N° 1004

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 juin 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI (N° 917) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007,

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

Pages

Action extÉrieure de l’État 7

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL

Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 23

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR

Agriculture, pÊche, forÊt et affaires rurales ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉveloppement agricole et rural 37

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER

Aide publique au dÉveloppement ; PrÊts À des États Étrangers 57

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI EMMANUELLI

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 67

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR

Conseil et contrÔle de l’État 75

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CinÉma, audiovisuel et expression radiophonique locale 85

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME MARIE-HÉLÈNE DES ESGAULX

CULTURE : Patrimoines 95

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT

DÉFENSE : PrÉparation et emploi des forces ; soutien de la politique de dÉfense 105

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LOUIS GISCARD D'ESTAING

DÉfense : Environnement et prospective de la politique de dÉfense ; Équipement des forces 117

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MICHEL FOURGOUS

DÉveloppement et rÉgulation économiques : DÉveloppement des entreprises et rÉgulation Économique 125

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES : Tourisme 139

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PASCAL TERRASSE

Pages

Direction de l’action du Gouvernement : Coordination du travail gouvernemental ; Publications officielles et information administrative 147

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD

Direction de l’action du Gouvernement : Fonction publique 155

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES TRON

Écologie et dÉveloppement durable 161

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD

Enseignement scolaire 169

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI

Engagements financiers de l’État 179

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT

GESTION ET CONTRôle des finances publiques : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 191

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC

GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET INDUSTRIELLE 209

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

Justice 215

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RENÉ COUANAU

MÉdias ; Avances À l’audiovisuel public 227

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE

Outre-mer 237

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CAHUZAC

Politique des territoires 253

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY

Provisions 271

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER

Recherche et enseignement supérieur : Recherche 277

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DANIEL GARRIGUE

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 287

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS

Pages

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 293

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LAURENT HÉNART

RÉgimes sociaux et de retraite ; Pensions 303

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; Avances aux collectivitÉs territoriales 315

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR

Remboursements et dégrÈvements 323

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-YVES COUSIN

SantÉ 335

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GÉRARD BAPT

SÉcuritÉ 343

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER

SÉcuritÉ civile 351

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA

SÉcuritÉ sanitaire 359

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. BRUNO LE MAIRE

SolidaritÉ et intÉgration 369

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M.  JEAN-MARIE BINETRUY

Sport, jeunesse et vie associative 383

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU

STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES

STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE ET RÉFORME DE L’ÉTAT 393

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES

statistiques et études Économiques 399

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE MOREL–A–L’HUISSIER

Transports : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; ContrÔle et exploitation aÉriens 403

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON

TRANSPORTS : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : ContrÔle et sanction automatisÉs des infractions au code de la route 421

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON

Pages

Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi 435

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GAËTAN GORCE

TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 451

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRÉDÉRIC LEFEBVRE

Ville et logement : Ville 469

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD

VILLE ET LOGEMENT : Logement 475

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS SCELLIER

COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 491

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT
cOMPTE D’AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT ou ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 499

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA

ANNEXE : COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS ÉLARGIES 511

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 9

A.− LA MISSION : DES PROGRÈS D’INÉGALE AMPLEUR DANS LA PRÉSENTATION DES RAP 9

1.− Des données dont la fiabilité peut s’améliorer davantage 9

2.− Une maquette appelée à évoluer… encore 10

3.− Un louable effort en matière de bilan stratégique, d’analyse des résultats et de comptabilité d’analyse des coûts 11

a) De meilleurs bilans par programme, l’absence d’une stratégie d’ensemble pour la mission 11

b) Davantage d’analyse des résultats et des écarts entre prévision et exécution 12

c) De trop timides progrès dans le détail des mouvements de crédits en gestion 12

d) L’appropriation progressive de la comptabilité d’analyse des coûts 13

e) L’absence de la cartographie des BOP et des UO 13

B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES DONNÉES SUCCINCTES QUI POSENT LA QUESTION DE LA TUTELLE DE L’OPÉRATEUR 14

1.− Ni les crédits, ni les actions, ni la performance de l’AEFE ne font l’objet de développements suffisants dans le RAP 14

2.− Il faut trouver les instruments d’un bon exercice de la tutelle 14

II.– EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 15

A.− LA MISSION : UNE EXÉCUTION CORRECTE EN DÉPIT DE DEUX DIFFICULTÉS BIEN IDENTIFIÉES 15

1.– Une exécution globalement en ligne avec les prévisions… 15

2.– … sauf en ce qui concerne les contributions internationales et le CAS immobilier 16

B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : UNE MONTÉE EN CHARGE SUSCEPTIBLE DE CONSTITUER UN « RISQUE BUDGÉTAIRE » 17

