N^° 905

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 mai 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LES ARTICLES 1^ER, 9, 15, 16, 17, 25, 31, 36, 38, 39, 40, 41, 42 et 43 DU PROJET de loi, après déclaration d’urgence, de modernisation de l’économie (n° 842),

PAR M. Nicolas FORISSIER,

Député.

Voir les numéros : 842, 895 et 908.

SOMMAIRE

INTRODUCTION 5

EXPOSÉ GÉNÉRAL 7

EXAMEN EN COMMISSION 23

EXAMEN DES ARTICLES 27

TITRE I^ER : MOBILISER LES ENTREPRENEURS 27

Chapitre I^er : Instaurer un statut de l’entrepreneur individuel 27

Article premier : Création d’un statut fiscal et social simplifié pour les petits entrepreneurs 27

Articles additionnels après l’article premier :

– Amélioration du régime des micro-entreprises 46

– Rapport du Gouvernement sur la réserve spéciale d’autofinancement 48

Chapitre II : Favoriser la création et le développement des Petites et moyennes entreprises 51

Article 9 : Faculté pour les sociétés de capitaux de moins de cinq ans d’opter pour le régime fiscal des sociétés de personnes 51

Articles additionnels après l’article 9 :

– Modernisation du régime fiscal des bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise (BSPCE) 62

– Renforcement du dispositif de la réduction d’impôt sur le revenu pour souscription au capital des petites et moyennes entreprises 66

– Suppression du régime des sociétés unipersonnelles d’investissement à risque 67

– Extension de la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune en faveur des PME 70

Chapitre IV : Favoriser la reprise, la transmission, le « rebond » 71

Article 15 : Rapprochement des droits de mutation à titre onéreux frappant les acquisitions de fonds de commerce et de parts de SARL du régime applicable aux acquisitions d’actions de sociétés 71

Article 16 : Exonération de droits de mutation à titre onéreux 79

Article additionnel après l’article 16 : Transformation de l’exonération des donations de fonds ou de clientèles dont la valeur est inférieure à 300 000 euros en un abattement d’un montant équivalent 85

Article 17 : Amélioration de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des emprunts contractés pour acquérir une fraction du capital d’une société non cotée à l’occasion d’une opération de reprise 86

TITRE II : MOBILISER LA CONCURRENCE COMME NOUVEAU LEVIER DE CROISSANCE 99

Chapitre III : Développer le commerce 99

Article 25 : Réforme de la taxe sur le commerce et l’artisanat 99

TITRE III : L’ATTRACTIVITÉ AU SERVICE DE LA CROISSANCE 110

Chapitre II : Améliorer l’attractivité économique pour la localisation de l’activité en France 110

Article 31 : Amélioration du régime des impatriés 110

Articles additionnels après l’article 31 :

– Taux réduits d’IS et d’IR sur les droits d’un logiciel  128

– Transfert à la direction générale des impôts du recouvrement de la TVA à l’importation 130

– Assouplissement des possibilités d’exonération de la taxe professionnelle de certains établissements dans les zones bénéficiant d’aides à finalité régionale 131

– Dispense d’affiliation au régime français de sécurité sociale de certains salariés présents en France dans le cadre d’une mobilité intragroupe 133

Article 36 : Réforme du rescrit « crédit d’impôt recherche » 135

Chapitre V : Créer une Haute autorité de la statistique 142

Article 38 : Création de la Haute autorité de la statistique 142

TITRE IV : MOBILISER LES FINANCEMENTS POUR LA CROISSANCE 146

Chapitre Ier : Moderniser le livret A 146

Article additionnel avant l’article 39 : Obligation pour les établissements de crédit de rendre public un rapport annuel sur les crédits qu’ils accordent aux PME 146

Article 39 : Réforme du livret A 147

Article 40 : Dispositions transitoires relatives à la réforme du livret A 180

Article additionnel après l’article 40 : Dispositions relatives aux caisses d’épargne 186

Chapitre II : Dispositions relatives à la gouvernance et au personnel de la Caisse des dépôts et consignations 187

