N° 1004

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 juin 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI (N° 917) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007,

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL ET EXAMEN DES ARTICLES

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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INTRODUCTION 5

POINTS SAILLANTS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2007 7

POINTS SAILLANTS DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE EN 2007 11

I.– UN APPROFONDISSEMENT DANS LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE 17

A.– LE RESPECT DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DÉFINI PAR LE PARLEMENT 17

1.– Les modifications de crédits approuvées par le Parlement 17

2.– Les modifications réglementaires de crédits 18

B.– UNE RÉDUCTION INÉDITE DES DÉPENSES EN VOLUME 23

C.– LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 27

D.– L’ÉVOLUTION DES GRANDES CATÉGORIES DE DÉPENSES 33

II.– UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE CONTENU MALGRÉ UN MOINDRE SURPLUS DE RECETTES 42

A.– L’ÉVOLUTION DES RECETTES 42

1.– Des plus-values de recettes fiscales en diminution par rapport à 2006 42

a) Une évolution spontanée des recettes fiscales qui reste globalement dynamique 45

b) Une sous-évaluation des mesures nouvelles 49

2.– Des recettes non fiscales assez sollicitées 51

3.– Une heureuse surprise du côté des prélèvements sur recettes 53

B.– UN DÉFICIT RÉDUIT DE 3,5 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION 54

III.– UNE VISION ENRICHIE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DE L’ÉTAT 59

A.– UNE PROGRESSION LIMITÉE DE LA DETTE PUBLIQUE 59

B.– L’APPROFONDISSEMENT DE LA RÉFORME COMPTABLE 64

1.– Des progrès dans la présentation et la fiabilité des comptes de l’État 64

2.– Les résultats comptables soumis à l’approbation du Parlement 69

AUDITION DE M. PHILIPPE SÉGUIN, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES 77

AUDITION DE M. ÉRIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE 101

EXAMEN DES ARTICLES 117

Article premier : Résultats du budget de l’année 2007 117

Article 2 : Tableau de financement de l’année 2007 118

Article 3 : Résultat de l’exercice 2007 – Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe 119

Article 4 : Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 120

Article 5 : Budgets annexes -– Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 121

Article 6 : Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés – Affectation des soldes 122

Article 7 : Règlement du compte spécial 911 « Constructions navales de la marine militaire » 123

Article 8 : Constatation d’une perte au titre d’avances consenties 126

Article 9 : Reconnaissance d’utilité publique de dépenses comprises dans une gestion de fait 129

Article additionnel après l’article 9 : Annexes récapitulant les dispositions fiscales et les exonérations de cotisations sociales adoptées en cours d’année 133

TABLEAU COMPARATIF 135

INTRODUCTION

Le présent projet de loi de règlement ⁽¹⁾ permet au Parlement de prendre la mesure des résultats de l’exécution budgétaire en 2007 ⁽²⁾ : des dépenses du budget général réduites en volume, des recettes toujours dynamiques malgré d’importants allégements d’impôts, un déficit de l’État inférieur de 3,6 milliards d’euros à la prévision initiale, maintenu à un niveau stabilisant l’endettement et en situation d’excédent primaire ⁽³⁾.

Au-delà de son aspect strictement budgétaire, le présent projet de loi invite également le Parlement à tirer parti du considérable accroissement des informations qui lui sont désormais fournies en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001. Pour la deuxième année consécutive, sont ainsi expressément soumis à l’approbation parlementaire les modalités de financement (emprunts, trésorerie etc.) de l’État en 2007 et ses nouveaux états financiers – en particulier le bilan et le compte de résultat –résultant de l’ambitieuse réforme comptable menée depuis plusieurs années.

