N° 1032

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 juillet 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire,

PAR Mme Françoise GUÉGOT,

Députée.

——

Voir les numéros :

Sénat : 389, 408 et T.A. 118 (2007-2008)

Assemblée nationale : 1008, 1045

INTRODUCTION

L’Assemblée nationale est saisie, après une première lecture au Sénat, du projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire.

Les difficultés engendrées par ces grèves ne sont pas anecdotiques lorsque l’on prend on compte deux chiffres : les 5,7 millions d’enfants scolarisés dans les écoles primaires et élémentaires publiques et les 85 500 jours de grèves ayant donné lieu, en 2007, à des retenues sur traitement dans le premier degré public (296 000 en 2006). À cet effet de masse s’ajoute un problème d’équité auquel les pouvoirs publics ne peuvent pas rester insensibles : les parents ne sont pas égaux devant les effets de la grève. Pour certains, les plus aisés, elle ne coûte presque rien ; pour d’autres, en revanche, elle peut les placer devant des difficultés insurmontables. Si l’on considère que les collèges et les lycées peuvent, le plus souvent, accueillir leurs élèves les jours de grève, évitant ainsi aux parents de se priver d’une journée de travail, force est de constater que plus l’enfant est jeune, moins l’éducation nationale est capable de remplir son devoir d’accueil.

Le gouvernement a pris la mesure du problème en faisant part de son intention, en décembre 2007, d’offrir, à partir de la rentrée 2008, un nouveau service, consistant à accueillir, les jours de grève, les enfants inscrits dans les écoles primaires publiques. Le ministre de l’Éducation nationale, M. Xavier Darcos, a souhaité expérimenter, par anticipation, ce dispositif en vue de la journée d’action nationale syndicale du 24 janvier, et a publié, le 8 janvier 2008, une circulaire prévoyant la mise en place d’un service minimum d’accueil – le SMA – dans les communes volontaires, en contrepartie d’un financement assuré par l’État.

Pour des raisons tant politiques que pratiques, ce dispositif a connu un succès certes significatif, mais insuffisant : lors des grèves du 24 janvier, du 15 et du 22 mai, un peu moins de 3 000 communes ont mis en place un service qui a concerné une population totale de 2 millions à 2,5 millions de personnes, soit seulement un Français sur trente.

Le 15 mai 2008, le Président de la République a tiré les conclusions de cette expérimentation en annonçant le dépôt d’un projet de loi instituant un droit d’accueil pour les enfants inscrits dans les écoles maternelles et élémentaires publiques. Ce droit se traduira, les jours de grève importante, par un service d’accueil mis en place par les communes. Comme l’a reconnu, avec force, le Président de la République le 15 mai dernier : « C’est un droit que celui de voir accueillir ses enfants y compris les jours de grève dans le service public de l’Education nationale ».

Tout est dit dans cette formule : l’accueil étant l’une des missions fondamentales du service public de l’Éducation nationale, il ne doit pas être mis en échec par le droit de grève. Le législateur disposant, en vertu de la Constitution, d’un pouvoir général d’encadrement des modalités d’exercice de la grève afin d’assurer la continuité du service public, l’État ne fait qu’accomplir son devoir en proposant la mise en place d’un dispositif pragmatique et efficace à même de garantir l’accueil des enfants à l’école en toutes circonstance et de protéger la liberté de travailler des parents.

Par ailleurs, le projet de loi adopté par le Sénat le 26 juin dernier contient de très nombreuses dispositions, enrichies par cette assemblée, visant à faciliter la mise en place du service d’accueil par les communes. Les garanties juridiques et financières données à ces collectivités sont nombreuses et prouvent amplement l’esprit de responsabilité qui préside à l’institution d’un droit d’accueil novateur pour les familles.

De fait, le présent projet de loi est marqué du sceau de la liberté et de la responsabilité dans l’intérêt des enfants : institution de procédures préservant la liberté de faire grève des enseignants ; création d’un dispositif, le service d’accueil, protégeant la liberté de travailler des parents les jours où le droit de grève est exercé ; partage clair de la compétence d’organisation du service d’accueil entre l’État et les communes ; souplesses données à celles-ci pour l’exercice d’une nouvelle compétence ; enfin, devoir de solidarité de l’État à l’égard des communes pleinement assumé.

I.- L’ABSENCE D’UN INSTRUMENT PERMETTANT DE CONCILIER LE DROIT DE GRÈVE DES ENSEIGNANTS, LE DROIT À L’ÉDUCATION ET LA LIBERTÉ DE TRAVAILLER DES PARENTS EST PÉNALISANTE

Les fonctionnaires disposent, depuis 1946, du droit de grève. Cependant, ce droit n’est pas absolu : lorsque les constituants l’ont reconnu en 1946, ils ont posé, dans le même temps, le principe de son encadrement par le législateur. En outre, le juge administratif a développé, s’agissant du droit de grève des fonctionnaires, une jurisprudence précise sur les limitations qui peuvent être apportées à son exercice, tandis que le Conseil constitutionnel, de son côté, a donné une valeur constitutionnelle égale au principe de continuité du service public. Bref, le droit de grève des fonctionnaires est un droit fortement « réglementé ».

Bien entendu, ces règles s’appliquent au personnel enseignant des écoles maternelles et élémentaires publiques. Cependant, force est de constater qu’elles ne suffisent pas à assurer un accueil systématique des enfants les jours de grève. Ainsi, alors qu’on peut considérer que cet accueil fait partie intégrante des missions de service public de l’école primaire, celle-ci n’est pas toujours en mesure de remplir, en cas de grève importante de ses enseignants, cette obligation « élémentaire ». Conséquence : les parents sont contraints, ces jours-là, de renoncer à travailler pour s’occuper de leurs enfants s’ils ne peuvent, pour des raisons financières notamment, recourir à des solutions de garde alternatives.

Compte tenu du fait que 5,7 millions d’enfants sont scolarisés dans le premier degré public, ce défaut d’accueil pose de réels problèmes, en termes de liberté et d’équité, à nos concitoyens ⁽¹⁾.

Avant d’entrer dans le vif du sujet, on rappellera que l’éducation nationale et l’enseignement supérieur et la recherche détiennent le « record » du nombre de journées de grèves chez les agents de l’État : 668 123 en 2006, sur un total de 952 364, hors la Poste et France Télécom ⁽²⁾. Les données du ministère de l’éducation nationale sur le nombre de jours de grèves ayant donné lieu, dans le premier degré public, à des retenues sur traitement indiquent que ce chiffre est très élevé : 235 000 en 2004, 265 000 en 2005, 296 000 en 2006 et 88 500 en 2007.

L’école primaire est l’une des institutions locales les plus anciennes. En effet, l’enseignement primaire fut d’abord confié aux paroisses, puis, en 1833, aux nouvelles écoles publiques communales ⁽³⁾. La création de ces dernières est l’œuvre d’un homme, François Guizot, effrayé par l’agitation révolutionnaire et ouvrière, dont témoignait la révolte des Canuts, à Lyon, en 1832, qu’il voulait endiguer par l’instruction.

Née de façon quelque peu conjoncturelle, la « communale » va devenir une véritable institution nationale, que la Troisième République a confortée et magnifiée avec la loi du 28 mars 1882 portant organisation de l’enseignement primaire. Dès 1850, dans l’un de ses plus beaux discours, le député Victor Hugo avait souligné que l’enseignement primaire répond à une nécessité profonde : « Toute question a son idéal. Pour moi, l’idéal de cette question de l’enseignement, le voici : l’instruction gratuite et obligatoire. Obligatoire au premier degré, gratuite à tous les degrés…L’instruction primaire obligatoire, c’est le droit de l’enfant qui, ne vous trompez pas, est plus sacré encore que le droit du père et qui se confond avec le droit de 1’État » ⁽⁴⁾.