Article 41 : Dispositions relatives à la gouvernance de la CDC et à son personnel 187

Chapitre III : Moderniser la place financière française 208

Article 42 : Moderniser la place financière française 208

Articles additionnels après l’article 42 :

– Renforcer le suivi du contrôle interne des banques par les instances de gouvernance et instaurer un devoir d’alerte 226

– Augmenter le plafond des sanctions pécuniaires prononcées par la Commission bancaire 227

– Rapport d’application des mesures prises pour améliorer l’attractivité de la place financière française 228

TITRE V : DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES 230

Article 43 : Amélioration des voies de recours contre les perquisitions administratives 230

Article additionnel après l’article 43 : Soumettre les agences de notation à un agrément spécial de l’Autorité des marchés financiers 247

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 249

INTRODUCTION

La France est la première destination touristique de la planète, le deuxième exportateur et le quatrième fournisseur de services du monde. Elle dispose d’atouts formidables pour attirer à elle les bénéfices de la mondialisation et pour retrouver une croissance forte : la natalité la plus élevée d’Europe, un système d’éducation et de santé de haut niveau, des infrastructures modernes, des entreprises créatives, dont certaines figurent parmi les premières mondiales dans des secteurs clés pour l’avenir. Elle appartient à un continent très riche, dont la paix et la stabilité sont garanties par l’Union européenne, avec laquelle la France réalise 60 % de ses échanges commerciaux, et par l’euro.

Malgré cela, la France n’a plus depuis 2000 qu’une croissance moyenne de 1,7 % par an. Parce que depuis 20 ans, elle n’a pas su se moderniser.

Le Gouvernement a déposé sur le bureau de notre Assemblée le 28 avril dernier un projet destiné à moderniser notre économie et il faut l’en féliciter.

Ce projet ouvre de vastes chantiers. Il comporte cinq grandes parties :

– la première vise à « mobiliser les entrepreneurs » (titre I) en simplifiant leur vie, stimulant la création d’activité et le développement des PME ;

– la deuxième à « mobiliser la concurrence » (titre II) en mettant en œuvre la deuxième étape de la réforme des relations commerciales et en introduisant des mesures pour développer le commerce ;

– la troisième à « mobiliser l’attractivité » (titre III) : il s’agit de développer l’accès au très haut débit et aux nouvelles technologies de l’information et de la communication et l’économie de l’immatériel et d’encourager l’installation en France de cadres de haut niveau en améliorant le régime des impatriés ;

– la quatrième à « mobiliser les financements nécessaires à la croissance » (titre IV) : sont regroupées dans cette partie la réforme du livret A, de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations et l’habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la modernisation du cadre juridique de la place financière française ;

– enfin, la dernière partie (titre V) vise à renforcer des droits de la défense dans le cadre des perquisitions fiscales et propose de recourir aux ordonnances tant pour adapter les autres législations prévoyant un droit de visite ou de saisie pour l’administration que pour permettre l’application outre-mer des autres dispositions de ce projet de loi.

Le présent projet de loi de modernisation ayant été renvoyé à la commission des Affaires économiques, la commission des Lois et votre commission des Finances se sont saisies pour avis.

Votre Commission s’est saisie pour avis de 14 articles : des 9 articles comportant des dispositions fiscales, des 3 articles relatifs à la réforme du livret A et à la Caisse des dépôts et consignations, de l’article relatif à la modernisation de la place de Paris ainsi que de l’article relatif à la création de la Haute Autorité de la statistique.

Pour cinq dispositions ⁽¹⁾, elle a donné un avis « simple » ; pour les neuf autres, elle a bénéficié d’une sorte de délégation au fond, la commission des Affaires économiques ayant bien voulu accepter de s’en remettre à ses analyses dans son rapport et de reprendre à son compte ses travaux. Votre Rapporteur pour avis tient ici à en remercier le Président Patrick Ollier.

