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le 18 octobre 1999

N° 1861

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),

TOME I

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

____

Pages

^___

INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : UN EFFORT DE LISIBILITÉ DES RESSOURCES ET DES DÉPENSES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000 11

I.- LES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000 14

A.- UN IMPACT CONSIDÉRABLE SUR LES RESSOURCES DU BUDGET GÉNÉRAL 14

1.- Une diminution de 42,8 milliards de francs des recettes fiscales nettes 14

2.- Un produit supplémentaire de 8,58 milliards de francs enregistré en recettes non fiscales 16

B.- UNE RÉALLOCATION IMPORTANTE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ENTRE DIFFÉRENTS SUPPORTS BUDGÉTAIRES 18

1. La clôture de quatre comptes d’affectation spéciale et le transfert de leurs crédits vers le budget général 18

2. La suppression de plusieurs fonds de concours et de comptes de tiers 25

3. Un ajustement des relations financières entre l’Etat et d’autres institutions 30

II.- LA STABILITÉ DES IMPUTATIONS BUDGÉTAIRES : UN IDÉAL INACCESSIBLE ? 33

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L’ETAT EN 2000 : L’EFFET DES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRES ET DES BAISSES D’IMPÔTS 39

Les ordres de grandeur en francs 40

Les ordres de grandeur en euros 41

I.- L’ÉVOLUTION DES GRANDS AGRÉGATS DE RESSOURCES EN 2000 42

A.- DES RESSOURCES BRUTES AUX RESSOURCES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL 42

1.- Les ressources brutes avant prélèvements 44

2.- Les prélèvements sur recettes 45

3.- Les remboursements et dégrèvements 50

4.- Les ressources non fiscales 54

5.- Les ressources nettes 57

B.- LES RESSOURCES DES BUDGETS ANNEXES 58

C.- LES RESSOURCES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 59

II.- LES RECETTES FISCALES 63

A.- L’IMPÔT SUR LE REVENU 63

1.- Une révision importante des évaluations pour 1999 64

2.- Une croissance relativement modérée en 2000 65

B.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE D’ÉMISSION DE RÔLES 71

C.- LE DYNAMISME DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 72

1.- Une évaluation révisée pour 1999 en forte progression 73

2. Une croissance moins soutenue en 2000 74

D.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS ET TAXES ASSIMILÉES 78

E.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 79

F.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 82

1.- Une diminution du produit anticipé pour 1999 82

2.- Une progression modérée en 2000, traduisant l’effet en année pleine des baisses ciblées de la TVA 84

G. ENREGISTREMENT, TIMBRES, AUTRES CONTRIBUTIONS ET TAXES INDIRECTES 84

III.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES RECETTES NON FISCALES 85

A.- LES PRODUITS DU SECTEUR PUBLIC ET DES ÉTABLISSEMENTS NON FINANCIERS 85

1.- Le produit des entreprises financières : une légère baisse après une forte croissance en 1999 86

2.- Les entreprises non financières 89

B.- UNE PROGRESSION TOUJOURS SOUTENUE DU PRODUIT DES JEUX 91

C.- LES RECETTES DIVERSES 95

CHAPITRE III : LA STABILISATION, EN VOLUME, DE LA DÉPENSE, REDÉPLOYÉE AU PROFIT DES PRIORITÉS DE LA NATION 103

Les ordres de grandeur en francs 104

Les ordres de grandeur en euros 104

I.- L’ÉVOLUTION DES CHARGES DE L’ETAT : EFFETS OPTIQUES ET RÉALITÉS 106

A.- UNE ÉVOLUTION NORMÉE DES DÉPENSES 107

1.- Une évolution brute marquée par le redéploiement du champ des dépenses de l’Etat 107

2.- Une croissance zéro pour le budget général compte tenu des changements de périmètre 112

B.- LES GRANDS AGRÉGATS DE DÉPENSES 114

1.- Le budget général 114

2.- Le maintien d’un excédent des comptes spéciaux du Trésor 117

3.- Le budget de l’Etat dans l’économie nationale : une analyse rétrospective rendue difficile du fait de l’harmonisation européenne des comptes nationaux 120

II.- LE BUDGET DE L’ETAT EN 2000 : UNE PROFONDE RÉNOVATION QUI RENFORCE LA LÉGITIMITÉ DE LA DÉPENSE 124

A.- DES REDÉPLOIEMENTS MAJEURS 124

1.- Des ajustements qui jouent à la marge sur les grandes masses du budget général 125

2.- Des économies supérieures à la réduction du déficit 128

3.- Des moyens nouveaux mis au service de priorités bien identifiées 136

B.- LES MOYENS D’ACTION DE L’ETAT : STABILITÉ ET INNOVATION 142

1.- La fonction publique 142

2.- Les moyens de fonctionnement de l’administration : des initiatives innovantes pour un service public plus moderne 151

C.- LA CONSOLIDATION DES RELATIONS AVEC LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 155

1.- Les concours de l’Etat aux collectivités locales : une progression modérée des dotations « sous enveloppe », qui doivent prendre en compte, en outre, le recensement général de 1999 155

2.- Les concours de l’Etat aux régimes de sécurité sociale 167

D.- DES EFFORTS ACCRUS EN FAVEUR DE L’EMPLOI ET DE LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION 170

1.- La promotion de l’emploi 170

2.- Les actions en faveur du retour à l’emploi 174

3.- La lutte contre les exclusions 175

4.- Les contrats de ville 176

E.- QUELQUES CHANTIERS PRIORITAIRES 176

1.- Un effort de longue haleine pour la Justice 176

2.- Le budget de l’Environnement au service de la qualité de la vie 180

F.- PANORAMA DES DÉPENSES D’INTERVENTION 184

ENCADRÉ - MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE (MEC) : PREMIER BILAN 189

CHAPITRE IV : DES MARGES DE MANŒUVRES QUI DOIVENT CONTRIBUER AUSSI BIEN À LA RÉDUCTION DES DÉFICITS PUBLICS QU’À UN EFFORT ACCRU EN VUE DE DIMINUER LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 195

I.- LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE EN BAISSE CONTINUE 195

II. UNE DIMINUTION ATTENDUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 204

A.- DES MODIFICATIONS SIGNIFICATIVES DES CONVENTIONS COMPTABLES 204

B.- APRÈS UN RESSAUT EN 1999, UNE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS EN 2000 206

INTRODUCTION

Le projet de loi de finances pour 2000 s’inscrit largement dans la continuité d’une politique menée depuis 1997, laquelle porte pleinement ses fruits.

Cette continuité s’affirme notamment au travers de la maîtrise des dépenses. Leur stabilité ne doit pas masquer l’importance des redéploiements opérés et des synergies recherchées pour assurer le financement des priorités gouvernementales, conditions d’une modernisation en profondeur et dans la durée de l’action publique. Ce processus a bien entendu vocation à être amplifié et la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC), instituée au sein de la Commission des finances, aura à cœur de l’encourager.

