N° 988

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 juin 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES,

PAR M. Michel GRALL,

Député.

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Voir le numéro : 917

S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION 5

PREMIÈRE PARTIE : UNE CONSOMMATION GLOBALEMENT SATISFAISANTE MALGRÉ DES RÉSERVES POUR LES ÉQUIPEMENTS 7

I. —  UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CONFORMITÉ AVEC L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE 7

A. LES CRÉDITS DISPONIBLES EN 2007 7

1. Les crédits ouverts en loi de finances initiale 7

2. Les mouvements de crédits intervenus en 2007 8

3. Les crédits disponibles 10

B. LES CRÉDITS CONSOMMÉS EN 2007 10

II. —  UNE SITUATION D’ATTENTE POUR LES CRÉDITS D’ÉQUIPEMENT 12

A. UNE CONSOMMATION INSUFFISANTE DES CRÉDITS DE TITRE 5 12

B. DES REPORTS DE CRÉDITS EN AUGMENTATION 14

C. LES INTÉRÊTS MORATOIRES 15

DEUXIÈME PARTIE : LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES : UN SURCOÛT
EN HAUSSE AU DÉTRIMENT DES ÉQUIPEMENTS 17

I. —  PLUS DE 11 000 HOMMES SUR 29 THÉÂTRES 17

A. UN ENGAGEMENT INTERNATIONAL RÉAFFIRMÉ EN 2007 17

B. DES OPEX COMPLEXES S’INSCRIVANT DANS LA DURÉE 18

II. —  LES CONDITIONS DE FINANCEMENT DES OPEX 19

A. UN FINANCEMENT INITIAL ENCORE PERFECTIBLE 19

1. Une dotation initiale encore insuffisante 19

2. Les remboursements internationaux 20

B. LES DIFFICULTÉS DE FINANCEMENT EN 2007 21

1. Un surcoût en forte hausse 21

2. L’annulation de crédits d’équipement pour financer les OPEX 22

C. ANTICIPER L’INCIDENCE SUR LES PENSIONS 23

III. —  UN NOUVEAU CADRE D’EMPLOI POUR LES OPEX DÈS 2008 23

A. UN NOUVEAU CADRE STRATÉGIQUE ET UNE RÉDÉFINITION DES PRÉPOSITIONNEMENTS 23

B. UN RENFORCEMENT DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX 24

C. UN FINANCEMENT MAL ASSURÉ POUR 2008 26

INTRODUCTION

Depuis 2003 la commission de la défense examine attentivement les conditions de l’exécution budgétaire pour les armées, et plus globalement pour le ministère de la défense, grâce à la création par le président Guy Teissier d’une mission d’information sur le contrôle de l’exécution des crédits de la défense. La loi organique relative aux lois de finances a consacré cet exercice en renforçant l’examen de la loi de règlement, permettant de vérifier que les crédits disponibles ont bien été consommés.

L’exercice 2007 apparaît globalement satisfaisant, la consommation des crédits respectant, pour la mission défense, l’autorisation parlementaire. Toutefois, des incertitudes demeurent pour les crédits d’équipements, dans l’attente des choix stratégiques qui découleront de la publication du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Sur la proposition du président Didier Migaud, le rapporteur a examiné plus spécifiquement les conditions de financement des opérations extérieures en 2007. Malgré la création en 2005 d’une dotation dans la loi de finances initiale, les opérations extérieures ne bénéficient pas d’un financement satisfaisant. Pour compenser la hausse constante de leur coût, des crédits supplémentaires doivent être ouverts. En 2007, les compléments se sont faits au détriment des dépenses d’équipement, aggravant encore les difficultés de consommation des crédits de titre 5.

Plus globalement, compte tenu de l’évolution de notre position stratégique, il apparaît nécessaire d’adapter le montage financier propre aux opérations extérieures de façon à préserver les capacités de projection sans détériorer l’équilibre budgétaire de la mission et plus généralement de l’État.

L’article 46 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001 dispose que le projet de loi de règlement et ses annexes doivent être « dépos[és] et distribu[és] avant le 1^er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte ». Le 4° de l’article 54 de la LOLF précise que les rapports annuels de performances (RAP) sont annexés au projet de loi. Le rapporteur n’a eu connaissance du rapport annuel de performances pour la mission défense que le 10 juin 2008, soit dix jours après la date limite de la loi organique. Le rapporteur a néanmoins pu disposer avant cette date d’éléments transmis par le ministère de la défense.