Trois lignes directrices ont guidé les travaux de votre Rapporteur pour avis. Premièrement, le présent projet de loi ne doit pas être vu comme un aboutissement. Au contraire, il devra être suivi par d’autres textes, de valeur législative ou non, poursuivant le même objectif de simplification et d’assouplissement du cadre juridique et fiscal de l’économie française. Deuxièmement, il est nécessaire que l’essentiel des dispositions fiscales, en particulier les plus coûteuses, soient réservées à un examen en loi de finances. Enfin, troisièmement, les marges de manœuvre budgétaires extrêmement réduites incitent à la plus grande mesure.

Pour autant, ces contraintes ne doivent pas conduire à manquer d’ambition sur les sujets fondamentaux traités par le présent projet de loi, et sur lesquels le Rapporteur pour avis a proposé plusieurs amendements retenus par la Commission. Il s’agit de l’amorçage, c’est-à-dire le premier apport en capital des entreprises, qui constitue à ses yeux, le maillon faible dans la chaîne du financement. Il s’agit également de la transmission des très petites, petites et moyennes entreprises, de l’attractivité économique du territoire, ou encore de la réforme du livret A et de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations.

Dans le cadre des trois réunions qu’elle a tenues le mardi 20 mai dernier, votre commission des Finances a adopté 56 amendements, dont 38 déposés par votre Rapporteur pour avis. L’examen de toutes les dispositions dont votre Commission a été saisie ainsi que le fruit de ses travaux sont retracés dans le présent rapport. L’exposé général replace les articles concernés dans leur contexte d’ensemble, les amendements adoptés par la Commission figurant dans les commentaires d’article.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I.– DES DISPOSITIONS FISCALES EN FAVEUR DE LA CRÉATION
ET DU DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES

A.– DES DISPOSITIONS EN FAVEUR DES ENTREPRISES QUI S’INSCRIVENT DANS LA CONTINUITÉ DES EFFORTS ACCOMPLIS CES DERNIÈRES ANNÉES

1.– Les efforts accomplis

Les mesures proposées dans le cadre du présent projet de loi s’inscrivent dans la continuité des efforts récemment accomplis. Ces dernières années, de nombreuses incitations fiscales à la création et au développement des entreprises ont en effet été mises en place, soit sous la forme d’une fiscalité favorable au démarrage de l’activité de l’entreprise, soit sous celle de mécanismes de réduction d’impôt au titre des souscriptions, directes ou indirectes, au capital de ces entreprises (dans le cadre d’une création d’entreprise ou d’une augmentation de capital).

● S’agissant des mesures en faveur des entreprises nouvelles, il convient de mentionner la création, par la loi de finances pour 2004, d’un statut de la jeune entreprise innovante, qui ouvre droit à diverses exonérations fiscales et sociales, ainsi que la réduction d’impôt en faveur des PME de croissance (les « gazelles ») introduite par la loi de finances pour 2007. Les entreprises qui investissent bénéficient également d’un dégrèvement de taxe professionnelle au titre des investissements nouveaux, institué par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et l’investissement et pérennisé par la loi de finances pour 2006.

● S’agissant des mesures d’incitation à la souscription au capital des entreprises, méritent d’être citées la réduction d’impôt dite « Madelin » au titre des souscriptions au capital de PME qui a été prolongée et renforcée par la loi de finances pour 2007, ainsi que la réduction d’impôt pour souscription à des parts de fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI) ou de fonds d’investissement de proximité (FIP). En outre, l’article 16 de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) a instauré un dispositif particulièrement novateur de réduction de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour les souscriptions, directes ou indirectes, au capital de PME non cotées, dispositif qui a été complété et amélioré par la loi de finance pour 2008 et la loi de finances rectificative pour 2007.

2.– Les dispositions du projet de loi

Les mesures fiscales proposées par le présent projet de loi en faveur de la création d’entreprise s’inscrivent dans la continuité de ces mesures.

● Faciliter l’entreprise individuelle

Le premier chapitre du présent projet de loi a pour objet de mettre en place un régime incitatif et simplifié, en faveur de l’auto-entrepreneur qui souhaite mener une activité indépendante, à titre principal ou de façon accessoire à un statut de salarié ou de retraité. Il s’agit d’inciter à l’initiative individuelle, notamment par une simplification des prélèvements sociaux et fiscaux qui facilite et sécurise le passage du statut de salarié au statut d’indépendant ou le cumul de ces deux statuts.