S’agissant des recettes, l’effet des baisses ciblées de la TVA et du respect des engagements pris en matière d’impôt sur les sociétés est particulièrement sensible. On notera que le dynamisme des recettes fiscales, relevé par maints commentateurs même si son ampleur a parfois été incorrectement évaluée, souligne avant tout la santé retrouvée de l’économie française grâce à un dosage judicieux des politiques fiscale, budgétaire et monétaire.

Votre Rapporteur général a aussi souhaité apporter un éclairage détaillé sur la poursuite des opérations de rebudgétisation et sur les modifications du périmètre du budget de l’Etat. Le sujet est certes complexe et les efforts de pédagogie devront être approfondis, mais les modifications proposées n’affectent en aucune manière la lisibilité de la loi de finances. Il convenait toutefois d’apporter toutes les précisions nécessaires, afin de couper court aux interprétations plus ou moins bien intentionnées.

Enfin, l’effort de réduction progressive des déficits publics se poursuit régulièrement, tandis que les prélèvements obligatoires devraient connaître une baisse significative l’an prochain. Cette diminution de la part de la richesse nationale prélevée par la sphère publique constitue la première étape d’un processus qui devra se développer sur les prochains exercices, sans que soit remise en cause la capacité de l’Etat à agir.

CHAPITRE PREMIER

UN EFFORT DE LISIBILITÉ DES RESSOURCES ET DES DÉPENSES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR 2000

Le présent projet prévoit un certain nombre d’opérations de nature diverses (rebudgétisations de fonds de concours, transferts entre comptes d’affectation spéciale et budget général, transferts entre budget de l’Etat et autres administrations publiques) qui affectent très significativement la progression apparente des crédits et les évaluations de recettes par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

Ainsi, si l’on se réfère au tome I de l’annexe « Evaluation des voies et moyens », les recettes fiscales nettes progresseraient seulement de 0,4% en 2000, tandis que les ressources totales nettes du budget général croîtraient de 0,6%. Ces progressions sont très faibles au regard de la croissance prévue en 1999 et des chiffres observés ces dernières années.

De même, la comparaison directe entre les tableaux d’équilibre de la loi de finances initiale pour 1999 et du projet de loi de finances pour 2000 montre que les crédits pour dépenses nettes du budget général régressent de 0,5% et que les charges définitives nettes diminuent de 0,7%. Compte tenu de l’évolution du découvert des opérations temporaires, les charges nettes du budget de l’Etat apparaissent en diminution de 0,9%.

Il serait facile de mettre en avant de telles évolutions – il est vrai surprenantes – pour prétendre avoir mis fin à une expansion immodérée de l’Etat. Il est vrai qu’une telle thématique s’entend plus souvent chez ceux qui ont fait de l’appauvrissement de l’Etat la pierre angulaire de la politique économique… Au contraire, le Gouvernement de M. Lionel Jospin a décidé, conformément à l’engagement pris devant les électeurs en juin 1997, de redonner son sens à l’action publique et de renforcer le rôle de l’État là où le besoin de solidarité est le plus aigu, tout en exerçant une vigilance nécessaire quant à l’efficacité de la dépense publique.

Les comparaisons entre lois de finances successives ne peuvent valablement se concevoir qu’en raisonnant à périmètre constant. Il convient donc, afin d’avoir une vision plus réaliste des évolutions entre la loi de finances initiale pour 1999 et le présent projet de loi de finances, d’« éliminer » l’impact des diverses opérations de clarification auxquelles a procédé le Gouvernement, dans la continuation du mouvement engagé dans la précédente loi de finances.

Ainsi, compte tenu de ces opérations de clarification, les recettes fiscales nettes augmenteraient de 3,1%, tandis que l’ensemble des recettes nettes du budget général progresserait de 2,9%. Pour leur part, les crédits de dépenses nettes du budget général, les charges définitives nettes et les charges nettes du budget de l’Etat augmenteraient respectivement de 1% ⁽⁾, 0,8% et 0,6%.

I.- LES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000

A.- UN IMPACT CONSIDÉRABLE SUR LES RESSOURCES
DU BUDGET GÉNÉRAL

Le solde de l’ensemble des mouvements résultant des variations de périmètre et des rebudgétisations diminue les recettes totales nettes du budget général de 34,1 milliards de francs.

On notera, de façon plus précise, que cet impact affecte différemment les recettes fiscales et les recettes non fiscales, les premières diminuant, tandis que les secondes croissent sous l’effet des rebudgétisations.

1.- UNE DIMINUTION DE 42,8 MILLIARDS DE FRANCS DES RECETTES FISCALES NETTES

Les pertes de recettes fiscales nettes consécutives aux variations du périmètre du budget général s’élèvent à 42,851 milliards de francs, soit 2,8% des recettes fiscales nettes à structure constante.

· Les augmentations de recettes sont dues à la réintégration, au sein du budget général, de la quote-part affectée à l’Etat de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage (nouvelle ligne 9). En effet, l’article 44 du présent projet propose la suppression du Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France (FARIF, n° 902-22), auquel cette taxe était précédemment affectée. Le surplus de recettes pour le budget général est évalué à 1,52 milliard de francs (1,44 milliard de francs nets de l’impact en matière de remboursements et dégrèvements).

Cette modification n’est pas véritablement une rebudgétisation, les comptes d’affectation spéciale faisant partie intégrante du budget de l’Etat, mais bien un transfert entre comptes spéciaux du Trésor et budget général.

La création d’une taxe sur les installations nucléaires de base par l’article 24 du présent projet, pour un montant de 829 millions de francs imputés sur la nouvelle ligne 89, représente quant à elle une véritable rebudgétisation. Elle s’explique en effet par la réintégration d’un fonds de concours, rattaché au budget de l’industrie et finançant le fonctionnement de la direction de la sûreté des installations nucléaires. A cette occasion, il est procédé à une refonte des taxes existantes.

· Ces deux majorations des recettes sont cependant bien loin de pouvoir compenser les très importantes pertes de recettes résultant, d’une part, du transfert à la sécurité sociale de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) au profit du financement de la réduction du temps de travail ⁽⁾, pour un montant de 2 milliards de francs et, surtout, de l’affectation à la sécurité sociale de 43,2 milliards de francs de droits de consommation sur les tabacs.

L’article 29 du présent projet prévoit en effet un transfert réparti à hauteur de 39,5 milliards de francs au profit du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, devant être créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, de 3,5 milliards de francs au profit de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) et de 200 millions de francs au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante.

2.- UN PRODUIT SUPPLÉMENTAIRE DE 8,58 MILLIARDS DE FRANCS ENREGISTRÉ EN RECETTES NON FISCALES

Les recettes non fiscales sont majorées de 8.485 millions de francs ⁽⁾, du fait de la poursuite du mouvement de rebudgétisation, engagé en 1999 par le Gouvernement, et de transferts entre le budget général et les comptes d’affectation spéciale.

Ces transferts sont toutefois d’une ampleur limitée, avec un supplément de recettes estimé à 117 millions de francs.

