N° 926

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 juin 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 845), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique,

MESDAMES, MESSIEURS,

L’Assemblée nationale est saisie en première lecture du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, adopté par le Sénat le 29 avril 2008.

Ce projet s’inscrit dans un mouvement de modernisation de la gestion des agents publics dont le volet législatif a été initié, sous la précédente législature, par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. Ce mouvement s’accompagne d’une vaste concertation avec les agents publics et les divers employeurs publics. Ainsi, le Gouvernement a organisé un débat national sur les valeurs, les métiers et les missions de la fonction publique, qui s’est notamment déroulé dans le cadre de conférences sur la fonction publique associant l’État, les employeurs publics locaux et les représentants des agents publics.

Ce projet de loi ne remet pas en question les fondements du statut général de la fonction publique, tel qu’il a été défini par les lois statutaires adoptées entre 1983 et 1986 :

––  le titre premier du statut général est constitué par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires ;

––  le titre II est la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique de l’État ;

––  le titre III est la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale ;

––  le titre IV est la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique hospitalière.

Le projet de loi constitue une première étape du programme de refondation de la fonction publique engagé par le Président de la République, afin d’adapter la fonction publique aux enjeux contemporains. Les réformes entreprises afin d’améliorer l’efficacité de l’action publique et le fonctionnement de l’État impliquent, en effet, une meilleure gestion par les employeurs publics de leurs effectifs. Il est également important de permettre aux fonctionnaires d’exercer leurs missions dans de meilleures conditions, notamment en créant les moyens d’un véritable déroulement de carrière et en reconnaissant mieux leur travail.

I. ––  LE PROJET DE LOI S’INSCRIT DANS LE PROGRAMME DE REFONDATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

Malgré les réformes entreprises, la fonction publique reste soumise à d’importantes contraintes et à des règles rigides, qui limitent les possibilités de carrière des agents et alourdissent la gestion.

Le recrutement dans la fonction publique reste fondé sur le principe du concours, qui garantit l’égal accès de tous aux emplois publics « selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents », conformément à l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen. Traditionnellement, le recrutement s’opère au moyen d’un concours sur épreuves permettant de sélectionner, sur la base de leurs connaissances académiques, des personnes commençant leur vie active et destinées à effectuer l’ensemble de leur carrière dans l’administration. Ce modèle ne permet plus, aujourd’hui, de répondre à l’ensemble des besoins des personnes publiques.

En raison des évolutions démographiques, notamment le départ en retraite des générations du baby-boom, la fonction publique doit faire face à un important renouvellement de ses effectifs. On estime ainsi que 40 % des agents publics partiront en retraite entre 2005 et 2015. Ce contexte est favorable à une réorganisation de nombreux services car il permet d’alléger l’État en réduisant le nombre de fonctionnaires, sans pour autant procéder à des licenciements. Il oblige par ailleurs l’État à définir des conditions d’emploi plus attractives car la diminution de la population active va engendrer des tensions sur le marché du recrutement. Le secteur public doit pouvoir continuer à attirer les vocations, en particulier chez les plus qualifiés. Le Président de la République s’est donc engagé à ne remplacer qu’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, tout en rappelant que la maîtrise des effectifs publics permet, en contrepartie, d’augmenter le pouvoir d’achat des agents et de leur offrir de meilleures perspectives de carrière.

Ces contraintes démographiques imposent de redéfinir les modes de recrutement, notamment en diversifiant les profils recrutés. Pour éviter de créer des déséquilibres de la pyramide des âges, il convient notamment de permettre l’accès à la fonction publique de personnes d’âges variés. Cette nécessité a déjà été prise en compte avec la suppression de la plupart des limites d’âge pour se présenter aux concours externes des trois fonctions publiques, opérée par l’ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 ⁽¹⁾. La possibilité d’instituer des limites d’âge a été réservée aux corps classés en service actif, en raison des conditions d’aptitude physique qui sont exigées, et aux corps dont l’accès est précédé par une scolarité obligatoire d’une durée de deux ans ou plus. Le recrutement de personnes plus âgées permet d’enrichir la fonction publique de nouvelles compétences, notamment de personnes ayant une expérience professionnelle dans le secteur privé.

La diversification du recrutement a également été opérée par l’ouverture de l’accès aux emplois publics des ressortissants communautaires, par dérogation à l’obligation d’avoir la nationalité française pour devenir fonctionnaire. Depuis la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses dispositions de transposition du droit communautaire à la fonction publique, la totalité des corps et cadres d’emplois de la fonction publique sont accessibles aux ressortissants communautaires par la voie du concours externes, ainsi que par la voie du détachement.

Le formalisme lié au recrutement par concours, ainsi que le système de la carrière, rend indispensable le recours à des agents non titulaires pour exercer certaines missions exigeant des compétences spécifiques ou pour satisfaire des besoins temporaires de personnel. Le recours à des agents contractuels doit toutefois être encadré pour éviter que ces agents ne soient placés dans une situation trop précaire. Certains enchaînent, en effet, les contrats à durée déterminée ou les vacations pour pourvoir des postes temporairement vacants ou remplacer des fonctionnaires absents.

Lors de son discours devant l’institut régional d’administration de Nantes, le 19 septembre 2007, le Président de la République a appelé à la mise en place d’une gestion humaine, par opposition au système dans lequel « le dialogue avec sa hiérarchie se limite à la notation ». Cette évolution, initiée depuis quelques années dans chacune des trois fonctions publiques, doit être poursuivie.

En premier lieu, le développement de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) doit être favorisé pour que les besoins des administrations puissent être appréciés dans une perspective de long terme. À cette fin, il convient de développer les outils informatiques nécessaires pour améliorer l’information des gestionnaires de personnel. Une analyse des différents « métiers » de la fonction publique et des aptitudes professionnelles des agents apparaît nécessaire pour assurer une meilleure allocation des ressources. À cet égard, la gestion par corps et par grades des agents publics ne semble pas en mesure d’assurer la meilleure adéquation entre les compétences des agents et les caractéristiques des postes.

L’amélioration de la gestion des ressources humaines dans les administrations suppose, par ailleurs, de mieux valoriser le mérite individuel des agents. Cette valorisation passe, en particulier, par la modulation de la rémunération des agents. Dans certains corps ont été introduits des compléments indemnitaires, modulés en fonction de la manière de servir et des résultats obtenus par rapport à des objectifs de performance définis à l’avance. Ce système de rémunération à la performance, qui reste embryonnaire, permet de mieux reconnaître le service rendu, par opposition à la gestion souvent trop égalitariste des agents appartenant à un même corps, qui est un facteur de démotivation. Il suppose de pouvoir évaluer de manière objective le mérite et les performances de chaque agent. Une réflexion sur la notation des fonctionnaires a donc été engagée.

Enfin, une véritable gestion des ressources humaines nécessite d’offrir aux agents la perspective d’un déroulement de carrière attractif. À cette fin, les modalités d’avancement de grade et de promotion interne ont été assouplies dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique hospitalière. Dans la première, le système de plafonnement des emplois budgétaires a été remplacé, en 2005, par un système de ratio promus/promouvables pour l’avancement de grade ⁽²⁾. Pour chaque corps, un arrêté ministériel fixe un taux de promotion applicable aux agents susceptibles d’être promus. En outre, en application du protocole d’accord conclu le 25 janvier 2006, les possibilités de promotion interne pour passer de catégorie C en catégorie B, ou de catégorie B en catégorie A, ont été élargies. Une logique similaire a été appliquée à la fonction publique territoriale, où les quotas d’avancement de grade ont été remplacés par des ratios promus/promouvables définis par chaque employeur.