Les études européennes et internationales le montrent : une part de la croissance dépend de notre capacité à développer l’activité indépendante.

Comme l’a souligné le rapport de Monsieur François Hurel ⁽²⁾ en faveur d’une meilleure reconnaissance du travail indépendant de janvier 2008, les auto-entrepreneurs représentent 76 % des 23,5 millions d’entreprises américaines, 75 % des quelque 3,6 millions d’entreprises britanniques et 70 % des presque 3 millions d’entreprises espagnoles. Sur les 2,9 millions d’entreprises que compte la France en 2007, un peu plus de 50 % sont des entreprises individuelles, dont une petite partie seulement appartient à la catégorie des auto-entrepreneurs, c’est-à-dire ceux qui ont créé une entreprise pour répondre à un besoin ponctuel. Il n’y a pas de raison que l’on ne sache pas, ici comme ailleurs, mobiliser ce formidable gisement d’activités.

En matière de fiscalité et de prélèvements sociaux, le mode de calcul et de paiement des cotisations et contributions sociales et de l’impôt sur le revenu des petits entrepreneurs indépendants sur une base annuelle (versement de cotisations calculées à titre provisionnel avant régularisation l’année suivante) entraîne plusieurs effets négatifs. L’entrepreneur a du mal à les évaluer et partant, à les répercuter dans ses prix de vente. « Faute de pouvoir anticiper le montant de ses cotisations, faute de pouvoir les inclure dans ses prix de vente, faute de connaître d’une année sur l’autre l’économie de son activité, l’auto-entrepreneur subit des variations de trésorerie parfois fatales dans le cadre des régularisations qui lui sont demandées » (rapport Hurel).

Ces difficultés invitent à poursuivre l’effort engagé dans le cadre des régimes micro-fiscal et social en permettant aux petits entrepreneurs indépendants d’acquitter l’ensemble de leurs cotisations et contributions sociales mais aussi l’impôt sur les bénéfices, mensuellement ou trimestriellement, à partir d’un pourcentage de leur chiffre d’affaires réalisé le mois ou le trimestre précédent. Tel est l’objet de l’article 1^er du présent projet de loi.

Ce dispositif s’adresse en particulier aux auto-entrepreneurs, qui ne veulent pas nécessairement créer une société commerciale pour exercer leur nouvelle activité, et souhaitent pouvoir débuter et arrêter facilement leur activité indépendante, sans être soumis à des formalités ou à des obligations administratives ou fiscales complexes. Ce régime est également adapté aux retraités et aux salariés qui souhaitent, pour accroître leur pouvoir d’achat et tester leurs capacités d’entrepreneur, exercer une activité indépendante accessoire.

Ce régime est simple, car l’impôt et les cotisations dues seront fonction d’un seul paramètre, le chiffre d’affaires. Il est aussi lisible et prévisible, car les versements fiscaux et sociaux se feront au fil de l’encaissement des recettes et pour solde de tout compte sans aucune régularisation ultérieure.

Un tel dispositif permettra de lever un frein important à la création, au développement mais aussi à la déclaration fiscalo-sociale des « petites » activités indépendantes. Les phénomènes de non-déclaration entretenus par la complexité et la lourdeur du régime actuel sont préjudiciables, non seulement aux finances publiques et sociales, naturellement, mais aussi au développement de l’activité économique, car les activités de « l’économie souterraine » sont condamnées à rester modestes pour passer inaperçues.

Afin d’encourager la création et le développement d’entreprises sous forme de sociétés, le présent projet de loi propose par ailleurs la création d’un régime fiscal très innovant en faveur des petites sociétés de capitaux en amorçage, en s’inspirant de ce qui existe aux États-Unis. L’article 9 offre en effet aux sociétés créées depuis moins de cinq ans la possibilité d’opter pour le régime fiscal des sociétés de personnes pour une durée maximale de cinq ans. Ce régime permettra aux associés, à l’instar des associés des sociétés de personnes, d’imputer leurs déficits de démarrage immédiatement sur leur revenu imposable à l’impôt sur le revenu, sans attendre que la société devienne bénéficiaire et tout en conservant la protection juridique que représente la limitation de leur responsabilité aux apports caractéristique des sociétés par actions (SA), des sociétés par actions simplifiées (SAS) et des sociétés à responsabilité limitée (SARL).