Prévue par l’article 44 du présent projet, la suppression du FARIF a surtout un impact sur les recettes fiscales, comme il a été noté précédemment. Toutefois, un supplément de recettes estimé à 8 millions de francs de produits de cessions est imputé sur la ligne 299 « Produits et revenus divers », tandis que 9 millions de francs sont inscrits à la ligne 899 « Recettes diverses ».

Cette dernière recevrait par ailleurs en 2000 les remboursements de prêts auparavant enregistrés en recettes du Fonds forestier national, à hauteur de 100 millions de francs.

Pour l’essentiel, c’est donc bien l’impact des rebudgétisations qui est déterminant pour les recettes non fiscales.

La plus importante d’entre elles porte sur 5.026 millions de francs et concerne le fonds de concours retraçant les contributions aux charges de pension de divers organismes publics (20-2-6-745), qui poursuit le mouvement engagé en loi de finances pour 1999, s’agissant des contributions aux charges de pensions de La Poste. Une nouvelle ligne de recettes non fiscales (n° 509) a été créée afin de recueillir cette recette.

Par ailleurs, l’article 25 du présent projet prévoit la budgétisation des recettes d’ingénierie publique, pour un montant de 2,19 milliards de francs, inscrits sur la nouvelle ligne 331 « rémunérations des prestations rendues par divers services ministériels ».

On rappellera que, jusqu’à présent, les prestations d’ingénierie effectuées par certains agents de l’équipement et de l’agriculture étaient comptablement retracées, en recettes comme en dépenses (versement de rémunérations aux agents concernés), sur des comptes de tiers (466-221 pour l'équipement et 466-225 pour l'agriculture). Elles n’apparaissent donc pas au budget de l’Etat. Leur intégration au budget général se traduit par l’inscription des dépenses de rémunération correspondantes sur les deux sections budgétaires concernées.

Les recettes estimées pour 2000 comprennent, outre les flux attendus l’année prochaine (1.020 millions de francs pour l’équipement et 420 millions de francs pour l’agriculture), la remontée des soldes des comptes de tiers tels qu’ils seront constatés à leur clôture (750 millions de francs ont été prévus à ce titre).

Enfin, outre le fonds de concours déjà mentionné, il est proposé de supprimer 40 fonds de concours divers et d’intégrer au budget général les recettes correspondantes (taxes et redevances). En ce qui concerne les recettes non fiscales, cette intégration se traduit par un supplément attendu de 1.151 millions de francs se répartissant en :

– 599 millions de francs pour le budget des services financiers, dont 283 millions de francs sur la ligne 309 « Frais d’assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes », 9 millions de francs sur la ligne 318 « Produit des taxes, redevances et contributions pour frais de contrôle perçues par l’Etat », 6 millions de francs sur la ligne 805 « Recettes accidentelles à différents titres » et 301 millions de francs sur la ligne 505 « Prélèvement effectué sur les salaires des conservateurs des hypothèques ». Cette dernière retrace la budgétisation des crédits d’article 55 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 . Ce prélèvement opéré sur les salaires des conservateurs des hypothèques en vue de couvrir certains frais de fonctionnement des conservations des hypothèques est retracé, jusqu’au 1^er janvier 2000, par le fonds de concours n° 07-2-6 268 ;

– 457 millions de francs pour l’industrie, dont 453 millions de francs sur la ligne 318 (nets des 179 millions de francs de taxes et redevances supprimées à cette occasion) et 4 millions de francs sur la ligne 699 « Recettes diverses provenant de l’extérieur » ;

– 72 millions de francs au titre du ministère de l’intérieur, dont 14 millions de francs imputés sur la ligne 318 et 58 millions de francs sur la nouvelle ligne 331 « Rémunération des prestations rendues par divers services ministériels » ;

– 23 millions de francs pour le ministère de l’agriculture (ligne 399 « Taxes et redevances diverses »).

B.- UNE RÉALLOCATION IMPORTANTE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ENTRE DIFFÉRENTS SUPPORTS BUDGÉTAIRES

La plupart des mouvements de structure observés sur les recettes, tels que présentés au point A. ci-avant, ont leur contrepartie logique en matière de crédits. Ainsi, à l’avenir, la loi de finances sera à la fois plus exhaustive et mieux centrée sur un périmètre correspondant réellement à un domaine d’action de l’Etat.

Trois catégories de changements de structure peuvent être distinguées : des transferts de crédits entre budget général et comptes d’affectation spéciale ; la suppression de certaines procédures d’affectation de recettes au sein du budget général ; les modifications liées à l’évolution du périmètre d’intervention de l’Etat.

1.- LA CLÔTURE DE QUATRE COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE ET LE TRANSFERT DE CERTAINS DE LEURS CRÉDITS VERS LE BUDGET GÉNÉRAL

Un transfert de charges entre un compte d’affectation spéciale et le budget général est parfois assimilé à une « rebudgétisation ». Cette présentation est inexacte, puisque les dépenses imputées sur les crédits inscrits sur un compte d’affectation spéciale sont, au même titre que celles assurées sur les crédits du budget général, des dépenses de l’Etat. Seul le lien établi entre la dépense et une recette déterminée en fait une catégorie spécifique. Au demeurant, les transferts de charges entre budget général et comptes d’affectation spéciale sont courants au sein des lois de finances.

L’article 44 du présent projet de loi de finances propose de clore quatre comptes d’affectation spéciale, ce qui a pour corollaire le transfert de crédits précédemment inscrits sur ces comptes vers le budget général.

· Votre Rapporteur général précise immédiatement que la clôture du compte d’affectation spéciale n° 902-13 « Fonds de secours aux victimes de sinistre et calamités » n’entraîne aucun transfert. En effet, le compte n’était doté que pour mémoire en loi de finances initiale, les crédits nécessaires pouvant être ouverts, en cas de sinistres ou de calamités, par arrêté du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, aux termes de l’article 75 de la loi n° 56-780 du 4 août 1956, qui avait créé ledit compte spécial. Aucun crédit nouveau ne doit donc être inscrit, à ce titre, dans le présent projet de loi de finances.

En revanche, la clôture du CAS n° 902-16 « Fonds national du livre » entraîne un « transfert externe » de crédits vers le centre national du livre. En effet, l’ensemble des opérations auparavant financées par le compte d’affectation spéciale doit être désormais financé directement par le Centre national du livre, à partir des taxes que l’article 30 du présent projet propose d’affecter à cet établissement public.

La suppression du CAS n° 902-16 n’a donc pas de conséquences sur les crédits et recettes du budget général, mais affecte à due concurrence les charges et ressources du budget de l’Etat, pris dans son extension la plus large. Cet effet porte sur 116 millions de francs, montant des crédits votés sur le compte en loi de finances initiale pour 1999.

· Le réaménagement des relations financières entre l’Etat et la région Ile de France et la traduction de ces réaménagement dans la structure du budget de l’État sont directement motivés par le processus d’extinction progressive de la dotation globale de fonctionnement versée à la région. Votre Rapporteur général renvoie au commentaire de l’article 30 du présent projet de loi de finances pour une présentation détaillée des tenants et aboutissants de cette question.

