N° 1009

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 juillet 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT (N° 993), de modernisation des institutions de la V^e République,

MESDAMES, MESSIEURS,

Le présent projet de loi constitutionnelle a été adopté par le Conseil des ministres le 23 avril 2008, en première lecture par l’Assemblée nationale ⁽¹⁾ le 3 juin 2008, après près de cinquante heures de débat, et par le Sénat ⁽²⁾ le 24 juin 2008, après plus de cinquante heures de discussion.

La richesse, la diversité et le résultat des débats, tant devant la première assemblée saisie que devant la seconde, témoignent de l’esprit d’ouverture et de la volonté de rechercher un accord dont le Gouvernement et le Parlement ont su faire preuve pour aboutir à une révision d’une ampleur inégalée depuis près d’un demi-siècle. À cette occasion, la marge de manœuvre offerte à ce dernier, inédite en matière constitutionnelle sous la V^e République, doit être perçue comme un signe de bonne augure pour la mise en œuvre de la réforme en cours d’examen.

Il suffirait pour s’en convaincre de constater combien le texte initial du projet de loi constitutionnelle a pu faire l’objet de réaménagements importants, parfois substantiels.

Ainsi, après la première lecture à l’Assemblée nationale, le texte, qui comportait à l’origine trente-cinq articles, en comptait quarante-trois. Trois articles ont été supprimés, onze ont été créés. Sept ont été adoptés dans les mêmes termes que ceux du projet de loi constitutionnelle initial, vingt-quatre ont été amendés. Au total, plus d’une centaine d’amendements ont été intégrés au projet de loi constitutionnelle.

Au Sénat, les débats ont également abouti à des modifications qui témoignent d’un débat nourri et ouvert avec environ quatre-vingt-dix amendements adoptés. Le texte adopté et transmis à notre assemblée comprend quarante-six articles. Neuf articles nouveaux ont été introduits, un a été rétabli, sept ont été supprimés. Dix ont été adoptés dans les termes retenus par l’Assemblée nationale. Vingt-huit articles ont été amendés.

Ainsi, après une lecture dans chaque assemblée, si de nombreux changements ont été apportés au projet de révision initial, l’ambition de ce dernier, qui modifiait plus du tiers des articles de la Constitution, a été amplifiée, mais ses deux idées forces ont été respectées : chacun s’est accordé sur la nécessité de conserver les acquis et les grands équilibres de la V^e République, tous ont souligné le besoin d’en moderniser le fonctionnement.

Ce double mouvement repose sur un triple pari que les débats en première lecture ont tenu : celui de mieux encadrer le pouvoir exécutif, celui de renforcer les pouvoirs du Parlement, dans sa majorité comme dans son opposition, celui d’accroître la possibilité pour les citoyens de faire valoir leurs droits, des droits eux-mêmes enrichis.

Toutes ces avancées font nécessairement craindre à certains que les modifications proposées ne rappellent les errements des Républiques antérieures, marquées par les crises politiques à répétition, l’instabilité du pouvoir exécutif, l’irrésolution du pouvoir législatif et le cantonnement de l’autorité judiciaire dans un isolement préjudiciable à son efficacité et à sa légitimité.

Ces craintes, si elles ne doivent pas être négligées, méritent cependant d’être relativisées.

En premier lieu, le pouvoir exécutif n’est entravé ni dans sa formation – ce que confirme la suppression par les deux assemblées de l’article 3 relatif à la fixation du nombre de membres du Gouvernement et de l’article 8 relatif à la répartition des compétences entre Président de la République et Premier ministre en matière de défense –, ni dans sa capacité à mettre en œuvre son programme législatif – même si le rythme de cette mise en œuvre devra faire l’objet d’échanges plus riches avec le Parlement et susceptibles d’ailleurs de rendre la discussion plus aisée et de meilleure qualité. Ainsi, l’un des acquis les plus fondamentaux de la V^e République sera préservé.

En deuxième lieu, la configuration politique a radicalement changé. L’émiettement partisan que reflétait la composition des assemblées, elle-même à l’origine d’un éclatement de sensibilités politiques sujettes à de très nombreuses variations en fonction des circonstances, appartient au passé. L’élection du Président de la République au suffrage universel direct constitue à cet égard un élément moteur de la constitution de majorités claires et stables.

En troisième lieu, la culture des acteurs a profondément évolué. Les débats devant chaque assemblée en première lecture ont montré dans quelle mesure la très grande majorité avait le souci de conserver au pouvoir exécutif les moyens d’agir de manière réactive et efficace, à tel point que le moindre raffermissement du Parlement a pu parfois apparaître comme d’une grande audace.

À la veille de l’examen en séance du projet de loi constitutionnelle en deuxième lecture devant l’Assemblée nationale, force est de constater qu’une étape décisive a été franchie après de nombreux débats qui sont eux-mêmes intervenus à l’issue d’un long processus d’élaboration, dont il faut rappeler les principales étapes pour en mesurer la longueur, qui contraste avec le surgissement de la Constitution du 4 octobre 1958 : campagnes de l’élection présidentielle et des élections législatives, discours d’Épinal du Président de la République, travaux du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République présidé par M. Édouard Balladur ⁽³⁾, consultation des partis politiques, élaboration d’un avant-projet de loi et soumission de celui-ci aux différents partis.

Si le temps de la préparation de la révision s’avère relativement long, il convient également de relever les efforts qu’exigera sa mise en œuvre. En effet, s’il revient au constituant de fixer les principes généraux – il convient d’insister sur ce point –, il appartiendra au législateur organique, au législateur et aux assemblées dans leur règlement respectif, de mettre en musique ces nouvelles portées d’une partition, qui, tout en respectant l’œuvre originale, en donnera une version modernisée et mieux adaptée aux nécessités de notre temps.

Les deux assemblées, en première lecture, se sont attachées à approfondir la révision dans les directions tracées par le texte initial du présent projet de loi constitutionnelle présenté au nom du Président de la République, orientations que sont l’encadrement du pouvoir présidentiel, le renforcement du pouvoir législatif et l’accroissement des droits des citoyens, dans leur contenu comme dans les moyens de les faire respecter.

« Homme fort » des institutions de la V^e République, le Président de la République jouit dans la Constitution d’une place privilégiée, renforcée par sa désignation, depuis 1962, au suffrage universel direct.

Selon l’analyse faite par l’actuel Président de la République, dans son discours d’Épinal du 12 juillet 2007, confirmée par le « comité Balladur » et par les débats en première lecture devant chaque assemblée, cette nécessité historique a conduit, avec l’instauration du quinquennat en 2000 et l’inversion du calendrier électoral – les élections législatives étant acquises depuis lors dans le même mouvement que l’élection présidentielle –, à consolider à l’excès cette prééminence.

Sans pour autant remettre en cause la capacité à agir d’un chef de l’État désigné directement par les Français, un certain nombre d’aménagements de ses pouvoirs sont proposés par le présent projet de loi constitutionnelle et ont été confirmés par les deux assemblées.