● Faciliter la transmission et la reprise d’entreprises

Les données démographiques montrent qu’environ 700 000 entreprises sont susceptibles d’être cédées dans les dix années à venir. La majorité des reprises concernent des petites entreprises puisque 90 % des affaires concernées emploient moins de cinq salariés. Or, on ne le sait malheureusement que trop : la transmission d’une entreprise constitue souvent une étape très délicate de son existence.

De nombreux efforts ont été engagés ces dernières années, notamment en matière fiscale. Les mesures mises en place concourent à la pérennisation des activités, avec des dispositifs d’exonération dont l’application est conditionnée à la poursuite de l’activité.

S’agissant des plus-values professionnelles, le différé d’imposition des plus-values à l’occasion de la transmission à titre gratuit d’une entreprise individuelle a été considérablement amélioré par la loi de finances rectificative pour 2003 qui l’a transformé en exonération après cinq ans de poursuite de l’activité. D’autre part, un régime spécifique d’exonération en faveur des transmissions d’entreprises individuelles, de branches complètes d’activités, ou de droits ou parts de sociétés (d’une valeur inférieure à 500 000 euros) a été institué, sous une forme provisoire et moins ambitieuse d’abord par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l’investissement, puis par la loi de finances rectificative pour 2005. Par ailleurs, le dispositif d’exonération des plus-values sous condition de seuil de recettes, applicable également aux plus-values d’activité, a été renforcé par la loi pour l’initiative économique du 1^er août 2003 puis par la loi de finances rectificative pour 2005. Enfin, cette dernière loi a institué un abattement de 10 % par année de détention au-delà de la cinquième année sur les plus-values immobilières réalisées par une entreprise ou une société de personnes dans le cadre d’une activité commerciale industrielle, artisanale, libérale ou agricole.

À ces dispositifs s’ajoutent ceux prévus en matière de droits de mutation à titre gratuit (DMTG), notamment l’abattement sur les transmissions d’entreprises conditionné à un pacte de conservation, qui a été progressivement étendu aux donations, en pleine propriété par la loi du 1^er août 2003 pour l’initiative économique, puis de toute nature par la loi du 2 août 2005 en faveur des PME, relevé de 50 % à 75 % par cette même loi puis notablement assoupli, particulièrement en loi de finances pour 2008. La loi du 1^er août 2003 a également institué une exonération de droits de mutation pour les donations aux salariés d’entreprises dont la valeur est inférieure à 300 000 euros.

Enfin, s’agissant du repreneur, la loi du 1^er août 2003 a institué une réduction d’impôt sur le revenu au titre des emprunts contractés par une personne physique pour acquérir une fraction du capital d’une société non cotée à l’occasion d’une opération de reprise.

Les efforts ainsi accomplis pour favoriser la reprise et la transmission d’entreprises sont considérables mais, au regard de l’enjeu, à savoir la préservation du tissu économique et partant, des emplois, il est nécessaire d’aller plus loin, vers une fiscalité qui incite ou, à tout le moins, ne décourage pas le repreneur à prendre des risques.

Afin de faciliter la cession de petites entreprises dans des conditions permettant d’assurer leur pérennité, l’article 16 du présent projet de loi institue une exonération totale des droits de mutation à titre onéreux (qui constitue la transposition en matière de DMTO de l’exonération de DMTG instituée par la loi du 1^er août 2003) sur les rachats de petites entreprises (lorsque la valeur du fonds ou des titres de la société représentatifs de celui-ci ne dépasse pas 300 000 euros) par des salariés ou des membres du cercle familial du cédant, qui s’engagent à poursuivre leur activité dans l’entreprise pendant cinq ans. Votre Rapporteur pour avis considère que la transmission ou la cession de l’entreprise aux salariés constitue, avec la transmission au sein de la sphère familiale, l’un des vecteurs les plus sûrs pour pérenniser l’activité. Or, moins de 10 % des transmissions d’entreprises en France sont des transmissions familiales, contre 58 % en Allemagne, 55 % aux Pays-Bas, et 72 % en Italie.