La suppression du CAS n° 902-22 « Fonds pour l’aménagement de l’Ile de France » entraîne le transfert vers le budget général de 1.525 millions de francs d’autorisations de programme et de 617,5 millions de francs de crédits de paiement. Le tableau présenté ci-après permet une appréhension globale des transferts affectant les différents chapitres et articles du CAS n° 902-22 et du budget général.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES TRANSFERTS DE CRÉDITS
DU CAS N° 902-22 VERS LE BUDGET GÉNÉRAL

(en millions de francs)

CAS n° 902-22 (crédits à transférer)			Budget général (crédits transférés)
Chapitre/article	AP	CP	Chapitre/article	AP	CP
Chap. 01. Aides destinées au financement de logements à usage locatif social en région Ile de France	490,0	490,0
w article 10. Subventions au titre d’acquisitions foncières pour l’implantation de logements locatifs			Chap. 65-48, article 20 (budget du Logement)	385,0 (a)	146,5
w article 20. Contribution de l’État au logement social des fonctionnaires			Chap. 57-06, article 20 (budget des Services généraux du Premier ministre)	30,0	30,0
Chap. 02. Acquisition d’immeubles ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val-d’Oise, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis	150,0	150,0
w article 10. Acquisition d’immeubles par l’État ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val-d’Oise, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis			Chap. 55-21, article 30 (budget du Logement)	120,0	36,0
w article 20. Subventions pour acquisition d’immeubles dans les départements du Val-d’Oise, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis			Chap. 65-23, article 60 (budget du Logement)	30,0	9,0
Chap. 03. Acquisition ou construction d’immeubles destinés aux services de l’État libérant des immeubles en région Ile de France ou qui sont transférés hors de cette région	30,0	30,0	Chap. 57-91, article 81 (budget de l’Équipement, services communs) Moyens de fonctionnement nécessaires à la mission de préfiguration « Plaine de France » (budget de l’Équipement, services communs) w Chap. 31-92 w Chap. 34-97	5,0 – –	1,5 1,6 2,4
Chap. 04. Subventions d’investissement en matière de transports collectifs en Ile de France	130,0	130,0	Chap. 63-41, article 18 (budget des Transports terrestres)	220,0	66,0
Chap. 05. Investissements sur le réseau routier national en Ile de France	580,0	580,0	Chap. 53-43, article 90 (budget des Routes)	580,0	177,0 (b)
Chap. 06, article 10. Études	25,0	25,0	Chap. 57-30, article 60 (budget du Logement)	30,0	15,0
Chap. 09. Opérations de développement social urbain	120,0	120,0	Chap. 67-10, article 50 (budget de la Ville)	125,0	37,5
Chap. 10. Dépenses en faveur du développement social urbain	–	95,0	Chap. 46-60, article 20 (budget de la Ville)	–	100,0
Pour mémoire : Chap. 11. Transfert à la région Ile de France au titre de l’article 73 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire	–	600,0	Affectation d’une partie du produit de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux ou de stockage (cf. article 30 du projet de loi de finances pour 2000)	–	–
Total des crédits à transférer	1.525,0	2.220,0	Total des crédits transférés	1.525,0	622,5

(a) Sur le montant de 418,6 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire du Logement (p.24), seuls 385 millions de francs proviennent effectivement d’un transfert du FARIF.

(b) Sur le montant de 230,7 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire des Routes (p.79), seuls 177 millions de francs proviennent effectivement d’un transfert du FARIF.

Même si la pertinence budgétaire de la notion de « moyens d’engagement » est limitée, le tableau ci-avant permet de constater que les « moyens d’engagement » – c’est-à-dire la somme des autorisations de programme et des crédits de dépenses ordinaires – sont préservés à l’occasion de la suppression du compte d’affectation spéciale : ils sont stabilisés à 1.625 millions de francs, soit 1.525 millions de francs d’autorisations de programme et 100 millions de francs de crédits de paiement. Pour autant, cette stabilité globale n’est pas exclusive de certains redéploiements entre catégories de dépenses, qui apparaissent clairement dans le tableau ci-avant.

Enfin, votre Rapporteur général souligne que l’inscription des crédits du CAS n° 902-22 sur le budget général permet de n’ouvrir en crédits de paiement qu’une fraction des autorisations de programme ouvertes par la même occasion. Comme le produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, de commerce ou de stockage, précédemment porté en recette du CAS n° 902-22, est désormais inscrit sur la ligne 0009 de l’état A, il s’ensuit que la suppression du compte exerce, pour l’exercice 2000, une contribution positive sur le solde budgétaire, à hauteur de 900 millions de francs environ.

La clôture du CAS n° 902-22 s’accompagne du transfert vers les chapitres concernés du budget général des autorisations de programme et crédits de paiement en compte sur le compte d’affectation spéciale.

TRANSPORTS AU BUDGET GÉNÉRAL DES CRÉDITS EN COMPTE
SUR LE CAS N° 902-22

(en millions de francs)

Budget, chapitre	AP	CP
Équipement, transports et logement. Services communs : chapitre 57-91 « Équipement immobilier des services »	253,1	253,1
Équipement, transports et logement. Logement :
w chapitre 55-21 « Urbanisme, acquisitions et travaux »	697,1	697,1
w chapitre 57-30 « Construction, logement, habitat et urbanisme »	416,1	416,1
w chapitre 65-23 « Urbanisme, aménagements du cadre de vie urbain »	83,0	83,0
w chapitre 65-48 « Construction et amélioration de l’habitat »	2.875,9	2.631,9
Équipement, transports et logement. Transports terrestres : chapitre 63-41 « Transports terrestres. Subventions d’investissement »	1.882,0	1.847,0
Équipement, transports et logement. Routes : chapitre 53-43 « Voirie nationale. Investissements »	3.332,1	3.222,1
Emploi et solidarité. Ville : chapitre 67-10 « Subventions d’investissement en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain »	811,1	811,1
Services généraux du Premier ministre : chapitre 57-06 « Équipement : actions interministérielles »	722,1	686,1
Total des crédits transportés	10.819,4	10.394,4

Ces autorisations de programme et crédits de paiement ont été ouverts dans des lois de finances antérieures et n’ont pas encore donné lieu à une dépense effective.

· La clôture du CAS n° 902-01 « Fonds forestier national » procède d’une logique différente. En effet, la suppression de la taxe forestière et de la taxe de défrichement, proposée dans l’article 30 du présent projet de loi de finances, répond au souci d’alléger les charges pesant sur la filière bois. La suppression de la majeure partie de la recette affectée au Fonds forestier national (FFN) doit logiquement entraîner celle du support budgétaire de cette affectation.

Toutefois, le suivi des crédits transférés entre le FFN et le budget général est rendu difficile à cause d’une profonde modification de la nomenclature budgétaire :

– d’une part, les intitulés des chapitres et articles du CAS n° 902-01 et du budget général ne correspondent pas strictement les uns aux autres ;

– d’autre part, le transfert du CAS n° 902-21 s’accompagne de transferts internes au budget de l’Agriculture et de la pêche, qui rassemblent sur le chapitre 61-45 « Fonds forestier national et autres opérations forestières » (nouveau) un article du chapitre 61-21 « Recherche » et trois articles du chapitre 61-44 « Aménagement de l’espace rural » (libellé modifié).