Toutefois, le passage d’un corps à un autre reste difficile.

Faciliter la mobilité des fonctionnaires constitue l’une des principales attentes des fonctionnaires comme des employeurs publics.

Pour les fonctionnaires, la mobilité permet de diversifier leurs parcours professionnels, d’acquérir des compétences nouvelles et de faire des expériences enrichissantes. Elle constitue une opportunité de changer de métier sans pour autant quitter la fonction publique ou perdre le bénéfice de son ancienneté.

Les échanges de personnels entre administrations sont également bénéfiques pour celles-ci, en leur permettant de disposer d’une plus grande diversité de profils parmi leur personnel. En outre, l’expérience acquise par les agents grâce à la mobilité permet d’améliorer le service rendu. C’est pourquoi le fait d’effectuer une mobilité subordonne fréquemment l’avancement de grade ou la promotion interne, notamment pour les corps d’encadrement supérieurs tels que les corps pourvus par la voie de l’École nationale d’administration (ENA) ⁽³⁾.

Enfin, les restructurations d’administrations de l’État menées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doivent s’accompagner d’une plus grande mobilité des fonctionnaires. Le 19 septembre 2007, le Président de la République a annoncé que les structures de l’administration centrales seraient divisées par deux, grâce à des fusions de directions ⁽⁴⁾. L’organisation des services déconcentrés de l’État sera également rationalisée : les diverses directions départementales ou régionales seront fusionnées pour favoriser la mutualisation des moyens de fonctionnement et pour accroître la cohérence de l’action de l’État. En particulier, la mise sous autorité commune des forces de police et de gendarmerie permettra de mutualiser certains services tels que la gestion administrative et la paie des personnels. L’implantation territoriale de certains services publics sera revue afin de tenir compte des évolutions démographiques. Ainsi, la réforme de la carte judiciaire se traduira par la fermeture, d’ici le 1^er janvier 2009, de 178 tribunaux d’instance, de 23 tribunaux d’instance et de 55 tribunaux de commerce. Les armées s’apprêtent à connaître une évolution comparable, leurs implantations sur le territoire devant être revues dans le cadre du livre blanc sur la défense. Ces diverses restructurations aboutissent à la suppression de nombreux postes et nécessitent de redéployer les fonctionnaires dont l’emploi a été supprimé.

Le statut général de la fonction publique prévoit plusieurs procédures de mobilité des agents.

Au sein d’un même corps ou cadres d’emplois, la mobilité se fait principalement par la voie de la mutation ou, dans la fonction publique hospitalière, par la procédure de changement d’établissement :

––  dans la fonction publique de l’État, la mutation correspond à un changement d’affectation du fonctionnaire au sein du même corps ;

––  dans la fonction publique territoriale, la mutation peut intervenir entre collectivités territoriales différentes, dès lors que l’agent reste dans le même cadre d’emplois ;

––  dans la fonction publique hospitalière, la mutation correspond à un changement d’affectation au sein du même établissement de santé ⁽⁵⁾. La procédure de changement d’établissement désigne les mouvements de personnels entre établissements de santé.

La mobilité s’exerce également entre corps ou cadres d’emplois, voire entre fonctions publiques, par la mise à disposition, le détachement, le placement en position hors cadre ou la disponibilité :

––  la mise à disposition permet au fonctionnaire d’exercer des fonctions en dehors du service auquel il appartient, tout en continuant à relever de son corps ou cadre d’emplois d’origine ;

––  le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps ou cadre d’emplois d’origine, mais continuant à bénéficier de ses droits à l’avancement et à la retraite dans ce corps ou cadre d’emplois ;

––  le placement en position hors cadre permet à un fonctionnaire de servir dans une administration ou une entreprise publique, dans un emploi ne conduisant pas à pension du régime général ou de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, ou dans un organisme national, sans bénéficier de ses droits à l’avancement et à la retraite dans son corps ou cadre d’emplois d’origine ;

––  la disponibilité est la position du fonctionnaire placé hors de son administration ou service d’origine, sans bénéficier de ses droits à l’avancement et à la retraite dans son corps ou cadre d’emplois d’origine.

Ces positions statutaires restent relativement peu utilisées. Selon les derniers chiffres connus, au 31 décembre 2004, 4,9 % des agents civils de l’État n’exerçaient pas leur activité dans leur administration d’origine. Seul le recours au détachement semble s’être accru dans les dix dernières années.

Proportion d’agents civils de l’État placés dans une position
statutaire autre que l’activité dans leurs corps d’origine

	1996	2000	2004
Mise à disposition	0,3 %	0,3 %	0,3 %
Détachement	1,6 %	2,3 %	2,4 %
Position hors cadre	0,1 %	0,1 %	0,1 %
Disponibilité	1,9 %	1,6 %	1,6 %
Congé parental	0,4 %	0,5 %	0,5 %
Total	4,2 %	4,8 %	4,9 %

Le recours à la mobilité reste surtout le fait des agents de catégorie A ou B, les agents de catégorie C ne représentant que 16 % des détachements et 22 % des mises à dispositions, alors qu’ils représentent 29,9 % des effectifs de l’État.

La mobilité à destination du secteur privé reste, elle aussi, très limitée. Au 31 décembre 2004, seuls 1 027 fonctionnaires civils étaient placés en détachement ou en disponibilité pour travailler dans un organisme privé. Les passages du secteur public au secteur privé restent également rares. Entre 1998 et 2004, moins de 4 % des fonctionnaires ont quitté la fonction publique pour travailler dans le secteur privé et 2,8 % des salariés du secteur privé sont devenus agents publics.

Les obstacles à la mobilité des fonctionnaires tiennent largement au caractère très cloisonné de la fonction publique, dû à la multiplicité du nombre de corps. Lors de l’examen par l’Assemblée nationale, en première lecture, du projet de loi de modernisation de la fonction publique, votre rapporteur avait relevé que « l’existence de près de 1 700 corps dans la fonction publique de l’État, dont l’immense majorité est spécifique à un ministère, est source de contraintes qui ne favorisent pas une allocation optimale et rationnelle des ressources humaines » ⁽⁶⁾.

En premier lieu, il existe des obstacles statutaires à la mobilité, certains corps ne prévoyant pas la possibilité d’intégrer des fonctionnaires relevant d’autres corps. Le détachement n’a été étendu à tous les corps qu’à partir de 2005 ⁽⁷⁾. Ces rigidités statutaires s’accompagnent souvent de réticences des administrations à se séparer de leurs agents ou à accueillir d’autres agents que ceux des corps qu’elles gèrent. Les demandes de mobilité se heurtent ainsi souvent à des refus ou à une inertie de l’administration d’origine. Dans la fonction publique hospitalière, par exemple, les hôpitaux qui doivent faire face à une pénurie de personnel s’opposent généralement au départ de leurs agents. La conférence portant sur les parcours professionnels a relevé que nombre d’obstacles à la mobilité relèvent des « pratiques managériales des gestionnaires de ressources humaines », en évoquant les différences de cultures ministérielles, les particularismes de corps et la spécialisation des métiers.