Surtout, les rapports annuels de performances (RAP) annexés au présent projet, dont le contenu a été enrichi par rapport à l’année dernière, devraient permettre de porter un jugement éclairé sur la gestion des deniers publics et sur les résultats obtenus par chaque responsable de programme. La loi de règlement n’est donc plus la simple – et parfois austère – constatation d’un résultat budgétaire synthétique et abstrait : elle est désormais l’occasion de « rendre compte », au plein sens du terme. C’est pourquoi le présent rapport comporte cette année un second tome présentant les observations de l’ensemble des rapporteurs spéciaux sur les missions et programmes dont ils ont la charge. C’est également pourquoi la discussion du présent projet donne lieu à plusieurs débats thématiques, en présence des ministres concernés, en commission élargie et en séance publique.

Conformément au « chaînage vertueux » visé par la LOLF, l’examen des résultats de 2007 doit, pour notre stratégie budgétaire d’ensemble comme pour chacune des politiques publiques financées par l’État, servir à tirer des enseignements utiles en vue des prochaines échéances : le débat d’orientation budgétaire cet été et, surtout, l’examen du projet de loi de finances pour 2009 à l’automne prochain. L’intérêt du présent projet de loi de règlement réside donc moins dans l’autopsie d’un passé inerte que dans la préparation active de l’avenir.

POINTS SAILLANTS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2007

(1) Crédits du budget général nets des remboursements et dégrèvements.

(2) Crédits ouverts nets des annulations sur exercices antérieurs.

(1) Crédits ouverts nets des annulations sur exercices antérieurs.

(2) Changements de périmètre identifiés dans la charte de budgétisation annexée au PLF 2007
(– 480 millions d’euros), majorés des transferts aux collectivités territoriales effectués par amendement lors de la discussion budgétaire (– 995 millions d’euros).

(3) L’inflation (IPC hors tabac en moyenne annuelle) constatée en 2007 est de 1,5 %, au lieu de 1,8 % prévu en loi de finances initiale.

POINTS SAILLANTS DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE EN 2007

1.– L’évolution du PIB dans les grandes zones économiques

En 2007, la croissance de l’économie française s’est établie à 2,2 % en moyenne annuelle et en données brutes ⁽⁴⁾, soit une performance comparable à l’année 2006. Ce résultat, inférieur à la moyenne de la zone euro (2,6 %), est conforme aux hypothèses associées à la loi de finances initiale, construite sur une fourchette allant de 2 % à 2,5 %.

Sources : DGTPE, Perspectives économiques, avril 2008 et INSEE, Comptes nationaux, mai 2008.

Si la performance française est inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE, elle est supérieure à celle du Japon et, surtout, fait jeu égal avec celle des États-Unis, où la croissance a chuté de 3,9 % en 2006 à 2,2 % en 2007.

Sources : DGTPE, Perspectives économiques, avril 2008 et INSEE, Comptes nationaux, mai 2008.

2.– Les composantes de la croissance française

Dans l’ensemble, les déterminants de la croissance en 2007 ne diffèrent guère de ceux des années précédentes.

La consommation des ménages est restée le principal soutien de l’activité et a légèrement accéléré (+ 2,5 % en 2007, après + 2,3 % en 2006). L’investissement, demeuré dynamique à + 4,9 %, a contribué à la croissance pour 0,8 point de PIB, niveau qui n’avait plus été atteint depuis 2000.

En revanche, en raison d’un ralentissement des exportations plus marqué que celui des importations (à respectivement + 5,5 % et + 3,1 %), les échanges extérieurs ont « coûté » 0,8 point de croissance. À près de 45 milliards d’euros, la « facture énergétique » de 2007 reste sensiblement au même niveau que l’année précédente.

LES CONTRIBUTIONS À LA CROISSANCE ANNUELLE DU PIB

Source : INSEE, Comptes nationaux, mai 2008.