De plus, le montant des crédits « transférés » depuis le FFN inclus, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « 65 millions de francs correspondant à des engagements de l’Etat déterminés dans le cadre de l’ex-FFN ». Le total des crédits ainsi « transférés » s’élève à 482 millions de francs alors que le montant des crédits votés en 1999 sur le CAS n° 902-01 n’était que de 417 millions de francs.

Par ailleurs, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, « à l’occasion de la suppression du CAS n° 902-01 et de la budgétisation du Fonds forestier national (FFN), un effort de 199 millions de francs en DO + AP a été fait en faveur de la forêt dans le PLF 2000. Ces 199 millions de francs correspondent à la fois aux crédits inscrits traditionnellement sur le CST et à ceux inscrits sur le budget de l’Etat, dont 79 millions de francs au titre de la remise à niveau du versement compensateur de l’ONF ⁽⁾ et 20 millions de francs au titre de la restauration des terrains de montagne ».

C’est donc muni de ces précieux – mais pas toujours suffisamment éclairants – renseignements, que votre Rapporteur général a tenté de reconstituer les transferts et ajustements liés à la clôture du FFN.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES TRANSFERTS DE CRÉDITS
OCCASIONNÉS PAR LA CLÔTURE DU CAS N° 902-01

(en millions de francs)

Crédits à transférer			Crédits transférés (budget Agriculture et pêche)
Chapitre/article	AP	CP	Chapitre/article	AP	CP
CAS n° 902-21 : Crédits pour dépenses de fonctionnement (divers chapitres)	–	160,0	Titre III : w chapitre 34-97, article 80 « Dépenses liées à la mise en œuvre des actions forestières » w chapitre 35-92, article 80 « Sauvegarde de l’espace forestier : crédits non déconcentrés » w chapitre 36-22, article 41 « Inventaire forestier national » w chapitre 37-11 « Dépenses diverses »	– – – –	11,8 1,3 10,8 9,5
			Titre IV : w chapitre 44-92 « Fonds forestier national et Office national des forêts »	–	127,5
CAS n° 902-21 : Crédits pour dépenses d’investissement (divers chapitres)	257,0	257,0	Titre VI : w chapitre 61-45 « Fonds forestier national et autres opérations forestières »	363,9	375,4
Budget Agriculture et pêche
w chapitre 61-21, article 92 « Actions incitatives sur la forêt et le bois »	2,6	2,6
w chapitre 61-44, article 30 « Forêts : travaux et acquisitions »	88,9	95,6
w chapitre 61-44, article 40 « Amélioration de la productivité forestière »	15,4	20,2
w chapitre 61-44, article 50 « Conservatoire de la forêt méditerranéenne »	non doté	non doté
Total des crédits à transférer	363,9	535,4	Total des crédits transférés	363,9	536,3

Note : le montant des crédits de paiement « transférés » est supérieur de 0,9 million de francs à celui des crédits de paiement à transférer. Ceci découle vraisemblablement d’une décomposition insuffisante, au sein de la mesure 10-026 du titre III, entre les mouvements de crédits qui sont effectivement un transfert à partir du FFN et un ajustement positif de 0,9 million de francs, qui devrait alors être distingué dans une autre catégorie de mesure.

Les transferts de crédits sont complétés par le transport au budget général, sur le chapitre 61-45 nouveau, des crédits en compte sur le CAS n° 902-01. Ce transport de crédits concerne 1.195,4 millions de francs pour les autorisations de programme et 740 millions de francs pour les crédits de paiement, en provenance du FFN. De même, le présent projet de loi de finances procède au transport des crédits en compte sur les quatre articles des chapitres du budget de l’Agriculture et de la pêche transférés sur le chapitre 61-45 du même budget.

Ces transferts sont complétés par différents ajustements portant sur plusieurs chapitres du budget de l’Agriculture et de la pêche :

– un ajustement non apparent de 0,9 million de francs sur le titre III, évoqué à la note sous le tableau ci-avant ;

– un « ajustement du versement compensateur de l’Etat à l’Office national des forêts » au profit du chapitre 44-92, à hauteur de 79 millions de francs (mesure 10-009 du titre IV) ;

– un « abondement des crédits destinés aux actions en faveur de la forêt » au profit du chapitre 44-92, à hauteur de 50 millions de francs (mesure 12-005 du titre IV). Cet abondement s’impute sur les « 65 millions de francs correspondant à des engagements de l’Etat déterminés dans le cadre de l’ex-FFN » évoqués dans la réponse ministérielle ;

– un « abondement de crédits correspondant aux actions dans les périmètres de restauration des terrains en montagne » au profit du chapitre 35-92, article 90, à hauteur de 20 millions de francs (mesure 12-020 du titre III) ;

– un ajustement négatif sur les crédits de paiement du chapitre 61-45, à hauteur de 36,2 millions de francs, qui ramène la dotation demandée à 339,2 millions de francs. Ce montant doit être considéré comme le solde entre un ajustement positif de 14,1 millions de francs correspondant aux « engagements de l’État » sus-mentionnés ⁽⁾ et un ajustement négatif de 50,3 millions de francs décidé par ailleurs  ;

– un ajustement positif sur les autorisations de programme du chapitre 61-45, à hauteur de 49 millions de francs, qui amène la dotation demandée à 413 millions de francs. Il n’est pas possible, avec les informations dont dispose votre Rapporteur général, de savoir si ce montant est, comme à l’alinéa précédent, un solde entre un ajustement positif et un ajustement négatif.

Une présentation de l’ensemble de ces ajustements en termes de « moyens d’engagement » (crédits pour dépenses ordinaires et autorisations de programme) permet de mettre en valeur le souci de l’avenir dont témoigne la revalorisation des autorisations de programme inscrites sur le chapitre 61-45 pour un montant de 49 millions de francs. Cette présentation aboutit cependant à jeter un voile pudique sur l’abattement de 50,3 millions de francs imputé sur les crédits de paiement du même chapitre.

Par ailleurs, malgré le transfert en provenance du FFN (10,8 millions de francs), la dotation budgétaire pour subvention de fonctionnement à l’Institut forestier national n’augmente que de 2,2 millions de francs, selon le fascicule Agriculture et pêche. L’Inventaire forestier national bénéficie bien du transfert de 3 emplois en provenance des services déconcentrés (mesure 10-007 du titre III), pour un montant de 0,8 million de francs, et d’une actualisation de la part « personnel » de la subvention qui lui est allouée (mesure 10-020), pour un montant de 0,7 million de francs. En revanche, l’Inventaire forestier national subit, par ailleurs, une mesure de « révision des services votés » (mesure 11-001), pour un montant de 10 millions de francs, qui vient donc en déduction de l’« effort fait en faveur de la forêt » évoqué dans la réponse ministérielle précitée.