En deuxième lieu, la mobilité peut être rendue peu attractive pour des raisons indemnitaires ou de carrière, dissuadant ainsi des agents qui souhaitent exercer des fonctions différentes. L’hétérogénéité des rémunérations, et plus particulièrement des régimes indemnitaires, entre les différents corps, complique ainsi les mouvements de personnel, d’autant que l’accompagnement financier des mobilités est quasi inexistant. En outre, les mobilités sont rarement valorisées dans le déroulement de carrière des agents, quand elles ne constituent pas une parenthèse dans cette carrière. Lors du retour de l’agent dans son administration d’origine, il n’est pas tenu compte de la manière de servir dans son corps d’accueil, et notamment de l’avancement obtenu pendant la période de mobilité.

Il convient enfin de mentionner les difficultés personnelles pouvant se présenter à l’occasion d’une mobilité, notamment les frais occasionnés par un déménagement, le coût élevé de la vie dans certaines régions ou les problèmes de rapprochement du conjoint. Certains agents préfèrent ainsi refuser des opportunités de mobilité pour éviter des changements géographiques.

Dans les années récentes, de nombreuses mesures législatives, réglementaires ou indemnitaires ont eu pour objectif de supprimer les freins à la mobilité. On peut citer, en particulier :

––  l’ambitieuse politique de fusion de corps, qui a permis d’en réduire le nombre à environ 500 au 1^er septembre 2007 ;

––  le développement de la formation professionnelle tout au long de la vie des agents, tendant à favoriser leur promotion ou leur réorientation en cours de carrière. La loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale ont institué un droit individuel à la formation (DIF) de 20 heures par an et un congé pour validation des acquis de l’expérience (VAE) et ont prévu que les acquis de l’expérience professionnelle doivent être pris en compte pour l’avancement et la promotion interne ;

––  l’assouplissement des possibilités de mise à disposition des agents par la loi de modernisation de la fonction publique, qui a supprimé les conditions de nécessité du service et d’exercice de fonctions hiérarchiques d’un niveau équivalent aux fonctions précédentes. Elle a également autorisé la mise à disposition entre les trois fonctions publiques ;

––  la clarification des règles de déontologie par la loi de modernisation de la fonction publique, afin de faciliter l’exercice de fonctions dans le secteur privé. Le délai pendant lequel il est interdit à un agent de travailler pour une entreprise avec laquelle il était en relation dans son emploi public a été ramené de cinq à trois ans. La création d’entreprise a été encouragée par l’instauration d’une possibilité de cumul de cette activité avec un emploi public pendant une durée d’un an, l’agent concerné ayant le droit d’effectuer son service à temps partiel pendant cette période ;

––  l’instauration d’un « prêt mobilité », en application du protocole d’accord du 25 janvier 2006, qui est un prêt à taux zéro ouvert notamment aux agents en situation de mobilité subie ⁽⁸⁾, afin de financer le versement d’un dépôt de garantie lors de la location d’un logement ;

––  la création, par trois décrets en date du 17 avril 2008, d’une indemnité temporaire de mobilité lorsque l’emploi suppose des sujétions particulières, d’une prime de restructuration de service accompagnée d’une allocation d’aide à la mobilité du conjoint et d’une indemnité de départ pour les agents quittant la fonction publique pour travailler dans le secteur privé ⁽⁹⁾.

Depuis 2007, une attention particulière a été portée à la réforme de la fonction publique.

À Nantes, le 19 septembre 2007, le Président de la République a souligné que « le moment est venu de refonder l’État, de refonder le service public, de refonder la fonction publique. Comme on l’a fait en 1945 avec le programme du Conseil National de la Résistance. Comme on l’a fait en 1958 avec le Général de Gaulle ». Cette refondation ne se fera pas dans l’opacité, mais en concertation avec les agents, et reposera sur un « nouveau pacte [conclu] avec les fonctionnaires et les citoyens », appelé « service public 2012 ».

Cette volonté présidentielle s’est traduite par le lancement, en octobre 2007, d’un débat national sur la fonction publique, sous la forme de quatre conférences thématiques associant des représentants de l’État et des collectivités territoriales, les fonctionnaires, les organisations syndicales, les usagers et des experts. Ces conférences ont traité respectivement des valeurs, missions et métiers de la fonction publique, du pouvoir d’achat, du dialogue social et des parcours professionnels. Elles ont eu pour objectif de faire émerger un constat partagé sur les évolutions souhaitables de la fonction publique. Les résultats de ces conférences ont servi de base à la rédaction d’un livre blanc par M. Jean-Ludovic Silicani, publié en avril dernier.

Outre ce débat de portée générale, un agenda de discussions avec les organisations syndicales a été défini par le Premier ministre en février 2008. Ce dialogue social a porté notamment sur le présent projet de loi, dont les orientations résultent largement de la conférence sur les parcours professionnels. Ce projet de loi a ainsi fait l’objet d’une large concertation avec les organisations syndicales, précédant son examen par les trois conseils supérieurs de la fonction publique, les 18, 21 et 26 mars 2008.

II. –– LE PROJET DE LOI CRÉE LES CONDITIONS D’UNE GESTION PLUS SOUPLE DU RECRUTEMENT, DES EFFECTIFS ET DES CARRIÈRES DES FONCTIONNAIRES

Le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a pour but de développer la mobilité des fonctionnaires en levant un certain nombre de blocages statutaires, tout en facilitant la gestion par les employeurs publics de leurs effectifs, notamment dans le cadre de restructurations.

•  Le chapitre premier du projet de loi apporte plusieurs modifications statutaires destinées à favoriser la mobilité des agents.

L’article premier confirme le principe d’accès à tous les corps et cadres d’emplois par la voie du détachement et le complète en permettant l’intégration dans le corps d’accueil au bout de cinq ans de détachement, sauf dans les corps comportant des attributions d’ordre juridictionnel. Afin de permettre une application rapide, cette intégration sera possible même si elle n’est pas prévue par les statuts particuliers des corps ou cadres d’emplois concernés. L’administration d’accueil est obligée de la proposer au fonctionnaire. En outre, le champ du détachement, éventuellement suivi d’une intégration, est élargi pour permettre la mobilité entre la fonction publique civile et les corps militaires (articles premier et 3).

Une nouvelle forme de mobilité est créée avec la procédure d’intégration directe dans un corps ou cadre d’emplois de niveau comparable au corps ou cadre d’emplois d’origine (article 2). Cette procédure permettra la mobilité entre corps, entre cadres d’emplois ou entre fonctions publiques. Elle s’applique à tous les corps et cadres d’emplois, même en l’absence de dispositions en ce sens dans les statuts particuliers, à la seule exception des corps comportant des attributions d’ordre juridictionnel.

Les conditions dans lesquelles un fonctionnaire peut être placé en position hors cadres pour servir dans un organisme international sont clarifiées (article 15).

•  En complément de ces procédures, le projet de loi s’efforce de lever les obstacles concrets à la mobilité.