Les comptes nationaux trimestriels donnent de l’évolution de l’activité une image plus heurtée que les comptes annuels, comme invite à le constater le graphique présenté page suivante. Il apparaît en particulier que c’est au dernier trimestre que la croissance a nettement fléchi : le soutien de la demande intérieure totale a été quasiment nul, du fait d’une contribution fortement négative des variations de stocks (– 0,6 point du PIB). L’activité a cependant rebondi au cours du premier trimestre 2008, portant l’acquis de croissance pour cette année à 1,4 %.

LES CONTRIBUTIONS À LA CROISSANCE TRIMESTRIELLE DU PIB

Source : INSEE, Comptes nationaux trimestriels, mai 2008.

3.– L’évolution du chômage

En 2007, le chômage a continué de décroître. En moyenne, on comptait en 2007 2,2 millions de personnes au chômage au sens du BIT en France métropolitaine, après 2,4 millions en 2006. Le taux de chômage au sens du BIT s’établit ainsi à 7,9 % en moyenne annuelle (et à 8,3 % en incluant les DOM), après 8,8 % en 2006.

Pour comparer ces résultats à ceux des autres États, il convient de recourir aux taux de chômage standardisés publiés par l’OCDE. Il en ressort que les niveaux de chômage sont très proches en France et en Allemagne en 2007. Le taux de chômage en Italie poursuit sa décrue entamée à la fin des années 1990. Les résultats au Royaume-Uni fluctuent assez peu autour du taux de 5 %.

TAUX DE CHÔMAGE STANDARDISÉS EN EUROPE

(en pourcentage de la population active)

Source: OCDE, Principaux indicateurs économiques, mai 2008.

À l’échelon mondial, la plupart de ces performances européennes contrastent avec les résultats obtenus aux États-Unis, au Japon et dans la moyenne des pays de l’OCDE.

TAUX DE CHÔMAGE STANDARDISÉS DANS LE MONDE

(en pourcentage de la population active)

Source: OCDE, Principaux indicateurs économiques, mai 2008.

4.– La consommation des ménages

Atteignant près de 1 400 milliards d’euros, la consommation effective des ménages a progressé de 2,3 % en volume en 2007, à comparer à + 2,1 % en 2006. Contribuant pour 1,4 point à la croissance, la dépense de consommation directement exposée par les ménages ⁽⁵⁾ est le principal moteur de l’activité économique.

Le revenu disponible brut des ménages (RDB) a progressé de 5,4 % en 2007, après + 4,8 % en 2006. En moyenne annuelle, le rythme de progression des prix de la dépense de consommation est en légère baisse (+ 2 % en 2007, après + 2,2 % en 2006) : alors que les prix des biens manufacturés et des services ont accéléré, la décélération d’ensemble tire son origine des produits pétroliers, du gaz naturel et des produits alimentaires. L’augmentation spectaculaire de certains produits laitiers et céréaliers n’étant intervenue qu’en fin d’année 2007, elle a peu influencé la moyenne annuelle. En conséquence, le pouvoir d’achat du RDB a assez nettement accéléré l’année dernière, passant de 2,6 % en 2006 à 3,4 % en 2007 (voir le graphique ci-après). Pour refléter l’évolution individuelle moyenne, il convient cependant de tenir compte du dynamisme démographique. Rapportée au nombre d’unités de consommation, la progression du pouvoir d’achat s’élève ainsi à 2,4 % en 2007, après 1,7 % en 2006. Le taux d’épargne des ménages est, quant à lui, remonté de 15,1 % du RDB en 2006 à 15,8 % en 2007, retrouvant son niveau de 2004.

ÉVOLUTION COMPARÉE DU POUVOIR D’ACHAT DU REVENU DISPONIBLE BRUT
ET DE LA DÉPENSE DE CONSOMMATION DES MÉNAGES

Source : INSEE, Comptes nationaux, mai 2008.