Aujourd’hui, l’école constitue le premier pilier du service public de l’éducation nationale. Elle présente trois caractéristiques essentielles :

– Elle est une institution de proximité. Ne bénéficiant d’aucune autonomie administrative et financière, contrairement aux établissements scolaires du second degré, les écoles primaires publiques sont, sur le plan administratif, de simples services municipaux.

– Elle est une institution à deux étages. L’école primaire comprend d’abord l’école maternelle pour les enfants âgés de 3 à 6 ans, organisée sur trois niveaux et non obligatoire ⁽⁵⁾. Elle est suivie de l’école élémentaire pour les enfants âgés de 6 à 11 ans, organisée sur cinq niveaux obligatoires. L’enseignement élémentaire est structuré, depuis le décret du 6 septembre 1990, en trois cycles d’études : cycle 1 ou cycle des apprentissages premiers, cycle 2 ou cycle des apprentissages fondamentaux et cycle 3 ou cycle des approfondissements. Au total, la France compte 17 250 écoles maternelles publiques (160 écoles maternelles privées) et 33 040 écoles élémentaires publiques (5 217 écoles élémentaires privées).

– Elle est une institution universelle. En France métropolitaine, le taux de scolarisation dans l’enseignement pré-élémentaire et élémentaire, y compris dans l’enseignement spécialisé, des jeunes enfants est très élevé, comme le montre le tableau ci-dessous. L’obligation scolaire imposée aux enfants âgés de 6 à 16 ans y contribue, mais pas seulement, car le taux de scolarisation atteint 100 % pour les enfants âgés de 3 à 5 ans.

Population scolaire et taux de scolarisation dans le premier degré

Effectifs de population			Taux de scolarisation dans le premier degré y compris spécialisé
Année de naissance	Âge	Population totale
2003	2 ans	759 601	25,1 %
2002	3 ans	761 019	100 %
2001	4 ans	773 683	100 %
2000	5 ans	780 840	100 %
1999	6 ans	756 012	99,6 %
1998	7 ans	736 099	99,6 %
1997	8 ans	724 861	99,5 %
1996	9 ans	736 965	99,3 %
1995	10 ans	728 761	96 %
1994	11 ans	716 393	21,2 %

Source : Repères et références statistiques – édition août 2007, ministère de l’éducation nationale

Le droit de grève des enseignants est un principe cardinal qui, ainsi que le rappelle la circulaire du ministre de l’éducation nationale de janvier 2008 relative à l’institution d’un service minimum d’accueil volontaire dans les écoles maternelles et élémentaires, ne « saurait souffrir aucune forme de remise en cause » ⁽⁶⁾.

Cependant, son exercice fait l’objet de limitations prévues par la Constitution et apportées tant par le législateur que par le juge – administratif et constitutionnel. En effet, comme elles s’appliquent à tous les fonctionnaires, ces limitations s’imposent, naturellement, aux enseignants des écoles publiques.

Les développements qui suivent visent à rappeler ces limitations. Elles sont de trois ordres : constitutionnel, législatif, réglementaire.

Au préalable, on rappellera que nos partenaires européens n’ignorent pas de telles limitations ⁽⁷⁾. Sans entrer dans le détail de leur réglementation, il convient de citer quelques exemples significatifs. Ainsi, en Allemagne, les 1,9 million de fonctionnaires en charge des missions de « puissance publique » qui dépendent du statut de Beamte (fonctionnaires), au nombre desquels on compte la majorité des enseignants, sont dépourvus du droit de grève. Par ailleurs, plusieurs pays européens ont organisé un service minimum : l’Italie qui prévoit, avec les lois du 12 juin 1990 et du 11 avril 2000, un tel dispositif dans les services qualifiés d’« essentiels », dont fait partie l’instruction publique ; le Portugal, dont la Constitution dispose que la loi fixe les conditions de prestation des services minimaux correspondant à des « besoins essentiels », ainsi que les pays nordiques où le service minimum y est déterminé par des conventions collectives, la majorité d’entre elles contenant des clauses d’interdiction de la grève.

Ÿ Les limitations d’ordre constitutionnel

Les limitations apportées au droit de grève sont, en premier lieu, d’ordre constitutionnel. Selon le septième alinéa du préambule de la Constitution d’octobre 1946, repris par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ».

Cette disposition revêt une grande importance dans l’histoire du droit de la fonction publique puisque c’est d’elle que découle le droit de grève des fonctionnaires qui, jusqu’en 1946, en étaient privés.

En effet, jusqu’alors, le juge administratif avait successivement considéré qu’en se mettant en grève, les fonctionnaires rompaient le « contrat de fonction publique », puis se plaçaient eux-mêmes « en dehors des lois et règlements » ⁽⁸⁾.

L’année 1946 est donc celle de la reconnaissance constitutionnelle du droit de grève des fonctionnaires. Mais cette consécration s’est accompagnée de l’affirmation selon laquelle le droit de grève doit s’exercer dans un cadre fixé par le législateur. Cette affirmation a d’ailleurs été reprise telle quelle par l’article 10 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires aux termes duquel « les fonctionnaires exercent le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent ».

Au principe général d’un encadrement du droit de grève par la loi s’ajoute la nécessité de concilier l’exercice de ce droit avec la continuité du service public, autre principe à valeur constitutionnelle. En effet, par une décision du 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel a élevé le principe de continuité du service public en égal du droit de grève, en autorisant ainsi le législateur à apporter les limitations nécessaires à l’exercice de ce droit. En particulier, le Conseil a considéré que « la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter les limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle ».

C’est sur le fondement de cette jurisprudence que le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution le texte qui deviendra la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs. Un des considérants de cette décision résume, avec clarté, la conception française de l’exercice du droit de grève dans les services publics : « Considérant qu’aux termes du septième alinéa du Préambule de 1946 : Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ; qu’en édictant cette disposition, les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle mais qu’il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle » ⁽⁹⁾.

Aussi le principe de continuité du service public revêt-il une force particulière dans notre droit. Cette donnée fondamentale de notre ordre juridique doit être rappelée à l’heure où le présent projet de loi fait l’objet de polémiques excessives, en ce qu’il porterait une atteinte « intolérable » au droit de grève.

En outre, avant même de se voir conférer une valeur constitutionnelle, le principe de continuité occupait déjà, dans notre culture juridique, une place éminente qui résultait de son ancienneté : en effet, celui-ci a toujours entretenu un lien indissoluble avec le service public, car il est l’un des aspects de la continuité de l’État. Comme l’a relevé, au début du XX^e siècle, le commissaire du gouvernement Tardieu dans ses conclusions sur l’arrêt « Winkell » du Conseil d’État de 1909, « la continuité est l’essence même du service public » ⁽¹⁰⁾. Elle en est l’essence, car elle permet au service public de satisfaire, sans rupture dans le temps, l’intérêt général.

Principe à valeur constitutionnelle, la continuité du service public joue, enfin, un rôle fondamental dans la vie quotidienne de chaque citoyen et la jouissance concrète, par ce dernier, des droits et des libertés qui lui sont reconnus. C’est notamment le cas de la liberté d’aller et venir, laquelle a une valeur constitutionnelle ⁽¹¹⁾, du droit à l’éducation, le Préambule de la Constitution de 1946 disposant que « la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction » et de la liberté de travailler, la Cour de cassation se référant expressément au caractère constitutionnel de cette dernière liberté ⁽¹²⁾.

Ÿ Les limitations d’ordre législatif

Sur le fondement de la compétence qui lui est attribuée par le Préambule de la Constitution de 1946, le législateur a apporté plusieurs limitations au droit de grève des fonctionnaires.

En ce qui concerne les limitations d’ordre général, elles sont fixées par la loi n° 63-777 du 31 juillet 1963 relative à certaines modalités de la grève dans les services publics dont les dispositions s’appliquent aux personnels de l’État et à ses établissements publics, à ceux des collectivités territoriales (régions, départements et communes comptant plus de 10 000 habitants) et aux entreprises et organismes publics ou privés gérant des services publics. Codifiée aux articles L. 2512-1 à L. 2512-4 du nouveau code du travail, cette loi fixe trois grandes règles qui affectent les modalités de la grève.