D’une part, il affirme un « droit au départ » des agents qui souhaitent bénéficier d’une mobilité et qui se sont vus proposer un poste par une autre administration ou par un organisme privé (article 4). Ce droit au départ s’appliquera ainsi aux demandes de mutation, de mise à disposition, de détachement, de placement en position hors cadre et de disponibilité. L’administration ne pourra s’opposer à cette demande que si les nécessités du service l’imposent ou si cette mobilité constitue un délit de prise illégale d’intérêt. Dans les autres cas, elle peut seulement exiger de l’agent qu’il accomplisse un préavis d’une durée de trois mois, pouvant être allongée à six mois pour certains corps ou cadres d’emplois.

D’autre part, le projet de loi pose le principe d’une reconnaissance mutuelle des avancements obtenus par un fonctionnaire détaché dans son corps d’origine et dans son corps de détachement (article 5). Concrètement, les fonctionnaires bénéficieront de l’avancement d’échelon et de grade le plus avantageux lors de leur retour dans leur corps d’origine ou lors de leur intégration dans le corps de détachement. Le détachement et l’intégration dans un autre corps ne pourront donc plus de traduire par un ralentissement de la carrière.

Afin d’accompagner les restructurations administratives liées à la révision générale des politiques publiques, le projet de loi favorise le reclassement des fonctionnaires de l’État dans d’autres administrations, tout en garantissant que cette mobilité ne se traduit pas à une réduction de leurs droits et de leurs acquis indemnitaires.

En premier lieu, le projet de loi facilite le reclassement des fonctionnaires de l’État en créant une procédure de réorientation professionnelle (article 7), qui permettra de définir un projet d’évolution professionnelle en concertation avec l’agent concerné. Cette procédure pourra comprendre des actions de formation professionnelle et l’exercice de missions temporaires pour le compte d’autres administrations.

En deuxième lieu, le projet de loi élargit les possibilités de reclassement des fonctionnaires de l’État dont le poste est supprimé. Certains fonctionnaires préfèrent, en effet, changer de corps plutôt que de subir une mobilité géographique quand leur poste est supprimé. L’application de la procédure d’intégration directe dans un corps ou cadres d’emplois de niveau comparable pourra être utilisée à cette occasion. Pour en faciliter l’application, le projet de loi confère aux fonctionnaires en réorientation professionnelle une priorité d’accès aux emplois réservés qui n’ont pas été pourvus (article 8 ter). Il facilite par ailleurs les reclassements dans la fonction publique territoriale en permettant à l’État de mettre à disposition un fonctionnaire en contrepartie d’un remboursement seulement partiel par la collectivité d’accueil (article 6).

Les agents reclassés bénéficieront dans une large mesure du maintien de leurs droits antérieurs. Les fonctionnaires, notamment, garderont le bénéfice de leur régime indemnitaire antérieur si celui-ci est supérieur au plafond du régime indemnitaire de leur corps d’accueil (article 6). La situation des agents contractuels est également prise en compte : en cas de transfert d’une activité à une autre personne morale de droit public, leur contrat de travail sera transféré à cette dernière (article 11).

Enfin, le projet de loi introduit, à titre expérimental, la possibilité pour l’État de créer des emplois à temps non complet, comme dans la fonction publique territoriale, sous réserve que les agents concernés cumulent plusieurs emplois de manière à effectuer un service à temps plein et à percevoir la rémunération équivalente (article 8). Cette disposition constitue le prolongement d’une expérimentation prévue par la loi de modernisation de la fonction publique, afin de faciliter le maintien de services publics en zone rurale, qui n’a pas pu être mise en œuvre. Le cumul d’emplois à temps non complet relevant de fonctions publiques différentes sera autorisé. La durée de cette expérimentation est de cinq ans.

En premier lieu, le projet de loi poursuit le mouvement d’ouverture des concours de la fonction publique, en complétant les avancées réalisées par la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique et l’ordonnance du 2 août 2005 qui a supprimé les limites d’âge ⁽¹⁰⁾. L’article 12 ouvre l’accès aux concours internes aux ressortissants d’États membres de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen qui disposent d’une expérience professionnelle équivalente à celle des agents publics français autorisés à se présenter au concours. L’article 13 supprime les limites d’âge applicables aux recrutements dans les corps et cadres d’emplois de la haute fonction publique qui prévoient une scolarité obligatoire d’une durée de deux ans ou plus.

En second lieu, le projet de loi facilite le recrutement de personnels non titulaires pour faire face à des besoins occasionnels ou temporaires des personnes publiques. L’article 9 aligne les possibilités de recrutement d’agents contractuels par l’État sur celles applicables aux deux autres fonctions publiques, en permettant le recours à ces agents pour remplacer des fonctionnaires en congé. Pour faciliter les remplacements et les recrutements à caractère urgent, l’article 10 autorise explicitement les personnes publiques à solliciter les services d’entreprises de travail temporaire, possibilité aujourd’hui étroitement encadrée par la jurisprudence. Le recours à l’intérim se traduira par une plus grande souplesse pour les administrations, qui n’auront pas à organiser elles-mêmes un processus de recrutement. Il présente également l’avantage de ne pas créer de viviers de précarité, à la différence du recours à des agents contractuels.

Le projet de loi accompagne la modernisation de la gestion des ressources humaines dans l’administration en consacrant deux pratiques qui se sont développées récemment. L’expérimentation tendant à évaluer les fonctionnaires au moyen d’un entretien professionnel annuel, plutôt que par une notation chiffrée, est ainsi étendue aux fonctionnaires territoriaux (article 8 bis). Cette expérimentation a déjà été mise en place, pour les deux autres fonctions publiques, par la loi de modernisation de la fonction publique.

Par ailleurs, l’article 14 du projet de loi donne une base légale à la numérisation du dossier individuel des fonctionnaires, dès lors que le support électronique apporte les mêmes garanties d’authenticité, de neutralité et de droit d’accès pour le fonctionnaire concerné. La dématérialisation du dossier individuel, déjà expérimentée par certaines collectivités territoriales, permet une mise à jour plus régulière du dossier et une consultation plus facile et plus sécurisée que pour un document sous format papier.

Enfin, le travail d’adaptation des statuts particuliers est facilité par l’assouplissement des procédures de rédaction des décrets. L’article 16 permet de définir les statuts particuliers de certains corps par décret simple, plutôt que par décret en Conseil d’État, lorsque ces statuts se limitent à reprendre des dispositions statutaires communes à plusieurs corps.

La Commission a procédé, le mardi 3 juin 2008, à l’audition de M. André Santini, secrétaire d’État chargé de la fonction publique, sur le projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique (n° 845).

Le Président Jean-Luc Warsmann a rappelé que le projet de loi s’inscrit dans un ensemble très vaste de dispositions ainsi que dans le programme de refondation de la fonction publique engagé par le Président de la République. Ce texte tend ainsi à créer un véritable droit à la mobilité pour les fonctionnaires, afin de leur offrir des perspectives de carrières plus intéressantes mais aussi de contribuer à l’enrichissement et à la modernisation du service public. À cet effet, il supprime de nombreuses entraves statutaires à la mobilité en rendant plus aisés le détachement et l’intégration. De même, il fluidifie le fonctionnement des services publics en permettant de recourir à l’intérim pour remplacer un fonctionnaire absent ou en élargissant les possibilités de cumul d’emplois à temps partiel.