5.– L’investissement

En 2007, la formation brute de capital fixe représente 406 milliards d’euros, dont 212 milliards d’euros du fait des entreprises non financières (et entrepreneurs individuels), 114 milliards d’euros du fait des ménages, 62 milliards d’euros du fait des administrations publiques et 15 milliards d’euros du fait des entreprises financières. Au total, l’investissement a augmenté de 4,9 % en volume en 2007, soit un niveau quasiment identique à celui de 2006. L’investissement des ménages ralentit à + 3 %, tandis que l’investissement public retrouve un rythme plus soutenu que l’année précédente, du fait notamment du dynamisme des dépenses des collectivités territoriales (+ 8,2 % en valeur). L’investissement des entreprises non financières s’accélère pour la troisième année consécutive (+ 7,4 % en volume), portant leur taux d’investissement à près de 21 %, soit son plus haut niveau depuis 1992.

ÉVOLUTION RÉCENTE DE L’INVESTISSEMENT

(formation brute de capital fixe)

Source : INSEE, Comptes nationaux, mai 2008.

I.– UN APPROFONDISSEMENT DANS LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE

A.– LE RESPECT DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DÉFINI PAR LE PARLEMENT

Après la loi de finances rectificative du 25 décembre 2007 (n° 2007-1824), les crédits du budget général pris en compte dans l’équilibre financier déterminé par le Parlement s’établissaient en 2007, hors remboursements et dégrèvements, à 266,8 milliards d’euros.

Comme en 2006, le plafond global des dépenses nettes du budget général fixé dans la loi de finances initiale est donc demeuré inchangé en cours d’année. Les ouvertures de crédits par décrets d’avance et en loi de finances rectificative ont été limitées à 1,5 % des crédits de paiement (CP) initiaux (soit 3,9 milliards d’euros) et, surtout, ont été accompagnées d’annulations de crédits d’un montant équivalent.

1.– Les modifications de crédits approuvées par le Parlement

Les crédits votés initialement par le Parlement ont été modifiés en cours d’année par trois décrets d’avance et par la loi de finances rectificative précitée.

Les trois décrets d’avance – sur lesquels la Commission des finances a pu, pour la deuxième année d’application de l’article 13 de la LOLF, émettre un avis dans les sept jours de leur transmission par le Gouvernement – ont déplacé 1,6 milliard d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 1,2 milliard d’euros de crédits de paiement (CP). Ils ont principalement servi à faire face à des dépenses liées à la politique du logement (décret n° 2007–524 du 6 avril), à combler les insuffisances constatées sur la mission Travail et emploi (décret n° 2007–1529 du 25 octobre) et à la couverture des surcoûts liés aux opérations extérieures du ministère de la Défense (décret n° 2007–1666 du 26 novembre).

Le collectif budgétaire de fin d’année, quant à lui, a ouvert 1,5 milliard d’euros d’AE et 2,7 milliards d’euros de CP nets des remboursements et dégrèvements. Si un montant équivalent de CP a alors été annulé, les annulations d’AE ont été inférieures de 110 millions d’euros aux ouvertures, entraînant des restes à payer à couvrir dans l’avenir ⁽⁶⁾. Les principales ouvertures de crédits réalisées par le collectif budgétaire ont concerné les missions Solidarité et intégration (pour 607 millions d’euros au total, dont 280 millions d’euros au titre de la « prime de noël » versée aux allocataires de minima sociaux), les primes d’épargne logement financées par l’État (220 millions d’euros), la mission Travail et emploi (197 millions d’euros) et les aides en faveur de l’agriculture (pour 180 millions d’euros) ⁽⁷⁾.

L’effet global des mouvements de crédits pris en compte dans l’équilibre financier approuvé par le Parlement est récapitulé dans le tableau ci-dessous.

2.– Les modifications réglementaires de crédits

Les autorisations budgétaires résultant d’un vote du Parlement sont également affectées, en cours d’année, par des mouvements réglementaires qui modifient :

– soit le montant des crédits ouverts (fonds de concours, attributions de produits, reports de la gestion précédente ou à la gestion suivante, annulations non associées à un décret d’avance ou à une loi de finances rectificative, majoration de crédits à concurrence de ressources nouvelles) ;

– soit la répartition des crédits ouverts (transferts, virements, répartitions des crédits de la mission Provisions).