Ses pouvoirs sont, d’abord, encadrés dans le temps. Avec des variations rédactionnelles d’une assemblée à l’autre – l’Assemblée nationale préférant une référence à l’élection elle-même, le Sénat à l’exercice du mandat – qui ne modifient en rien la portée de la disposition, une même personne ne pourra être élue de manière consécutive plus de deux fois à la Présidence de la République (article 2).

Cette disposition destinée à inciter tout Président « à agir plus qu’à durer » est conforme, comme nous l’avons vu en première lecture, aux contraintes juridiques et aux pratiques constatées dans de très nombreuses démocraties où le chef de l’État ne dispose pourtant que très rarement des pouvoirs du Président de la République française.

Les pouvoirs du Président de la République sont, ensuite, encadrés dans leurs modalités d’exercice. L’Assemblée nationale comme le Sénat, même si des modalités différentes ont été retenues et restent en discussion, ont confirmé et enrichi le dispositif d’avis donnés par les assemblées parlementaires au Président de la République dans les nominations auxquelles celui-ci doit procéder (article 4).

Les deux assemblées ont adopté dans des termes similaires les modifications de l’article 16 de la Constitution qui renforcent les garanties juridiques entourant la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels accordés au Président de la République en cas de crise grave menaçant la Nation et les institutions (article 5).

Si l’Assemblée nationale a considéré, en première lecture, que l’interdiction, proposée par le projet de loi constitutionnelle initial, faite au Président de la République de prononcer des grâces collectives et que l’encadrement de son pouvoir de grâce individuelle allaient dans le bon sens, le Sénat n’a pas souhaité retenir ces dispositions et les a supprimées (article 6).

En revanche, l’Assemblée nationale comme le Sénat ont considéré qu’il n’était pas nécessaire d’encadrer la prérogative du Président de la République dans la nomination des membres du Gouvernement quant à son effectif (suppression maintenue de l’article 3). Les deux assemblées ont également jugé que la modification de la rédaction de l’article 21 de la Constitution précisant le rôle du Premier ministre en matière de défense nationale n’était pas nécessaire et présenterait plus d’inconvénients que d’avantages, en particulier dans le cas d’une hypothétique nouvelle cohabitation institutionnelle (suppression maintenue de l’article 8).

De la même façon, les deux assemblées, tout en permettant au chef de l’État de s’exprimer directement devant les parlementaires et modernisant ainsi la communication entre les pouvoirs publics, ont souhaité, dans les mêmes termes, préserver la fonction présidentielle en précisant que ses déclarations ne pourraient avoir lieu que devant le Congrès réuni spécialement à cet effet, mais non devant chacune des assemblées (article 7). Cette faculté ouverte au Président de la République constituera également un moyen de revaloriser la place du Parlement.

Le projet de loi constitutionnelle initial proposait de définir, au premier alinéa de l’article 24 de la Constitution, les missions du Parlement, en y faisant figurer le vote de la loi et le contrôle de l’action du Gouvernement (article 9). Jusqu’à présent, la Constitution ne comportait pas de définition de principe de ces missions, l’article 24 se limitant à une simple définition organique du Parlement. Il s’agissait donc d’une proposition illustrant tout particulièrement la volonté de renforcer le rôle du Parlement. L’Assemblée nationale a souhaité élargir la définition des missions du Parlement à l’évaluation des politiques publiques, ce qu’a confirmé le Sénat qui a également mentionné au titre de ces missions la mesure des effets de la loi.

Le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution résume ainsi les différents aspects du pouvoir législatif, qui font chacun l’objet d’un renforcement : la fonction législative, la fonction de contrôle et d’évaluation. Ce renforcement va de pair avec une modernisation de la fonction représentative du Parlement.

La fonction représentative des assemblées parlementaires s’exprime à la fois dans leur composition et dans leur mode de fonctionnement.

Il était proposé dans la version initiale de l’article 9 du projet de loi constitutionnelle de prévoir une représentation des Français établis hors de France, non seulement au Sénat, mais également à l’Assemblée nationale. Cette disposition a été adoptée par les deux assemblées dans des termes identiques.

Tirant les conséquences de cette disposition, l’Assemblée nationale a supprimé dans l’article 39 de la Constitution modifié par l’article 14 du projet de loi constitutionnelle la priorité accordée au Sénat dans l’examen des projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France ; le Sénat a souhaité maintenir la mention de ces instances dans la Constitution en inscrivant dans le 3° ter de l’article 11 que le législateur avait compétence pour fixer les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France, ce qui ressort d’ores et déjà de ses compétences ⁽⁴⁾.

En outre, également dans l’article 9, il était initialement proposé de préciser que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République « en tenant compte de leur population », ce qui devait permettre, comme le soulignait l’exposé des motifs du présent projet de loi constitutionnelle, « de surmonter les contraintes résultant de la décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000 du Conseil constitutionnel, laquelle a eu pour effet d’interdire toute évolution de la composition du collège électoral sénatorial dans le sens d’un équilibre plus juste, en termes démographiques, entre petites, moyennes et grandes communes ». Dès lors, en vertu du III de l’article 34, les dispositions résultant de cette nouvelle rédaction devaient s’appliquer à compter du deuxième renouvellement partiel du Sénat suivant la publication de la nouvelle loi constitutionnelle.

L’Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification. Le Sénat a souhaité, en revanche, rester en la matière à l’état du droit constitutionnel. Il a donc supprimé, d’une part, la mention de la prise en compte de la population des collectivités territoriales dans leur représentation au Sénat, et, d’autre part, le III de l’article 34 précité.

Constatant que de très nombreuses Constitutions des démocraties comparables à notre pays l’imposaient et dans le souci de ne pas permettre une inflation non nécessaire et non souhaitée par nos concitoyens du nombre de parlementaires, l’Assemblée nationale, à l’initiative de sa commission des Lois, a souhaité fixer, dans l’article 9 modifiant l’article 24 de la Constitution, un plafond du nombre de ses membres. Le nombre actuel de cinq cent soixante-dix-sept députés suffit à assurer une proportion satisfaisante entre le nombre d’habitants et le nombre d’élus, les évolutions démographiques à venir, qu’elles interviennent dans un sens ou dans l’autre, n’étant pas susceptibles de créer un écart tel que cette proportion ne soit plus acceptable.

Suivant la logique de l’Assemblée nationale, le Sénat a également choisi de plafonner le nombre de ses membres, plafond fixé à trois cent quarante-huit, soit l’effectif de cette institution qui sera atteint à l’issue de la réforme entreprise depuis 2003 et compte tenu de la création de deux sièges de sénateurs à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Plus important que de fixer un ratio constant entre électeurs et nombre de représentants est d’assurer l’équité dans la représentation d’une circonscription à l’autre. C’est pourquoi la proposition qui est faite, dans le 2° de l’article 10, de créer une commission indépendante chargée de donner un avis public sur les projets de « découpage » des circonscriptions pour l’élection des députés et des sénateurs, ainsi que sur les projets modifiant la répartition des sièges des députés et des sénateurs entre ces circonscriptions, a été retenue par l’Assemblée nationale en première lecture sous réserve du renvoi à la loi de la composition de ladite commission ainsi que de modifications de nature rédactionnelle.