M. André Santini, secrétaire d’État chargé de la fonction publique, a indiqué que le projet de loi répond à une volonté exprimée par le Président de la République dans son discours du 19 septembre 2007 à l’institut régional d’administration (IRA) de Nantes. Il fait suite également à une intense concertation, notamment dans le cadre de la conférence sur les parcours professionnels qui s’est tenue à l’automne 2007. Ce texte est une première étape vers une véritable gestion des ressources humaines dans la fonction publique.

À ce jour, la mobilité des fonctionnaires est très limitée puisqu’elle concerne 5% seulement des effectifs de la fonction publique de l’État (FPE). Elle semble en outre réservée à certaines catégories : les corps administratifs plutôt que les corps techniques – la spécialisation constituant un frein supplémentaire –, l’encadrement supérieur – parfois, par obligation statutaire – les hommes plutôt que les femmes. De surcroît, cette mobilité est le plus souvent circonscrite à l’intérieur d’une même administration où elle consiste en un détachement entre deux corps et elle constitue un véritable parcours du combattant pour le fonctionnaire.

Ce projet vise donc, en levant les obstacles juridiques qui l’entravent, à instaurer un droit à la mobilité pour chaque fonctionnaire, sous réserve d’un préavis et du respect des nécessités de service. Un certain nombre d’outils financiers, dont la conservation des plafonds indemnitaires les plus favorables, sont destinés à encourager la mobilité. Un fonctionnaire pourra également capitaliser les avantages de carrière acquis dans le cadre de son détachement. L’administration organisera des formations et des procédures d’accompagnement et d’encadrement à l’intention des fonctionnaires en recherche d’affectation. À cela s’ajoutera le pécule, indemnité de départ volontaire pour les fonctionnaires souhaitant travailler dans le secteur privé.

Enfin, ce texte vise à créer les conditions permettant d’assurer la continuité du service en recourant à l’intérim et en facilitant la réorientation professionnelle des fonctionnaires sans affectation.

M. Jacques-Alain Bénisti, rapporteur a estimé que ce projet répondait à une forte attente des fonctionnaires, les obstacles à la mobilité entre les fonctions publiques étant jusqu’à présent nombreux. Les syndicats ont d’ailleurs unanimement salué les avancées en matière de mobilité, de même que les agents, dont la carrière sera désormais plus enrichissante et plus attractive.

Des discussions ont certes eu lieu, notamment en ce qui concerne le reclassement. À ce jour, la suppression d’un poste peut entraîner la mutation de l’agent qui l’occupait à des centaines de kilomètres de sa famille. Dorénavant, on devra lui proposer trois emplois tenant compte de son projet d’évolution professionnelle ainsi que de sa situation familiale et géographique. La possibilité d’accéder aux trois fonctions publiques aidera en outre à résoudre un certain nombre de problèmes.

Sans doute en raison d’une incompréhension, la disposition concernant le recrutement d’intérimaires a suscité des inquiétudes de la part des syndicats alors que le statut des contractuels ou des vacataires – comme les syndicats ne cessent de le dire par ailleurs avec raison – est autrement plus précaire.

La mobilité devrait de plus permettre de réduire le recours à des agents non titulaires.

Ne serait-il pas par ailleurs opportun d’étendre à la FPE et à la fonction publique hospitalière (FPH) les bourses de l’emploi qui ont été instituées dans la fonction publique territoriale (FPT) ? Dans la FPE, des décrets publiés en avril dernier ont en outre créé des indemnités permettant d’accompagner la mobilité des agents. En sera-t-il de même dans les deux autres fonctions publiques – notamment à travers l’extension de la prime de départ volontaire pour les agents souhaitant mener à bien un autre projet professionnel ?

Ce texte, de surcroît, étend à la FPT l’expérimentation actuellement en cours dans la FPE et la FPH, qui consiste à évaluer les agents dans le cadre d’un entretien professionnel plutôt que par une note dont chacun connaît l’insignifiance. Un bilan en est-il disponible ?

Enfin, qu’en sera-t-il du calendrier d’application de la loi alors que des articles de la loi relative à la modernisation de la fonction publique et de la loi relative à la fonction publique territoriale ne sont toujours pas appliqués ? De la même manière, quand les textes sur la rénovation du dialogue social et sur la création des cadres statutaires seront-ils soumis au Parlement ?

Le secrétaire d’État a tout d’abord rendu hommage au travail du rapporteur sur ce texte mais, également à la tête de sa Fédération des centres de gestion.

Les fonctionnaires et les syndicats sont favorables à ce projet, certains ayant considéré qu’il aurait fallu aller plus loin : l’administration ne devrait pas pouvoir empêcher la mobilité pour des raisons impérieuses de service ou pour la convenance ou le confort du chef de service. Désormais cette mobilité sera un droit. Tous les fonctionnaires, en particulier les plus jeunes veulent pouvoir évoluer au sein des différentes fonctions publiques.

Une mobilité généralisée avec la présentation de trois offres d’emplois facilitera par ailleurs le reclassement.

S’agissant du calendrier, une bourse de l’emploi conçue par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et le Groupe Moniteur sera ouverte dans la FPE avant la fin du mois de juin. On pourrait aussi organiser des bourses entre les différentes fonctions publiques.

Le volet « Gestion des ressources humaines » de la Revue générale des politiques publiques (RGPP) engagé en juillet prévoit un accompagnement financier de la mobilité des agents publics. Le décret du 17 avril 2008 institue en outre une indemnité égale, au plus, à 24 mois de rémunération brute annuelle pouvant être attribuée aux fonctionnaires et aux agents non titulaires démissionnant de la FPE dans le cadre d’une restructuration de service, pour créer ou reprendre une entreprise ou pour se consacrer à un projet personnel. Bien que le contexte de la FPT rende l’incitation au départ volontaire moins nécessaire que pour les agents relevant de l’État, l’extension aux collectivités du mécanisme prévu par le décret du 17 avril pourrait être utilement envisagée. Les mesures d’incitation au départ volontaire prévues pour l’État ont pour principal objectif d’obtenir la diminution du nombre d’agents publics dans un contexte de restructuration générale des administrations. Cette contrainte est moins forte pour les collectivités territoriales, lesquelles bénéficient d’importants transferts de compétence et d’un accroissement continu de leurs effectifs. L’existence d’un dispositif de reclassement des fonctionnaires momentanément privés d’emploi, permettant de réaffecter des fonctionnaires territoriaux expérimentés dans un contexte d’augmentation des besoins rend une incitation de départ moins indispensable qu’elle ne l’est pour l’État. Une telle mesure n’est néanmoins pas dénuée d’intérêt : pour favoriser la réorganisation importante d’une collectivité comme pour l’État, en offrant aux fonctionnaires momentanément privés d’emploi une alternative au maintien en surnombre ou à la prise en charge par les organismes de gestion : pour offrir une alternative amiable au licenciement des agents en CDI, qui ne peuvent pas bénéficier du système de prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi ou pour régler à l’amiable la situation de certains fonctionnaires pris en charge par les organismes de gestion. Le pécule, quant à lui, pourrait inciter les fonctionnaires qui disposent de perspectives professionnelles dans le secteur privé à sortir du dispositif de prise en charge pour harmoniser les régimes applicables aux fonctionnaires des différentes fonctions publiques. Compte tenu de la nature de l’aide au départ volontaire, il serait préférable de sécuriser son extension dans la FPT sur la base d’un texte exprès de nature réglementaire.