1.− La subvention à l’AEFE a mobilisé 60 % des crédits du programme 185 17

2.− La mise en œuvre de la gratuité de la scolarité pour les lycéens français : un besoin de clarification des mouvements en gestion 18

III.– PERFORMANCE 18

A.− LA MISSION : UN BILAN FAVORABLE, UN DISPOSITIF QUI S’AFFINE 18

1.− La délicate mesure de la performance de l’action diplomatique 18

2.− Un réel souci de mesure de l’efficience qui peut encore être développé 19

B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES OUTILS EN PLACE, À COMPLÉTER POUR MESURER LES EFFETS D’UNE PRIORITÉ NOUVELLE 21

1.− De solides bases de départ 21

2.− Un dispositif de mesure de la performance à compléter 22

Votre Rapporteur spécial se réjouit que la Conférence des présidents ait suivi la préconisation des commissions des Finances et des Affaires étrangères pour, à l’occasion d’un examen plus approfondi que jamais du projet de loi de règlement, mettre en exergue, parallèlement à neuf autres sujets, la gestion de la mission Action extérieure de l’État, une mission certes modeste de par le volume de crédits mobilisés (un peu moins de 1 % des crédits de paiement du budget général) mais riche d’enseignements pour l’analyse de l’exécution budgétaire.

Ce « rendez-vous de gestion » intervient à un moment crucial pour le Quai d’Orsay, qui non seulement, à l’instar de toutes les administrations, s’apprête à mettre en œuvre les réformes décidées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), mais qui voit en outre s’achever la rédaction d’un Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, dont la « commande » figurait dans la lettre de mission du ministre.

Le choix d’un thème particulier pour l’examen de la mission Action extérieure de l’État en commission élargie – l’enseignement français à l’étranger – est l’occasion d’aborder trois aspects plus précis de la gestion écoulée : le fonctionnement d’un opérateur (l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger-AEFE), le début de mise en œuvre de la gratuité de la scolarisation des Français de l’étranger, et enfin la problématique de la sécurité de personnes (enseignants, personnels et élèves) et de biens (les lycées français) emblématiques de la présence française à l’étranger.

I.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE

Avant de se livrer, comme il le doit, à une analyse critique des documents élaborés par les services du ministère, votre Rapporteur spécial veut saluer leur meilleure appréhension de l’exercice, et la qualité grandissante de RAP 2007 par ailleurs étoffés, qui témoignent d’une appropriation croissante, par l’ensemble des gestionnaires, de la « culture de la performance » recherchée par la LOLF.

A.− LA MISSION : DES PROGRÈS D’INÉGALE AMPLEUR DANS LA PRÉSENTATION DES RAP

1.− Des données dont la fiabilité peut s’améliorer davantage

En préambule, votre Rapporteur spécial veut citer ce propos tenu par le Premier président de la Cour des comptes Philippe Séguin, au cours de son audition devant la commission des Finances, à l’occasion de la publication des rapports de la Cour sur la certification des comptes ainsi que sur les résultats et la gestion budgétaire de 2007 : « La notion de budget nous paraît dangereusement s’effriter : la disparition des chapitres et articles et leur remplacement par les missions et programmes s’est accompagnée d’une moindre précision du suivi budgétaire […]. On ne peut évidemment se satisfaire de cette dégradation de l’information budgétaire là où la LOLF souhaitait plus de transparence. Il est donc nécessaire de mettre rapidement à niveau les systèmes d’information pour bénéficier de tous les avantages de la nouvelle nomenclature sans perdre la précision et la fiabilité de l’information nécessaires au suivi de la loi de finances. »

C’est là une donnée de cadrage fondamentale, qui doit conforter le Parlement dans son exigence de précision et d’exhaustivité des données d’exécution, en même temps qu’elle met le doigt, une nouvelle fois cette année, sur le lancinant problème du déploiement toujours attendu de systèmes d’information qui soient au niveau de performance exigé par la LOLF. Le ministère des Affaires étrangères et européennes n’est pas épargné par cette difficulté : le RAP du programme Action de la France en Europe et dans le monde (105) indique ainsi (page 43), à propos des dépenses hors titre 2 : « On constate des décalages dans le temps entre les données disponibles dans ACCORD, sur lesquelles les services se basent pour suivre leur consommation de crédits, et celles prises en compte plus tardivement dans INDIA. Par ailleurs, la comptabilisation des dépenses effectuées à l’étranger, enregistrées par COREGE, présente systématiquement un écart positif par rapport à INDIA. Des différences peuvent donc être observées entre les chiffres, tirés d’INDIA, qui figurent en chapeau de chaque titre et action et les chiffres commentés dans le RAP qui portent sur un montant globalement supérieur. »

Par ailleurs, certes à un degré moindre qu’en 2006, il faut déplorer qu’en dépit du maillage assez large de la nomenclature issue de la LOLF, des erreurs d’imputation comptable perdurent ; le lecteur du RAP doit alors se contenter d’un avertissement général : « Des dépenses ont pu être exécutées sur une autre action ou sur un autre titre que celui initialement prévus. » Or de deux choses l’une : soit ces erreurs n’ont aucune incidence sur l’exécution et il faut le préciser, soit elles en ont un et il convient de mentionner les principales d’entre elles.