– Premièrement, elle impose le dépôt d’un préavis, émanant d’une organisation syndicale représentative au niveau national, avant la cessation concertée du travail. Pendant la durée de ce préavis, qui doit parvenir cinq jours francs avant le déclenchement de la grève à l’autorité hiérarchique, les parties intéressées sont tenues de négocier (article L. 2512-2 du code).

– Deuxièmement, elle interdit certaines formes de grève, à savoir les grèves tournantes, qu’il s’agisse des grèves par roulement concerté ou par échelonnement successif (article L. 2512-3 du code). À cette prohibition législative s’ajoute celle posée par la jurisprudence qui ne reconnaît pas le droit de recourir à la grève sur le tas, c’est-à-dire accompagnée de l’occupation des locaux.

– Enfin, l’inobservation des dispositions précitées entraîne l’application des sanctions prévues par les statuts ou par les règles concernant les personnes intéressées (article L. 2512-4 du code).

En ce qui concerne les restrictions particulières du droit de grève, on rappellera, pour mémoire, que le législateur a prévu dans certains secteurs des services minimums sans pour autant priver les fonctionnaires concernés du droit de grève : c’est le cas de la radio et de la télévision (loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) et du contrôle de la navigation aérienne (loi n° 84-1286 du 31 décembre 1984). Par ailleurs, des statuts spéciaux ont posé un principe d’interdiction du droit de grève à l’égard de certains fonctionnaires : agents des Compagnies républicaines de sécurité (loi n° 47-2384 du 17 décembre 1947) ; policiers (loi n° 48-1504 du 28 septembre 1948) ; les personnels de l’administration pénitentiaire (ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958) ; magistrats de l’ordre judiciaire (ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) ; personnels de transmission du ministère de l’intérieur (loi n° 68-695 du 31 juillet 1968) ; militaires (loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires).

Ÿ Les limitations d’ordre réglementaire

Dans un arrêt célèbre rendu en 1950, le Conseil d’État a jugé qu’en l’absence de lois réglementant le droit de grève, la reconnaissance de ce droit « ne saurait avoir pour conséquence d’exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit comme à tout autre en vue d’en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public » ⁽¹³⁾. Le juge administratif a donc admis qu’en l’absence d’une législation générale concernant le droit de grève dans la fonction publique, le Gouvernement, « responsable du bon fonctionnement des services publics », pouvait fixer, sous le contrôle du juge, des limitations à ce droit en usant de son pouvoir réglementaire. Cette compétence peut d’ailleurs s’exercer par la voie de circulaires ministérielles ⁽¹⁴⁾.

Par extension, le juge administratif a admis que la compétence de limiter le droit de grève des fonctionnaires émane même des chefs de service ⁽¹⁵⁾. En outre, le Conseil d’État reconnaît que c’est l’autorité compétente pour organiser le service qui est qualifiée pour y réglementer et limiter le droit de grève ⁽¹⁶⁾. Le pouvoir de ces autorités en la matière est toutefois fortement encadré. D’une part, les mesures prises ne peuvent avoir pour but que de préserver la sécurité des personnels ou des locaux, de maintenir l’ordre public ou d’assurer la continuité des services essentiels ; elles ne peuvent pas être un moyen d’assurer la continuité de tout le service. D’autre part, le juge administratif contrôle les décisions prises en vérifiant que seuls sont privés de la possibilité de faire grève les agents indispensables pour assurer les services indispensables.

Ÿ L’école ne peut s’abstraire de ses obligations de service public, en particulier de sa mission d’accueil

Le législateur et les juges constitutionnel et administratif ont élaboré un corpus juridique très étoffé autour du principe de continuité du service public qui a pour effet de fixer certaines bornes à l’exercice du droit de grève par les agents publics. Comme on l’a vu, cette construction repose sur la nécessité, une fois le droit de grève de ces agents reconnu, de répondre aux besoins d’intérêt général, sans interruption.

Dans certains cas, lorsque les usagers d’un service public se comptent par centaines de milliers ou par millions, la satisfaction de l’intérêt général conduit à mettre en place un service minimum : celui-ci n’est en fait que le prolongement de la continuité du service public.

Dans l’enseignement, la continuité du service public impose des obligations – cette observation constituant une évidence, mais certains semblent l’oublier. Celles-ci ont été rappelées par un guide édité par le ministère de l’éducation nationale et qui mérite d’être cité. Il s’agit de l’édition, publiée en 2001, du guide juridique du chef d’établissement, destiné aux responsables des établissements du secondaire, qui indique, avec raison, que « l’affirmation d’un tel principe impose des obligations à l’administration et au personnel, s’agissant notamment d’assurer la continuité des enseignements, l’exercice du droit de grève et l’instauration d’un service (minimum) d’accueil » ⁽¹⁷⁾.

De toute évidence, le constat dressé par le ministère pour les collèges et les lycées vaut aussi pour les écoles maternelles et élémentaires publiques auxquelles les familles confient l’accueil de plus de 5 millions d’enfants. En effet, pourquoi ce qui vaut pour le secondaire ne vaudrait pas pour les établissements du primaire auxquels il revient d’accueillir des enfants qui, un jour ou l’autre, iront au collège, puis au lycée ? Au nom de quel principe faudrait-il admettre que les écoles maternelles et élémentaires puissent se soustraire de leur obligation d’accueil alors qu’elles constituent l’un des services publics les plus emblématiques de notre pacte républicain ?

En conséquence, si la continuité du service public de l’école ne peut être totale, car cela aurait pour effet de priver l’enseignant de son droit de faire grève, les familles ont le droit exiger de ce service qu’il s’acquitte, en tout premier lieu, de son devoir d’accueil des enfants, y compris les jours de grève.

Aussi, loin d’être une aberration, l’exigence d’un service d’accueil des enfants inscrits dans les écoles maternelles et élémentaires publiques est-elle fondée en droit – et en raison pourrait-on ajouter.

Cela étant posé, une fois que l’on quitte le monde des principes pour observer le monde réel, force est de constater que l’école publique ne peut garantir cet accueil de manière systématique.

Les jours de grève, l’école s’avère, d’une manière générale, incapable d’assurer l’accueil des enfants sur l’ensemble du territoire, malgré les efforts de nombreux directeurs et enseignants. Ainsi, l’exercice du droit de grève par les enseignants met en échec le droit à l’accueil des enfants, qui découle des obligations de service public de l’école, et compromet la liberté de travailler de leurs parents.

Ÿ Une divergence primaire/secondaire préjudiciable aux familles

De manière étonnante, l’école n’est pas dans la même situation, les jours de grève, que les établissements du secondaire. En effet, alors que les élèves des collèges et des lycées sont généralement accueillis dans leur établissement, il arrive, assez souvent, que rien ne soit prévu pour les plus jeunes élèves, ce qui peut placer leurs parents dans une situation difficile, voire impossible.

Il convient de s’interroger sur les raisons de cette différence de situation entre les écoles, d’une part, et les collèges et les lycées, d’autre part.

Sur le plan juridique, l’article 2 du décret n° 89-122 du 24 février 1989 relatif aux directeurs d’école dispose qu’il appartient à ces derniers de prendre « toute disposition utile » pour que l’école assure sa fonction de service public et qu’à cette fin, ils se voient attribuer la mission d’organiser « l’accueil et la surveillance des élèves et le dialogue avec la famille ».

