|
||
Document mis en distribution le 22 novembre 1999
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805), TOME III Volume 1 PAR M. DIDIER MIGAUD Rapporteur général, Député -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. SOMMAIRE Volume 1 Liste des rapports spéciaux annexés au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2000 Examen des articles DEUXIÈME PARTIE MOYEN DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES TITRE PREMIER DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2000 I- OPÉRATIONS À CARACTÈRE DÉFINITIF A.- Budget général Article 37 : Budget général.- Services votés Article 38 : Mesures nouvelles.- Dépenses ordinaires des services civils Article 39 : Mesures nouvelles.- Dépenses en capital des services civils Article 40 : Mesures nouvelles.- Dépenses ordinaires des services militaires Article 41 : Mesures nouvelles.- Dépenses en capital des services militaires B.- Budgets annexes Article 42 : Budgets annexes.- Services votés Article 43 : Budgets annexes.- Mesures nouvelles C.- Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale Article 44 : Suppression de comptes d'affectation spéciale Article 45 : Comptes d'affectation spéciale.- Opérations définitives.- Services voté Article 46 : Comptes d'affectation spéciale.- Opérations définitives.- Mesures nouvelles II.- OPÉRATIONS À CARACTÈRE TEMPORAIRE Article 47 : Modification du compte de commerce n° 904-06 « Opérations commerciales des domaines » Article 48 : Comptes spéciaux du Trésor.- Opérations à caractère temporaire.- Services votés Article 49 : Comptes de prêts.- Mesures nouvelles Article 50 : Comptes de commerce. Mesures nouvelles III.- DISPOSITIONS DIVERSES Article 51 : Autorisation de perception des taxes parafiscales Article 52 : Crédits évaluatifs Article 53 : Crédits provisionnels Article 54 : Reports de crédits Article 55 : Approbation de la répartition du produit de la redevance et approbation du produit attendu des recettes publicitaires des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES A.- Mesures fiscales Article 56 : Durée des vérifications applicable à certaines entreprises Article 57 : Modification des règles d'opposabilité du secret professionnel à l'administration fiscale Article 58 : Reconduction de mesures fiscales en faveur de l'aménagement du territoire Article additionnel après l'article 58 : Exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des entreprises implantées dans les zones de revitalisation rurale Article 59 : Suppression de la production d'un certificat pour bénéficier de la réduction d'impôt pour frais de scolarité Article 60 : Fusion des régimes d'imposition des plus-values de cession à titre onéreux de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisées par les particuliers et aménagement du régime de différé d'imposition des plus-values d'échange de ces mêmes titres Article 61 : Report de la date limite d'achèvement des logements ouvrant droit au bénéfice de l'amortissement des logements neufs donnés en location Article additionnel après l'article 61 : - Taxe communale sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière - Dégrèvement de la taxe d'habitation des employeurs privés hébergeant leurs salariés saisonniers Article 62 : Report de la date limite d'institution pour 2000 de l'exonération de taxe professionnelle en faveur des entreprises de spectacles Article 63 : Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2000 Articles additionnels après l'article 63 : - Reconduction du dispositif d'exonération des taxes intérieures de consommation applicables au fioul lourd, au gaz naturel et au gaz de raffinerie utilisés dans des installations nouvelles de cogénération - Faculté pour les conseils généraux de n'exonérer de vignette que certaines catégories de véhicules propres - Amélioration de l'information du Parlement sur les sommes effectivement recouvrées à la suite des opérations de contrôle fiscal - Abrogation de l'article L. 80 C du livre des procédures fiscales - Réduction de 50.000 francs à 20.000 francs de la limite supérieure des paiements en espèces pour les particuliers non commerçants - Application du plafond des paiements en espèces par les particuliers non commerçants au règlement des primes d'assurance-vie - Harmonisation des sanctions fiscales applicables aux activités occultes - Création d'une amende fiscale de 50% en cas de vente sans facture - Suppression du bénéfice de la tolérance légale pour les contribuables de mauvaise foi ou s'étant livrés à des man_uvres frauduleuses B.