Le passage de la notation à l’évaluation des fonctionnaires est fondamental. Une circulaire a été adressée en janvier par le ministre du budget et le secrétaire d’État à l’ensemble des ministères afin d’expérimenter un entretien annuel. Neuf ministères sur quatorze ont commencé cette année l’évaluation : les affaires étrangères, la culture, la défense, l’écologie, l’éducation nationale, l’intérieur, le MINEFI, le ministère du budget ainsi que les services du Premier ministre. Le mode d’expérimentation diffère selon les ministères : certains expérimentent l’entretien pour l’ensemble de leurs personnels – affaires étrangères, culture, écologie, Intérieur, services du Premier ministre ; d’autres le font pour une partie seulement avec comme objectif l’extension de cette expérimentation en 2009 – défense, éducation nationale, MINEFI, ministère du budget ; certains ministères, enfin, ont profité de l’occasion pour étendre le système aux personnels non titulaires – Intérieur et services du Premier ministre. Pour les cinq autres ministères – agriculture, santé, jeunesse et sports, travail, justice – l’expérimentation commencera en 2009. Les ministères de la santé et du travail ont souhaité conserver leur nouveau système au moins un an avant de basculer dans l’expérimentation. Ce passage ne devrait pas être difficile dans la mesure où leur système prévoit d’ores et déjà un entretien. En 2009, au plus tard, l’ensemble des fonctionnaires soumis à une procédure d’évaluation dans le cadre du décret de 2002 bénéficieront de l’entretien professionnel. Un premier bilan sera dressé à ce moment.

S’agissant du texte sur le dialogue social, un accord sans précédent depuis 1946 a été signé hier avec six organisations syndicales – CGT, CFDT, UNSA, Solidaires, FSU, CGC –, grâce à un important travail politique et pédagogique effectué dans un climat de confiance et de respect. Pour une fois, la fonction publique est aux avant-postes du dialogue social ! Dans la deuxième quinzaine de juin, la concertation sera par ailleurs lancée sur les premier et second volets de l’accord qui concernent respectivement ses modalités d’application ainsi que les commissions administratives paritaires (CAP). Le Gouvernement ne passera pas en force et a prévu de présenter un projet de loi à la rentrée 2008. La réflexion sur les cadres statutaires s’inscrit quant à elle dans la suite de la remise du Livre blanc et la concertation est en cours. Une première réunion de travail aura lieu avec les ministères concernés le 7 mai et une séance plénière avec les syndicats se déroulera le 9 juin. Un premier cadrage sera présenté lors du conseil supérieur de la FPE en juillet, puis, un projet de loi sera mis à l’ordre du jour du Parlement au printemps de 2009.

M. Bernard Derosier a demandé ce qui justifie la précipitation avec laquelle le Gouvernement veut modifier la mobilité et le recrutement dans la fonction publique. N’aurait-il pas été préférable d’attendre la fin de la concertation, dont le calendrier vient par ailleurs d’être rappelé ?

Si l’extension des possibilités de détachement ainsi que l’incitation au développement des intégrations vont dans le bon sens, elles ne concernent néanmoins principalement que les agents de l’État. Dans quelle mesure les agents territoriaux et hospitaliers pourront-ils en bénéficier ?

La restructuration d’un certain nombre de services de l’État est patente, connaît-on exactement le nombre d’agents concernés ?

L’article 6, par ailleurs, imposera à l’administration d’accueil le versement d’une indemnité d’accompagnement à la mobilité. L’hypothèse la plus probable étant que les agents de l’État se tourneront vers les collectivités territoriales, une compensation de cette participation des collectivités à l’accueil des fonctionnaires de l’État est-elle envisagée ?

L’article 7 dispose qu’en cas de restructuration d’une administration de l’État, les fonctionnaires se verront proposer trois emplois mais, en cas de refus, ils seront mis en disponibilité d’office. N’est-ce pas là une remise en cause fondamentale du statut de la fonction publique ? Comment par ailleurs garantir une indemnité à ces fonctionnaires privés d’emploi ? La réorientation professionnelle invoquée pour faciliter la réaffectation ne constitue-t-elle pas une mutation forcée ? Une revalorisation indiciaire de l’agent n’est-elle pas envisageable afin d’accompagner cette mobilité ?

L’article 10, enfin, qui prévoit le recours à des sociétés d’intérim, constitue une innovation considérable. Est-il envisageable que toutes les missions de service public puissent être ainsi confiées à des intérimaires, y compris celles qui relèvent de l’exercice de la souveraineté, des prérogatives de puissance publique ou de la sécurité publique ?

M. Michel Hunault a salué l’action du secrétaire d’État car ce projet redonne des perspectives à tous ceux qui ont choisi de servir l’État. Il a ensuite posé les deux questions suivantes.

Comment est-il possible de faciliter l’instauration de passerelles entre les différentes administrations ?

Les demandes de formation sont en outre nombreuses mais très peu sont satisfaites. N’est-il pas possible de concevoir de nouveaux financements afin de mieux sécuriser les parcours professionnels ?

M. Bertrand Pancher a considéré que le projet de loi va dans le bon sens en matière d’évolutions des carrières, de conditions d’avancement ou de CAP. Qu’est-il néanmoins de ces cas certes très rares dans lesquels les administrations sont contraintes de se séparer d’un collaborateur à la suite à une faute professionnelle ou en raison de son incompétence ? Le système actuel est très lourd et le maintien de ces agents étant quasi-systématique, ne faudrait-il pas faire preuve d’un peu plus courage ?

En outre, qu’en sera-t-il du cumul d’un emploi à temps plein dans la fonction publique avec une activité privée, lequel n’est en l’état possible que dans le domaine culturel et immobilier ?

Le secrétaire d’État a indiqué que tous les textes indemnitaires destinés à favoriser la mobilité ont déjà été publiés en avril. La prime de restructuration s’élève à 10 000 euros, l’allocation pour le conjoint à 6 500 euros, le pécule représente deux ans de rémunération et la prime pour exercice dans une zone difficile est de 15 000 euros. Deux décrets sont encore à paraître sur la suppression de la limite de 15 % du gain de rémunération consécutif au détachement dans les fonctions publiques hospitalière et territoriale. Les agents en mobilité pourront ainsi, sans limitation, percevoir davantage que ce qu’ils gagnaient dans leur administration de départ. L’indemnité sera versée par l’État aux agents en mobilité ou aux collectivités qui les accueillent.

—  La mise en disponibilité d’office, quant à elle, n’est pas une nouveauté puisque le refus de rejoindre son poste vaut aujourd’hui démission. L’obligation de proposer trois postes est une amodiation considérable. L’agent qui serait mis en disponibilité d’office bénéficierait par ailleurs d’une indemnité pour perte d’emploi.

—  Les services du ministère communiqueront à M. Derosier le nombre précis de fonctionnaires concernés par les restructurations.

—  Une fois le projet de loi adopté, plus personne ne pourra prétendre que la mobilité n’est juridiquement possible qu’entre deux corps de FPE ou entre un corps et un cadre d’emploi. Il ne s’agit plus de passerelles : il faut de véritables échangeurs !

