses civiles en capital ont atteint, en 1997, un montant total de 99,5 milliards de francs, en diminution de plus de 9 milliards de francs par rapport à 1996, soit une variation de –8,3%.

DÉPENSES CIVILES EN CAPITAL DU BUDGET GÉNÉRAL

(en milliards de francs)

(a) Le tableau situé à la page 39 du rapport préliminaire de la Cour des comptes indique par erreur un montant de 12,96 milliards de francs.

Source : Cour des comptes, Rapport préliminaire sur l’exécution des lois de finances pour 1997.

Dans le mouvement régulier d’érosion des dépenses en capital observable depuis 1993, l’année 1996 doit être considérée comme atypique.

D’une part, l’augmentation de 2,4 milliards de francs (+24,5%) des subventions à la construction et à l’amélioration de l’habitat a été relayée, en 1997, par une intervention, non pas du budget général, mais du nouveau compte d’affectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour le financement de l’accession à la propriété », alimenté par une contribution des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction de l’ordre de 7 milliards de francs.

D’autre part, l’exercice 1996 a vu intervenir, pour un montant de 3,7 milliards de francs, le versement d’une avance d’actionnaire à GIAT-Industrie, non prévue par la loi de finances initiale et permise par l’ouverture des crédits correspondants, sur le budget général, par le décret d’avance du 10 avril 1996.

· Les dépenses militaires ont atteint 182,3 milliards de francs en 1997, en diminution de 3,2 milliards de francs (–1,7%) par rapport à leur niveau de 1996. Elles contribuent une fois encore à la maîtrise des dépenses de l’Etat.

Les dépenses ordinaires diminuent de 1,2 milliard de francs et totalisent 106,3 milliards de francs, alors que la loi de programmation militaire prévoyait un niveau de dépenses de 102,2 milliards de francs, cette augmentation s’expliquant en particulier par les charges résultant des opérations extérieures et de la restructuration des armées.

En revanche, les dépenses en capital sont réduites à 76 milliards de francs (après avoir atteint 78 milliards de francs en 1996), pour un montant prévu de 88,7 milliards de francs dans la loi de programmation militaire.

Ces évolutions divergentes ne s’expliquent pas toutes par l’intervention d’événements imprévus ou difficilement évaluables a priori, comme le surcoût des opérations extérieures. C’est la notion même de programmation qui est remise en cause, du fait d’une régulation budgétaire qui a su trouver dans les dépenses militaires une source d’annulations. La France a ainsi commencé à toucher, plus tardivement toutefois que certains de ses partenaires, les « dividendes de la paix » promis par la fin de la guerre froide.

3.- Les modifications réglementaires en cours de gestion

La loi de finances initiale pour 1997 avait ouvert 2.346,3 milliards de francs de crédits au budget général, aux budgets annexes et aux comptes spéciaux du Trésor. La loi de finances rectificative du 30 décembre 1997 a majoré ces crédits de 64,4 milliards de francs, portant ainsi le total des crédits votés à 2.410,7 milliards de francs.

Pour l’ensemble du budget de l’État, le solde des crédits ouverts et annulés par voie réglementaire est de 128,3 milliards de francs (y compris les rétablissements de crédits) ⁽⁶⁾, soit 5,3% des crédits votés. Ce taux est très légèrement inférieur à celui constaté pour l’exercice 1996 (5,6%).

Le budget général, hors remboursements et dégrèvements et hors rétablissements de crédits, constitue cependant un meilleur indicateur de la politique budgétaire. Les majorations nettes de crédits par voie réglementaire atteignent 105,3 milliards de francs, soit 6,6% des crédits nets votés. L’exercice 1997 est donc marqué par une relative modération par rapport aux années précédentes, en particulier les années de continuité politique. L’augmentation des dépenses nettes (+ 0,8%) s’est, en définitive, située au même niveau que l’augmentation des crédits votés et supérieure à celle des crédits disponibles (+ 0,1%).

Pour l’ensemble du budget de l'Etat, comptes spéciaux et budgets annexes inclus, les différents types d’actes réglementaires ayant modifié le montant des crédits dans les conditions posées par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 sont les suivants.

Les arrêtés de reports de crédits de l’exercice 1996 (régis par l’article 17 de cette ordonnance) ont ouvert 69,8 milliards de francs (dont 57,4 milliards de francs de crédits nets au budget général), montant nettement supérieur à ce qui est constaté en moyenne. L’interprétation de ce montant élevé de reports nécessiterait une analyse détaillée. En effet, les conditions désormais « tendues » de l’exécution budgétaire et les efforts effectués pour évaluer au plus juste les crédits nécessaires pourraient laisser supposer, au contraire, que les administrations sont amenées à consommer plus complètement qu’auparavant les crédits disponibles. En sens inverse, la rigueur croissante de la régulation budgétaire appliquée en cours d’année peut être considérée comme un facteur de sous-consommation des crédits, non rattrapable en fin d’exercice, amenant alors à accroître le montant des reports d’un exercice sur l’autre.