- Autres mesures Agriculture et pêche Article 64 : Prorogation de la majoration exceptionnelle des cotisations additionnelles aux contrats d'assurance prélevées au profit du Fonds national de garantie des calamités agricoles Article additionnel après l'article 64 : Exonération de droits d'enregistrement pour les cessions effectuées par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural Anciens combattants Article 65 : Extension des conditions d'attribution de la carte du combattant Article 66 : Relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant Charges communes Article 67 : Modalités de prise en charge de l'indexation des OATi Economie, finances et industrie Article 68 : Majoration légale des rentes viagères Article 69 : Actualisation de la taxe pour frais de chambres de métiers Articles additionnels après l'article 69 : - Communication des rôles d'imposition aux chambres de métiers - Exonération partielle de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie pour les entreprises également immatriculées au répertoire des métiers - Extension du contenu du rapport remis au Parlement sur les effets de la réforme de la taxe professionnelle Emploi et solidarité Article 70 : Modalités de gestion des excédents financiers du capital de temps de formation (CTF) Justice Article 71 : Revalorisation de l'unité de valeur de référence pour l'aide juridictionnelle Outre-mer Article 72 : Prorogation du régime d'exonération des charges patronales dans les départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon Volume 2 TABLEAU COMPARATIF ÉTATS ANNEXÉS AMENDEMENTS SOUMIS À LA COMMISSION ET NON ADOPTÉS
EXAMEN DES ARTICLES DEUXIÈME PARTIE MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES TITRE PREMIER DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2000 I.- Opérations à caractère définitif A.- Budget général Budget général. Services votés. Texte du projet de loi : Le montant des crédits ouverts aux ministres, pour 2000, au titre des services votés du budget général, est fixé à la somme de 1.940.475.324.397 F. Exposé des motifs du projet de loi : I. L'article 41 de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés. II. Les éléments de comparaison entre les crédits ouverts en 1999 et ceux prévus pour 2000, au titre des services votés, sont fournis au moyen : - des tableaux de la partie « Analyses et tableaux annexes » du présent projet de loi ; - des annexes « Services votés-Mesures nouvelles » établies pour chaque ministère, qui fournissent les explications des différences concernant tant les services votés que les mesures nouvelles. III. La répartition des crédits applicables aux services votés s'établit comme suit par grandes catégories de dépenses :
Observations et décision de la Commission : Le présent article fixe à 1.940,5 milliards de francs le montant des crédits ouverts au titre des services votés du budget général pour 2000. Le tableau ci-après retrace l'évolution des services votés du budget général depuis 1990. ÉVOLUTION DU MONTANT DES SERVICES VOTÉS
Le taux de croissance des services votés (+ 5,2%) marque une augmentation sensible par rapport à celui de 1999. Il est supérieur au glissement annuel moyen des services votés constaté entre la loi de finances pour 1990 et le projet de loi de finances pour 2000 (soit + 4,2%). La part des services votés dans le total des crédits bruts demandés pour 2000 s'établit à 96,6%. Il s'agit du pourcentage le plus élevé depuis le début de la décennie quatre-vingt-dix. Ceci s'explique, en premier lieu, par le taux de croissance élevé des services votés mentionné ci-avant. Une autre explication tient à la redéfinition du périmètre du budget de l'État, qui conduit à minorer de 25 milliards de francs les crédits bruts demandés sur le budget général par rapport à une évolution à structure constante (). Cette minoration relève des mesures nouvelles et n'a donc pas d'impact sur les services votés, ce qui contribue à l'accroissement de leur part dans le montant total des crédits. Le tableau ci-après retrace la répartition des services votés par grandes catégories de dépenses. STRUCTURE DES SERVICES VOTÉS
Les services votés sont égaux à la somme des crédits initiaux votés dans la précédente loi de finances et des mesures acquises. S'agissant des dépenses ordinaires civiles, les mesures acquises sont réparties en quatre catégories. RÉPARTITION DES MESURES ACQUISES DES BUDGETS CIVILS (en millions de francs)
Le montant des services votés au titre des dépenses ordinaires civiles de 2000 est supérieur de 11,3 milliards de francs aux crédits initiaux pour 1999 (1.670,9 milliards de francs) et atteint 1.682,2 milliards de francs. Comme chaque année, l'examen du présent article permet de faire le point sur l'évolution de la nomenclature budgétaire. Le mouvement de globalisation des crédits se poursuit, alors qu'on le croyait achevé depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. Le nombre des chapitres du budget général est passé de 1.642 en 1984 à 731 dans le présent projet, au lieu de 822 en 1999. On observe donc, en quinze ans, une réduction de plus de moitié du nombre de ces chapitres.