Le tableau de la page suivante récapitule les divers mouvements intervenus en 2007.

MODIFICATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

(en millions d’euros)

(a) Montant des crédits ouverts par fonds et concours et attributions de produits, net des annulations et régularisations éventuelles.

(b) Annulations non associées à un décret d’avance ou à une loi de finances rectificative, ou majorations de crédits gagées par une augmentation de ressources (budgets annexes et comptes d’affectation spéciale). En 2007, il s’agit essentiellement de constatations de plus-values de recettes issues de cessions d’actifs sur le CAS Participations financières de l’État, en particulier après l’opération de cession de 2,5 % du capital d’EDF en décembre. Les crédits correspondant au produit net de cette cession (soit 3,7 milliards d’euros) ont été reportés vers 2008.

(c) Les montants portés entre crochets retracent la somme des mouvements réglementaires concernés en valeur absolue. Ceux-ci sont sans influence sur le montant total des crédits ouverts.

(d) Répartition des dotations de la mission Provisions.

• Les crédits ouverts par voie de fonds de concours et d’attribution de produits ont légèrement augmenté, passant de 3,6 milliards d’euros en 2006 à 3,8 milliards d’euros en 2007 mais ne représentent que 1,4 % des crédits initiaux nets du budget général.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR VOIE DE FONDS DE CONCOURS
SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Depuis 2006 et l’entrée en vigueur de l’article 17 de la LOLF, la loi de finances initiale présente une évaluation prévisionnelle des fonds de concours, par programme au sein de chaque projet annuel de performances (PAP) et de façon consolidée au sein du tableau d’équilibre. Les rapports annuels de performances annexés au présent projet de loi de règlement s’efforcent, encore imparfaitement, d’expliquer les écarts entre l’exécution et ces prévisions initiales.

Globalement, les crédits effectivement ouverts par voie de fonds de concours ont été légèrement inférieurs à la prévision en AE (– 294 millions d’euros) comme en CP (– 452 millions d’euros). Les trois principaux écarts concernent :

– la mission Transports, pour laquelle les encaissements de fonds de concours ont été inférieurs de plus de 770 millions d’euros de CP aux prévisions. Le programme Réseau routier national n’a en effet bénéficié d’ouvertures de crédits qu’à hauteur de 1,6 milliard d’euros, alors que 2,2 milliards d’euros étaient attendus à la fin de l’année 2006. Ces ressources sont apportées par les collectivités territoriales dans le cadre des opérations co-financées et par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF). Le RAP indique que « l’écart entre la réalisation et la prévision s’explique par des rattachements de fonds de concours plus faibles que prévus et par des rattachements intervenus tardivement et qui n’ont pu être délégués. Cette prévision avait d’ailleurs été ramenée à 1 550 millions d’euros dès le mois de juin » ;

– la mission Travail et emploi (– 99 millions d’euros de CP par rapport à la prévision initiale) et, en particulier, le programme Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques. L’écart s’explique par de moindres contributions d’entreprises et de l’Unédic au financement des allocations spéciales du Fonds national pour l’emploi (du fait d’un nombre de nouveaux bénéficiaires inférieur à la prévision) et par un moindre reversement de contribution dite « Delalande » ⁽⁸⁾, les entreprises ayant probablement anticipé sa suppression au 1^er janvier 2008 et ainsi reporté certains licenciements au-delà de cette date ;

– la mission Recherche et enseignement supérieur, pour laquelle c’est au contraire un encaissement non anticipé de recettes fonds de concours qui doit être signalé (+ 441 millions d’euros de CP supplémentaires). En effet, afin d’accompagner la dissolution de l’Agence pour l’innovation industrielle (AII) et d’assurer la continuité du financement des aides à l’innovation en cas de retard dans sa fusion avec l’établissement public OSEO, un fonds de concours « Participation au financement de projets d’innovation » a été créé en décembre pour permettre le transfert de crédits, à hauteur de 438 millions d’euros, entre l’AII et OSEO ⁽⁹⁾. Les crédits correspondant, ouverts sur le programme Recherche industrielle, ont été versés durant la période complémentaire de janvier 2008.