Les décrets d’avance du 9 juillet et du 17 octobre 1997 (régis par l’alinéa 2° de l’article 11) ont ouvert 12,8 milliards de francs au budget général. Le premier de ces décrets a, pour partie, traduit en termes budgétaires les orientations du Gouvernement issu des élections de mai-juin 1997, avec, par exemple, le quadruplement de l’allocation de rentrée scolaire (6,4 milliards de francs), le lancement du programme en faveur de l’emploi des jeunes (2 milliards de francs), la revalorisation du barème des aides personnelles au logement (600 millions de francs) et l’augmentation de certaines dotations relatives au logement (216 millions de francs en crédits de paiement et 1.052 millions de francs en autorisations de programme). Le décret d’avance du 9 juillet 1997 a également ajusté certains crédits qui avaient été incorrectement évalués dans la loi de finances initiale : 395 millions de francs pour le financement des dépenses électorales.

Le décret d’avance du 17 octobre 1997 a ouvert 2,9 milliards de francs de crédits, portant essentiellement sur des rémunérations de personnels, dont 1,6 milliard de francs sur le budget de la Défense et 1,3 milliard de francs sur les budgets de l’Education nationale.

Les arrêtés d’annulation (régis par l’article 13), ont supprimé 36,8 milliards de francs, dont 33,5 milliards de francs de crédits nets du budget général. Comme en 1996, l’effort d’économie a été élevé, bien que les économies de pure constatation (par exemple 10,3 milliards de francs sur la charge de la dette) y aient largement contribué.

Les rattachements de fonds de concours et recettes assimilées (régis par l’article 19) ont porté sur 68,5 milliards de francs de crédits au budget général, en augmentation sensible par rapport aux exercices antérieurs. Hors crédits d’article – dont les jours sont normalement comptés compte tenu de la décision n° 97-395 DC du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 – les fonds de concours se sont élevés à 64,5 milliards de francs.

Les majorations de crédits des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes gagées par des suppléments de ressources (régies par les articles 25 et 21) ont été modérées : 115 millions de francs ont été enregistrés seulement, selon les résultats provisoires d’exécution fournis par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, au bénéfice des seuls budgets annexes, au lieu de plusieurs milliards de francs d’ordinaire.

Les rétablissements de crédits, régis par l’article 19 de l’ordonnance organique, ont atteint 13,9 milliards de francs en 1997. Cette diminution de 18,2% par rapport au niveau atteint en 1996 suggère la reprise d’un mouvement tendanciel à la baisse qui avait été interrompu en 1992.

B.- UNE BONNE TENUE DES RECETTES

L’interprétation de l’évolution des recettes est toujours étroitement liée au choix de la base de comparaison. A cet égard, l’exercice 1997 n’échappe pas à la règle.

Ainsi, si l’on se réfère à l’exécution de l’exercice précédent, la croissance des recettes nettes du budget général, hors fonds de concours, s’établit à 3,6% en 1997, soit un taux identique à celui enregistré en 1996. Cependant, cette observation ne rend compte que très imparfaitement des fortes différences qui caractérisent les exercices 1996 et 1997 du point de vue des écarts entre prévisions initiales et exécution.

En 1996, les ressources nettes, hors fonds de concours, du budget général avaient été légèrement inférieures aux prévisions initiales (– 0,4%). Les moins-values fiscales, tout particulièrement s’agissant de la TVA, n’avaient pu être compensées que par une forte majoration des ressources non fiscales.

Tel n’est pas le cas de l’exercice 1997, puisque les ressources nettes, hors fonds de concours, progressent de 1,9% par rapport à la loi de finances initiale, grâce essentiellement à la croissance des recettes fiscales. Ces résultats d’exécution traduisent donc pleinement l’effet des mesures de redressement fiscal et financier prises à la suite de l’audit des finances publiques, qui ont permis de rétablir une situation une fois encore compromise par la faiblesse des encaissements de TVA.

1.- Le rétablissement des recettes fiscales

·   Les recettes fiscales brutes se sont élevées à 1.682,2 milliards de francs, soit une croissance de 3,8% par rapport à 1996. Cet agrégat reste cependant peu significatif des encaissements réellement disponibles.