In fine, il convient de souligner que la « budgétisation » stricto sensu du Fonds forestier national dégraderait le solde budgétaire à hauteur de 380 millions de francs environ, les taxes qui finançaient les actions du Fonds jusque pendant l’exercice 1999 devant être supprimées du fait de l’article 30 du présent projet et certains engagements du FFN nécessitant dès l’exercice 2000 l’ouverture des crédits correspondants (65 millions de francs).

2.- LA SUPPRESSION DE PLUSIEURS FONDS DE CONCOURS
ET COMPTES DE TIERS

La suppression de fonds de concours et l’inscription des crédits correspondants dès la loi de finances initiale ont pour effet de gonfler les masses budgétaires sans affecter ni l’équilibre, ni les conditions réelles d’exécution de la dépense.

Poursuivant un processus engagé dans la loi de finances pour 1999, les suppressions proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances sont la conséquence de deux décisions du Conseil constitutionnel. Dans la première ⁽⁾, le Conseil constitutionnel a estimé que les règles d’unité et d’universalité budgétaire « font obstacle à ce que des dépenses qui, s’agissant des agents de l’Etat, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ».

Dans la seconde décision ⁽⁾, le Conseil constitutionnel a jugé que le « rattachement par voie de fonds de concours, après l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, n’est pas conforme aux dispositions précitées de son article 19, dès lors que ces recettes ont en majorité un caractère fiscal ».

· En octobre 1998, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1999, votre Rapporteur général s’était interrogé sur la cohérence du mouvement qui conduisait alors à supprimer le fonds de concours n° 20-2-6-768 et à « rebudgétiser » les charges de pension des personnels fonctionnaires de La Poste, sans, dans un même temps, supprimer le fonds de concours similaire (n° 20-2-6-745) qui recueillait la participation de divers organismes publics et semi-publics aux charges de pension de leurs agents fonctionnaires.

Cet appel semble avoir été entendu. En effet, le présent projet de loi de finances prévoit la suppression du fonds de concours susvisé et l’inscription des crédits y afférents sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes, dès la loi de finances initiale. Le montant des crédits inscrits s’élève à 5.026 millions de francs, qu’il convient de comparer à une prévision de rattachement de 4.974 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999 (soit + 1%).

Il faut espérer que ce processus sera l’occasion, pour le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, de remédier aux « insuffisances des mécanismes de recouvrement » évoquées par la Cour des comptes dans son rapport sur L’exécution des lois de finances pour 1998, qui concernent le volet « recettes » de la rébudgétisation. Votre Rapporteur général note, à cet égard, que le montant des crédits rattachés sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes à partir du fonds de concours n° 20-2-6-745 s’est élevé à 4.050,4 millions de francs en 1995, 4.698,4 millions de francs en 1996 (+ 16%), 4.574,1 millions de francs en 1997 (– 2,6%) et 4.983,2 millions de francs en 1998 (+ 8,9%).

· La suppression de quatre autres fonds de concours amène à proposer de procéder, dès la loi de finances initiale, aux ouvertures de crédits suivantes :

– 21 millions de francs sur le budget de l’Agriculture et de la pêche, répartis sur les chapitres 31-02, 31-96, 34-97, 35-92 et 37-91, provenant de la suppression du fonds de concours « Prestations du service de protection des végétaux » ;

– 60 millions de francs sur le budget de l’Intérieur, répartis sur les chapitres 31-42 et 34-41, provenant de la suppression du fonds de concours « Surveillance des casinos et hippodromes » (10 millions de francs), « Concours à huissier de la police nationale » (5 millions de francs) et « Vacations funéraires » (45 millions de francs).

Votre Rapporteur général s’est interrogé sur le léger décalage observé entre l’évaluation des recettes attendues en 2000 au titre des fonds de concours rebudgétisés et des dotations correspondantes inscrites dans les crédits des budgets ministériels.

COMPARAISON DES DOTATIONS ET DES RECETTES ATTENDUES

(en millions de francs)

Fonds de concours	Dotation PLF	Recettes attendues
Prestations du service de protection des végétaux	21	23
Surveillance des casinos et hippodromes		14
Concours à huissier de la police nationale	60	5
Vacations funéraires		53
Total	81	95

En réponse, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a fait parvenir les éléments d’information suivants.

Les montants des colonnes « dotation du PLF 2000 et « Recettes attendues » ne peuvent être rapprochés ligne par ligne dans une logique de recouvrement d’un montant par l’autre.

D’une part, cette logique est étrangère au mode de construction du projet de loi de finances. Lors de la préparation du PLF 2000, les crédits à inscrire au budget sur les lignes concernées ont résulté, comme pour toute ligne de dépense figurant en loi de finances, d’un arbitrage gouvernemental portant sur un montant limitatif au vu de la réalité des besoins constatés (en l’occurrence, les textes indemnitaires applicables). En revanche, le produit attendu en recettes durant la gestion 2000 a été établi sur des prévisions reposant, produit par produit, sur des estimations à partir des résultats de la dernière exécution budgétaire connue, en l’occurrence l’exercice 1998.

D’autre part, l’opération de « rebudgétisation » vise, par construc-tion, à réintégrer les sommes en cause dans le compte unique du budget général et à rompre, par référence à l’article 18 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, le lien précédemment établi entre la recette et la dépense dans le cadre de la procédure particulière d’affectation représentée par le fonds de concours. Dès lors, à compter du PLF 2000, l’affectation des recettes étant supprimée, aucun lien ne peut plus être établi entre les montants précités, lesquels évolueront à l’avenir, tant en dépenses qu’en recettes, suivant leur nature propre.

Source : ministère de l’économie, des finances et de l’industrie

· L’effet de la budgétisation des recettes d’ingénierie publique sur les recettes du budget de l’Etat a été présenté au A. ci-avant ⁽⁾. Cette budgétisation conduit à inscrire les crédits afférents aux rémunérations des agents concernés sur les chapitres idoines du budget de l’Agriculture et de la pêche et sur le budget de l’Urbanisme et du logement.

Cependant, la présentation des « mesures nouvelles » ne permet pas d’isoler, pour le budget de l’Agriculture, ce qui relève de la budgétisation du fonds de concours « Prestations du service de protection des végétaux », évoqué ci-avant et ce qui relève de la budgétisation des recettes d’ingénierie publique.

Au demeurant, un décalage est également observé entre l’évaluation des recettes attendues et les dotations du projet de loi de finances, dont une partie seulement est imputable à la « remontée » des soldes des comptes de tiers clos à compter du 1^er janvier 2000.

COMPARAISON DES DOTATIONS ET DES RECETTES ATTENDUES

(en millions de francs)

	Dotation	Recettes attendues
Recettes d’ingénierie publique	PLF	Flux de l’année 2000	« remontée » des soldes
Budget de l’Agriculture	481	420
Budget de l’Intérieur	948	1.020
Total	1.429	1.440	750

L’explication est, évidemment, identique à celle présentée dans l’encadré ci-avant.