2.− Une maquette appelée à évoluer… encore

Entre 2006 et 2007, la mission a connu le transfert du programme Audiovisuel extérieur (115) vers la mission interministérielle Médias. Au sein du programme Action de la France en Europe et dans le monde, le découpage en actions a été amélioré, notamment avec la création d’une action (n° 7) spécifique au réseau diplomatique. Votre Rapporteur spécial avait eu l’occasion de le demander à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, et si le pas n’avait pu être aussitôt franchi, c’était essentiellement en raison de l’incertitude liée à la création de la mission Immigration, asile et intégration.

Le « nouveau » programme 105 regrouperait 933 millions d’euros de crédits de paiement et le programme Réseau diplomatique et soutien 627 millions d’euros. Alors que la maquette de la mission va très probablement être modifiée en projet de loi de finances pour 2009, pour demeurer stable − espérons-le ! − à l’horizon du budget triennal, votre Rapporteur spécial insiste sur la spécificité de sa proposition qui lui semble préférable aux autres options envisagées :

− la création, évoquée page 25 du RAP, d’un programme ne regroupant que les actions n^os 4 et 5 (contributions internationales et coopération militaire et de défense), serait peut-être un moyen de « protéger » d’autres crédits d’une fongibilité avec des contributions régulièrement sous-financées, mais elle ne laisserait guère de marge de manœuvre au responsable de ce nouveau programme ;

− la suppression, recommandée par le Comité interministériel d’audit des programmes dans ses rapport et avis d’avril et mai derniers ⁽¹⁾, du programme Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes (151), par absorption de la plupart de ses crédits dans un programme Soutien et réseaux et le regroupement du reliquat des crédits dans une action Affaires consulaires, entraînerait une regrettable perte de visibilité et de pilotage de l’action consulaire.

3.− Un louable effort en matière de bilan stratégique, d’analyse des résultats et de comptabilité d’analyse des coûts

a) De meilleurs bilans par programme, l’absence d’une stratégie d’ensemble pour la mission

Chacun des trois responsables de programme a notoirement amélioré l’exercice de présentation d’un bilan stratégique de l’exercice écoulé, sans excès d’autocritique toutefois… le plus objectif étant sans doute le bilan du programme 105.

À l’heure où se conjuguent RGPP et Livre blanc pour réfléchir à la définition stratégique d’une politique étrangère et européenne de la France dotée des moyens adéquats, votre Rapporteur spécial croit plus que jamais pertinente sa recommandation déjà formulée sur le RAP 2006 et le PAP 2008 :

b) Davantage d’analyse des résultats et des écarts entre prévision et exécution

Par rapport au précédent RAP, il faut saluer l’effort d’analyse des résultats dans la partie des RAP présentant les résultats de la performance et le souci d’expliquer les écarts constatés entre prévision et exécution des crédits, dans la partie consacrée à la justification au premier euro.

En particulier, pour le programme Action de la France en Europe et dans le monde, chaque sous-indicateur fait l’objet d’un commentaire résumant les principales réalisations de l’exercice et les mettant en perspective. C’est pour ce programme que l’information fournie apparaît la mieux calibrée, ce qui est heureux compte tenu de son poids dans la mission (environ deux tiers des crédits et près de deux tiers des ETPT). Les rubriques « analyse des résultats », une par objectif, se présentent toutefois régulièrement comme un simple et succinct satisfecit ; une présentation plus objective, par exemple sur le mode « points forts / points faibles de l’exercice » serait bienvenue.