De ce point de vue, l’évolution des remboursements et dégrèvements est déterminante. Ceux-ci ont atteint 265,6 milliards de francs, soit un niveau légèrement inférieur aux prévisions révisées et sensiblement supérieur aux prévisions initiales (+6,5%). Toutefois, cette évolution ne doit pas faire perdre de vue que, si l’on raisonne par comparaison avec les résultats d’exécution de l’exercice précédent, la croissance de ces remboursements et dégrèvements s’est considérablement ralentie. Ainsi, elle est passée de 17% en 1996 à 2% en 1997. Les résultats d’exécution sont très proches des prévisions révisées associées à la loi de finances rectificative (–0,7%). Ainsi, les analyses ayant présidé à cette révision restent pertinentes. Pour l’essentiel, ce sont les remboursements de TVA qui ont joué un rôle déterminant dans la forte progression des remboursements et dégrèvements par rapport à la loi de finances initiale. Ainsi, les dépenses au titre du chapitre 15-02 du budget des Charges communes ont dépassé de 8,2 milliards de francs les prévisions initiales (+6,5%).

Au total, les recettes fiscales nettes du budget général se sont donc établies à 1.416,6 milliards de francs, soit 1,5% de plus que les prévisions initiales. Si l’on compare par rapport aux résultats de l’exécution 1996, leur croissance s’élève à 4,2%, soit un niveau un peu inférieur au 4,5% enregistrés en 1996. Surtout, un écart relativement significatif apparaît par rapport aux prévisions rectifiées, avec une plus-value de 12,9 milliards de francs. Cette dernière résulte pour partie seulement de l’évolution des remboursements et dégrèvements déjà évoquée (1,8 milliard de francs). Aussi, il convient d’analyser plus précisément ces écarts par grande catégorie de recettes.

·   Seules les recettes nettes au titre de l’impôt sur les sociétés s’inscrivent en léger retrait par rapport aux prévisions révisées (172,1 milliards de francs contre 173,1 milliards de francs). Par rapport aux prévisions initiales, ces recettes progressent de 18,8% ; la croissance est de 20,2% si l’on se réfère au produit constaté en 1996. La légère moins-value de fin d’année ne doit donc pas masquer le dynamisme de cette recette, provenant largement des mesures prévues par la loi du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier.

Si la progression des recettes nettes d’impôt sur les sociétés s’élève à 27,4 milliards de francs par rapport à 1996, l’effet de la loi précitée s’élève à 22,8 milliards de francs, dont :

– 19,8 milliards de francs au titre de la contribution temporaire de 15% et de la hausse du taux d’imposition des plus-values à long terme ;

– 3 milliards de francs au titre de la modification du traitement comptable des ouvrages de transport d’électricité visés par la concession du réseau d’alimentation générale d’EDF.

Ces montants sont très proches de ceux avancés lors des débats sur ce projet de loi, l’effet des mesures étant alors évalué à 24 milliards de francs.

Concernant le solde, une partie provient d’un versement de 4 milliards de francs de France Télécom au titre du solde de l’exercice 1996. A structure constante, la progression de l’impôt sur les sociétés est évaluée à 5,1% par rapport à 1996 et correspond à une augmentation d’environ 4% du bénéfice fiscal théorique réalisé en 1996 par les sociétés.

Les autres catégories de recettes fiscales sont caractérisées par des plus-values par rapport aux prévisions rectifiées, parfois mineures, comme pour la TIPP, mais le plus souvent non négligeables.

Ainsi, les recettes perçues au titre de l’impôt sur le revenu ont été supérieures de 3,5 milliards de francs par rapport aux prévisions révisées, inversant la tendance à la baisse anticipée par celles-ci. Le produit de l’impôt sur le revenu en 1997 reste cependant inférieur de 6,6% à celui de 1996, traduisant l’effet des mesures d’allégement prévues par la loi de finances initiale. Le coût brut budgétaire issu de la réforme du barème est en effet évalué à 27,5 milliards de francs. L’écart par rapport aux prévisions révisées s’explique quant à lui par une émission plus précoce des rôles dans l’année et un meilleur taux de recouvrement.

Les recettes fiscales diverses progressent fortement, aussi bien par rapport aux résultats constatés en 1996 (+14,1%) que par rapport aux prévisions révisées (+3,5 milliards de francs).