Tout en approuvant cette mesure, le Sénat a souhaité exclure la question des circonscriptions sénatoriales du champ de compétence de cette commission indépendante dès lors qu’il estime que ces circonscriptions sont constituées soit d’un département, soit, outre-mer, d’une collectivité territoriale. Cette précision n’aura pour seul effet que de ne pas rendre nécessaire la consultation de cette commission indépendante si le législateur décide de modifier le cadre départemental ou assimilé de l’élection des sénateurs.

Pour faciliter le passage des parlementaires au Gouvernement sans porter atteinte à l’un des principes fondateurs de la V^e République d’incompatibilité entre les fonctions ministérielles et un mandat parlementaire, le projet de loi constitutionnelle, dans le 1° de son article 10, reprenant un ancien projet de révision qui avait été adopté en des termes identiques par les deux assemblées en 1974 sans pour autant avoir été soumis au Congrès du Parlement, autorise les membres du Gouvernement issus d’une des assemblées à retourner y siéger lorsqu’ils démissionnent sans qu’il soit besoin d’organiser une élection partielle qui, dans l’écrasante majorité des cas, suscite beaucoup d’interrogations de la part des électeurs qui, alors, se mobilisent très peu. L’Assemblée nationale comme le Sénat ont approuvé sans les modifier ces dispositions en première lecture.

Élément incontournable d’une démocratie moderne, la reconnaissance d’une juste place faite à l’opposition au sein du Parlement et de droits particuliers à ses composantes au-delà de leur seul poids respectif a été proposée dans le présent projet de loi constitutionnelle. En effet, la tentative pour accorder de tels droits sur le seul fondement du Règlement de l’Assemblée nationale en juin 2006 a permis de constater l’existence de difficultés de compatibilité avec le texte actuel de la Constitution ⁽⁵⁾.

Pour éviter ces difficultés et offrir un ancrage constitutionnel spécifique à la mise en place d’un authentique statut de l’opposition, dans sa version initiale, l’article 1^er fixait un principe général de reconnaissance de l’opposition, définie comme l’ensemble des partis et groupements politiques qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement, tandis que l’article 24 traduisait ce principe en précisant que le règlement de chaque assemblée déterminerait les droits spécifiques des groupes parlementaires selon qu’ils ont ou non déclaré soutenir le Gouvernement.

D’une part, l’Assemblée nationale, en première lecture, a estimé que l’article 1^er, qui modifie l’article 4 de la Constitution, n’avait pas d’utilité marginale substantielle par rapport à l’article 24. Elle a donc préféré préciser, dans l’article 4 de la Constitution, que la loi doit garantir la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation. Le Sénat l’a suivie en précisant que cette reconnaissance devait se faire dans le respect du pluralisme.

D’autre part, l’Assemblée nationale, constatant que la définition de l’opposition en référence au soutien au Gouvernement dans l’article 24 ne permettrait pas de prendre en compte l’hypothèse d’une assemblée dont la majorité ne soutiendrait pas le Gouvernement – ce qui reviendrait à accorder tous les droits au même groupe parlementaire –, a reconnu à la fois la possibilité d’accorder des droits aux groupes parlementaires dans le règlement de chaque assemblée et la faculté d’en accorder de spécifiques à ceux qui n’auraient pas déclaré participer de la majorité de l’assemblée concernée.

Le Sénat a souhaité être à la fois plus précis, en faisant référence à la fois aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée et aux groupes minoritaires, et moins restrictif, en ne faisant plus de la notion de déclaration un axe central du dispositif, ce qui ne laisse de poser la question à la fois des situations dans lesquelles le principal groupe constitutif de la majorité n’est cependant pas le groupe dont les effectifs sont les plus importants au sein de l’assemblée intéressée et du mode d’appréciation de la notion d’opposition et de majorité.

En outre, le Sénat a proposé d’accorder aux groupes parlementaires le pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité à la Constitution d’un engagement international de la France avant sa ratification (article 24 bis) ou d’une loi avant sa promulgation (article 25 ter). Si cette double mesure a été présentée comme constitutive d’un statut de l’opposition par ses promoteurs, il n’en reste pas moins que l’ouverture à soixante députés ou soixante sénateurs de la saisine du juge constitutionnel pour le contrôle de la constitutionnalité de la loi acquise en 1974 et d’un engagement international possible depuis 1992 était déjà constitutive d’un statut de l’opposition et présentée comme telle.

Le renforcement du pouvoir législatif et, en particulier, de ses fonctions premières de vote de la loi et de contrôle de l’action gouvernementale, passe d’abord par une amélioration de son fonctionnement, ce qui implique de lui permettre d’adapter ses structures, de contrôler son propre agenda et d’assurer un meilleur échange avec la société grâce à la publicité de ses travaux. Cela passe ensuite par la promotion de procédures législatives proprement dites plus efficaces et de capacités de contrôle plus fortes.

Les contraintes constitutionnelles imposées à l’organisation du travail parlementaire, telles que la limitation du nombre de commissions permanentes, la fixation de l’ordre du jour par priorité par le Gouvernement, étaient des caractéristiques du parlementarisme rationalisé qui avaient été introduites par la Constitution du 4 octobre 1958. Dès lors que le rôle du Parlement est revalorisé, un corollaire indispensable de cette revalorisation doit être recherché dans l’amélioration de cette organisation.

L’article 17 du projet de loi prévoyait pour cette raison de porter de six à huit le nombre de commissions permanentes. Adopté sans modification par l’Assemblée nationale, cet article a été modifié par le Sénat afin d’inverser la logique de l’article 43 de la Constitution, selon lequel l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi par une commission spéciale est la règle et l’examen par une commission permanente l’exception. Le nombre de huit commissions permanentes a été jugé satisfaisant dans les deux assemblées, les débats ayant fait apparaître la nécessité de scinder les deux commissions les plus nombreuses à l’Assemblée nationale et la modération, digne de louange, du Sénat, qui n’envisagerait pas de procéder à une augmentation du nombre de ses commissions permanentes.

Un partage de l’ordre du jour du Parlement était proposé par l’article 22 du projet de loi, modifiant l’article 48 de la Constitution, à raison de deux semaines sur quatre à la disposition du Gouvernement et du reste de l’ordre du jour fixé par la Conférence des Présidents dans chaque assemblée, sous réserve de l’inscription par priorité, à la demande du Gouvernement, des projets de loi en navette adoptés depuis un mois ou plus, des textes financiers, des déclarations relatives à l’intervention des forces armées et des projets relatifs aux états de crise. L’article 22 prévoyait également de porter à un jour de séance par mois (contre une séance à l’heure actuelle) l’ordre du jour réservé à l’initiative des groupes parlementaires et de n’en faire bénéficier que les groupes ne déclarant pas soutenir le Gouvernement. L’article 22 étendait enfin la séance hebdomadaire réservée par priorité aux questions au Gouvernement aux périodes de session extraordinaire.