Il conviendrait de s'interroger sur le format souhaitable de la nomenclature budgétaire de prévision, utilisée pour la présentation du projet de loi de finances. La spécialité des crédits, dont le chapitre constitue la traduction concrète, est l'un des principes budgétaires fondamentaux, posé par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dans son article 7. C'est sur la base du chapitre qu'est accordée l'autorisation parlementaire en matière budgétaire et que peut s'exercer le contrôle du Parlement. Assurément, la démarche de modernisation de l'action administrative doit pouvoir trouver à s'exprimer dans un cadre formel accueillant. Votre Rapporteur général ne remet donc pas en cause le regroupement, sur deux chapitres bien identifiés, des crédits de fonctionnement nécessaires à deux expériences décrites par ailleurs dans le tome I, volume 2, du présent rapport général () : - le chapitre 37-20 « Dotations globalisées de préfectures » (nouveau) du budget de l'Intérieur accueille des crédits de rémunération et de fonctionnement constituant la dotation, sur quatre articles distincts, des préfectures du Doubs, du Finistère, de l'Isère et de Seine-Maritime (346,6 millions de francs) ; - le chapitre 31-10 « Dépenses de personnel des services sous contrat d'objectifs et de moyens » (nouveau) du budget de l'Économie, des finances et de l'industrie rassemble les crédits de rémunérations principales, cotisations et prestations sociales de la direction générale des impôts et des services de la direction des relations économiques extérieures, ainsi que du personnel ouvrier du service de la documentation nationale du cadastre (13,8 milliards de francs). En revanche, la définition de certains chapitres semble s'éloigner parfois de l'esprit de l'ordonnance organique de 1959, qui prescrit que ceux-ci doivent grouper « les dépenses selon leur nature ou selon leur destination ». Qu'y a-t-il de commun, par exemple, entre la contribution de l'État au financement de l'allocation de parent isolé (chapitre 46-83, article 10, du budget de la Santé et de la solidarité) et les dépenses relatives au revenu minimum d'insertion (article 20 du même chapitre) ? Le chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services » du budget de l'Environnement est divisé en articles dont certains sont relatifs à des services (par exemple article 20 : administration centrale) et d'autres à des actions ou interventions diverses (article 02 : recherche scientifique et technologique ; article 05 : Évaluation environnementale et économie La globalisation des crédits ne doit pas servir de prétexte à un relâchement de la rigueur dans la prévision budgétaire, rendu possible par la souplesse accordée au gestionnaire pour la gestion des crédits entre les différents articles d'un même chapitre. En tout état de cause, et au vu des évolutions récentes, votre Rapporteur général souhaite que des progrès soient enregistrés rapidement dans trois directions : - une meilleure association du Parlement aux évolutions de la nomenclature de prévision, à travers l'implication des rapporteurs spéciaux très en amont de la confection des fascicules budgétaires ; - une amélioration des outils permettant de juger ex post de la régularité et de l'efficacité de la dépense, notamment par le biais de la nomenclature d'exécution et des codes économiques ; - une amélioration des conditions de suivi de la dépense en exécution par le Parlement. En particulier, la Situation comparative des dépenses et crédits de chaque ministère, document élaboré par la direction de la comptabilité publique et transmis mensuellement aux commissions des finances de chaque assemblée, pourrait être désormais détaillée au niveau de l'article et non plus seulement du chapitre. Au delà de ces améliorations de nature technique, il conviendra, dans le cadre de la réflexion engagée en vue de la révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, d'étudier l'opportunité de prévoir une adoption des services votés par ministère, et non plus globalement. * * * La Commission a adopté l'article 37 sans modification. * * * Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services civils. Texte du projet de loi : Il est ouvert aux ministres, pour 2000, au titre des mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services civils, des crédits ainsi répartis :