S’agissant des « autres impôts directs perçus par voie de rôle », dont la progression s’établit à près de 30%, la Cour des comptes note dans son rapport préliminaire sur l’exécution des lois de finances pour 1997 qu’elle s’explique « notamment par la montée en charge de la nouvelle répartition des impôts sur rôles entre l’Etat et les collectivités locales, les résultats du contrôle fiscal et la difficulté de prévoir les majorations et frais de poursuite importants liés au recouvrement d’une partie de ces impôts. »

Par ailleurs, les droits d’enregistrement progressent fortement (+11,9%, soit 8,7 milliards de francs), en raison essentiellement de la hausse des mutations à titre gratuit (+26,3%). Celle-ci avait déjà été anticipée dans les prévisions révisées associées au collectif de fin d’année et s’explique en partie par la revalorisation des patrimoines taxables, mobiliers et immobiliers. D’autre part, dans le cadre d’une clarification des méthodes comptables, certaines opérations d’apurement ont été effectuées en fin d’année sur le compte d’imputation provisoire sur lequel étaient comptabilisés les acomptes sur les droits de succession. A législation et structure constantes, les droits d’enregistrement restent néanmoins dynamiques, toujours tirés par les donations, pour lesquelles les mesures incitatives semblent efficaces mais devraient, à terme, induire des pertes en matière de droits de successions.

Enfin, les recettes nettes de TVA sont en moindre recul par rapport aux prévisions initiales qu’il n’était escompté dans les prévisions rectifiées. Par rapport à ces dernières, un écart positif de 6,1 milliards de francs a pu être constaté, permettant ainsi une croissance de 4,3% de ces recettes par rapport à 1996. En réponse à ses questions sur l’évolution des recettes de TVA brute et nette en 1997, votre Rapporteur général a reçu la réponse reproduite ci-dessous.

·  Les recettes non fiscales n’appellent pas de commentaire particulier, si ce n’est que les résultats constatés sont somme toute très proches des prévisions initiales et révisées, tout en étant inférieurs de 1,1% aux encaissements réalisés en 1996. A la différence de cet exercice, le rétablissement des recettes fiscales en cours d’année a permis de ne pas majorer massivement cette catégorie de recettes en fin d’exercice. On rappellera en effet qu’en 1996, les prévisions révisées associées au collectif de fin d’année avaient inclu une augmentation de 21,6 milliards de francs des recettes non fiscales.

2.- Un solde des comptes spéciaux du Trésor excédentaire pour la deuxième année consécutive

Comme en 1996, les comptes spéciaux du Trésor ont dégagé un excédent. Celui-ci est toutefois en diminution, puisqu’il s’élève à 1,75 milliard de francs en 1997, contre 3,71 milliards de francs l’année précédente. Il n’en reste pas moins que cet excédent est plus important qu’initialement prévu (699 millions de francs). Ce résultat s’explique par des évolutions divergentes des opérations à caractère définitif et des opérations à caractère temporaire.

·   L’excédent au titre des opérations à caractère définitif atteint 1,99 milliard de francs, soit un montant comparable à celui constaté en 1996 (+1,88 milliard de francs). Ce solde est toutefois nettement moins important qu’initialement prévu (+3,47 milliards de francs). De fait, tant en recettes qu’en dépenses, l’exécution s’est largement éloignée des prévisions initiales, sous l’effet des opérations enregistrées par le compte n° 902-24 « Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ». Les recettes totales des comptes d’affectation spéciale ont en effet atteint 89,27 milliards de francs (56,76 milliards de francs en loi de finances initiale), tandis que les dépenses se sont élevées à 87,28 milliards de francs (contre 53,29 milliards de francs initialement prévus).

Alors que 27 milliards de francs étaient prévus en recettes du compte n° 902-24, celui-ci a vu ses encaissements atteindre 59,3 milliards de francs, contrastant nettement avec les trois exercices précédents, caractérisés à chaque fois par des recettes sensiblement inférieures aux prévisions.

Selon les informations fournies par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, les principales recettes du compte proviennent de :

– l’ouverture du capital de France Télécom : 42,85 milliards de francs ;

– la cession de titres Elf : 10,09 milliards de francs ;

– la cession du reliquat détenu par l’Etat dans Usinor : 2,11 milliards de francs ;

– la vente d’une part du capital de Bull : 967 millions de francs.

Les dépenses du compte ont concerné uniquement les dotations en capital, pour un montant de 60,96 milliards de francs, supérieur aux recettes, d’où une charge nette de 1,65 milliard de francs pour le compte, alors que ce dernier avait été prévu initialement en équilibre. Compte tenu de l’importance des dépenses, le compte a d’ailleurs dû être abondé par un versement de 2,24 milliards de francs à partir du chapitre 54-90 du budget des Charges communes.

Les principaux versements ont concerné :

– l’EPFR (établissement de « défaisance » du Crédit lyonnais) : 13,5 milliards de francs ;

– Thomson : 11 milliards de francs ;

– le GAN : 9,17 milliards de francs ;

– Réseau ferré de France : 8 milliards de francs ;

– GIAT Industries : 8 milliards de francs ;

– l’EPRD (établissement de « défaisance » du Comptoir des entrepreneurs) : 3,44 milliards de francs ;

– Charbonnages de France : 2,6 milliards de francs ;

– Groupe BDPME (Banque de développement des petites et moyennes entreprises) : 1,03 milliard de francs.