A contrario, il doit être possible de s’affranchir de commentaires lorsqu’ils ne sont pas indispensables à l’analyse. Par exemple, est-il vraiment utile de faire figurer, page 101 du RAP du programme Rayonnement culturel et scientifique, au terme d’une page entière de commentaire d’un indicateur dont on vient d’indiquer qu’il est considéré comme « non renseignable » et qu’il « sera supprimé dans le PAP 2009 », un paragraphe sur le renforcement de la communication sur le film français dans deux festivals suisses, en précisant : « Exemples : dîner des professionnels suisses et français autour de Michel Piccoli à Locarno, attachés de presse à Locarno et Zurich, venue d’Emmanuelle Béart, de Patrice Chéreau, d’Albert Dupontel et d’Éric-Emmanuel Schmitt à Zurich. » ?

c) De trop timides progrès dans le détail des mouvements de crédits en gestion

Figurent cette année dans le RAP quelques données supplémentaires relatives à ce qui constitue un apport essentiel à l’information sur la consommation des crédits de l’année écoulée : l’utilisation de la réserve de précaution et l’impact des gels et dégels de crédits, l’utilisation de la fongibilité asymétrique et le suivi des amendements votés au Parlement lors de l’examen du projet de loi de finances. Ces informations doivent être fournies systématiquement, faute de quoi le grief de « moindre précision du suivi budgétaire » mentionné par le Premier président de la Cour des comptes risque de perdurer. La mention de ces éléments à l’occasion de la justification au premier euro des dépenses effectuées est indispensable à l’analyse mais elle ne suffit pas à rendre compte de façon exhaustive des mouvements intervenus en gestion.

De même faut-il, comme votre Rapporteur spécial le demandait déjà l’an dernier, compléter les tableaux des mouvements réglementaires de crédits au cours de l’exercice de la mention succincte de leur objet ; à défaut, la liste fournie n’est pas exploitable par le lecteur soucieux d’analyser la qualité de la gestion infra-annuelle. Là encore, le commentaire des mouvements les plus importants continuerait de trouver sa place au sein de la justification au premier euro.

d) L’appropriation progressive de la comptabilité d’analyse des coûts

La reconstitution ex post des coûts complets des politiques menées dans le cadre de chacun des trois programmes de la mission, doublée de l’analyse des écarts avec la prévision, est un outil de pilotage de la dépense que seul le responsable du programme Action de la France en Europe et dans le monde cite dans son bilan stratégique, ce qui est cohérent avec le regroupement de l’essentiel des crédits de soutien au sein de ce programme. Cette mention, que complète celle de la généralisation du contrôle de gestion à l’ensemble des services relevant du programme 105, ne peut qu’améliorer la qualité de la gestion et son évaluation.

e) L’absence de la cartographie des BOP et des UO

Compte tenu de l’importance, au stade de l’exécution de la loi de finances, des budgets opérationnels de programme et des unités opérationnelles, une présentation de leur « cartographie » serait utile à la compréhension du fonctionnement de la chaîne de la dépense. Par exemple, il n’est pas neutre, pour apprécier la performance de la gestion, de savoir quel est le degré d’autonomie budgétaire des postes diplomatiques et consulaires, lequel devrait d’ailleurs pouvoir varier en fonction de la taille du poste.

B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES DONNÉES SUCCINCTES QUI POSENT LA QUESTION DE LA TUTELLE DE L’OPÉRATEUR

1.− Ni les crédits, ni les actions, ni la performance de l’AEFE ne font l’objet de développements suffisants dans le RAP

À l’aune des données étoffées fournies dans les RAP de la mission, qu’il s’agisse des autres opérateurs du même programme Rayonnement culturel et scientifique (185) que sont Campus France et CulturesFrance, ou encore de l’opérateur du programme Français à l’étranger et étrangers en France (151) qu’est l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ⁽³⁾, les éléments propres à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger en tant que telle sont plutôt limités.

Trois espaces sont pourtant ouverts au sein du RAP pour les développer : la justification de l’action « dédiée », la n° 5 du programme 185 Service public d’enseignement à l’étranger, le commentaire de l’objectif n° 5 Garantir l’accès des jeunes Français de l’étranger à l’enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers, auquel sont associés quatre indicateurs, et enfin la présentation de l’opérateur lui-même.

La gestion de l’opérateur par sa directrice générale sortante, dont votre Rapporteur spécial a pu apprécier la sagacité et la grande compétence, n’est ici nullement en cause ; mais à l’évidence, font défaut dans les documents budgétaires les informations qui, sans empiéter sur l’autonomie de l’AEFE, permettraient d’illustrer la réalité de la tutelle du ministère. Le contrat d’objectifs et de moyens dont la signature était annoncée pour 2008 sera peut-être prochainement l’occasion de combler cette lacune.