PREMIÈRE PARTIE : UNE CONSOMMATION GLOBALEMENT SATISFAISANTE MALGRÉ DES RÉSERVES POUR LES ÉQUIPEMENTS

I. —  UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CONFORMITÉ AVEC L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE

A. LES CRÉDITS DISPONIBLES EN 2007

1. Les crédits ouverts en loi de finances initiale

Les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2007 s’inscrivent dans la continuité des exercices précédents en s’établissant à 36,2 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Contrairement aux années précédentes, les autorisations d’engagement (AE) sont inférieures aux CP et n’atteignent que 35,8 milliards d’euros. L’exécution 2007 intervient en fin de programmation militaire, lorsqu’il faut procéder au paiement effectif des engagements pris en début d’exécution ; au terme de la programmation les AE et CP devraient théoriquement s’équilibrer.

Le tableau suivant présente la répartition des crédits par programme pour la mission défense dans la loi de finances initiale pour 2007.

Le programme 178 « Préparation et emploi des forces » concentre près de 60 % de l’ensemble des crédits. Le programme 146 « Équipement des forces » dispose de plus de 10 milliards d’euros de crédits, correspondant à l’essentiel des dépenses d’équipement pour la défense. Le tableau ci-après récapitule les crédits par titre.

Comme en 2006, la majorité des crédits est consacrée aux dépenses de personnel fixées à plus de 18 milliards d’euros en 2007, soit 291 millions d’euros de plus qu’en 2006.

Même si le titre 5 reste le deuxième poste de dépense, ses crédits diminuent, notamment pour les AE qui passent de 10,5 milliards d’euros à 9 milliards d’euros. Les CP ne baissent quant à eux que de 143 millions d’euros. Ces crédits représentent plus de 68,5 % des AE et 79 % des CP des crédits de titre 5 de l’ensemble des missions de l’État. Toute baisse des dépenses d’investissement de la défense a donc un impact plus large qui dépasse le seul périmètre ministériel.

Dans le même temps, les crédits de fonctionnement augmentent significativement, passant de 6,9 milliards d’euros à près de 7,7 milliards d’euros en CP, soit une hausse de plus de 11 %.

2. Les mouvements de crédits intervenus en 2007

Outre les crédits initiaux, les crédits de la mission défense ont été complétés en cours d’exécution mais dans une moindre mesure que les années précédentes. Comme l’indique le tableau suivant, le total des mouvements de gestion ne dépasse pas 600 millions d’euros en AE et s’établit à 635 millions d’euros pour les CP.

En 2006, les mouvements budgétaires avaient permis de dégager plus de 1,7 milliard d’euros de crédits supplémentaires, soit 2,5 fois plus qu’en 2007. La faiblesse relative des changements intervenus en 2007 s’explique en partie par l’absence de mesures pour la défense dans la loi de finances rectificative. Habituellement, elle permet de rétablir des crédits annulés en exécution, notamment ceux qui ont été gagés dans le décret d’avance qui assure le financement des opérations extérieures.

Comme en 2006, l’essentiel des mouvements concerne le programme 178 avec 860 millions d’euros d’ouvertures de crédits supplémentaires. En 2006, le programme 146 avait bénéficié d’un financement complémentaire de 171 millions d’euros. En 2007, 155 millions d’euros sont annulés sur ce même programme, résultant notamment de la non compensation des crédits gagés par le décret d’avance.

Par ailleurs, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) impose la constitution d’une réserve de précaution d’un montant de 5 % des crédits de la mission. Cette réserve permet de financer des dépenses imprévues survenant en cours d’année. Ces crédits sont généralement annulés en cours d’exécution, leur consommation n’apparaissant pas indispensable. En 2007, comme en 2006, la mission défense a consommé l’ensemble des crédits précédemment réservés.

3. Les crédits disponibles

Les crédits disponibles en 2007 sont néanmoins nettement plus élevés que l’autorisation parlementaire initiale grâce à des mécanismes de report de crédits qui ont permis de dégager quelque 5,5 milliards d’euros supplémentaires en AE et 1,6 milliard d’euros en CP. Cet abondement ne doit toutefois pas être interprété comme un phénomène anormal dans la mesure où il ne fait que compenser l’insuffisante consommation des crédits ouverts les années précédentes.

Le tableau ci-après détaille les crédits disponibles en 2007.

B. LES CRÉDITS CONSOMMÉS EN 2007

Les crédits ouverts en LFI ont été consommés en moyenne à plus de 100 % pour les AE et les CP, respectant ainsi l’autorisation parlementaire. Toutefois, ces taux tombent à 86 % pour les AE et à 95,7 % pour les CP lorsque les crédits dépensés sont comparés aux crédits disponibles. Même si ces taux peuvent apparaître globalement satisfaisants, ils sont en diminution par rapport aux exercices précédents. Comme le montrent les tableaux de synthèse suivants, les interrogations se concentrent sur les crédits hors titre 2 du programme 146 dont la consommation est inférieure à 67 % pour les AE et à 88 % pour les CP.