·   A l’inverse, la charge des opérations à caractère temporaire s’allège considérablement en cours d’année, passant de 2,77 milliards de francs en loi de finances initiale à 240 millions de francs en exécution.

Pour l’essentiel, cette évolution recouvre celle des comptes d’avance, dont le solde est positif en exécution (192 millions de francs), alors même qu’une charge de 2,12 milliards de francs était escomptée initialement. La situation du compte d’avance sur le montant des impositions locales (n° 903-54) est à cet égard déterminante, puisque, si la loi de finances initiale avait prévu une charge nette de 2,07 milliards de francs pour 1997, le compte a en fait enregistré un excédent de 152 millions de francs, et ce en contradiction avec les prévisions révisées qui tablaient sur un accroissement de sa charge nette (2,43 milliards de francs).

Ces écarts s’expliquent avant tout par l’évolution des dépenses du compte, sensiblement inférieures aux prévisions initiales. A l’inverse, les recettes ont été très proches de ce qui était escompté en loi de finances initiale, démentant les évaluations révisées associées au collectif de fin d’année. Selon les explications données par le ministère de l’économie et des finances : « Comme pour l’année 1996, une nouvelle accélération du rythme de traitement des émissions d’impôt sur le revenu et des impôts locaux conduit à des encaissements plus rapides en fin d’année 1997 et constitue le principal facteur explicatif de l’écart avec la loi de finances rectificative ».

C.- UN BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PERMETTANT À LA FRANCE DE PARTICIPER

À LA MONNAIE UNIQUE

Le 2 mai dernier, à Bruxelles, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union européenne ont formellement adopté la liste des onze Etats membres participant à la monnaie unique dès son lancement. La « qualification » de la France n’est pas une surprise, puisque, dès le collectif de fin d’année 1997, l’effet des mesures de redressement budgétaire décidées au cours de l’été était perceptible. Cette chronique d’une participation annoncée, tenue début 1998, ne doit pas faire oublier que, durant l’exercice 1997, un tel résultat était loin d’être assuré. On ne saurait donc passer sous silence le constat effectué par MM. Bonnet et Nasse dans l’audit des finances publiques effectué en juillet dernier, qui a confirmé, d’une certaine façon, la dérive reconnue par l’ancien Premier ministre, M. Alain Juppé, dans une lettre adressée à son successeur, M. Lionel Jospin, à l’occasion de la passation des pouvoirs.

·   Prenant pour hypothèse que la conjoncture économique demeurerait celle décrite dans la note de conjoncture de l’INSEE de juin 1997, prévoyant une croissance du PIB en volume de 2,3%, les auteurs de l’audit avaient estimé le besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques dans une fourchette de 281 à 298 milliards de francs, soit 3,5% à 3,7% du PIB fin 1997. Le dépassement par rapport aux prévisions initiales se situait ainsi entre 35 et 51 milliards de francs.

S’agissant du budget de l’Etat, les auditeurs estimaient les pertes de recettes entre 15 et 17 milliards de francs, du fait essentiellement de l’effet de base négatif des rentrées de TVA décevantes de 1996.

En matière de dépenses, ils évoquaient des « dérapages localisés, bien identifiés, et dont l’ampleur reste sous contrôle ». Leur incidence conduisait à un supplément prévisible de dépenses sur l’année compris entre 27 et 30 milliards de francs. Forts de l’expérience de la gestion budgétaire et dans un souci d’objectivité, les auteurs du rapport avaient considéré que, comme chaque année, diverses économies ne manqueraient pas d’être réalisées d’ici la fin de l’exercice. « Par référence aux années précédentes et après discussion avec la Direction du Budget », ils les avaient, en conséquence, évaluées entre 10 et 15 milliards de francs. Le dérapage net des dépenses était ainsi ramené dans une fourchette de 12 à 20 milliards de francs. Leur montant cumulé avec les moins-values fiscales s’établissait donc entre 27 et 37 milliards de francs.

S’agissant des régimes de sécurité sociale, les deux magistrats de la Cour des comptes estimaient que « la dépense observée reste à ce jour compatible avec les objectifs de la loi de financement ». Le déficit prévu pour le régime général, soit 30,4 milliards de francs, s’établissait cependant entre 35 et 38 milliards de francs, en raison de risques localisés de dépassement, et surtout de « l’effet mécanique de la correction de 3,3% à 2,8% de l’hypothèse de hausse de la masse salariale », évalué à 4 milliards de francs. S’y ajoutaient un déficit des autres régimes, évalué entre 4 et 5 milliards de francs, et un déficit de 5 à 6 milliards de francs pour le secteur hospitalier. Le déficit des administrations de sécurité sociale s’inscrivait donc globalement entre 44 et 49 milliards de francs.