Le décret de 1989 impose donc une obligation d’accueil aux directeurs d’école. Celle-ci a d’ailleurs été explicitée dans une réponse du ministérielle parue au Journal officiel le 19 septembre 1994 : « En cas de grève du personnel enseignant, il appartient aux directeurs d’école qui ont notamment pour mission d’organiser l’accueil et la surveillance des élèves, de rechercher des solutions pour les accueillir, que ce soit avec la participation d’enseignants volontaires, des services municipaux ou des associations de parents d’élèves. Lorsqu’un service municipal de garderie a pu être mis en place en accord avec le directeur d’école, le personnel municipal est tout à fait habilité à surveiller les enfants présents. Dans l’hypothèse où aucune solution n’a pu être trouvée, les parents doivent être informés en temps utile que l’accueil ne pourra pas être assuré et que l’école sera fermée. » ⁽¹⁸⁾.

Pour autant, cette obligation d’accueil conduit-elle à imposer la mise en place systématique d’un service d’accueil dans les écoles les jours de grève ? Selon les informations fournies par le ministère de l’éducation nationale, il n’en est rien :

– Il n’est pas fait obligation aux enseignants non grévistes d’accueillir les élèves de leurs collègues grévistes, puisqu’ils assurent, ce jour-là, le service d’enseignement normalement prévu pour les élèves de leur propre classe. Il appartient donc à ces enseignants d’apprécier « dans quelles conditions l’accueil des élèves de leurs collègues grévistes est compatible avec leur propre service ».

– Les communes ne sont pas tenues d’assurer l’accueil des élèves en cas de grève des personnels enseignants, aucune disposition législative ne leur en faisant obligation.

– Dans l’hypothèse où aucune solution n’a pu être trouvée pour accueillir les élèves, les directeurs d’école doivent en informer les parents suffisamment tôt afin qu’ils puissent prendre les dispositions nécessaires pour faire garder les enfants. Mais le ministère précise que « cela suppose…que le nom des personnels grévistes soit connu à l’avance, ce qui n’est pas toujours possible » ⁽¹⁹⁾.

De fait, l’organisation de « l’accueil » des enfants inscrits dans les écoles publiques les jours de grève peut se limiter à la diffusion d’informations sur les mouvements prévus et, le cas échéant, à l’annonce de la fermeture de l’établissement… En effet, ainsi que le rappelle la circulaire précitée du ministre de l’éducation nationale du 8 janvier 2008, les directeurs d’école « sont responsables de l’information des familles sur les mouvements de grève au sein de leur école ». En particulier, la circulaire précise qu’un « affichage sur les portes extérieures de l’école ou sur les panneaux apposés à l’extérieur au minimum quarante-huit heures avant le commencement de la grève est souhaitable ».

La situation des établissements du second degré est quant à elle très différente pour trois raisons.

– Les collèges et lycées disposent en effet de salles de permanence (ou d’études) et de personnels de surveillance, les assistants d’éducation, qui peuvent prendre en charge les élèves en cas d’absence d’un de leurs professeurs.

– Une même classe étant chaque jour prise en charge par plusieurs enseignants, il est par ailleurs très rare que tous les cours de la journée d’un collégien ou d’un lycéen soient annulés.

– Enfin, compte tenu de l’âge des élèves, le fait qu’ils puissent être, dans certains cas prévus par les règlements intérieurs des établissements, autorisés à quitter leurs collèges ou leurs lycées en cas d’absence de leurs professeurs est naturellement moins perturbateur pour les parents. Ceux-ci ne sont pas systématiquement forcés de suspendre leur activité professionnelle pour les garder ou de trouver une solution de garde alternative.

Aussi, alors que l’obligation d’accueil des écoles élémentaires et maternelles publiques peut être réduite à néant les jours de grève, du côté des collèges et des lycées, leurs usagers, c’est-à-dire les élèves, et les parents de ces usagers sont beaucoup mieux lotis. Cet état de fait ne tient qu’à des disparités dans l’organisation de la vie des établissements scolaires du premier degré et du second degré.

En outre, cette différence de traitement entre les usagers d’établissements relevant du même service public, celui de l’Éducation nationale, s’apparente à une rupture d’égalité.

Elle est d’autant moins acceptable qu’elle entraîne, en particulier pour les familles les plus modestes, des difficultés matérielles « insurmontables », pour rependre le terme utilisé, à juste raison, par le Président de la République dans sa déclaration du 15 mai 2008 annonçant la mise en place du droit à l’accueil des enfants inscrits dans les écoles.

Ces difficultés, connues de tous, se présentent sous la forme de deux contraintes, qui deviennent particulièrement aiguës dans le cas des familles monoparentales et/ou dont le revenu est faible :

– D’une part, une contrainte de temps, les familles devant trouver, soit dans un délai resserré, soit le jour même de la grève, un mode de garde pour leurs enfants.

Certes, il existe des mairies prévoyantes qui, moyennant une participation financière modique des parents, 4 euros par exemple à Montauban, permettent aux enfants d’être accueillis au centre de loisirs, le repas étant compris ⁽²⁰⁾. Mais toutes les communes, loin s’en faut, n’ont pas mis en place un tel système d’accueil. On dira aussi qu’il est possible d’avoir recours aux grands-parents ou à d’autres membres de la famille, à des nourrices ou des baby-sitters qui peuvent, ce jour-là, être disponibles, ainsi que des associations ou service privés qui, via Internet ou le téléphone, permettent de proposer des solutions de dernière minute : sites échangeant des heures de garde d’enfant, la « nounou » étant aussi un parent ; sites alertant directement et gratuitement, par mèl ou texto, les parents d’une annonce laissée par une nourrice ; offre de service à la personne appelée Genius et gérée par le groupe La Poste qui permet aux parents d’appeler le prestataire pour définir leurs besoins, ce dernier s’engageant à trouver une baby-sitter sous 48 heures, etc. Il reste que la multiplicité des solutions ne garantit pas la prise en charge effective des enfants les jours de grève, en particulier en dehors des villes : aussi, les parents des enfants privés d’école sont-ils, dès l’annonce de la grève, contraints de se lancer dans une course contre la montre qui, outre qu’elle est angoissante, peut être infructueuse.

– D’autre part, une contrainte financière, les parents étant forcés soit de renoncer à travailler pour garder leurs enfants, soit de rémunérer une personne pour le faire. Dans les deux cas, l’exercice du droit de grève aboutit à imposer une pénalité financière aux familles.

Comme l’a souligné le Président de la République le 15 mai dernier, cela pose des problèmes d’égalité, car « il y a ceux de nos compatriotes qui peuvent faire garder leurs enfants et ceux qui n’en ont pas les moyens ». Ainsi, les plus modestes devront perdre une journée de salaire, tandis que les autres devront financer une nourrice ou une baby-sitter, sans que cette dépense, qui peut être importante, soit compensée par l’État, à l’exception des particuliers assujettis à l’impôt sur le revenu. Dans ce cas de figure, en effet, les contribuables qui exposent des dépenses pour des services à la personne rendus à leur domicile ont droit à une réduction d’impôt sur le revenu égale à 50 % des sommes effectivement restées à leur charge ⁽²¹⁾. Cependant, cette réduction d’impôt n’intervient que l’année qui suit celle de la dépense et, surtout, elle ne bénéficie pas à tous les Français, puisque, sur 35 millions de foyers fiscaux, 48 % ne sont pas imposables au titre de l’impôt sur le revenu.

Ÿ Malgré la mise en place d’un service minimum d’accueil volontaire, des problèmes persistants qui justifient le recours à la loi

Prenant acte de ces difficultés, le ministre de l’éducation nationale, M. Xavier Darcos, a fait part, le 11 décembre 2007, lors de la présentation de son « Programme de travail et d’action pour le deuxième trimestre de l’année scolaire 2007/2008 », de son souhait de rendre possible, dès la rentrée 2008, un « service minimum d’accueil dans les écoles » en cas de grève.

La perspective de la journée d’action de la fonction publique du 24 janvier 2008 a conduit le ministre à anticiper la mise en place de ce dispositif. Ainsi, le 8 janvier 2008, une circulaire était adressée aux inspecteurs et aux recteurs sur la « mise en place d’un service minimum d’accueil dans les écoles maternelles et élémentaires en cas de grève de personnels enseignants du 1^er degré ».