2.− Il faut trouver les instruments d’un bon exercice de la tutelle

Outre les éléments descriptifs de la gestion de l’opérateur, le RAP (comme le PAP) devrait contenir des éléments de stratégie à même de renseigner le Parlement sur la conception que se fait le ministère de son rôle de pilote. À cet égard, la question du caractère adéquat du statut des opérateurs – et de l’AEFE en l’espèce – devrait être abordée sous l’angle de la recherche d’une gestion optimale, de même que les objectifs et les moyens contractualisés entre l’Agence et sa (ou ses) tutelle(s), ainsi que la définition d’une réelle stratégie de moyen terme. Par exemple, si la recherche d’un autofinancement toujours plus poussé des établissements, couplé à la montée en charge de bourses spécifiques aux élèves français scolarisés à l’étranger, est la traduction d’une volonté politique de faire basculer le financement du service public d’enseignement à l’étranger d’une logique d’aide à la structure vers une logique d’aide à la personne, il s’agit d’un choix à exprimer clairement, de façon à en mesurer régulièrement les effets.

II.– EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

A.− LA MISSION : UNE EXÉCUTION CORRECTE EN DÉPIT DE DEUX DIFFICULTÉS BIEN IDENTIFIÉES

Le tableau suivant retrace l’essentiel de l’exécution des crédits de la mission Action extérieure de l’État en 2007 :

1.– Une exécution globalement en ligne avec les prévisions…

La conclusion du Rapport annuel 2007 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel près le ministère des Affaires étrangères et européennes est sans ambiguïté : « L’exercice budgétaire 2007 s’est déroulé sans problème majeur et le budget a été correctement exécuté. » Ce rapport n’en consacre pas moins de substantiels développements sur les mouvements intervenus en gestion pour parvenir à un tel résultat.

La consommation des dépenses de personnel (environ un tiers du total des crédits de la mission) est restée globalement inférieure aux crédits inscrits en loi de finances initiale (775,9 millions d’euros sur les 787,6 prévus), mais elle a nécessité en gestion l’ouverture de 15,2 millions d’euros à partir du programme Dépenses accidentelles et imprévisibles pour couvrir les insuffisances liées au mécanisme de change-prix utilisé pour ajuster le niveau des rémunérations des agents expatriés. Toujours au sein du titre 2, il convient de mentionner la sous-consommation, à hauteur de 17,3 millions d’euros, de rémunérations de gendarmes affectés au ministère des Affaires étrangères et européennes, le ministère de la Défense ayant assumé lui-même une charge qui n’aurait pas dû lui incomber.

Hors titre 2, le programme Rayonnement culturel et scientifique n’a pas donné lieu à des écarts significatifs entre prévision et exécution (consommation de 99,9 % des crédits ouverts), tandis que pour le programme Français à l’étranger et étrangers en France le mouvement le plus significatif a concerné les bourses allouées aux élèves français (cf. infra) et que les seuls écarts réellement importants en gestion ont concerné le programme Action de la France en Europe et dans le monde, à un double titre.

2.– … sauf en ce qui concerne les contributions internationales et le CAS immobilier

L’écart d’exécution majeur de la gestion 2007 a porté sur une question qui n’est pas nouvelle et dont l’ampleur a été largement soulignée dans le rapport spécial sur le PLF 2008 ⁽⁴⁾ : la sous-budgétisation des contributions internationales, et en particulier de la quote-part de la France au financement des opérations de maintien de la paix. Alors que les crédits disponibles en début d’exercice après imputation de la réserve de précaution s’élevaient à 557,4 millions d’euros – y compris pour financer les quelque 43,3 millions d’euros de contributions européennes, pour l’essentiel celle au Conseil de l’Europe –, la dépense s’est élevée à 714,6 millions d’euros, pour un besoin de 728,5 millions d’euros. L’écart a été comblé par un dégel de la réserve à hauteur de 52,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 40,1 millions d’euros en CP, et par l’ouverture de 105 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 117 millions d’euros de crédits de paiement en collectif de fin d’année. Les insuffisances prévisibles en 2008 sont déjà, selon la Cour des comptes, de l’ordre de 130 millions d’euros.

L’autre écart d’exécution, au sein du même programme, concerne les crédits immobiliers du titre 5 : 156,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement destinés à la prise en charge du bail locatif du nouveau centre des archives bâti à La Courneuve ont été inscrits fin 2007, sans pouvoir être engagés. Cette difficulté confirme les avertissements que votre Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de formuler quant au dysfonctionnement du CAS immobilier.

B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : UNE MONTÉE EN CHARGE SUSCEPTIBLE DE CONSTITUER UN « RISQUE BUDGÉTAIRE »

1.– La subvention à l’AEFE a mobilisé 60 % des crédits du programme 185

L’action Service public d’enseignement à l’étranger a représenté, en 2007, une consommation de 281,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, soit 99,4 % des crédits initialement prévus, et près de 60 % du total des crédits de paiement du programme Rayonnement culturel et scientifique. Comme le rappelle le bilan stratégique du programme, les 449 établissements scolaires français à l’étranger, et, plus particulièrement, les 246 qui dépendent de l’AEFE, accueillent 254 315 élèves (dont 95 819 Français) dans 125 pays. 2007 a marqué une augmentation sensible de ses effectifs.