L’article 17 du présent projet de loi propose de donner une nouvelle portée au dispositif de réduction d’impôt sur le revenu au titre des emprunts contractés pour la reprise d’une société non cotée. Il suffira d’acquérir 25 % du capital d’une société (contre 50 % actuellement) et la réduction maximale d’impôt sur le revenu que pourra obtenir un contribuable au titre d’une année sera doublée pour atteindre 5 000 ou 10 000 euros, selon sa situation de famille. Cette mesure est importante car elle doit permettre de réduire le déséquilibre constaté avec la situation de l’entrepreneur individuel qui, lors d’une reprise, peut déduire de ses bénéfices les charges de son emprunt. Elle facilitera la reprise d’entreprise, en évitant aux repreneurs de mettre en place des montages complexes, consistant à constituer une holding de reprise dont la charge financière pèse directement sur l’entreprise rachetée au détriment d’autres investissements qui doivent assurer son développement.

Enfin, afin de réduire le coût fiscal de rachat d’un fonds de commerce ou d’une entreprise constituée sous forme de SARL et de supprimer une distorsion économique injustifiée, l’article 15 prévoit de rapprocher les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) frappant les cessions de fonds de commerce et de parts de SARL du régime applicable aux cessions de titres de sociétés par actions.

● Développer l’attractivité

Dans la continuité de mesures importantes mises en place ces dernières années afin d’améliorer l’attractivité de la France en matière de fiscalité personnelle ou d’enrayer un phénomène d’expatriation fiscale (réforme de l’impôt sur le revenu, création et renforcement du bouclier fiscal), l’article 31 du présent projet de loi propose d’améliorer le régime spécial d’imposition en faveur des impatriés (c’est-à-dire les personnes qui viennent de l’étranger pour exercer temporairement en France leur activité professionnelle), créé par la loi de finances rectificative pour 2003. Il s’agit d’encourager l’installation en France de cadres de haut niveau, qui est elle-même génératrice d’implantation d’activités nouvelles dans un contexte propice marqué par le durcissement du régime fiscal britannique de la « remittance basis ».

● Développer la recherche privée

La loi de finances pour 2008 a fait du crédit d’impôt recherche le dispositif fiscal le plus favorable au monde en faveur du développement de la recherche et développement privé. Afin de renforcer la sécurité juridique des entreprises qui souhaitent lancer des projets de recherche en étant assurées de l’éligibilité de leurs dépenses au crédit d’impôt, cette même loi a également amélioré le rescrit : l’absence de réponse de l’administration fiscale dans un délai de 3 mois à une entreprise qui a demandé si son projet de recherche est éligible au crédit d’impôt recherche vaut accord tacite et fait donc obstacle à une remise en cause de l’avantage fiscal qui serait fondée sur une appréciation différente lors d’un contrôle ultérieur.

Afin de lever un frein à l’utilisation maximale du dispositif par les entreprises, l’article 36 institue une nouvelle procédure de rescrit permettant aux entreprises de s’adresser directement aux services du ministère de la recherche ou à un organisme chargé de l’innovation (qui serait, selon les informations transmises, OSEO) pour demander si leur projet de recherche présente bien un caractère scientifique et technique le rendant éligible au crédit d’impôt.

● Limiter la pression fiscale pesant sur les petits commerces

L’article 25 du présent projet de loi a pour objet de mieux répartir le poids de la taxe d’aide au commerce et à l’artisanat (TACA) entre les différentes catégories d’entreprises du commerce en cohérence avec leur capacité contributive tout en maintenant le produit de l’impôt à son niveau actuel et sa dynamique.