Ce service minimum d’accueil, appelé SMA, fonctionne selon les principes suivants :

– Il est volontaire. Il est en effet proposé par les recteurs et les inspecteurs aux communes, qui, si, elles acceptent de participer au SMA, doivent assurer un service d’accueil des enfants scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires de leur territoire durant les heures normales d’enseignement, soit usuellement six heures par jour.

– Les communes volontaires bénéficient d’un financement du service rendu aux familles qui est assuré par l’État et qui provient des retenues effectuées par ce dernier sur les salaires des enseignants grévistes. Dans ce but, les communes doivent signer, avec l’État, une convention qui fixe les modalités de financement de ce service. Si cette convention est signée dans un délai de deux mois, elle entrera en vigueur pour une durée de trois ans, à la date de la réception de la lettre d’intention de la commune par les services académiques.

– Le montant de la participation que verse l’État aux communes varie en fonction du nombre d’enfants d’accueillis. Il s’élève à 90 euros pour un à quinze élèves accueillis et, au-delà, à 90 euros par tranche de quinze élèves accueillis. Son versement doit intervenir, au maximum, 35 jours après que le maire fait connaître à l’autorité académique le nombre d’élèves ayant bénéficié de ce service.

Ce nouveau service offert aux familles a immédiatement bénéficié du soutien de l’opinion publique : selon un sondage CSA diffusé le 13 mai dernier, 60 % des Français interrogés approuvaient la mise en place d’un service minimum d’accueil dans les écoles les jours de grève. Selon la Fédération des parents d’élèves de l’école publique (PEEP), près de 80 % des familles y seraient favorables.

Par ailleurs, ce dispositif a suscité un intérêt certain chez les communes, qui va en croissant. Lors de la journée de grève du 24 janvier 2008, 2 075 communes, dont des villes comme Toulouse, Caen et Le Havre, sur les 22 492 communes disposant d’une école sur leur territoire, ont mis en œuvre le SMA. Aux journées d’action nationale suivantes, elles étaient 2 886 le 14 mai, dont des villes importantes comme Marseille ou Rouen, et 2 884 le 28 mai.

Le ministère de l’éducation nationale ne dispose pas d’une ventilation des communes ayant participé au SMA en fonction du nombre de leurs habitants. En revanche, il a dressé un bilan des communes de plus de 100 000 habitants ayant mis en œuvre le SMA qui est présenté dans le tableau ci-dessous, lequel démontre que ce service n’a pas eu un effet marginal, contrairement à ce que disent ses détracteurs.

Le SMA dans les communes de plus de 100 000 habitants

	Situation au 24 janvier 2008	Situation au 15 mai 2008	Situation au 22 mai 2008
Nombre de communes de + 100 000 habitants qui se sont portées volontaires	11	9	9
Nombre de communes de + 100 000 habitants qui ont signé la convention de développement	5	5	7
Nombre d’habitants bénéficiant du SMA dans les communes de + 100 000 habitants	2 534 566	2 054 687	2 139 000
Pourcentage d’habitants vivant dans des communes de + 100 000 habitants volontaires pour la journée du 24 janvier sur le nombre total d’habitants vivant dans des communes de plus de 100 000 habitants	28,96 %	23,48 %	24,44 %
Pourcentage de communes de + 100 000 habitants volontaires pour la journée de grève du 24 janvier	31,4 %	25,7 %	25,7 %

Source : ministère de l’éducation nationale

Le dispositif du SMA n’a pas pu donner toute sa mesure pour deux raisons essentiellement.

La première, sur laquelle on ne s’attardera pas, est que, le SMA étant volontaire, certaines communes refusent, par principe, pour des raisons politiques, de participer à un tel dispositif. Une telle attitude, qui aboutit, concrètement, à priver, pour des motifs qui ne sont pas d’ordre pratique, les familles d’un service leur permettant de continuer à travailler est regrettable.

La seconde raison vient du fait que les communes, même si elles sont désireuses de mettre en place ce service d’accueil, ne peuvent y participer, faute de disposer de l’information qui leur est nécessaire pour leur permettre de s’organiser. En effet, elles éprouvent les plus grandes difficultés pour connaître, à l’avance, le nombre d’enseignants grévistes et organiser ainsi le service d’accueil en mobilisant un nombre suffisant de personnes chargées de l’accueil.

Certes, dans la pratique, la plupart des enseignants et des écoles préviennent les parents à l’avance afin qu’ils s’organisent. En outre, les enseignants grévistes doivent, en principe, prévenir à l’avance le directeur de l’école de leur intention de faire grève, ce dernier informant ensuite les parents par voie d’affichage. Par conséquent, en théorie, l’information sur le nombre probable de grévistes existe, ce qui devrait permettre aux communes de prendre les dispositions nécessaires pour dimensionner l’offre de service.

Cependant, la bonne volonté des uns et des autres ne suffit pas toujours à assurer de manière systématique et suffisamment en amont l’information des parents – et a fortiori des communes. En réalité, aucune disposition n’obligeant les enseignants à faire part de leur intention de faire grève, ceux-ci peuvent faire cette déclaration à la dernière minute. Dans ces conditions il n’est guère étonnant que les parents découvrent la veille ou le jour même de la grève, que l’école où sont inscrits leurs enfants sera fermée.

C’est précisément ce défaut de circulation de l’information indispensable à l’organisation matérielle du service d’accueil qui explique l’attrait limité du SMA pour les communes.

Telles sont les données de fait qui conduisent au dépôt du présent projet de loi : celui-ci contient des dispositions qui visent à remédier, de manière pragmatique, aux difficultés constatées et à instituer un véritable droit d’accueil pour les élèves des écoles publiques du premier degré.

II.- LE PROJET DE LOI EST PROTECTEUR DU DROIT DE GRÈVE ET PERMET DE RÉPONDRE AUX BESOINS DES FAMILLES

Le présent projet de loi fait bien plus que proposer un service d’accueil pour les enfants inscrits dans les écoles maternelles et élémentaires publiques les jours de grève des enseignants. Il instaure un nouveau droit, le droit d’accueil des enfants scolarisés dans ces établissements, dont la portée doit être soulignée.

En effet, l’ambition de ce texte est double :

– D’une part, reconnaître un droit d’accueil des jeunes enfants, afin de conforter leur « droit à l’école », en apportant ainsi une touche finale au droit à l’éducation. De l’instruction obligatoire, en passant par le droit à l’éducation, de la loi d’orientation de 1989 (dite « loi Jospin ») à la loi de programme de 2005 (dite « loi Fillon »), le « droit à l’école » du jeune enfant n’a cessé d’être renforcé, jusqu’à englober désormais, avec le présent projet de loi, la reconnaissance d’un droit à l’accueil aussi logique qu’incontestable ;

– D’autre part, instaurer un service d’accueil, sous certaines conditions, pour conforter la continuité du service public de l’école. Comme cela a déjà été souligné, le législateur dispose d’un pouvoir d’intervention étendu, qui découle de la Constitution, pour assurer la continuité du service public. En l’espèce, il lui est proposé d’adopter des dispositions qui, sans remettre en cause le droit de grève des enseignants, garantiront aux usagers de l’école maternelle et élémentaire que sont les enfants, ainsi qu’à leurs parents, la continuité de l’accueil.

Ce faisant, le projet de loi répond à une exigence d’équité forte, à laquelle les pouvoirs publics ne pouvaient pas ne pas répondre. Pour reprendre les termes utilisés par le Président de la République, le 16 mai 2008, pour présenter le futur projet de loi, « Le droit de grève c’est un droit garanti par la Constitution. Mais le droit au travail pour les familles qui n’ont pas les moyens de faire garder leurs enfants les jours de grève, ce droit doit être aussi garanti. ».