—  Une mission sur la formation professionnelle a été confiée à M. Raymond-François Le Bris. Il s’agit de réorienter les 150 écoles de service public de la formation initiale vers la formation professionnelle et la reconversion professionnelle ou « deuxième carrière ». Un pré-rapport sera remis à la mi-juillet et un rapport en octobre.

—  Seize fonctionnaires sur les 2,2 millions que compte la FPE sont licenciés chaque année pour insuffisance professionnelle. Chaque cas nécessite deux à trois ans de procédure. Il faut sortir de l’hypocrisie : revaloriser la fonction publique, c’est également ne plus mentir.

—  Le cumul avec un emploi privé est libéralisé depuis 2007. Sans doute serait-il possible d’aller plus loin en développant les secondes carrières ou la possibilité de créer des entreprises.

—  À ce jour, 53 % des militaires, pourtant directement impliqués dans l’une des missions substantiellement régaliennes de l’État, sont des contractuels.

M. Bernard Derosier a rappelé qu’il avait évoqué le cas des intérimaires.

M. Régis Juanico a indiqué que dans l’armée la durée des contrats était en moyenne de huit ans.

Le secrétaire d’État a considéré que les « secondes carrières » fonctionnaient fort bien au sein de l’armée et il s’est demandé si la police ne pourrait bénéficier d’un tel dispositif.

Le statut des intérimaires, quant à lui, est autrement plus digne que celui des vacataires dans l’éducation nationale, certains étant licenciés au mois de juin pour que l’administration n’ait pas à leur payer de vacances... Le système actuel n’est donc pas satisfaisant.

M. Guy Geoffroy a rappelé que certains agents demandaient à être mobiles faute de pouvoir bénéficier d’un avancement dans leur carrière au poste qui est le leur. Aujourd’hui, il arrive par exemple qu’un directeur général des services municipaux ne puisse accéder au grade d’administrateur territorial sans rejoindre l’intercommunalité où ses responsabilités seront moindres. N’est-il donc pas envisageable de récompenser également la fidélité en faisant sauter certains verrous ?

Le rapporteur a insisté sur l’aspect humain de ce texte que certains syndicats ont par ailleurs considéré parfois comme circonstanciel en raison de la restructuration de la FPE. Mais n’est-il pas nécessaire d’améliorer les conditions de vie et de travail des fonctionnaires ?

De la même manière, quelles qu’aient été les préventions initiales, l’intérim peut être une impérieuse nécessité dans certains cas, par exemple dans la FPH où le remplacement d’une infirmière dans un service de néonatalogie doit être immédiat. Il n’est pas question qu’il en aille de même en matière de sécurité.

Les agents pourront bénéficier d’une formation dans le cadre d’un détachement dans une fonction publique différente tout comme l’article premier de la loi sur la modernisation de la fonction publique disposait déjà que les fonctionnaires devaient bénéficier d’une formation permanente.

Cette loi a également prévu le cumul d’un emploi public et d’un emploi privé, même s’il est soumis à condition – notamment l’obligation d’attendre deux années avant de travailler dans une société privée avec laquelle un fonctionnaire aurait été en relation dans le cadre de ses fonctions.

De petites communes, qui ne peuvent pas embaucher de personnels à temps complet, pourront désormais employer journellement un fonctionnaire de manière à ce qu’il puisse se rendre dans plusieurs collectivités. La revendication syndicale visant à inclure le temps de transport dans le temps de travail sera par ailleurs satisfaite par un amendement.

M. Régis Juanico a considéré que la politique du ministère de la défense en matière de gestion des ressources humaines n’est sans doute pas généralisable à l’ensemble de la fonction publique, en raison notamment de la spécificité du métier des armes qui exige des personnels jeunes.

Le secrétaire d’État a observé qu’il en allait également ainsi dans la police.

M. Régis Juanico a indiqué que la reconversion en vue d’une seconde carrière fonctionnait très bien.

Rappelant que les articles 6 et 7 évoquent les hypothèses de réorientation professionnelle ainsi que la mise à disposition des fonctionnaires en cas de restructuration de l’administration de l’État, il a demandé ce qu’il en serait de la réaffectation des agents dans le cadre de l’extinction d’un corps.

M. Claude Bodin a jugé que ce texte était extrêmement consensuel et apportait des réponses concrètes et attendues à un certain nombre de situations. Sans doute aurait-il été néanmoins souhaitable d’aller au-delà, notamment en ce qui concerne le statut de la fonction publique. Si la très grande majorité des fonctionnaires est exemplaire, une minorité fait preuve d’immobilisme en continuant à bénéficier d’un saut d’échelon automatique, fût-il parfois un peu plus lent. Un texte visant à mettre fin à cette titularisation à vie sera-t-il présenté un jour ? Une titularisation pour cinq ans pourrait être par exemple envisagée, la situation du fonctionnaire pouvant ensuite être examinée, dans le cadre d’un bilan de compétence et de résultats, avant d’engager un nouveau processus de titularisation pour un même nombre d’années.

Le secrétaire d’État a mis en garde contre la tentation de remise en cause globale du statut qui se traduirait par des exigences excessives en termes de disponibilité.

Le recours à l’intérim, par ailleurs, ne constitue qu’une possibilité pour les collectivités territoriales alors qu’il est pratiqué dans la FPH sans qu’aucun texte ne vienne le réglementer. Il faut donc avancer et, pourquoi pas, dans le sens de l’externalisation. Sodexho, qui travaille dans le domaine des cantines scolaires mais aussi des plateformes pétrolières ou de la logistique des armées française, anglaise et américaine, s’est installé à Issy-les-Moulineaux et a permis à deux jeunes en difficulté scolaire d’aller travailler à Sakhaline. Ce n’est certes pas la vocation de cette entreprise, mais le cloisonnement n’est pas de bonne politique.

Il est vrai que certains fonctionnaires sont découragés par le passage systématique au grade supérieur à l’ancienneté de collègues qui ne font guère preuve de dynamisme. Le Livre blanc donnera l’occasion d’envisager d’autres solutions dans le cadre de la discussion des contrats. On peut noter qu’en Italie, les fonctionnaires ne souhaitent pas revenir à leur statut, depuis que le gouvernement de gauche les a fait passer sous contrat, car ils sont mieux payés et ils relèvent des juges civils.

La fonction publique de l’État comptait 850 corps voilà quelques années ; ils ne sont plus aujourd’hui que 500 et il faudrait parvenir à ce qu’il n’en reste qu’une cinquantaine. Le mouvement est désormais engagé, dans le respect des intérêts de chacun et sans soulever de difficultés, l’alignement se faisant sur le régime statutaire et indemnitaire le plus favorable.

*

* *

La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du mercredi 4 juin 2008.

Plusieurs commissaires sont intervenus au cours de la discussion générale.

M. Bernard Derosier a estimé que le projet de loi s’inscrivait clairement dans la logique actuelle visant à fragiliser les services publics en France, en remettant en cause leurs interventions au profit du secteur marchand. Les députés membres du groupe SRC désapprouvent cette politique et proposeront une approche bien différente dans leurs amendements, dont la discussion en séance publique permettra de clarifier la position respective de la majorité et de l’opposition.