L’Assemblée nationale, tout en approuvant l’équilibre global de la nouvelle répartition de l’ordre du jour, a souhaité réserver explicitement une semaine de séance sur quatre par priorité à l’évaluation des politiques publiques et au contrôle de l’action du Gouvernement – cette semaine de contrôle et d’évaluation s’imputant sur l’ordre du jour à la disposition de la Conférence des Présidents. L’Assemblée nationale a également porté à six semaines le délai au-delà duquel un texte déjà adopté par la première assemblée saisie pourrait être inscrit par priorité, à la demande du Gouvernement, au cours d’une semaine d’ordre du jour parlementaire. Concernant l’ordre du jour réservé à des groupes parlementaires, l’Assemblée nationale a souhaité permettre le partage du jour de séance mensuel entre l’ensemble des groupes parlementaires qui ne disposent pas de la majorité au sein de la Conférence des Présidents. Le Sénat, par une rédaction visant à la fois les groupes d’opposition de l’assemblée concernée et les groupes minoritaires, atteint le même résultat par une autre formulation.

Le Sénat a toutefois procédé à une réécriture d’ensemble de l’article 48 de la Constitution, qui a modifié le texte adopté par l’Assemblée nationale de manière significative :

—  en réduisant à une semaine sur trois (contre deux semaines sur quatre dans la rédaction de l’Assemblée nationale) l’ordre du jour fixé par chaque assemblée ;

—  en permettant d’effectuer cette répartition à l’échelle de la session, selon un programme établi par le Gouvernement après consultation de chaque assemblée ;

—  en confiant à l’assemblée elle-même, et non à sa Conférence des Présidents, le soin de fixer l’ordre du jour, une délégation de la première au profit de la seconde n’étant pas à exclure ⁽⁶⁾ ;

—  en supprimant la semaine de séance sur quatre consacrée par priorité à l’évaluation des politiques publiques et au contrôle de l’action du Gouvernement ;

—  en supprimant la possibilité pour le Gouvernement d’inscrire par priorité des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale, des textes en navette et des projets relatifs aux états de crise ou des demandes d’autorisation relatives à l’emploi des forces dans le cadre des semaines de séance réservées à l’ordre du jour parlementaire.

En outre, le Sénat a ajouté l’obligation pour une assemblée d’examiner une proposition de loi adoptée par l’autre assemblée dans un délai de six mois.

L’article tel qu’adopté par le Sénat instaure dans les faits une répartition beaucoup plus rigide de l’ordre du jour, dont il n’est pas certain qu’elle soit adaptée aux impératifs de l’action politique et à la mission qui incombe au Gouvernement de conduire la politique de la Nation.

Un article additionnel adopté par l’Assemblée nationale, a introduit à l’article 33 de la Constitution le principe de la publicité des auditions auxquelles procèdent les commissions constituées au sein de chaque assemblée (article 10 bis). Le Sénat, qui a jugé que le principe de la publicité pourrait être un obstacle à des travaux non publics des commissions parlementaires, lesquels peuvent parfois se révéler utiles, a supprimé cet article additionnel.

La revalorisation de la fonction législative du Parlement passe non seulement par un domaine de la loi qui est étendu et précisé, mais surtout par l’aménagement des procédures actuelles qui sont souvent redondantes et rigides, parfois peu efficaces, in fine préjudiciables à la qualité du travail de délibération de la loi.

En cette matière, le projet de loi constitutionnelle initial se limitait, dans son article 11 qui modifie l’article 34 de la Constitution, à élargir le champ des lois de programmation en supprimant la référence au champ économique et social. Comme l’Assemblée nationale, le Sénat a adopté cet alinéa sans modification.

L’Assemblée nationale, en première lecture, a enrichi ce texte par trois mesures :

―  l’affirmation, dans un souci de sécurité juridique, d’un principe de non-rétroactivité de la loi, sous réserve de l’existence d’un « motif déterminant d’intérêt général » et sans préjudice de l’application de l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui fonde, sans exception possible, le principe de non-rétroactivité pénale (2° de l’article 11) ;

―  l’extension expresse de la compétence du législateur à la définition de blocs de compétences juridictionnelles, dans une volonté d’accroître la prévisibilité du droit – toute avancée en la matière étant aujourd’hui suspendue, au cas par cas, à la jurisprudence constitutionnelle – et de simplifier l’accès des citoyens au juge – la complexité de la répartition des attributions contentieuses n’étant pas à démontrer ; réserve était faite de l’application de l’article 66 de la Constitution qui, en tout état de cause, fonde la compétence « naturelle » du juge judiciaire en matière de liberté individuelle (3° de l’article 11) ;

―  la faculté ouverte au législateur d’adopter, par l’entremise d’une loi de programmation, des orientations pluriannuelles des finances publiques et ce, dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques (5° de l’article 11).

D’un côté, estimant difficile la conciliation d’un principe général de non-rétroactivité de la loi sous réserve et d’un principe particulier de non-rétroactivité pénale, le Sénat a supprimé le 2° de l’article 11. Considérant que les dispositions du 3° de l’article 11 n’apportaient pas d’extension véritable et nécessaire à la compétence du législateur, il a également supprimé ces dispositions. Il a, en revanche, adopté le 5° de l’article 11 relatif à la programmation en matière de finances publiques.

D’un autre côté, il a souhaité préciser certaines des matières qui relevaient déjà du domaine de la loi, même si cela est aujourd’hui exprimé de manière plus concise dans l’article 34 de la Constitution, à l’exemple de l’affirmation de l’appartenance aux matières dont la loi fixe les règles :

―  de la liberté, du pluralisme et de l’indépendance des médias (3° bis de l’article 11) ;

―  et du régime électoral des instances représentant les Français établis hors de France et des conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées locales (3° ter de l’article 11).

Par ailleurs, il a adopté deux dispositions qui modifient le champ du domaine de la loi « ordinaire » :

―  dans un sens plus large, mais difficilement quantifiable, en incluant la « recherche » parmi les matières dont la loi doit fixer les principes fondamentaux (4°bis de l’article 11) ;

―  dans un sens plus restrictif, en subordonnant l’entrée en vigueur de dispositions fiscales ou des mesures d’exonération de cotisations ou contributions sociales adoptées dans la loi « générale » à leur validation par une loi ultérieure « spéciale » de finances ou de financement de la sécurité sociale (4° ter de l’article 11).

Par ailleurs, l’Assemblée nationale, en première lecture, a assigné à la loi, dans le 3° de l’article 11, la mission de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales de la même façon qu’elle doit favoriser depuis 1999 un égal accès aux mandats électoraux et fonctions électives. Retenant l’orientation adoptée par l’Assemblée nationale, le Sénat a déplacé cette disposition dans l’article 1^er de la Constitution (article 1^er B), dans lequel il a également placé les dispositions figurant aujourd’hui dans le dernier alinéa de l’article 3 de la Constitution relatives à l’égal accès aux responsabilités politiques.