Enfin, les autres administrations publiques (organismes divers d’administration centrale, ODAC, et administrations publiques locales) dégageaient une capacité de financement comprise entre 26,5 et 28,5 milliards de francs.

·   Le tableau ci-après illustre clairement l’ampleur des ajustements réalisés à la suite du diagnostic effectué en juillet 1997. Le besoin de financement des administrations publiques a été ramené vers un niveau compatible avec nos engagements européens.

Les données figurant dans la notification à la Commission européenne en février dernier ont fait l’objet de légères modifications par l’INSEE, précisées dans le rapport préliminaire de la Cour des comptes, qui n’altèrent cependant pas la tendance d’ensemble. Ainsi, le besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques s’élève à 243 milliards de francs, cette légère diminution étant sans incidence notable sur le ratio déficits publics / PIB. L’amélioration relève avant tout d’une capacité de financement des ODAC plus élevée que prévu.

Il apparaît nettement que l’essentiel de l’effort de redressement des finances publiques a concerné le budget de l’Etat. Le solde budgétaire, hors FMI et hors FSC, s’est en effet établi à 267,7 milliards de francs, soit un montant très sensiblement inférieur aux prévisions initiales (284,8 milliards de francs) et en diminution aussi par rapport au collectif de fin d’année (270,7 milliards de francs).

Après retraitement des données afin de passer du solde budgétaire au besoin de financement au sens de la comptabilité européenne, le besoin de financement de l’Etat s’établit, selon les dernières données disponibles, à 265,3 milliards de francs. Par rapport à la moyenne des hypothèses de l’audit, c’est une amélioration de 42,7 milliards de francs qui a été réalisée.

La capacité de financement des administrations publiques locales s’établit à 17,4 milliards de francs, soit un niveau plus élevé que l’hypothèse haute de l’audit, tandis que la capacité de financement des ODAC reste en ligne avec les prévisions.

La situation est moins favorable s’agissant des administrations de sécurité sociale, dont le besoin de financement atteint 47,8 milliards de francs. S’il reste dans la fourchette déterminée lors de l’audit, il n’en est pas moins plus élevé que prévu lors du collectif de fin d’année (+1,3 milliard de francs). Cette détérioration s’explique avant tout par l’évolution des régimes particuliers et du secteur hospitalier. En effet, les comptes provisoires du régime général pour 1997 font apparaître un déficit de 35,1 milliards de francs, en amélioration de 2,4 milliards de francs par rapport à la prévision de septembre dernier (37,5 milliards de francs). Cet écart s’explique par un accroissement de 0,6 milliard de francs des recettes et par une minoration de 1,8 milliard de francs des dépenses.

·   Si le redressement des comptes publics a permis à la France de respecter les critères de convergence et de participer ainsi à la monnaie unique, la comparaison avec les résultats enregistrés par nos partenaires n’est pas sans enseignements. Ainsi, le besoin de financement des administrations publiques françaises est le plus élevé parmi les Etats membres de l’Union, à l’exception de la Grèce. La réduction des déficits publics a donc été moins rapide que chez nos principaux partenaires. Cela correspond d’abord aux difficultés du précédent Gouvernement à contenir la dépense publique et, depuis juin 1997, à un choix politique de maîtriser le rythme et les conséquences de cette réduction sur les ménages et l’économie, ce qui n’a pas été sans incidence sur l’évolution de la dette publique, comme le montrent les deux tableaux ci-après. Cette dette est certes compatible avec nos engagements européens, mais elle continue de progresser. De 45,3% du PIB en 1993, elle est passée à 58% en 1997. Si le critère de 3% de déficits publics défini par le traité de Maastricht devait légitiment s’apprécier en tendance, il ne doit donc pas être conçu comme un plancher, mais bien comme une étape dans la voie d’un assainissement en profondeur des finances publiques, afin de redonner des marges de manoeuvre budgétaires et de mettre notre pays dans la situation d’affronter d’éventuels retournements de conjoncture économique.

II.- LES PREMIERS RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION
DU BUDGET DE 1998 PERMETTENT DE MIEUX APPRÉHENDER
LES ENJEUX DU BUDGET DE 1999

A.- L’EXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 S’ENGAGE
DANS DE BONNES CONDITIONS

1.- Une conjoncture économique porteuse

· La confirmation d’indicateurs favorables pour 1997 permet d’affirmer que l’économie française passe de la reprise à la croissance.