Pour succincte qu’elle soit, la partie du RAP consacrée à la présentation de cet opérateur fournit un état consolidé des ressources et des dépenses de l’AEFE :

L’écart constaté au titre des ressources de l’État provient pour l’essentiel des 5 millions d’euros d’abondement des bourses pour les élèves français, inscrit sur les crédits du programme 151, de quelque 2 millions d’euros transférés à l’AEFE pour la gestion des bourses Major et, en sens inverse, de 3,8 millions d’euros non dégelés sur la réserve de précaution.

Quant aux investissements réalisés, principale source d’écart en exécution, ils ont concerné les établissements en gestion directe pour 13,1 millions d’euros et le siège pour 30,4 millions d’euros (dont 27,4 millions d’euros de remises en dotation).

2.– La mise en œuvre de la gratuité de la scolarité pour les lycéens français : un besoin de clarification des mouvements en gestion

Le RAP indique (page 168), au titre de la justification au premier euro, que la mise en œuvre dès septembre 2007 du programme en faveur de la scolarisation des Français de l’étranger décidé par le Président de la République, a porté sur 5 millions d’euros pour la période septembre-décembre 2007, correspondant à 4 000 élèves de terminale, ces moyens non prévus en loi de finances initiale ayant été dégagés :

– à hauteur de 2 millions d’euros par transfert depuis les programmes 115 – Audiovisuel extérieur et 185 – Rayonnement culturel et scientifique ;

– à hauteur de 3 millions d’euros par redéploiement des crédits du programme 151 – Français à l’étranger et étrangers en France.

Or le rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) évoque (page 29), pour ce même financement complémentaire, 4,348 millions d’euros de dégel de la réserve de précaution en juillet et octobre, et 2 millions d’euros, par décret de virement du 19 novembre, à partir des programmes 115 et 209 – Solidarité à l’égard des pays en développement.

Au-delà de cette curieuse incohérence, le RAP devrait compléter l’information sur les montants redéployés par une indication précise de l’exécution de ces crédits, du montant moyen perçu par élève, du nombre d’élèves ayant profité d’un effet d’aubaine (par exemple par transfert de prise en charge de l’entreprise employant leurs parents à l’État).

Enfin, il n’est pas anodin de noter que le rapport du CBCM fait figurer au nombre des risques budgétaires potentiels, à partir de 2008, la montée en charge graduelle de ce dispositif qui représente chaque année une vingtaine de millions d’euros de crédits supplémentaires.

III.– PERFORMANCE

A.– LA MISSION : UN BILAN FAVORABLE, UN DISPOSITIF QUI S’AFFINE

1.– La délicate mesure de la performance de l’action diplomatique

Le graphique suivant illustre le « score » atteint par l’ensemble des gestionnaires de la mission en 2007, avec un nombre d’indicateurs en légère diminution. Si le résultat peut être qualifié de satisfaisant, c’est à la fois en raison du taux de réalisation des prévisions et de la très faible proportion de données manquantes.

ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE DE LA MISSION EN 2007

Source : Dossier de presse du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l’année 2007.

La culture de la performance est donc bien à l’œuvre pour évaluer une action qui, pourtant, a priori, s’y prête assez difficilement. De ce point de vue, il faut saluer la capacité à traduire en objectifs et indicateurs la conduite de l’action diplomatique, au sein du programme Action de la France en Europe et dans le monde : ainsi, de l’« Évaluation au sein des instances européennes du progrès des intérêts français concernant les principaux dossiers européens » ou de l’« Évaluation du traitement des principales crises en fonction des objectifs poursuivis par la France » à l’« Évaluation des principales négociations dans les enceintes multilatérales en fonction des objectifs poursuivis par la France » ou à l’« Évaluation des principales réformes apportées au fonctionnement et à l’architecture des organisations internationales en fonction des objectifs poursuivis par la France », ce sont des listes d’une dizaine ou d’une quinzaine de sujets précis qui permettent d’établir un « tableau de bord » des principales négociations en cours et, à travers un « score » de 1 à 5, de mesurer la performance atteinte.

Devant l’appréciation délicate, dossier par dossier, du « score » à inscrire, la Cour des comptes n’a pas tort de suggérer, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État en 2007 : « l’évaluation des performances, qui relève actuellement des services gestionnaires eux-mêmes, gagnerait à être confiée, au sein du ministère, à une instance spécifiquement chargée de contrôler la réalisation effective des objectifs attachés aux programmes ». Peut-être cette tâche pourrait-elle être confiée à l’Inspection générale des affaires étrangères.