· Le budget de l’Economie, finances et industrie est également affecté par la suppression de plusieurs fonds de concours. La présentation qui est faite de leur impact sur les crédits de ce budget n’est pas d’une totale limpidité.

La mesure 10-018 du titre III permet, dans un premier temps, de constater que 1.311 millions de francs sont inscrits sur divers chapitres de moyens de fonctionnement au titre de la suppression de fonds de concours.

La présentation des dépenses en capital permet de prendre connaissance de l’inscription sur le chapitre 54-93 « Etudes dans les domaines industriels, de l’énergie et de matières premières » de 0,5 million de francs au titre d’étude de sûreté nucléaire et de 497 millions de francs au titre des analyses de sûreté. Il s’agit là de crédits correspondant aux « redevances » sur les installations nucléaires, dont l’article 24 du présent projet de loi propose la refonte et dont le produit est désormais inscrit sur la ligne 0089 nouvelle des recettes fiscales, à hauteur de 829 millions de francs.

Par ailleurs, 70,8 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 57-90 « Équipements administratifs et techniques ».

Or, selon un tableau récapitulatif des changements de structure présenté à votre Rapporteur général dans le cadre des réponses au questionnaire adressé par lui au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, 2.017 millions de francs de crédits nouveaux sont inscrits sur le budget Economie, finances et industrie au titre de la suppression de fonds de concours. Manquent donc dans la description donnée par le fascicule budgétaire de ce ministère 137 millions de francs dont il n’est pas possible de trouver la trace évidente dans le recensement des mesures nouvelles de dépenses ordinaires.

Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, la mesure nouvelle correspondante apparaît dans la section « Industrie » de ce budget, sous l’intitulé « Scission du commissariat à l’énergie atomique (CEA) et de l’Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) ». Cette mesure isole 37 millions de francs au titre de la « compensation du surcoût généré par la scission CEA-IPSN » et 100 millions de francs pour une « provision au titre des surcoûts fiscaux afférents à la séparation de l’IPSN et du CEA ».

Ceci doit être rapproché des 26 millions de francs inscrits, selon le tableau récapitulatif précité, sur le budget de la Recherche et de la technologie. L’examen du fascicule budgétaire Recherche et technologie montre que la mesure 12-003 amène à inscrire effectivement 26 millions de francs sur le chapitre 45-13 « Commissariat à l’énergie atomique », au titre de la « compensation du surcoût généré pour le CEA par la scission CEA-IPSN ».

Or, selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, la compensation des surcoûts de toute nature générés par cette scission CEA-IPSN est l’un des motifs de la réévaluation de la taxe sur les installations nucléaires de base, effectuée à l’occasion de la refonte du barème de cette taxe proposée par l’article 24 du présent projet de loi.

La réévaluation de la taxe est une disposition indépendante, formellement, de toute décision relative au maintien ou à la suppression de son affectation au budget de l’Industrie par voie de fonds de concours. En conséquence, votre Rapporteur général se demande s’il n’aurait pas été préférable, plutôt que d’utiliser la méthode normale de présentation des documents budgétaires, d’inscrire au titre des rebudgétisations de fonds de concours le montant attendu en 2000 de la taxe dans sa configuration actuelle, soit environ 560 millions de francs et de porter le solde en catégorie « moyens nouveaux ».

3.- UN AJUSTEMENT DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ETAT
ET D’AUTRES INSTITUTIONS.

Trois opérations proposées dans le présent projet de loi de finances traduisent un ajustement des relations financières entre l’Etat, les collectivités locales, divers établissements publics et la sécurité sociale. L’impact total sur les dépenses de l’État aboutit à une diminution de 34,6 milliards de francs de leur montant, mais ceci est la résultante de transferts positifs et négatifs.

· Le Gouvernement a décidé de supprimer plusieurs taxes parafiscales auxquelles étaient assujetties diverses filières professionnelles et qui finançaient des centres techniques industriels ou des instituts de recherche. L’Etat est amené à compenser ces pertes de recettes par des dépenses budgétaires qui, bien naturellement, n’avaient pas leur équivalent dans la loi de finances initiale pour 1999 :

– 247 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 44-05 « Centres techniques et organismes assimilés » (nouveau) du budget de l’Economie, finances et industrie ;

– 7 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 68-43 « Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (C.I.R.A.D.) » du budget de la Recherche et de la technologie. Là encore, la présentation des mesures en capital retenues dans le fascicule budgétaire ne permet pas d’identifier précisément cette dotation.

· Une nouvelle tranche de réduction des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) entraînerait la compensation par l’Etat aux collectivités locales des pertes de recettes induites par la réforme. La prise en charge de l’abaissement de la part départementale des droits de mutation représenterait une charge de 4,6 milliards de francs en 2000, couverte par l’inscription d’un montant équivalent de crédits sur le chapitre 41-56 « Dotation générale de décentralisation » du budget de l’Intérieur.

· Enfin, la création d’un Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, prévue par l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, a pour objet de simplifier les relations financières entre l’Etat et la sécurité sociale. Cet établissement public prendra en charge le coût des allégements de cotisations patronales de sécurité sociale. Les crédits qui étaient inscrits à ce titre sur le budget des Charges communes jusqu’en 1998, puis sur le budget de l’Emploi en 1999, disparaissent, la contribution de l’Etat étant désormais matérialisée par l’affectation d’une fraction plafonnée des droits de consommations sur les tabacs, à hauteur de 39,5 milliards de francs. Le montant des crédits « transférés » est, pour sa part, évalués à 39.490 millions de francs dans les documents budgétaires.

INCIDENCE SUR LE BUDGET GÉNÉRAL DES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION DU BUDGET DE L’ÉTAT DANS LE PLF 2000

(en millions de francs)

Opérations	Incidence sur les crédits	Incidence sur les recettes
1.- Clôture de comptes d’affectation spéciale et modifications des recettes précédemment affectées
w CAS n° 902-01 Fonds forestier national	+ 482,0	+ 100,0
w CAS n° 902-22 Fonds pour l’aménagement de l’Ile de France	+ 622,5	(a) + 1.537,0
w CAS n° 902-13 Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités	0,0	0,0
w CAS n° 902-16 Fonds national du livre (b)	0,0	0,0
2.- Suppression de fonds de concours et comptes de tiers
w budget de l’Agriculture et de la pêche
- fonds de concours	+ 21,0	+ 23,0
- recettes d’ingénierie publique	+ 481,0	+ 420,0
w budget des Charges communes	+ 5.026,0	+ 5.026,0
w budget de l’Économie, finances et industrie	+ 2.017,0	(c) + 1.885,0
w budget de la Recherche et technologie	+ 26,0	–
w budget de l’Équipement (services communs)	+ 948,0	+ 1.020,0
w « remontée » des soldes de comptes de tiers (Agriculture et pêche, Équipement)	–	+ 750,0
w budget de l’Intérieur et de la décentralisation	+ 60,0	+ 72,0
3.- Redéfinition du périmètre d’intervention de l’État
w Transfert au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale des charges afférentes aux allégements de cotisations sociales
- affectation de la taxe générale sur les activités polluantes	–	– 2.000,0
- affectation d’une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés	–	– 39.500,0
- « transfert » des crédits pour allégements de charges sociales	– 39.490,0	–
w Affectation à la CNAM d’une fraction du droit de consommation sur les tabacs manufacturés	–	– 3.500,0
w Affectation au fonds de cessation anticipée des travailleurs de l’amiante d’une fraction du droit de consommation sur les tabacs manufacturés	–	– 200,0
w Suppression de taxes parafiscales et compensation budgétaire	+ 254,0	0,0
w Réduction des DMTO et compensation budgétaire	+ 4.604,0	0,0
TOTAL	– 24.958,5	– 34.367,0

(a) 1.520 millions de francs de recettes fiscales et 17 millions de francs de ressources non fiscales, soit 1.537 millions de francs en termes bruts, mais 1.440 millions de francs en termes nets de remboursements et dégrèvements.