L’examen de l’évolution du PIB ces dernières années tend à suggérer que l’année 1996 a connu un point bas de l’activité économique. En effet, en moyenne annuelle, le taux de croissance du PIB en volume s’est établi, cette année là, à 1,6%, au lieu de 2,1% en 1995, avant de remonter à 2,3% en 1997 ⁽⁷⁾. En réalité, l’analyse des comptes nationaux trimestriels montre que le point bas de l’activité économique a été atteint à la fin de l’année 1995, où le glissement annuel du PIB était proche de zéro.

Depuis cette date, la reprise s’est progressivement manifestée, bien qu’encore très hésitante en 1996. Le glissement annuel du PIB a ensuite connu une augmentation régulière, passant de 1,25% au premier trimestre 1997 à 2,89% au dernier trimestre 1997 ⁽⁸⁾. Depuis le printemps 1997, l’économie française croît à un rythme annualisé supérieur à 3%. De plus, la composition de la croissance s’est sensiblement modifiée.

La contribution des échanges extérieurs a été particulièrement importante en 1997. Les importations se sont affichées en accélération sensible (+7,7% en 1997 au lieu de +3% en 1996), évolution classique lorsque l’activité redémarre. En revanche, les exportations se sont elles aussi inscrites en progrès, au rythme de 12,1%, du fait de l’augmentation de la demande mondiale adressée à la France et de l’amélioration de sa compétitivité-prix, résultant de la hausse du dollar. Au total, en 1997, le commerce extérieur a apporté 1,4 point à la croissance du PIB, sur un total de 2,3.

Mais d’autres forces étaient à l’œuvre en 1997, qui commencent aujourd’hui à s’inscrire plus clairement dans les comptes nationaux. La consommation des ménages, encore convalescente au premier semestre, au sortir des turbulences de l’année 1996, s’est inscrite en progrès de 1,1% au troisième trimestre, puis de 0,96% au quatrième trimestre 1997, par rapport à la période précédente. Mesurée en glissement annuel, la consommation finale des ménages s’est installée, à la fin de l’année 1997, sur un rythme soutenu de 2,4% environ.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION FINALE
DES MÉNAGES (1996-1997)

(a) En milliards de francs, aux prix de 1980

L’investissement a également pris sa part au rééquilibrage de la croissance et au regain de la demande intérieure. Certes, sur l’ensemble de l’année, sa contribution à la croissance est quasi nulle et les évolutions trimestrielles de l’agrégat de la comptabilité nationale (la formation brute de capital fixe) ne laissent pas discerner de tendance très marquée. En effet, à une sévère diminution de 1,44% au premier trimestre, ont succédé deux bons chiffres (+ 0,95% et + 1,1%) les trimestres suivants. Enfin, le dernier trimestre 1997 s’est achevé sur une performance « blanche » : + 0,0%. En moyenne annuelle, un progrès est néanmoins perceptible par rapport à 1996 : + 0,2% au lieu de – 0,5%.

La France participe ainsi au mouvement général de croissance qui anime désormais l’ensemble des économies européennes. Dans son récent rapport annuel ⁽⁹⁾, l’Institut monétaire européen indique que la croissance du PIB réel des pays de l’Union européenne s’est inscrite, en moyenne, à 2,7% en 1997, soit un taux sensiblement supérieur à celui de 1,7% enregistré en 1996. L’amélioration de ces performances a essentiellement tenu au redressement de la demande intérieure.

Pour autant, les situations française et européenne ne sont pas totalement identiques. Tout d’abord, parce que certains pays sont plus avancés que d’autres dans le cycle économique, comme le Royaume-Uni et l’Irlande, ce qui a d’ailleurs justifié, dans ces pays, un ajustement des politiques économiques dans un sens un peu plus restrictif. Ensuite, parce qu’en moyenne, « le redressement de la demande intérieure est à relier à une accélération de la croissance de l’investissement et à un renforcement du mouvement de constitution des stocks, tandis que la progression de la consommation privée demeurait, pour sa part, inchangée et que la consommation publique se révélait plus faible qu’en 1996 » ⁽¹⁰⁾.

Cependant, en France comme dans l’ensemble des pays de l’Union européenne, le retour de la croissance s’effectue sans que l’on puisse, pour l’heure, déceler une résurgence de l’inflation. En 1997, l’indice des prix du PIB s’est établi à 1,1% (1,4% en 1996), l’indice des prix de la consommation finale des ménages à 1,3% (2% en 1996) et l’indice mensuel des prix à la consommation à 1,2% en moyenne annuelle (2% en 1996).