Enfin, l’Assemblée nationale a adopté un article additionnel imposant une ratification explicite des ordonnances prises sur le fondement de l’article 38 de la Constitution (article 13 bis). Le Sénat a adopté cette disposition dans les termes retenus par l’Assemblée nationale.

L’enrichissement et la diversification des procédures législatives doivent permettre aux assemblées parlementaires d’assurer des délibérations de meilleure qualité, mieux maîtrisées et adaptées à la diversité des projets et propositions de loi qui leur sont soumis.

Une première amélioration doit être recherchée dans des projets et propositions mieux préparés, ce que permettra, notamment, la mise en œuvre de la faculté ouverte au président de chaque assemblée de consulter le Conseil d’État sur les propositions de loi avant leur examen par une des commissions parlementaires (article 14). L’Assemblée nationale a approuvé, sans modification, cette disposition que le Sénat, l’estimant inutile, a toutefois supprimée.

Une deuxième amélioration de la phase en amont de l’examen des projets de loi peut être trouvée dans la disposition introduite par l’Assemblée nationale qui permettra, dans le cadre d’une loi organique, d’imposer au Gouvernement notamment la nécessité de joindre à ses projets des études d’impact, dont le caractère satisfaisant devait être évalué par les Conférences des Présidents et conditionner la possibilité de les inscrire à l’ordre du jour (2° de l’article 14). Le Sénat a adopté cette disposition en en précisant utilement la rédaction et en prévoyant également de manière utile que le jugement sur le respect des conditions fixées par ladite loi organique est porté par la seule Conférence des Présidents saisie du projet de loi.

Une procédure législative renforcée est non seulement une procédure mieux préparée mais aussi une procédure plus respectueuse des prérogatives du Parlement. Aussi faut-il se féliciter des dispositions de l’article 16 du projet de loi constitutionnelle qui prévoient, à quelques exceptions près ⁽⁷⁾, que l’examen en séance publique des projets et propositions de loi s’effectue non plus, comme depuis 1958, sur la base du texte déposé par le Gouvernement ou transmis par l’une des assemblées à l’autre, mais sur la base du texte tel qu’il sera issu des travaux de la commission saisie au fond.

Cette avancée peut être considérée comme l’amorce de changements profonds dans la procédure législative – le Gouvernement étant amené, dès lors qu’il souhaitera revenir à son texte initial, à mieux expliquer ses choix – et a été saluée comme telle au cours des débats tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat.

En complément de cette mesure, il a été proposé, également dans l’article 16, d’instaurer des délais minimaux entre le dépôt ou la transmission d’un projet ou d’une proposition de loi et son examen en séance plénière.

Initialement, le projet de loi constitutionnelle prévoyait d’accorder un délai minimal d’un mois devant la première assemblée saisie et de quinze jours devant la seconde, étant entendu que ces délais minimaux ne devaient pas s’appliquer aux projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale et relatifs aux états de crise, non plus qu’aux projets pour lesquels l’urgence a été déclarée.

L’Assemblée nationale a conservé cet équilibre en allongeant d’une semaine les délais minimaux devant à la fois la première et la seconde assemblée saisie. Elle a, par ailleurs, modifié la dénomination de la procédure d’urgence pour la baptiser « procédure accélérée ».

Le Sénat, reprenant la proposition faite par le « comité Balladur » en la matière, a choisi de porter les délais minimaux respectivement à huit semaines et cinq semaines, au lieu de six semaines et trois semaines. De surcroît il a inclus dans le champ d’application de ces délais minimaux les projets faisant l’objet d’une « procédure accélérée », mais en a exclu ceux qui, selon le Gouvernement et après consultation de la Conférence des Présidents de l’assemblée intéressée, répondraient à une « situation d’urgence », sans que cette notion ne soit définie.

Le projet de loi constitutionnelle tire, par ailleurs, les conséquences de ces nouvelles modalités de la procédure législative dans les articles 45 et 46 de la Constitution (articles 19 et 20).

Dans le premier, il prévoit que l’urgence – devenue « procédure accélérée » à l’Assemblée nationale – ne peut être déclarée que si les Conférences des Présidents ne s’y sont pas opposées de manière conjointe.

Dans le second, il prévoit l’extension des délais minimaux aux projets et propositions de loi organique, tandis qu’une déclaration d’urgence – le déclenchement d’une « procédure accélérée » selon les termes retenus par l’Assemblée nationale – imposerait, contrairement à ce qui est prévu pour les projets et propositions de loi « ordinaires », des délais minimaux de quinze jours devant la première assemblée saisie. Le Sénat, ayant inclus les projets soumis à une « procédure accélérée » dans le champ d’application des délais minimaux et ayant créé la notion de « situation d’urgence », a tiré les conséquences de ce choix en n’imposant un délai minimal de quinze jours pour l’examen des projets et propositions de loi organique qu’à ceux dont le Gouvernement estimerait qu’ils répondent à une telle situation.

Par ailleurs, dans un article 33 bis nouveau, le Sénat a très logiquement étendu l’application du principe de délais minimaux aux projets et propositions de révision constitutionnelle, tels que définis par l’article 89 de la Constitution.

Le projet de loi constitutionnelle permettrait de redonner au droit d’amendement, droit imprescriptible des parlementaires, toute sa portée en le recentrant sur son objet essentiel, qui est de modifier les projets et propositions de loi, et d’en aménager le régime de telle sorte qu’il puisse donner lieu à des débats plus riches, mieux informés, plus respectueux des prérogatives du Parlement.

Suivant les préconisations du « comité Balladur », l’article 18 dispose qu’un régime distinct pourra être organisé pour les amendements en commission et pour les amendements en séance. Ainsi, les projets les plus techniques pourraient faire l’objet d’un examen approfondi en commission sans pour autant donner lieu à une répétition de ce qui s’y sera fait en séance publique, sous réserve que chacun soit d’accord pour procéder ainsi.

Dans son texte initial, l’article 18 prévoyait que la définition de ces régimes distincts puisse être déterminée dans « les conditions et limites » fixées par le règlement de chaque assemblée, et ce dans le cadre d’une loi organique, celle-ci permettant de fixer des règles communes et d’imposer certaines conditions formelles à l’exercice du droit d’amendement du Gouvernement – par exemple des délais de dépôt –, ainsi que d’organiser au préalable, dans de meilleures conditions, des débats qui exigent de nombreuses heures de discussion.

L’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification en première lecture. Le Sénat y a, pour sa part, apporté deux modifications. Il a, d’abord, considéré que le terme de « limites » était redondant et superfétatoire et que les dispositions qu’ils pouvaient viser étaient couvertes par celui de « conditions ». Il a, ensuite, estimé inutile de contraindre le droit d’amendement du Gouvernement et d’imposer aux deux assemblées des règles communes. Il a supprimé, en conséquence, toute référence à une loi organique.