Le présent projet de loi vise à concilier deux libertés, la liberté de faire grève et la liberté de travailler, en instituant un droit à l’accueil des enfants scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.

Ÿ Le droit d’accueil et le service d’accueil : quelle articulation ?

L’article 2 du présent projet de loi pose, en premier lieu, le principe selon lequel tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique y est accueilli pendant le temps scolaire obligatoire pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. En second lieu, cet article prévoit que, dans les cas où ces enseignements ne peuvent être dispensés à l’enfant, celui-ci doit bénéficier d’un service d’accueil.

L’article 4 précise qu’il est prévu d’instituer un tel service, organisé par l’État, en cas de grève. L’article 5 du projet de loi prévoit que c’est la commune qui doit mettre en place le service d’accueil pendant le temps scolaire dès lors que, dans la rédaction issue des travaux du Sénat, au moins 20 % des personnes exerçant des fonctions d’enseignement dans une seule école de la commune ont déclaré leur intention de participer à une grève.

Au total, le droit d’accueil comporte quatre éléments qui doivent être clairement distingués pour comprendre la nature des avancées proposées par le présent projet de loi :

– premier élément, le droit de l’enfant scolarisé dans une école maternelle et élémentaire publique à y être accueilli pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. Le droit à l’accueil se rajoute donc au droit à l’éducation et au « droit à l’école » de l’enfant.

– deuxième élément, un service d’accueil assuré lorsque les enseignements ne peuvent être dispensés. L’organisation de ce service relève de la responsabilité de l’éducation nationale – et par conséquent de l’État. L’instauration d’un tel service revient donc à réaffirmer la mission de service public de l’école : l’accueil doit être assuré de manière continue, y compris lorsque les cours ne peuvent, pour une raison matérielle soudaine, être enseignés, afin de respecter le principe de continuité consacré par notre tradition juridique. En outre, ce service d’accueil n’est mis en œuvre qu’à titre subsidiaire : il ne se substitue pas aux dispositifs traditionnels de remplacement des enseignants absents. En effet, ce service n’intervient que s’il est impossible de remplacer l’enseignant, par exemple si celui-ci est pris d’un malaise au moment de commencer son cours, un amendement du Sénat à l’article 2 ayant précisé ce point, afin de marquer que la politique du ministère de l’éducation nationale en matière de remplacement ne sera nullement remise en cause par le présent projet de loi.

– troisième élément, un service d’accueil assuré en cas de grève des enseignants. Les enfants scolarisés en bénéficient pendant le temps scolaire, étant précisé que ce dispositif est organisé par l’État.

– quatrième et dernier élément, un service d’accueil mis en place par la commune en cas de grève importante des enseignants, étant entendu qu’il s’agit d’une prestation à caractère « conjoncturel ». En effet, celui-ci n’intervient que si un certain seuil chiffré d’enseignants ayant déclaré leur intention de faire grève est atteint et, dans cette hypothèse précise, son organisation relève de la responsabilité de la commune. Ce service n’est donc offert par ces collectivités qu’à titre subsidiaire lorsque, en raison de l’ampleur d’une grève, le service d’enseignement ne peut être assuré.

Il ressort de la combinaison de ces trois articles que le gouvernement ne propose pas de légiférer pour assurer, les jours de grève, la continuité intégrale du service public de l’enseignement du 1^er degré, ce qui le conduirait à aller plus loin que ce qu’autorise actuellement la Constitution.

En effet, le présent projet de loi ne fait que proposer, au bénéfice des élèves, l’institution d’un droit d’accueil et, les jours où les enseignements ne peuvent être dispensés, d’un service d’accueil, dont la compétence d’organisation de principe est confiée à l’État, ce qui relève bien de la mission d’organisation de la continuité du service public assignée au législateur par la Constitution.

Il y a lieu de noter que le Sénat a supprimé aux articles 2 et 4, ainsi que dans le titre du présent projet de loi, la référence au caractère obligatoire du temps scolaire pendant lequel l’enfant bénéficie du droit d’accueil ou, lorsque les enseignements ne peuvent être dispensés pour cause de grève ou non, du service d’accueil.

Cette suppression est justifiée : la notion de temps scolaire obligatoire, qui se réfère à l’instruction obligatoire prévue par l’article L. 131-1 du code de l’éducation, ne concerne que les enfants d’âge scolaire, soit ceux âgés d’au moins six ans et inscrits à l’école élémentaire. Par conséquent, le droit d’accueil prévu par le présent projet de loi s’appliquant aussi bien aux écoles maternelles qu’aux écoles élémentaires, il serait absurde de « dimensionner » ce droit en fonction d’un temps scolaire obligatoire qui ne vaut que pour les écoles élémentaires. Le Sénat a donc logiquement choisi de définir le droit d’accueil et le service d’accueil en se référant au temps scolaire, c’est-à-dire aux heures normales d’enseignement.

Ÿ L’encadrement du droit de grève : quelles régulations pour un dispositif d’alerte sociale novateur ?

Après avoir posé le principe du droit à l’accueil et au service d’accueil, le présent projet de loi prévoit d’instituer deux procédures visant à limiter les conséquences pour les élèves de la participation de leurs professeurs à une grève.

Ces procédures ne limitent en rien le droit de grève ; elles ne peuvent être, en aucune façon, assimilées à un quelconque régime d’autorisation « liberticide ». Tel n’est pas leur objet, car elles se présentent, en réalité, sous la forme d’étapes à respecter avant le déclenchement de la grève :

– une étape collective, la procédure de prévention des conflits ;

– une étape individuelle, l’obligation pour les enseignants de déclarer, quarante-huit heures avant de participer à la grève, leur intention.

S’il fallait encore rassurer ceux qui s’inquiètent des effets prétendument négatifs du présent projet de loi sur le droit de grève, on observera que de simples étapes ou formalités ne peuvent, par définition, empêcher ou limiter l’exercice d’un droit constitutionnel, mais qu’elles relèvent bien de la mission d’encadrement de ce droit attribuée par la Constitution au législateur.

De manière plus détaillée, ces deux étapes, prévues aux articles 3 et 5 du présent projet de loi et directement inspirées des dispositions de la loi du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, peuvent être présentées de la manière suivante.

– Le dépôt du préavis de grève par des organisations représentatives des personnels ne pourra intervenir qu’après une négociation préalable entre l’État et ces organisations. Un décret en Conseil d’État doit fixer le cadre de la procédure de prévention des conflits, le projet de loi énumérant avec précision les règles minimales d’organisation et de déroulement de la négociation qui devront être déterminées par ce texte réglementaire (article 3). Il faut souligner que le dispositif d’alerte sociale qui est proposé constitue une véritable nouveauté dans la fonction publique d’État.

– Lorsqu’un préavis de grève aura été déposé dans les conditions prévues par le code du travail, toute personne exerçant des fonctions d’enseignement dans une école maternelle ou élémentaire publique devra informer, au plus tard quarante-huit heures avant de participer à la grève, l’autorité administrative de son intention d’y participer (article 5). Même si le projet de loi ne le précise pas, car cela va de soi, l’enseignant qui n’aura pas respecté la formalité procédurale de la déclaration préalable pourra faire l’objet d’une sanction disciplinaire.

– Ces deux procédures sont accompagnées d’une interdiction posée par l’article 3 du présent projet de loi, celle des préavis dits « glissants ». Cette pratique, qui est de nature à perturber la mise en place du service d’accueil, consiste, pour les syndicats, à déposer quotidiennement des préavis successifs, afin de pouvoir déclencher des grèves, qui, si elles sont formellement régulières, sont, en réalité, d’authentiques grèves surprises, lesquelles sont, comme on l’a vu, interdites. Vidant de sa substance l’idée même de négociation, cette technique a été interdite dans les services publics de transports terrestres des voyageurs par la loi du 21 août 2007. Le présent projet de loi prévoit donc d’appliquer aux organisations syndicales enseignantes du premier degré public une règle dont la justesse a déjà été largement admise, en proposant qu’un nouveau préavis ne pourra être déposé, pour les mêmes motifs, qu’à l’issue du délai de préavis en cours et avant que la procédure de négociation préalable n’ait été mise en œuvre.