· Nourrie par la demande intérieure, la croissance française devrait être, en 1998, plus autonome et mieux immunisée contre les aléas de l’environnement international. Celui-ci, en 1998, serait un peu moins favorable qu’en 1997. Les conséquences financières directes de la crise asiatique se sont, in fine, révélées moins redoutables que ce qui avait pu être un moment envisagé : il n’y a pas eu de perturbation majeure des taux de change les plus significatifs pour la France, ni de « renationalisation » des capitaux placés à l’étranger par les investisseurs internationaux. Seul, l’affaiblissement des monnaies des pays touchés par la crise peut avoir une influence, avec une diminution de la demande en provenance de l’Asie et une augmentation de la compétitivité-prix de leurs exportateurs, pour autant que les systèmes productifs nationaux puissent leur fournir les intrants nécessaires.

En filigrane, cependant, l’économie japonaise persiste dans une atonie inquiétante, dont on ne sait pas très bien si elle doit préluder à un regain d’activité en 1999 ou à une rechute plus sévère. Cette dernière éventualité aurait évidemment des répercussions sur les Etats-Unis.

Or le ralentissement de l’économie américaine, longtemps annoncé mais toujours repoussé, semble justement devoir se concrétiser. Le taux de croissance de la production industrielle a chuté de 7,2% au dernier trimestre 1997 à 1% au premier trimestre 1998 ; le taux d’utilisation des capacités industrielles est revenu à son niveau de 1993 ; le stockage a contribué pour 1,5 point à la croissance du PIB sur les deux derniers trimestres et est trois fois plus élevé que le niveau soutenable normal, selon les analystes de la Chase Manhattan Bank.

En revanche, les pays européens devraient rester sur un rythme de croissance d’environ 3%, étant, comme la France, soumis aux influences bénéfiques du raffermissement de leur demande intérieure. Malgré cette conjoncture européenne plutôt favorable, le principal facteur d’incertitude en 1998 est, de façon claire, l’environnement international.

Pour leur part, les facteurs internes de la croissance devraient rester dynamiques.

En premier lieu, le pouvoir d’achat des ménages devrait s’accroître en 1998, grâce aux créations d’emploi et à l’amélioration du revenu des entrepreneurs individuels. Après être passé, en mars 1998, sous la barre des 3 millions, le nombre de demandeurs d’emploi a encore diminué en avril, de 13.100 personnes, soit une baisse de 0,4%. Le taux de chômage, au sens du Bureau international du travail, s’est établi à 11,9% de la population active, au lieu de 12% en mars et 12,5% en avril 1997, selon l’enquête publiée le 29 mai dernier par le ministère de l’emploi et de la solidarité. Hormis une légère augmentation en janvier 1998, la diminution du nombre des demandeurs d’emploi est régulière depuis septembre 1997. 200 000 emplois salariés ont été créés entre mars 1997 et mars 1998.

Il est toujours loisible de faire valoir que les emplois créés sont, dans la majorité des cas, à caractère « précaire ». Force est de constater, cependant, que la croissance française est aujourd’hui plus riche en emplois. La consommation ne peut que tirer avantage de cette évolution favorable.

En deuxième lieu, l’investissement des entreprises, qui bénéficie d’une convergence exceptionnelle de facteurs favorables, devrait redémarrer après plusieurs trimestres d’incertitude. Les conditions de financement des entreprises sont extrêmement souples, avec des taux longs qui ont atteint au printemps 1998 leurs plus bas niveaux (en termes nominaux) depuis le début des années soixante-dix : le taux de l’emprunt d’Etat de référence à 10 ans est tombé, en mars 1998, au-dessous de 5%. La situation financière des entreprises est toujours bonne : le taux de marge devrait rester stable aux environs de 40%. Le raffermissement de la demande devrait apparaître comme suffisamment pérenne pour justifier de nouveaux projets d’investissement. Le taux d’utilisation des capacités de production a atteint près de 87% en avril 1998, selon l’enquête mensuelle de conjoncture de la Banque de France ; il est supérieur depuis plus d’un an à sa moyenne de longue période (1981-1997).

Ces données objectives rencontrent, par ailleurs, le sentiment des chefs d’entreprise, qui font montre, dans les plus récentes enquêtes conjoncturelles de l’INSEE, d’un optimisme de plus en plus affirmé. Certes, les semestres précédents ont révélé que les investissements effectivement réalisés ne suivent pas toujours les intentions manifestées ex ante par les chefs d’entreprise. Mais les comptes provisoires du premier trimestre 1998, publiés ce 4 juin 1998 par l’INSEE, montrent une vigueur peu commune de la formation brute de capital fixe, qui aurait progressé de près de 1,2% par rapport au trimestre précédent.

ÉVOLUTION DE LA FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE
(1996-1997)