Par ailleurs, l’article 15 du projet de loi constitutionnelle ouvre la possibilité – et seulement la possibilité – au président de chaque assemblée de déclarer, dans les mêmes conditions que celles fixées par l’article 41 de la Constitution au profit du Gouvernement, l’irrecevabilité d’amendements, y compris du Gouvernement, qui s’écarteraient du domaine législatif pour pénétrer dans le domaine réglementaire.

Si le président de l’assemblée saisie en décide ainsi, le Gouvernement doit pouvoir, selon les termes de la Constitution, contester cette décision et le Conseil constitutionnel doit pouvoir être saisi de la question en cas de désaccord. En conséquence, les amendements concernés, contrairement à ceux qui sont soumis à la procédure d’irrecevabilité absolue qui découle de l’application de l’article 40 de la Constitution, continueront à être mis en distribution et l’irrecevabilité ne pourra être soulevée qu’a posteriori.

Estimant qu’une telle disposition pourrait être utile pour préserver la qualité de la loi et ne pas soumettre à délibération certains amendements qui n’ont d’autre but que d’encombrer la discussion, l’Assemblée nationale a adopté cette disposition. En revanche, le Sénat l’a estimé inutile et a souhaité conserver, en la matière, le monopole accordé au Gouvernement. Il l’a donc supprimée.

Si l’Assemblée nationale a considéré utile, pour la qualité des débats, de fixer au préalable des règles formelles de délai et de présentation des amendements et qui peuvent être distinctes en commission et en séance plénière, elle a également jugé indispensable de ne pas restreindre, au-delà des recevabilités constitutionnelles des articles 40 et 41 notamment, le droit d’amendement en première lecture, et ce sans préjudice de la règle de l’« entonnoir » qui permet, lecture après lecture, de restreindre le champ des désaccords et élargir celui du consensus, sans que puissent apparaître en cours de procédure des éléments nouveaux qui n’auraient pas été soumis à la délibération des assemblées lors des étapes précédentes.

C’est pourquoi elle a souhaité, dans l’article 19 qui modifie l’article 45 de la Constitution, permettre que les règles de recevabilité des amendements, telles que définies par la jurisprudence constitutionnelle sur les « cavaliers législatifs », soient assouplies et autorisent le dépôt et l’examen d’amendements qui ont « un lien même indirect » avec les dispositions du texte déposé ou transmis. L’« entonnoir » serait ainsi préservé mais son ouverture serait élargie au profit du droit d’initiative des parlementaires et du Gouvernement. Faisant une lecture plus souple de la jurisprudence constitutionnelle, le Sénat a considéré que cette disposition n’était pas nécessaire et l’a, par conséquent, supprimée.

Le présent projet de loi constitutionnelle renforce la fonction de contrôle des assemblées parlementaires en accroissant le champ du contrôle de l’action du Gouvernement, de manière générale par l’aménagement de la procédure de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, mais aussi dans des domaines particuliers tels que l’action militaire, les activités européennes ou encore la gestion des finances publiques et l’évaluation des politiques publiques.

En premier lieu, un débat important dans les deux assemblées a été ouvert sur la procédure de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution qui permet au Premier ministre d’engager la responsabilité de son Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte, qui sera considéré comme adopté si aucune motion de censure n’est votée.

Initialement, le projet de loi constitutionnelle, dans son article 23, a prévu de réserver cette procédure, symbole de la « rationalisation » excessive du parlementarisme, aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à un autre texte par session. C’est en effet moins l’utilisation de cet instrument – qui a permis à la quasi-totalité des gouvernements qui se sont succédé depuis 1958 de faire adopter des textes importants et qui, par son effet dissuasif, a facilité le maintien de l’unité de la majorité dans certaines circonstances – que l’abus de son usage qui a été contesté.

Dès lors, la proposition faite par le Président de la République à la suite du « comité Balladur » d’encadrer quelque peu le recours à cette procédure, la maintenant dans son essence tout en limitant la possibilité d’en user outre mesure, peut sembler équilibrée et l’Assemblée nationale s’y est ralliée sous réserve d’aménagements de nature rédactionnelle.

En revanche, le Sénat a souhaité maintenir la possibilité d’utiliser sans restriction cette procédure sous la seule réserve, à vrai dire très peu contraignante, de la consultation de la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale.

Afin de remédier à une anomalie qui voyait le Parlement privé de tout contrôle, en dehors du vote du budget, sur les interventions des forces armées à l’étranger, l’article 13 du projet de loi constitutionnelle initial proposait d’instaurer une information du Parlement sur toute intervention dans les plus brefs délais, ainsi qu’une autorisation parlementaire pour toute intervention excédant six mois. En première lecture, l’Assemblée nationale a renforcé ce dispositif en fixant un délai maximal de trois jours pour l’information du Parlement, en prévoyant que cette information devrait préciser les objectifs poursuivis et en réduisant de six à quatre mois le délai au-delà duquel le Gouvernement doit demander au Parlement l’autorisation de prolonger l’opération.

Le Sénat a précisé le point de départ du délai de trois jours pour l’information du Parlement, le fixant au début de l’intervention. Par ailleurs, tout en partageant la philosophie du dispositif et en reconnaissant qu’il était légitime, en cas de votes discordants des deux assemblées, que l’Assemblée nationale puisse se prononcer définitivement, le Sénat a souhaité que l’autorisation soit donnée par une loi, solution qui n’offre pas la même simplicité que la procédure proposée par le Gouvernement et adoptée par l’Assemblée nationale.

En matière européenne, le projet de loi constitutionnelle, dans son article 32, d’une part, étend le champ des documents transmis et des documents sur lesquels les assemblées parlementaires peuvent prendre position par voie de résolution, et, d’autre part, consacre l’existence d’une instance, baptisée « comité », spécialement chargée des questions européennes. L’Assemblée nationale a souhaité modifier la dénomination de cette instance pour lui attribuer le terme de « commission » plus conforme à sa nature, tout en spécifiant que ce changement de dénomination n’implique pas son assimilation aux commissions permanentes visées à l’article 43 de la Constitution. Pour éviter toute confusion entre les deux catégories d’instance, le Sénat a préféré revenir au terme de « comité ».

Participe également du contrôle parlementaire des activités européennes l’adoption par l’Assemblée nationale d’une disposition, dans le 3° de l’article 35, ouvrant le droit à soixante députés ou soixante sénateurs de demander qu’un recours soit formé par le Parlement auprès de la Cour de justice de l’Union européenne dans le cadre du contrôle de subsidiarité organisé par le traité à Lisbonne ⁽⁸⁾. Considérant que ce dispositif pourrait s’avérer plus restrictif que l’état du droit qui autoriserait un seul parlementaire à faire une telle demande, le Sénat l’a supprimé.