M. Guy Geoffroy a estimé que le projet de loi, loin de fragiliser la fonction publique, offrait clairement de nouvelles opportunités à ses agents, en privilégiant la fluidité et l’évolution des carrières et en proposant de véritables parcours de réussite, sans remettre en cause les principes fondamentaux du droit de la fonction publique. Le recours à l’intérim ne vise pas à ébranler le statut de la fonction publique mais à mieux surmonter les situations les plus précaires.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a estimé que le projet de loi marquait une première étape de la grande refondation de la fonction publique annoncée par le Président de la République, avant que ne soit abordées la rénovation du dialogue social en son sein et la réforme de ses corps et métiers. Ce texte permettra d’adapter le droit de la fonction publique aux enjeux contemporains, grâce à une meilleure gestion des effectifs et des emplois publics, à la mise en place des moyens requis pour offrir aux agents un véritable déroulement de carrière et à une meilleure reconnaissance de leur travail.

La Commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre Premier

Développement des mobilités

Article premier

(art. 13 bis et art. 13 ter et 13 quater [nouveaux] de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)

Accès à tous les corps et cadres d’emplois
par la voie du détachement suivi de l’intégration ou de l’intégration directe

Cet article rend la totalité des corps et cadres d’emplois de la fonction publique accessibles aux fonctionnaires civils et aux militaires par la voie du détachement ou de l’intégration directe, à l’exception des fonctions juridictionnelles.

Le 1° du présent article modifie l’article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui constitue le titre premier du statut général de la fonction publique, pour assouplir les conditions du détachement.

Le détachement est la position du fonctionnaire qui est placé hors de son corps ou cadre d’emplois d’origine, mais qui continue à bénéficier de ses droits à avancement et à la retraite dans ce corps. Il peut être soit de courte durée, limité à six mois, soit de longue durée, limité à cinq ans.

Le détachement de longue durée peut, dans certains cas, être suivi d’une intégration définitive dans le corps d’accueil. Ainsi, l’article 14 du titre premier du statut général dispose que « l’accès des fonctionnaires de l’État, des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires hospitaliers aux deux autres fonctions publiques s’effectue par voie de détachement suivi ou non d’intégration » ⁽¹¹⁾. L’intégration dans le corps d’accueil peut être prononcée à la demande du fonctionnaire, à l’issue d’une période de cinq ans de détachement, dans les conditions fixées par le statut particulier de ce corps ou cadre d’emplois.

La possibilité de détachement a été généralisée par la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, qui avait pour objectif de faciliter l’accès des fonctionnaires communautaires à tous les corps et cadres d’emplois de la fonction publique française ⁽¹²⁾. L’article 13 bis du titre premier du statut général dispose ainsi que « tous les corps et cadres d’emplois sont accessibles par voie de détachement dans les conditions prévues par leurs statuts particuliers, sous réserve, lorsque l’exercice des fonctions correspondantes est subordonné à la détention d’un titre ou d’un diplôme spécifique, de la détention de ce titre ou de ce diplôme ». En application de cette loi, les divers statuts particuliers des corps et cadres d’emplois des trois fonctions publiques ont dû être modifiés afin d’autoriser le détachement.

Le présent article poursuit cette généralisation du détachement afin de lever les freins restant à la mobilité des fonctionnaires entre corps et cadres d’emplois de la fonction publique. Il prévoit ainsi que tous les corps et cadres d’emplois des trois fonctions publiques sont accessibles par la voie du détachement et peuvent être intégrés définitivement à l’expiration de celui-ci. Cette voie d’accès est possible même sans disposition en ce sens dans le statut particulier du corps ou du cadre d’emplois concerné et aucun des statuts particuliers ne peut déroger à ce principe. Ainsi, le présent projet de loi fait obligation à l’administration de proposer à l’agent détaché depuis plus de cinq ans d’être intégré dans son corps ou cadre d’emplois de détachement.

Les fonctionnaires soumis au statut général et pouvant ainsi bénéficier de cette modalité d’accès sont, en application de l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983, les « fonctionnaires civils des administrations de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics y compris les établissements mentionnés à l’article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, à l’exclusion des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des magistrats de l’ordre judiciaire ».

Tout en reprenant la condition actuelle relative à la possession des titres ou diplômes exigés pour exercer certaines fonctions, le projet de loi complète les dispositions relatives au détachement en précisant que celui-ci ne peut intervenir qu’entre corps ou cadres d’emplois de même catégorie (A, B ou C) et de « niveau comparable ». Par niveau comparable sont désignées les conditions de recrutement et la nature des missions exercées, notamment le degré de responsabilité qu’elles impliquent. Il est logique, en effet, que les agents accèdent uniquement à des postes correspondant à leur niveau de qualification. Actuellement, ce principe repose principalement sur les textes réglementaires relatifs aux conditions de rémunération. Ainsi, le détachement ne peut être accordé si la rémunération afférente à l’emploi de détachement est supérieure de plus de 15 % à la rémunération globale perçue dans l’emploi d’origine.

Dans sa rédaction originale, l’article 14 du titre premier du statut général avait instauré une procédure dite de « changement de corps » permettant l’accès direct des fonctionnaires de l’État aux autres corps de la fonction publique de l’État et aux emplois de la fonction publique territoriale, ainsi que l’accès direct des fonctionnaires territoriaux aux autres emplois de la fonction publique territoriale et aux corps de la fonction publique de l’État. Il précisait que le changement de corps n’était possible qu’entre corps « qui ont le même niveau de recrutement et dont les missions sont comparables ».

La loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale a supprimé toute référence à cette procédure, en lui substituant la possibilité d’un détachement, suivi ou non d’une intégration. La commission des Lois du Sénat avait estimé, en effet, que la création de cadres d’emplois se substituant aux corps de la fonction publique territoriale rendait caduque la procédure de changement de corps, puisque le principe de corps équivalents dans les deux fonctions publiques était abandonné. La procédure du détachement lui avait donc été préférée.

Afin d’assouplir les conditions de passage d’un corps à un autre, le projet de loi rétablit une possibilité de changement de corps sans détachement préalable. Cette procédure, dite d’« intégration directe », sera applicable dans les mêmes conditions que le détachement. Elle sera donc autorisée dans tous les corps et cadres d’emplois, sans que les statuts particuliers puissent l’écarter. En outre, un fonctionnaire ne pourra être intégré que dans un corps de niveau comparable à son corps d’origine et devra, le cas échéant, être titulaire des titres ou diplômes exigés pour l’exercice des fonctions.

L’intégration directe pourrait tout particulièrement être utilisée dans le cadre des réorganisations administratives au sein de l’État. Ainsi, lorsqu’un service est rattaché à un service relevant d’un autre ministère, les agents pourront être intégrés directement dans le corps de cet autre service, ce qui facilitera la gestion du personnel et les fusions de corps.

L’article 13 ter nouveau, inséré par le 2° du présent article, étend aux militaires les possibilités de détachement dans tout corps ou cadre d’emplois de la fonction publique.

La possibilité pour les militaires de faire l’objet d’un détachement dans un emploi public leur a été reconnue par le statut général des militaires de 1972 ⁽¹³⁾. Le statut général de 2005 a complété ces dispositions en leur permettant également d’être intégré dans le corps ou le cadre d’emplois d’accueil à l’issue de leur détachement ⁽¹⁴⁾.

Ces procédures sont soumises à des conditions spécifiques en application de l’article L. 4139-2 du code de la défense :

––  elles ne sont applicables qu’aux militaires remplissant des conditions de grade et d’