• La politique de maîtrise des reports de crédits a continué de porter ses fruits en 2007. Sur le budget général, les reports de CP passent de 4 milliards d’euros « entrant » en 2007 à 3,8 milliards d’euros « entrant » en 2008. Le graphique ci-après rend compte des efforts très substantiels réalisés depuis 2002, avant même l’entrée en vigueur en 2006 du plafonnement à 3 % par programme prévu à l’article 15 de la LOLF.

Comme le montre le graphique, les crédits militaires occupent ces dernières années une place de plus en plus déterminante au sein du « stock » de reports restant à résorber. En 2007, les reports du ministère de la Défense ont même légèrement augmenté (+ 48 millions d’euros), pour s’établir à 1,7 milliard d’euros. Le « cœur » du stock de reports et de la mise en œuvre de la loi de programmation 2003-2008 n’a pas été entamé : les reports de CP sur le programme Équipement des forces ont augmenté de 54 millions d’euros pour atteindre près de 1,4 milliard d’euros ouverts en 2008. L’ « absorption » de ces crédits constituera l’un des enjeux de l’exercice budgétaire en cours et de la préparation de la future loi de programmation militaire.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORTS
SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Les reports d’AE sont, quant à eux, passés de 13,1 milliards d’euros fin 2006 à 11,6 milliards d’euros fin 2007. Hors effet des changements de nomenclature budgétaire, les principales réductions concernent la mission Défense (– 657 millions d’euros, essentiellement sur le programme Préparation et emploi des forces), la mission Travail et emploi (– 544 millions d’euros, du fait en particulier de la « tombée » en fin d’année de 377 millions d’euros d’AE non affectées sur le programme Accès et retour à l’emploi) et la mission Justice
(– 354 millions d’euros, essentiellement sur le programme Justice judiciaire) ⁽¹⁰⁾.

Au-delà du seul budget général, si l’on fait abstraction des 3,7 milliards d’euros de crédits reportés en 2008 sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, issus de la cession de titres EDF et destinés à financer l’ « opération campus » en faveur du patrimoine universitaire, les reports de crédits de paiement sur l’ensemble du budget de l’État (y compris budgets annexes et comptes spéciaux) ont diminué de 333 millions d’euros par rapport à ceux ouverts en 2007, pour atteindre 5 milliards d’euros au total.

• Les autres mouvements réglementaires affectant les crédits sont :

– les transferts, qui ont porté sur 635 millions d’euros en 2007. Ils modifient la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts mais sans changer la destination de la dépense (II de l’article 12 de la LOLF). Comme de coutume, le principal transfert concerne les personnels relevant de la mission Écologie et développement durable, dont les crédits (environ 210 millions d’euros correspondant à près de 3 500 ETPT) sont partiellement consommés en gestion sur la mission Transports. Ce transfert n’aura plus lieu d’être en 2008, du fait de la création du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) et de la mission Écologie, développement et aménagement durables qui lui correspond ;

– les virements, qui peuvent modifier la destination de la dépense à condition d’être effectués entre programmes d’un même ministère. Limités à 2 % des crédits ouverts par programme (I de l’article 12 de la LOLF), ils ont porté sur 197 millions d’euros en 2007 (après 183 millions d’euros en 2006). Les décrets de virement se sont concentrés essentiellement dans les deux derniers mois de l’année, afin d’opérer les redéploiements nécessaires à la fin de la gestion 2007 ;

– les répartitions des dotations de la mission Provisions (article 11 de la LOLF), qui n’ont concerné en 2007 que la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles ⁽¹¹⁾, à hauteur de 43 millions d’euros d’AE et de 49 millions d’euros de CP (indemnisations liées au passage du cyclone « Gamède » à la Réunion en février 2007 et couverture des dépenses de personnel du ministère des Affaires étrangères et européennes en fin d’année).