En matière de contrôle financier public, la Constitution reconnaissait déjà à la Cour des comptes un rôle d’assistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale. L’article 21 du projet de loi constitutionnelle initial proposait de regrouper ces missions dans un nouvel article 47-2 de la Constitution, consacré à la Cour des comptes, et d’y ajouter un rôle général d’assistance au Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement, notamment afin de permettre à l’ensemble des commissions de pouvoir bénéficier de l’assistance de la Cour des comptes.

Par cohérence avec l’élargissement de la définition des missions du Parlement à l’article 9 du projet de loi, le champ de l’assistance de la Cour des comptes au Parlement a également été étendu par l’Assemblée nationale à l’évaluation des politiques publiques. L’Assemblée nationale a, d’autre part, ajouté la mention des rapports publics de la Cour des comptes, lesquels doivent contribuer à l’information des citoyens. Le Sénat a souhaité, en outre, inclure dans les missions de la Cour des comptes la nécessité pour elle de se prononcer sur la sincérité des comptes de l’État et de la sécurité sociale.

Enfin, le renforcement de la fonction de contrôle a également été introduit par l’Assemblée nationale à l’article 22 du projet de loi constitutionnelle, relatif à la fixation de l’ordre du jour du Parlement, en prévoyant qu’une semaine de séance sur quatre serait consacrée par priorité à l’évaluation des politiques publiques et au contrôle de l’action du Gouvernement. Toutefois, le Sénat, dans le cadre d’une réécriture globale de l’article 22, a supprimé cet ordre du jour dédié au contrôle et à l’évaluation.

Hormis quelques cas spécifiques, tels que la création de commissions d’enquête ou la modification des règlements des assemblées, les résolutions ont été supprimées en 1958.

Cette mesure venait en réaction aux excès des Républiques antérieures qui les utilisaient, au-delà du raisonnable, en les déviant de leur objet initial qui aurait dû conduire à les réserver au règlement de questions internes au Parlement. À la fois injonctions au Gouvernement et supports de la mise en cause de sa responsabilité par des voies détournées, les résolutions ont conduit plus d’une fois à des crises gouvernementales, maladie chronique de la IV^e République en particulier.

Elles n’ont été rétablies que partiellement en 1992 pour permettre aux assemblées parlementaires de donner leur point de vue en matière européenne. Mais elles s’appliquent, en l’espèce, à des objets précis, les documents et actes produits par l’Union européenne, et ne peuvent donc être assimilées aux résolutions de caractère général du passé.

Constatant cependant, à la suite du « comité Balladur », qu’il manque au Parlement un instrument situé, pour schématiser, entre la loi et la motion de censure, le Gouvernement a présenté, dans l’article 12 de son projet de loi constitutionnelle, la création d’un droit général de résolution, dont les conditions d’exercice auraient été définies par le règlement de chaque assemblée.

L’Assemblée nationale, considérant qu’un tel retour en arrière n’était pas nécessaire à la revalorisation du Parlement qui doit se concentrer sur ses missions existentielles de représentation, de délibération de la loi et de contrôle de l’action du Gouvernement, a supprimé ce droit de résolution générale. Les comparaisons internationales, souvent évoquées, montrent qu’un tel instrument, très souvent utilisé de manière éruptive et émotive, loin de revaloriser l’image des assemblées parlementaires, les détourne de leur objet principal et n’empêche pas que des lois non normatives, à la portée symbolique et politique plus forte qu’une simple résolution, soient nonobstant examinées et adoptées.

En revanche, consciente de la nécessité pour les assemblées parlementaires de pouvoir, sur des questions d’intérêt général, sur des politiques particulières, sur des événements importants de la vie nationale ou internationale, débattre et arrêter une position, sans qu’il soit nécessaire de recourir à la loi ou d’engager une procédure de censure du Gouvernement, elle a adopté un article additionnel, l’article 23 bis, qui permettrait à l’initiative de ce dernier ou d’un groupe parlementaire, y compris de l’opposition, de débattre sur une déclaration gouvernementale à caractère thématique et d’émettre à l’issue un vote, approuvant ou désapprouvant les orientations présentées. Aussi, dans un cadre déterminé, précis et moderne et sur un thème particulier, les voix de chacun seraient entendues, les positions de chacun seraient clarifiées et cristallisées dans le vote et l’opinion de chaque assemblée pourra ainsi être connue.

Le Sénat a préféré revenir à la conception classique des résolutions, comme il avait souhaité le faire dès 1959. Il a donc rétabli l’article 12 en précisant toutefois que le droit de résolution ne devait pas conduire à engager la responsabilité du Gouvernement et supprimé, en conséquence, l’article 23 bis.

Le projet de loi constitutionnelle, dans sa version initiale, proposait d’accroître la prise en compte des droits et opinions des citoyens en maintenant la possibilité d’organiser un référendum sur les futurs élargissements de l’Union européenne – sans pour autant fermer la porte à la voie parlementaire –, en leur permettant d’accéder au juge constitutionnel par la voie d’une question préjudicielle de constitutionnalité posée par la juridiction saisie de leur affaire, en élargissant les missions du Conseil économique et social et, enfin, en créant un Défenseur des droits de citoyens.

En première lecture, l’Assemblée nationale comme le Sénat ont, de manière substantielle, enrichi ce chapitre, à la fois en offrant de nouvelles garanties pour le citoyen grâce au prolongement des initiatives présentées par le Gouvernement et en inscrivant ou précisant dans la Constitution un certain nombre de valeurs consubstantielles à notre démocratie.

En effet, si le citoyen doit voir ses moyens de protéger ses droits et de s’exprimer élargis, il doit également pouvoir bénéficier de droits plus importants et mieux circonscrits, reflétant l’évolution des valeurs communes.

Plusieurs amendements identiques avaient été déposés en première lecture à l’Assemblée nationale, afin de permettre la création d’une nouvelle procédure, qualifiée de « référendum d’initiative populaire » – mais qu’il est plus exact de qualifier de référendum d’initiative conjointe, dans la mesure où l’initiative devra d’abord être soutenue par un cinquième des parlementaires, puis recueillir le soutien d’un dixième des électeurs. Ces amendements reprenaient ainsi la proposition n° 67 formulée par le « comité Balladur », elle-même dans une grande mesure inspirée par une proposition du « comité Vedel » ⁽⁹⁾. Cette disposition a été adoptée par l’Assemblée nationale (article 3 bis), qui a également adopté un amendement de coordination (article 3 quater).

Elle a ensuite été approuvée par le Sénat, sous réserve d’un certain nombre de modifications qui ont permis de préciser la procédure ainsi instituée et de regrouper les modifications à l’article 11 de la Constitution en un seul article 3 bis.

Le Sénat a souhaité interdire une proposition de référendum portant sur le même sujet qu’une précédente proposition de loi soumise à référendum dans un délai de deux ans suivant ce référendum. Il a ajouté une condition de seuil de participation des électeurs au référendum pour permettre une adoption de la proposition de loi. Il a enfin créé, par un article 25 bis, un contrôle de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel de la proposition de loi avant que celle-ci ne soit soumise à référendum.