Compte tenu de ces observations, on peut considérer que le présent projet de loi respecte, sans qu’aucun doute ne soit permis en la matière, les bornes constitutionnelles de l’intervention du législateur en matière de droit de grève.

C’est en soi positif. Mais il y a plus : le dispositif d’alerte social prévu par l’article 3 peut servir de modèle à une généralisation de la procédure de prévention des conflits à l’ensemble des fonctionnaires. Certains interlocuteurs de la rapporteure ont d’ailleurs regretté le champ d’application étroitement limité de cet article, en observant qu’il n’y a pas de raisons objectives pour écarter le second degré – et a fortiori la fonction publique d’État, si ce n’est les trois fonctions publiques, – du bénéfice de la procédure « d’alerte ».

Cette position est incontestablement logique, mais le présent projet de loi vise à régler la situation du premier degré qui se caractérise à la fois par sa singularité et son urgence. Le second degré dispose, on l’a vu, de certains atouts pour organiser l’accueil des collégiens et des lycéens, tandis que, dans le primaire, rien n’est prévu pour organiser la prise en charge d’enfants âgés de 2 à 11 ans. Il est donc logique de proposer de régler, par le biais d’un cadre de négociation renforcé, le problème des grèves affectant les écoles primaires dont les obligations de service public en matière d’accueil sont aujourd’hui plus que compromises, avant d’étudier l’extension du dispositif d’alerte sociale à l’ensemble de la fonction publique. C’est là un autre argument en faveur du présent projet loi : il peut être précurseur en matière de renforcement du dialogue social dans la fonction publique.

L’instauration d’un service d’accueil au bénéfice des enfants scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires publiques les jours de grève suivie ne se traduira pas par l’imposition d’une charge exorbitante sur les communes responsables de la mise en place de cette prestation.

Ÿ Un service qui s’appuie sur l’expérience importante des communes en matière d’accueil

Il convient de rappeler que les communes ont d’ores et déjà une expérience ancienne et importante en matière d’accueil et de surveillance des jeunes enfants. En effet, ces collectivités exercent souvent, bien que ce soit à titre facultatif, de telles compétences en dehors du temps scolaire : elles peuvent ainsi mettre en place, dans les locaux scolaires, des services au bénéfice des élèves tels que la cantine, la garderie, les études surveillées, les activités périscolaires et les centres de loisirs.

On observera que lors de ces activités, le directeur de l’école n’a pas de directive à donner aux personnes chargées de la surveillance, sauf s’il a accepté cette mission. De même, les enseignants n’ont de responsabilité à assumer que s’ils ont accepté d’assurer une telle surveillance. Toutefois, dans ce cadre, ils agissent pour le compte de la commune, tout en étant couverts par les dispositions de l’article L. 911-4 du code de l’éducation qui substitue la responsabilité de l’État à celle des « membres de l’enseignement public » lorsqu’un fait dommageable est commis ou subi par un élève.

Quant aux compétences d’accueil et de surveillance des communes, elles résultent de plusieurs dispositions législatives.

– Sur la base de l’article L. 212-15 du code de l’éducation, les communes peuvent financer des études surveillées permettant d’accueillir les élèves avant ou après la classe. Cet article permet en effet au maire, après accord du conseil d’administration de l’école, d’utiliser les locaux scolaires pour l’organisation d’activités à caractère culturel, sportif ou éducatif pendant les heures ou les périodes au cours desquelles ils ne sont pas utilisés pour les besoins de l’enseignement.

– Issu de la loi d’orientation du 10 juillet 1989, l’article L. 551-1 du code de l’éducation dispose que des activités périscolaires peuvent être organisées « notamment » avec le concours des collectivités territoriales. « Prolongeant le service public de l’éducation », ces activités « ne peuvent se substituer aux activités d’enseignement et de formation ». Elles ont un caractère facultatif, mais les communes apportent souvent une aide aux établissements pour les organiser. Par exemple, la cantine constitue une activité périscolaire, ce service revêtant un caractère expressément facultatif pour les élèves de l’enseignement primaire ⁽²²⁾.

– En vertu de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel, les activités périscolaires comportant des activités autres que de surveillance, organisation d’ateliers par exemple, doivent être distinguées des activités périscolaires et de la pause méridienne ne comportant que la surveillance. Les premières doivent être déclarées auprès du préfet au titre des centres de loisirs sans hébergement et sont soumises à des taux d’encadrement des enfants par animateurs stricts, tandis que les secondes ne nécessitent aucune déclaration préalable et sont organisées librement par les collectivités lorsque celles-ci ne font appel à aucun financement extérieur, notamment de l’État.

– Enfin, conformément à l’article L. 123-5 du code l’action sociale et des familles, les centres communaux d’action sociale animent une action générale de développement social dans les communes, ce qui peut les conduire à créer des crèches et des garderies.

Dans ces conditions, on peut considérer, comme le fait le ministère de l’éducation nationale, que le service d’accueil proposé par le présent projet de loi se présente comme une extension de la compétence de surveillance et d’accueil des communes aux heures de la journée lorsque l’enseignement est interrompu du fait d’une grève importante.

Un autre argument, déjà évoqué, permet de souligner le fait que la création de compétence proposée par le présent projet de loi ne conduit pas à bouleverser l’équilibre actuel des attributions respectives de l’État et des communes. En effet, l’organisation du service d’accueil par les maires ne constitue pas une compétence dont l’exercice serait permanent pendant les 365 jours de l’année : la commune ne met en œuvre cette nouvelle prestation que si un seuil de déclenchement, constitué d’un pourcentage d’enseignants se déclarant grévistes, est atteint. L’intervention de la commune revêt donc un caractère purement subsidiaire et ponctuel, la compétence de principe en matière d’organisation du service d’accueil étant attribuée à l’État.

Au total, on ne peut affirmer que l’État ait attribué aux communes une responsabilité exceptionnellement lourde à assumer.

Ÿ Un service entouré de nombreuses garanties pour les communes

Le projet de loi prévoit un nombre important de garanties et de souplesses – tant sur le plan juridique que financier – pour les communes quant à l’organisation pratique du service d’accueil. Guidé en quelque sorte par le principe de précaution, le Sénat a renforcé ces dispositions, quand il n’a pas adopté de nouvelles garanties.

– D’une manière générale, les communes disposeront d’une liberté totale en matière de choix du mode d’organisation du service d’accueil, le présent projet de loi étant silencieux sur ce sujet.

Ainsi que l’a indiqué le ministre de l’éducation nationale au Sénat, le choix des intervenants mobilisés pour accueillir les élèves pourra être aussi large que possible : assistants maternels ou autres fonctionnaires municipaux, associations gestionnaires de centres de loisirs, associations familiales, mères de familles, enseignants retraités ou étudiants ⁽²³⁾.

– Autre point capital, l’institution du service d’accueil n’imposera aux communes aucune obligation contraignante en matière de qualification des personnels ou de taux d’encadrement des enfants, ce qui est particulièrement important pour les petites communes. En effet, le service d’accueil est « hors » champ d’application des dispositions du code de l’action sociale et familiale concernant l’accueil des enfants dans les centres de loisirs ou l’accueil de mineurs répondant à un besoin social particulier. Par conséquent, les prescriptions résultant des articles L. 227-4 et R. 227-1 et suivants du code, notamment en matière de souscription d’assurance, de déclaration préalable, d’hygiène, de nombre de surveillants par enfant, etc., ne s’imposeront pas aux communes mettant en œuvre le service d’accueil.