B.– UNE RÉDUCTION INÉDITE DES DÉPENSES EN VOLUME

• En 2007, les dépenses du budget général nettes des remboursements et dégrèvements ont atteint 271,2 milliards d’euros en AE et 270,6 milliards d’euros en CP. Déduction faite des crédits ouverts par voie de fonds de concours, les dépenses s’établissent à respectivement 267,4 milliards d’euros d’AE et 266,8 milliards d’euros de CP.

Le respect de la norme de dépense – qui porte sur les seuls CP – doit s’apprécier au regard des 266,1 milliards d’euros dépensés en 2006, corrigés des changements de périmètre intervenus entre 2006 et 2007 (qui ont porté sur 480 millions d’euros lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2007 ⁽¹²⁾, puis sur 995 millions d’euros au cours de sa discussion au Parlement du fait de transferts de compétences au profit des collectivités territoriales).

À structure constante, les dépenses n’ont donc augmenté que de 2,2 milliards d’euros d’une année sur l’autre, soit une augmentation limitée à 0,8 % en valeur. Ce rythme de progression avait été fixé dans la loi de finances initiale pour 2007 qui, rompant avec la stabilisation en volume pratiquée jusqu’alors, était construite sur un objectif de réduction des dépenses d’un point en volume.

Compte tenu d’une inflation constatée en 2007 plus limitée qu’attendu (1,5 % au lieu de 1,8 % pour la moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation hors tabac), les dépenses ont diminué de 0,7 % en volume. Concrètement, cela représente une économie de près de 2 milliards d’euros par rapport à ce qu’aurait autorisé la précédente norme de stabilisation en volume.

Comme lors des exercices précédents, la pratique de la réserve de précaution a contribué à la maîtrise de la dépense en cours d’année, permettant ainsi de respecter le plafond global voté par le Parlement ⁽¹³⁾. Fixée à 0,15 % des crédits de personnel et à 5 % des autres crédits, la mise en réserve initiale a porté sur 5,6 milliards d’euros. Quelques « gels » de crédits supplémentaires sont intervenus en cours d’année (pour environ 180 millions d’euros), sans que la commission des Finances n’en ait d’ailleurs été informée – en méconnaissance de l’article 14-III de la LOLF ⁽¹⁴⁾.

Plus des trois quarts (4,4 milliards d’euros) des crédits mis en réserve ont été « libérés » en cours de gestion. Une partie l’a été dès le début de l’exercice afin, d’une part, de tenir compte des réductions de crédits votées au Parlement pour gager diverses majorations (369 millions d’euros) et, d’autre part, d’aménager la mise en réserve touchant les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs lorsqu’elles financent des dépenses de personnel (382 millions d’euros). Le reste des crédits a été « dégelé » tout au long de l’année, en particulier pour financer les dépenses quasi obligatoires : « guichets sociaux », subventions aux régimes de retraite etc.

D’autres crédits mis en réserve – environ 1,3 milliard d’euros – ont servi de gage aux ouvertures effectuées par les trois décrets d’avance et par le collectif budgétaire de fin d’année. Seul un solde très limité d’environ 60 millions d’euros de crédits inutilisés a donc fait l’objet d’annulations « sèches », notamment proposées dans le présent projet de loi de règlement ⁽¹⁵⁾.