D’autre part, les matières pour lesquelles un projet de loi, ou une proposition de loi en vertu de la disposition qui vient d’être évoquée, peut faire l’objet d’une adoption par voie référendaire ont été étendues par l’Assemblée nationale aux réformes relatives à la politique environnementale de la Nation (article 3 ter). Cet élargissement du champ des projets et propositions de loi référendaires a été approuvé par le Sénat, qui l’a également déplacé à l’article 3 bis.

En outre, reprenant une des propositions du « comité Balladur », le projet de loi constitutionnelle, dans son article 33, proposait d’étendre à la procédure d’autorisation de ratification des futurs traités portant adhésion à l’Union européenne, imposant depuis 2005 un référendum – le cas de la Croatie étant expressément réservé –, la procédure prévue pour l’adoption des projets de révision constitutionnelle. Cette procédure ouvre au Président de la République un choix, après un vote en des termes identiques par les deux assemblées, entre la voie référendaire et la voie du Congrès du Parlement, une adoption à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés étant requise dans ce dernier cas.

Estimant que cette alternative entre la voie entièrement parlementaire et une procédure mixte associant vote parlementaire et référendum n’était pas adaptée lorsque l’adhésion était si importante qu’elle pouvait conduire à une modification substantielle du fonctionnement de l’Union, l’Assemblée nationale, en première lecture, a prévu une autre alternative : les adhésions importantes, qui se manifestent par le critère objectif d’une augmentation importante de la population de l’Union – fixée à plus de cinq pour cent –, devraient continuer de pouvoir être autorisées directement par le peuple français ; les adhésions des pays moins peuplés, qui ne sauraient avoir les mêmes effets, doivent suivre, à l’instar de ce qui est déjà prévu pour la Croatie, la procédure législative ordinaire, sans qu’il soit besoin de réunir le Congrès du Parlement ni de mobiliser directement le peuple français.

Le Sénat, jugeant qu’une telle solution, stigmatiserait par trop certains pays, et notamment la Turquie, a souhaité revenir au texte présenté initialement par le Gouvernement.

Le renforcement de la démocratie consultative apparaît comme un moyen de favoriser l’intervention de la société civile dans le débat public et de rapprocher la décision politique des citoyens. Le projet de loi constitutionnelle, dans sa version initiale, comportait deux dispositions visant à moderniser le Conseil économique et social, en permettant sa saisine directe par voie de pétition (article 29) et en élargissant sa compétence aux questions d’environnement (article 30). Afin d’affirmer l’importance prise par les questions environnementales dans la société contemporaine, et dans l’esprit de l’extension des missions du Conseil économique et social proposée par le Gouvernement, l’Assemblée nationale a décidé, en première lecture, de compléter la dénomination dudit conseil par l’adjectif « environnemental » (article 28 bis). Par coordination, elle a modifié les articles 29 et 30 du projet de loi constitutionnelle et introduit un nouvel article 30 bis, tirant les conséquences de cette modification dans l’article 71 de la Constitution. Outre ces amendements de coordination, elle a apporté deux améliorations rédactionnelles à l’article 30.

Enfin, en cohérence avec le choix fait à l’article 9 de plafonner le nombre de députés et dans l’optique de ne pas permettre une inflation du nombre de membres des assemblées constitutionnelles, elle a fixé à deux cent trente-trois, soit l’effectif actuel, le nombre maximum de membres du Conseil économique, social et environnemental (article 30 ter).

Le Sénat a pour l’essentiel souscrit à la démarche du Gouvernement, telle que complétée par l’Assemblée nationale. Il a adopté sans modification les articles 28 bis, 29, 30 bis et 30 ter, considérant, comme l’Assemblée, que la réforme annoncée de la composition du Conseil pouvait se faire à effectif constant, par redistribution. Il est cependant allé plus loin que l’Assemblée nationale dans l’élargissement des missions du Conseil, initié par l’article 30 du projet de loi constitutionnelle, en ouvrant au Parlement la possibilité de le consulter sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental et en rendant obligatoire sa saisine sur les projets de loi de programmation à caractère environnemental. Par ailleurs, il a précisé que le Gouvernement pouvait le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques, excluant ainsi que cette consultation puisse être interprétée comme obligatoire.

Le projet de loi constitutionnelle, dans ses articles 26 et 27, octroie à tout justiciable la possibilité de demander que la juridiction qui juge son affaire puisse transmettre à la juridiction suprême de son ordre une question sur la constitutionnalité d’une disposition législative dont l’application lui est opposée. Si le Conseil d’État ou la Cour de cassation estime que cette question est sérieuse et nouvelle, alors cette juridiction suprême pourra la transmettre au Conseil constitutionnel. Si ce dernier constate le caractère inconstitutionnel de la disposition en cause, alors sa décision vaudra pour tous, erga omnes, et la disposition disparaîtra de l’ordre juridique. Ainsi aboutirait la réforme du contrôle de constitutionnalité déjà proposée en 1990 et en 1993 et souvent considérée comme permettant de supprimer l’« angle mort » de notre État de droit, c’est-à-dire l’impossibilité pour les citoyens de se prévaloir de la protection de leur propre Constitution.

L’Assemblée nationale a jugé utile de préciser que la loi organique destinée à fixer les « conditions et réserves » d’application de ce dispositif devra impérativement définir un délai dans lequel le Conseil d’État ou la Cour de cassation devront se prononcer, pour éviter que ce droit nouveau n’aboutisse à allonger par trop les délais de jugement. Le Sénat a estimé, pour sa part, que la mention des « réserves » n’était pas nécessaire car incluse et comprise dans celle des « conditions ». L’Assemblée nationale, suivie par le Sénat, a également supprimé l’exclusion des lois antérieures à 1958 du champ du contrôle qui sera effectué par le Conseil constitutionnel a posteriori.

Considérant que cette nouvelle compétence rapprochait le Conseil constitutionnel de ses équivalents européens, le Sénat a choisi, d’une part, de revoir la composition du Conseil en supprimant les membres de droit que sont les anciens Présidents de la République (II de l’article 25), et, d’autre part, de changer la dénomination du Conseil en « Cour constitutionnelle » (article 24 ter). Il a, par ailleurs, élargi sa saisine aux groupes parlementaires dès lors qu’il s’agit de juger de la constitutionnalité d’un engagement international ou d’une loi avant sa promulgation (articles 24 bis et 25 ter).

L’article 28 du projet de loi constitutionnelle prévoyait de réformer le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), en modifiant l’équilibre général de la composition de ses formations – suppression de la présidence et de la vice-présidence de droit par le Président de la République et le garde des Sceaux, plus grand nombre de personnalités extérieures à la magistrature – et en accordant à la formation compétente pour les magistrats du parquet un avis sur l’ensemble des nominations de magistrats du parquet. L’Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture globale de cet article, présenté par le Gouvernement, qui a repris la plupart des modifications qui avaient été proposées par la commission des Loi