Ces crédits sont répartis par ministère conformément à l'état B annexé à la présente loi. Exposé des motifs du projet de loi : Les tableaux de comparaison, par titre et par ministère, des crédits ouverts en 1999 et de ceux prévus pour 2000, au titre des dépenses ordinaires civiles (mesures nouvelles), figurent dans la partie « Analyses et tableaux annexes » du présent projet de loi. Les justifications détaillées par chapitre sont présentées dans les annexes « Services votés-Mesures nouvelles » établies par ministère. Observations et décision de la Commission : Le présent article est un article de totalisation, dont le vote, qui porte également sur l'état B annexé, tire les conséquences des votes intervenus lors de l'examen des crédits de chacun des fascicules budgétaires, dans le cadre de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances. Il fixe à 3.128 millions de francs le montant des crédits demandés au titre des mesures nouvelles des dépenses ordinaires civiles. Ce montant est le solde net des mesures nouvelles positives et négatives afférentes aux dépenses ordinaires civiles. La nomenclature des mesures nouvelles est sans changement par rapport à celle du projet de loi de finances pour 1999. Le tableau ci-après retrace la répartition par catégorie des mesures nouvelles des dépenses ordinaires civiles brutes. RÉPARTITION DES MESURES NOUVELLES DES BUDGETS CIVILS (en millions de francs)
La catégorie 13 « Transferts » est déséquilibrée, car elle ne concerne que les budgets civils. En effet, les mesures n° 13.010 à n° 13.015 du budget de la Défense procèdent à plusieurs transferts entre cette section et certains budgets civils. En particulier, la mesure n° 13-014 procède au transfert des emplois et moyens de fonctionnement du secrétariat d'État aux anciens combattants, consécutif au regroupement de celui-ci avec les services de la défense, pour un montant de 928,5 millions de francs. * * * La Commission a adopté sans modification l'article 38 et l'état B annexé. * * * Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services civils. Texte du projet de loi : I. Il est ouvert aux ministres, pour 2000, au titre des mesures nouvelles de dépenses en capital des services civils du budget général, des autorisations de programme ainsi réparties :
Ces autorisations de programme sont réparties par ministère, conformément à l'état C annexé à la présente loi. II. Il est ouvert aux ministres, pour 2000, au titre des mesures nouvelles des dépenses en capital des services civils du budget général, des crédits de paiement ainsi répartis :
Ces crédits de paiement sont répartis par ministère, conformément à l'état C annexé à la présente loi. Exposé des motifs du projet de loi : Les tableaux de comparaison, par titre et par ministère, des autorisations de programme et des crédits de paiement prévus pour 2000, au titre des dépenses civiles en capital, avec les autorisations de programme et les crédits de paiement accordés en 1999, figurent dans la partie « Analyses et tableaux annexes » du présent projet de loi. Les justifications détaillées par chapitre sont présentées dans les annexes « Services votés-Mesures nouvelles » établies par ministère. Il en va de même de l'échéancier prévu des ouvertures de crédits de paiement en regard des autorisations de programme anciennes et nouvelles. Observations et décision de la Commission : Le présent article retrace les totalisations par titre : - des autorisations de programme qui viennent compléter celles afférentes aux opérations en cours au 1er janvier 2000 ; - des mesures nouvelles relatives aux crédits de paiement afférents aux dépenses en capital des services civils. Leur détail par titre et par ministère figure à l'état C annexé au présent projet de loi. Le total des autorisations de programme et celui des crédits de paiement ouverts en 2000 figurent dans les tableaux récapitulatifs annexés au projet de loi (pages 253 à 271). Les tableaux 4 (pages 253 à 261) fournissent une comparaison, par titre et par ministère, des autorisations de programme et des crédits de paiement (en distinguant les services votés des mesures nouvelles) ouverts en 1999 et demandés pour 2000. Les tableaux 5 (pages 263 à 271) récapitulent par titre et par ministère : - d'abord, les autorisations de programme en compte au 1er janvier 1999, au titre des opérations antérieurement autorisées et l'échéancier des crédits de paiement correspondants, globalement pour 1999 et les années antérieures, par année de 2000 à 2002, et globalement pour 2003 et les années ultérieures ; - ensuite, les autorisations de programme de 2000 demandées par le présent article, ainsi que l'échéancier des crédits de paiement correspondants, en commençant par ceux relatifs à 2000, qui font l'objet du présent article. La récapitulation générale de cet échéancier (pages 270 et 271) permet de constater que les 82,8 milliards de francs d'autorisations de programme demandées, tous titres confondus, par le présent article, donneraient lieu à l'ouverture de crédits de paiement à hauteur de : - 42,9 milliards de francs en 2000 ; - 23,0 milliards de francs en 2001 ; - 11,2 milliards de francs en 2002 ; - 5,8 milliards de francs en 2003 et ultérieurement. ÉCHÉANCIER DES CRÉDITS DE PAIEMENT DÉCOULANT DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME DEMANDÉES POUR 2000
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||