• Le succès représenté par le respect de la norme de dépense en 2007 ne saurait dispenser d’une analyse plus globale des autres déterminants de l’évolution des charges de l’État. L’un des mérites de la LOLF est d’ailleurs d’offrir de nouveaux outils au Parlement lui permettant de mieux appréhender les divers engagements de l’État, au-delà des seules dépenses stricto sensu.

Dans le cadre du présent rapport, deux aspects peuvent plus particulièrement retenir l’attention.

D’une part, au-delà de la consommation des CP au cours d’une année donnée, il incombe à l’État de maintenir ses engagements sur une trajectoire budgétairement soutenable à moyen terme. C’est tout l’intérêt de la notion d’AE, qui tend à rendre compte des engagements juridiques contractés par les responsables de programme et, partant, des contraintes budgétaires pesant sur les exercices suivants. En dépit des demandes répétées du Rapporteur général, aucune information consolidée sur l’encours global d’engagements à couvrir par des CP - les « restes à payer » – n’est présentée au Parlement, ni dans les projets de loi de finances initiale, ni dans les projets de loi de règlement ⁽¹⁶⁾.

Toutefois, selon les informations fournies par la Direction du Budget, les engagements réalisés mais non couverts par des paiements étaient d’environ 74 milliards d’euros à la fin 2006. S’y sont ajoutés 353 milliards d’euros d’AE engagées en 2007 ⁽¹⁷⁾, soit un montant total de 428 milliards d’euros d’engagements réalisés au 31 décembre 2007. Ces engagements ayant été couverts par des CP à hauteur de 352 milliards d’euros en 2007, ce sont pas moins de 76 milliards d’euros de restes à payer qui appellent à l’ouverture de CP au-delà de 2007, soit environ 1,6 milliard d’euros de plus qu’à la fin de l’année 2006. Les investissements militaires sont, sans surprise, les plus concernés (44 milliards d’euros pour la mission Défense), loin devant les missions Ville et logement (4,4 milliards d’euros), Transports (4,4 milliards d’euros), Aide publique au développement (4 milliards d’euros) et Justice (3,1 milliards d’euros).

Naturellement, ces montants demeurent théoriques, dès lors que certains engagements pourront ultérieurement être retirés, par exemple en cas de rupture de contrat ou d’abandon d’une opération. Par leur ampleur, ils rappellent néanmoins la nécessité de renforcer le contrôle des engagements de l’État ⁽¹⁸⁾ et confirment l’intérêt d’une gestion pluriannuelle des finances publiques.

D’autre part, le respect de la norme de dépense ne doit pas masquer un autre phénomène : celui des reports de charges d’une année sur l’autre. En particulier, force est de constater le caractère partiellement artificiel de la maîtrise de la dépense en 2007 lorsque, faute de crédits suffisants, celle-ci est obtenue au prix d’une reconstitution des créances des organismes de sécurité sociale sur l’État. Une telle situation est d’autant plus regrettable que les dettes accumulées par l’État jusqu’à la fin 2006 à l’égard du régime général, soit 5,1 milliards d’euros, avaient fait l’objet d’un apurement en octobre dernier ⁽¹⁹⁾.

Selon le Compte général de l’État joint au présent projet de loi de règlement ⁽²⁰⁾, les dettes à l’égard de la sécurité sociale au 31 décembre 2007 s’établissent à 6 milliards d’euros au total, soit 5 milliards d’euros après prise en compte des paiements effectués durant la période complémentaire de janvier 2008 grâce aux crédits ouverts par la loi de finances rectificative pour 2007. Ce montant inclut non seulement les dettes d’ores et déjà exigibles, mais aussi les charges à payer correspondant aux produits à recevoir inscrits dans les comptes de l’ensemble des organismes de sécurité sociale, ainsi que certaines provisions pour charges ⁽²¹⁾.

DETTES DE L’ÉTAT À L’ÉGARD DE LA SÉCURITÉ SOCIALE AU 31 DÉCEMBRE 2007 ⁽²²⁾

(en millions d’euros)