2.– Un réel souci de mesure de l’efficience qui peut encore être développé

À côté des indicateurs précités privilégiant le point de vue du citoyen, la Cour a raison de noter également, du point de vue du contribuable, que « la gestion 2007 et le projet annuel de performances pour 2008 témoignent […] de la priorité donnée aux objectifs et indicateurs d’efficience ». En particulier, pour le programme Action de la France en Europe et dans le monde, ont été supprimés deux indicateurs d’activité, tandis qu’apparaissaient, au sein de l’objectif « Assurer un service diplomatique efficient et de qualité », un indicateur d’efficience (« Coût moyen d’un envoi de la valise diplomatique ») et un indicateur d’efficacité (« Taux de dématérialisation des procédures »).

Dans ce domaine, des progrès supplémentaires pourraient toutefois être accomplis, et servir de levier à la rationalisation du réseau programmée dans la foulée des conclusions de la RGPP et du Livre blanc. Par exemple, on pourrait songer à classer les postes en fonction d’un rapport coût / activité, en incluant les dépenses de personnel, et à bâtir un indicateur mentionnant les vingt plus forts écarts à la moyenne (les dix « plus coûteux » et les dix « moins coûteux »), avec un commentaire apportant les éléments de contexte indispensables.

Pour le programme Rayonnement culturel et scientifique, il convient de saluer l’attention portée, d’une part, au nécessaire « toilettage » des indicateurs d’un exercice sur l’autre, puisque la LOLF n’en est qu’à sa deuxième année d’exécution pleine et entière, et d’autre part, à l’efficience des politiques menées. Sur le premier point, mentionnons la suppression de l’indicateur « Montant des ventes de programmes audiovisuels, de livres, de disques et de films français », qualifié de « non renseignable », et la suppression du sous-indicateur « Nombre de sections scolaires bilingues », en raison d’un problème de définition et de données. Sur le second point, au sein de l’indicateur de « Taux d’autofinancement des établissements culturels » en progrès en 2007 avec un résultat de 53,97 % pour une prévision de 51,5 % et une cible, à l’horizon 2010, de 60 %, le sous-indicateur spécifique aux cours de langue atteint presque, avec 99,4 %, la cible de 100 % fixée pour 2010, et ses contours ont été affinés. Le RAP indique d’ores et déjà que l’intéressant indicateur du « Ratio d’efficience du réseau de coopération et d’action culturelle », aux résultats mitigés, pèche en partie par la construction de l’indicateur lui-même ; des progrès sont annoncés dans le cadre du PAP 2009 qui complétera l’analyse et permettra, en plus de l’autofinancement des établissements et du cofinancement de projets, d’évaluer le travail de « réseautage » des postes.

Pour le programme Français à l’étranger et étrangers en France, sur les trois objectifs existants, le premier (« Veiller à la sécurité des Français à l’étranger ») doit être mieux suivi, le deuxième (« Assurer un service consulaire de qualité ») peut bénéficier d’améliorations à la marge et le troisième (« Garantir l’examen des demandes d’asile conformément aux textes en vigueur ») n’est plus du ressort du ministère des Affaires étrangères et européennes depuis 2008.

Votre Rapporteur spécial souscrit à l’analyse du CIAP dans son avis précité de mai 2008, qui déplore qu’au premier objectif ne soit « pour l’instant pas associé un indicateur de résultat relatif à la gestion de crise ». Il faut par conséquent se réjouir que le ministère annonce l’ajout dans le PAP 2009 d’un indicateur de la « Proportion des postes diplomatiques et consulaires sécurisés par un plan mis à jour » ; la proposition du CIAP doit être retenue, qui consiste à intituler cet indicateur : « Proportion des postes diplomatiques et consulaires dotés d’un plan mis à jour de sécurité des ressortissants français à l’étranger ». Au demeurant, cette formulation serait plus cohérente avec l’esprit d’un programme consacré à l’action consulaire.

De même, concernant les délivrances de visas, votre Rapporteur spécial ne peut que se féliciter des progrès envisagés dans la précision des indicateurs pour le PAP 2009, en cohérence avec les recommandations du CIAP. En revanche, ces recommandations ne semblent pas aller dans le bon sens lorsqu’elles auraient pour conséquence la suppression du seul indicateur d’efficience du programme (« Coût par type de document »). Que l’absence d’une comptabilité analytique parfaitement fiable nuise à la qualité des données n’est sans doute pas contestable, mais ces données existent, et leur amélioration est essentielle à une réelle gestion par la performance.