– Le choix d’un seuil de 10 % d’enseignants grévistes déclarant leur intention de faire grève dans les écoles d’une commune comme condition pour la mise en place d’un service d’accueil permet de faire peser sur l’administration scolaire – donc sur l’État – l’obligation d’assurer un service d’accueil dans les cas de grèves de faible ampleur.

Figurant dans le projet de loi initial, cette disposition constituait, selon le gouvernement, une garantie pour les communes, car elles seront sollicitées moins fréquemment que si le seuil avait été fixé à un niveau plus faible. Il en était de même pour la disposition prévoyant que le seuil devra être apprécié au niveau du territoire de la commune et non école par école.

Le Sénat a amendé ces dispositions afin de prévoir un seuil de déclenchement du service d’accueil qui soit encore plus adapté à la diversité des situations communales. Il a en effet considéré que le seuil proposé par le gouvernement est à la fois trop large et trop faible. D’une part, dans le cas des grandes villes, un seuil apprécié commune par commune peut conduire à ce que celui-ci ne soit pas dépassé dans l’ensemble des écoles prises globalement, alors même qu’il le serait dans plusieurs écoles considérées isolément. D’autre part, un seuil de 10 % peut mettre les communes rurales en difficulté, en les obligeant à mettre en place le service d’accueil dès lors qu’un seul enseignant serait gréviste.

Le Sénat a donc modifié le calcul du seuil d’intervention en le portant à 20 % d’enseignants déclarant leur intention de faire grève, ce pourcentage étant apprécié école par école (article 5).

Il a par ailleurs modifié la rédaction initiale de l’article pour prévoir que le service d’accueil en cas de grève suivie est mis en place par la commune et non par le maire.

– Le Sénat a également adopté à l’article 5 une disposition précisant que le délai de 48 heures que doivent respecter les enseignants pour déclarer leur intention de participer à la grève comprend au moins un jour ouvré.

Même si les grèves importantes des enseignants se déroulent plutôt le mardi que le vendredi ou le lundi, la prise en compte d’un jour ouvré dans la computation du délai précédant la déclaration est destinée à rassurer les maires pour qu’ils ne soient pas pris au dépourvu par l’annonce d’une grève qui précédera ou viendra après le week-end et qu’ils puissent disposer ainsi du temps nécessaire pour s’organiser.

– L’État devra verser à chaque commune qui aura mis en place un service d’accueil une contribution financière destinée à compenser les dépenses exposées par cette collectivité pour rémunérer les personnes chargées de l’accueil des élèves (article 8).

Dans l’esprit du gouvernement, cette disposition devait permettre de satisfaire l’exigence posée par l’article 72-2 de la Constitution, aux termes duquel « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Dans cette perspective, le projet de loi précise, d’une part, que le montant de cette contribution, compte tenu de son caractère fortement évolutif, sera fixé par décret et, d’autre part, qu’il est fonction du nombre d’élèves accueillis.

Cependant, certains commentateurs estiment qu’en ne précisant pas le niveau de la contribution de l’État, le texte du gouvernement pourrait ne pas s’avérer irréprochable sur le plan du respect des dispositions de l’article 72-2 de la Constitution. Afin d’écarter tout risque d’inconstitutionnalité, le Sénat a modifié la rédaction initiale du dispositif pour utiliser le terme « compensation » au lieu de « contribution » et inscrire ainsi dans la future loi une relation de proportionnalité entre le montant des dépenses de personnel occasionnées par le service d’accueil et le financement de l’État, cette corrélation étant plus à même de respecter l’article 72-2 de la Constitution.

– Le Sénat a adopté à l’article 8 deux garanties supplémentaires sur le financement de l’État qui visent plus particulièrement les petites communes et les communales rurales.

D’une part, le décret d’application des dispositions concernées devra prévoir un mécanisme d’indexation de la compensation financière de l’État et fixer son montant minimal, versé à chaque commune, quel que soit le nombre d’enfants accueillis. Le gouvernement envisage de fixer ce forfait minimal à 200 euros par jour.

D’autre part, la future loi imposera le versement de la compensation au plus tard 35 jours après que le maire ait notifié à l’autorité académique les éléments nécessaires au calcul de ce financement.

– Afin de rassurer les familles sur la qualité des équipes du service d’accueil, le Sénat a adopté un article additionnel prévoyant la constitution d’un « vivier » de personnes qualifiées et volontaires pour animer ce service (article 7 bis).

C’est au maire qu’il reviendra d’établir la liste des personnes susceptibles de participer à l’organisation du service d’accueil, ce qui apportera aux familles la garantie qu’un droit de regard sera exercé sur les futurs encadrants. En outre, cette liste sera transmise à l’autorité académique, qui aura le pouvoir de consulter le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infraction sexuelle ou violente, afin de vérifier que les volontaires n’y figurent pas et d’écarter, à ce titre, certaines personnes de la liste.

– Deux souplesses importantes sont accordées aux communes pour leur faciliter la mise en place du service d’accueil.

D’une part, grâce à l’article 7 du présent projet de loi, elles pourront accueillir les élèves dans les locaux des écoles, y compris lorsque ceux-ci continuent d’être utilisés pour les besoins de l’enseignement. Les communes seront ainsi dispensées de se lancer, pour assurer l’organisation matérielle de l’accueil, dans une chasse aux locaux disponibles qui peut être, pour elles, complexe et coûteuse.

D’autre part, l’article 9 du projet de loi permet à toute commune de confier, par le recours à une convention, l’organisation du service d’accueil à une autre commune ou à un établissement public de coopération intercommunal. Cet article devrait offrir aux communes rurales un instrument utile, les aidant à s’acquitter de l’obligation d’accueil posée par le présent projet de loi.

– Enfin, dans le but de rassurer les maires qui s’inquiètent des conséquences de la mise en place du service d’accueil sur leur régime de responsabilité, le gouvernement a indiqué, avant même que le projet de loi ne soit déposé, qu’il était favorable à l’institution, par voie d’amendement, d’un mécanisme de substitution de la responsabilité administrative de l’État à celle de la commune. C’est ce qui ressort de la réponse apportée par le ministre de l’Éducation nationale à une question posée à l’Assemblée nationale le 27 mai 2008 par M. Frédéric Lefebvre ⁽²⁴⁾.

Sur la base de cet engagement, le Sénat a adopté un article additionnel au projet de loi tendant à transférer de la commune à l’État la responsabilité administrative d’un fait dommageable commis ou subi par un élève du fait du fonctionnement ou de l’organisation du service d’accueil (article 8 bis). Le texte adopté par le Sénat prévoit donc un aménagement équilibré du régime de responsabilité des communes : le dispositif ne fait qu’alléger, sans l’annuler, le risque judiciaire lié à la compétence de mise en place du service d’accueil, car celui-ci n’empêchera pas les familles de rechercher la responsabilité des communes et de leur maire en cas de faute personnelle et de faute pénale.

Ÿ Il reste à faire un geste en faveur des communes rurales qui risquent d’être placées « en première ligne »

Malgré les précautions juridiques et financières qu’il prévoit, le projet de loi continue de susciter une certaine inquiétude chez les maires des petites communes, en particulier ceux des communes rurales.

Selon l’Association des maires de France (AMF), l’institution du service d’accueil les jours de grève aboutit au paradoxe suivant : quoiqu’il arrive, c’est-à-dire quel que soit le seuil de déclenchement finalement retenu par la loi, les communes rurales seront dans l’obligation de délivrer cette prestation alors même que, dans ces collectivités, les problèmes d’accueil liés aux grèves d’enseignants se posent avec moins d’acuité.

En effet, la commune rurale « moyenne » abrite souvent une seule école avec deux à quatre enseignants. Par conséquent, dès lors qu’un seul de ces enseignants aura fait part de son intention de faire grève, elle devra organiser un service d’accueil au bénéfice des élèves. Or c’est précisément dans ce type de communes que le problème de l’accue