(b) La clôture du CAS n° 902-16 « Fonds national du livre » n’a aucun impact sur les crédits et recettes du budget général, mais réduit à hauteur de 116 millions de francs les masses correspondantes de l’agrégat « budget de l’État ».

(c) 829 millions de francs de recettes fiscales (taxe sur les installations nucléaires de base) et 1.056 millions de francs de ressources non fiscales.

II. LA STABILITÉ DES IMPUTATIONS BUDGÉTAIRES :
UN IDÉAL INACCESSIBLE ?

Si l’on se retourne en arrière, pour regarder le travail de remise en état des comptes de l’Etat accompli depuis deux ans par le Gouvernement, on ne peut être que profondément satisfait de la plus grande sincérité qui s’attache aujourd’hui à la présentation du budget. En particulier, la clôture de plusieurs comptes d’affectation spéciale et la suppression de plusieurs procédures d’affectation de recettes au sein du budget général, par la procédure des fonds de concours, redonnent un lustre nouveau au concept fondamental d’unité et d’universalité budgétaire.

Dans l’absolu, votre Rapporteur général ne peut manquer d’éprouver une certaine gêne, au vu des masses ainsi déplacées, qui révèlent une grande – trop grande – instabilité des modes d’imputation budgétaire de certaines dépenses ou recettes.

En ouvrant les travaux du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, M. Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale, insistait l’année dernière sur le fait que « priorité doit aller, selon nous, à l’amélioration de la transparence et de la signification des comptes publics ».

Comment, à ce titre, pouvons nous rendre compte correctement à nos concitoyens de l’utilisation qui est faite de leurs contributions aux charges publiques, si des règles trop souples permettent aisément d’extraire du budget des montants se chiffrant à plusieurs dizaines de milliards de francs, ou de les y replacer si la nécessité s’en fait sentir ? Comment expliquer la « transparence » et la « signification » des comptes publics si l’autorisation parlementaire ne porte pas sur la totalité des ressources attendues et des dépenses prévues ?

La multiplication des supports parallèles au budget général ou des procédures spéciales qui devraient rester l’exception a trop souvent servi de prétexte à des artifices budgétaires. Le Gouvernement actuel a choisi de rompre avec cette logique pernicieuse et de renforcer la sincérité de la loi.

D’ailleurs, les modifications erratiques des imputations budgétaires ont des défauts évidents pour la conduite des politiques publiques. Cherche-t-on à reconstituer sur le long terme – c’est-à-dire, en l’occurrence, un horizon de quelques années seulement – l’évolution d’une dépense déterminée ? Il faut s’armer de deux documents indispensables et d’accès peu facile : les annexes au projet de loi de règlement (état CCB 908.1) qui retracent, pour chaque section budgétaire, les crédits ouverts par chapitre et les dépenses constatées par chapitre, article et paragraphe, d’une part ; les 850 pages (environ) de la Nomenclature d’exécution annuelle, qui détaille l’intitulé de chaque article et paragraphe, d’autre part.

L’inconvénient vaut également pour la projection dans l’avenir. Quelle pertinence peut avoir une norme d’évolution à moyen terme, en dépenses ou recettes, si des modifications incessantes du périmètre du budget général ou de l’Etat viennent brouiller les perspectives et obligent à des « recalages » périodiques des bases à partir desquelles se positionne la norme ? Comment vérifier de façon immédiate que le projet de budget s’inscrit bien dans le cadre de l’évolution normée qui a été définie auparavant ?

Aux sources potentielles de l’instabilité budgétaire, il y a avant tout, aux yeux de votre Rapporteur général, un souci de pure commodité gestionnaire plutôt qu’une réelle analyse en termes d’avantages et d’inconvénients. Pour ne parler que de la quinzaine d’années écoulée, les années 1988 et 1989 avaient vu, par exemple, un effort de réduction du nombre de comptes d’affectation spéciale. Celui-ci est revenu de 13 (en 1987) à 11 (en 1989). Mais dès l’année 1990, un retour à la situation de 1987 a prévalu, suivi, à partir de 1993, par une forte croissance : le nombre de comptes d’affectation spéciale a culminé à 19 en 1997. Il ne devrait plus être, après l’adoption du présent projet de loi de finances, que de 12.

La création d’un compte d’affectation spéciale est souvent présentée comme le moyen d’individualiser une politique publique, par l’affectation d’une recette à la dépense correspondante. Cet objectif d’affichage vaut en fait surtout pour les redevables des ressources concernées, qui gagnent à la création du compte cette lisibilité qui est toujours censée amoindrir le poids des contributions…

Un compte d’affectation spéciale peut, fondamentalement, être considéré comme un instrument de redistribution à l’intérieur d’un secteur d’activité donné : les adductions d’eau, les activités forestières, la création cinématographique, etc. Mais il arrive parfois que la recette soit créée pour limiter, in fine, la contribution de l’Etat au financement des actions publiques visées par le compte d’affectation spéciale. La création du compte s’apparente alors à une « débudgétisation », l’Etat se défaussant sur les contribuables d’une partie du financement des politiques qu’il entend mener. La création du CAS n° 902-30 en 1997 était-elle autre chose que la volonté de faire contribuer les organismes HLM au financement du prêt à taux zéro, assuré auparavant en majorité par le budget général ?

Dans ce domaine, le recul historique montre que l’augmentation des « tensions » financières exerce un effet stimulant sur l’imagination des gouvernants et favorise l’innovation budgétaire dans un sens généralement peu conforme aux grands principes fondateurs des finances publiques.

De même, le nombre de fonds de concours s’est accru continûment jusqu’en 1994, sous l’effet conjugué de plusieurs tendances. La réforme de la procédure des rétablissements de crédits, introduite en 1984, a redéfini la ligne de partage entre ces deux procédures. Elle a conduit à recourir d’une part aux rétablissements de crédits pour les cessions entre les services de l’Etat et, d’autre part, aux fonds de concours pour les cessions à des tiers lorsque le principe de l’affectation de leur produit est décidé. Par ailleurs, le développement des transferts européens a également joué.

Une contribution importante à l’accroissement du nombre de fonds de concours vient de la propension des