À terme, il serait même souhaitable – quoique complexe en pratique – de parvenir à mesurer le coût des services rendus (hors documents de voyage et état civil) à nos ressortissants, qui sont à bien des égards « choyés » par rapport aux ressortissants de pays comparables.

B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES OUTILS EN PLACE, À COMPLÉTER POUR MESURER LES EFFETS D’UNE PRIORITÉ NOUVELLE

1.– De solides bases de départ

Quatre indicateurs associés à l’action du programme Rayonnement culturel et scientifique propre au service public d’enseignement à l’étranger permettent de mesurer le degré d’atteinte de l’objectif consistant à « Garantir l’accès des jeunes Français de l’étranger à l’enseignement français et [à] faciliter celui des élèves étrangers » : le nombre et la répartition des élèves français (dont les boursiers), nationaux et étrangers tiers dans les établissements d’enseignement français à l’étranger, le taux de réussite au baccalauréat, la part des ressources propres dans les ressources des établissements français à l’étranger et le coût moyen par élève pour l’État.

Comme le montre déjà l’analyse des résultats figurant dans le RAP, la nette progression du nombre d’élèves (4 700 élèves supplémentaires à la rentrée 2007, après 4 500 élèves supplémentaires en 2006) est encore plus forte s’agissant des élèves français, qui représentent 46,7 % des effectifs totaux contre 46,1 % en 2006 et 45,4 % en 2005. Et le commentaire de conclure pertinemment : « Cette tendance s’explique par la saturation des capacités matérielles d’accueil dans les établissements qui, couplée à la priorité donnée à l’accueil des élèves français, limite la possibilité d’inscrire les élèves étrangers. » De même la part des ressources propres et le coût moyen par élève font-ils déjà apparaître, dès 2007, une inflexion qui traduit la prise en charge des frais de scolarité des lycéens français en terminale.

2.– Un dispositif de mesure de la performance à compléter

Les outils existants permettront de contribuer à la mesure objective de l’effet d’éviction, à l’égard des élèves étrangers, que la réforme va nécessairement continuer d’entraîner. L’augmentation du coût moyen par élève sera également une mesure de l’effet produit par la réforme, autrement dit du coût du surcroît de solidarité nationale dans l’aide apportée aux Français de l’étranger.

Cet indicateur sera-t-il suffisant pour discerner, en creux, l’ampleur de l’effet d’aubaine consistant à faire prendre en charge par l’État des coûts auparavant assumés par les entreprises employant des salariés expatriés ? Cela n’étant pas du tout certain, un tel indicateur pourrait être introduit dans le prochain PAP, et rattaché cette fois au programme 151.

Par ailleurs, afin que la tutelle de l’AEFE soit plus visible dans les documents budgétaires, votre Rapporteur spécial préconise d’inclure dans le prochain PAP du programme 185 un objectif consistant à « Garantir un pilotage optimal de l’AEFE », auquel seraient associés un ou plusieurs indicateurs directement reliés au suivi du contrat d’objectifs et de moyens… sous réserve de la signature effective de celui-ci par le ministère et l’opérateur.

Enfin, au titre du suivi de la sécurité des personnes et des biens en lien direct avec le réseau des établissements d’enseignement français à l’étranger, pourrait être suggérée la mise à l’étude d’un indicateur ou d’un sous-indicateur spécifique, au sein du programme 151.

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.–  UNE MISSION DONT LA DÉPENSE GLOBALE EST MAÎTRISÉE 25

A.– UNE GESTION RIGOUREUSE MALGRÉ UN EXERCICE ATYPIQUE 25

B.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES QUI DEVRA APPORTER DAVANTAGE D’INFORMATIONS 26

1.– L’effort d’analyse qui doit être approfondi 26

2.– Une forte diminution des erreurs d’imputation 26

3.– Une qualité largement perfectible 26

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE 26

A.– LE PROGRAMME PRINCIPAL DE LA MISSION 27

B.– LA DÉPENSE DES ACTIONS EST SOUS-CONTRÔLE 27

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 28

1.– Objectif 1 : améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile 28

2.– Objectif 2 : améliorer les conditions de délivrance de titres fiables. 29

3.– Objectif 3 : réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics 29

4.– Objectif 4 : moderniser le contrôle de légalité 29

5.– Objectif 5 : optimiser l’efficience de la fonction administration 29

6.– Objectif 6 : réduire les coûts d’affranchissement et de téléphonie 29

III.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 30

A.– UN PROGRAMME BUDGÉTIVORE EN 2007 30

B.– DES ACTIONS AUX POIDS TRÈS INÉGAUX 31

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 32

1.– Objectif 1 : réduire les délais de mandatement de l’aide publique aux partis politiques 32