Afin de limiter la pression fiscale sur les petits commerces, il relève le seuil de la tranche la plus basse de 1 500 à 3 000 euros de chiffre d’affaires/m² et réduit de 10 % le taux de cette première tranche.

Parallèlement, il élargit l’assiette de la taxe aux surfaces de moins de 400 m² installées dans les centres commerciaux ou appartenant à une même chaîne et propose de majorer de 25 % le montant de la taxe pour les établissements dont la superficie est supérieure à 2 500 m² et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 3 000 euros/m².

Cet article constitue par ailleurs un élément indispensable à l’équilibre politique de l’ensemble du projet de loi, qui comporte d’autres dispositions favorables aux grands équipements commerciaux.

B.– RENFORCER LES GARANTIES JURIDIQUES ENCADRANT LES PERQUISITIONS FISCALES

En marge des dispositions proprement fiscales, l’article 43 propose de mettre les garanties juridiques encadrant le droit de visite et de saisie de l’administration (autrement dit, les « perquisitions fiscales ») en conformité avec les exigences résultant d’une jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui a condamné la France en raison de l’absence de garantie d’accès à un tribunal indépendant lorsqu’une perquisition ne conduit pas à l’engagement d’un contrôle fiscal et lorsqu’elle est suivie d’une procédure de contrôle qui se conclut par une absence de rehaussement.

Là encore, on ne peut que soutenir la démarche du Gouvernement, laquelle dépasse même les exigences européennes en proposant de créer, pour toutes les perquisitions fiscales, un contrôle sur les faits comme en droit, avec possibilité d’appel contre les ordonnances autorisant une visite domiciliaire et de recours contre le déroulement des opérations de perquisition ou de saisie. Cette orientation est tout aussi logique que juste, dans la triple mesure où elle va dans le sens d’un renforcement des droits des contribuables qui pourront – même rétroactivement – bénéficier de ces nouvelles voies de recours, où elle permet de sauvegarder les impositions établies à la suite des visites domiciliaires – ce qui constitue un enjeu économique d’importance pour l’État –, et où elle est en phase avec la préoccupation de votre Commission de se donner les moyens de lutter efficacement contre la fraude fiscale.

II.– LA RÉFORME DU LIVRET A ET DE LA GOUVERNANCE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

A.– LA RÉFORME DU LIVRET A

1.– De la contrainte à la réforme

Parmi les grands pays industrialisés, la France a adopté depuis plusieurs décennies un modèle particulier ⁽³⁾ de promotion et de financement du logement social. Ce modèle a contribué à aider le pays à se relever des ruines de deux guerres mondiales et à construire un parc de 4,3 millions de logements. Il laisse, cependant, encore aujourd’hui, plus d’un million de personnes sans logement personnel.

Le mécanisme de financement des prêts au logement social repose d’une part sur la collecte d’une ressource à vue défiscalisée, la ressource livret A, par deux opérateurs, la Banque Postale et les Caisses d’Épargne et de prévoyance, et sur celle de la ressource livret Bleu par le Crédit mutuel et, d’autre part, sur le rôle centralisateur et transformateur de la Caisse des dépôts et consignations. La ressource collectée est centralisée dans les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations qui s’en sert pour octroyer des prêts de longue maturité aux organismes de logement social ; les prêts atteignent, en règle générale, 40 ans ou plus. La collecte représentait 140 milliards d’euros à la fin de l’année 2007, dont 120 milliards d’euros au titre du livret A et 20 milliards d’euros au titre du livret Bleu ; les prêts au logement s’élevaient à 85 milliards d’euros. Ce sont les organismes d’HLM qui assument l’essentiel des responsabilités de la promotion et de la gestion du parc locatif.

Le coût de la ressource livret A dépend de deux facteurs. Il est égal au taux du livret servi à l’épargnant augmenté des commissions de collecte versées aux établissements distributeurs. Cette commission s’élève aujourd’hui en moyenne à 112 points de base. Depuis le 1^er février dernier, le coût de la ressource versée aux fonds d’épargne s’établit ainsi : 3,5 % (taux versé aux épargnants) + 1,12 % (commissions versées aux réseaux collecteurs) = 4,62 %. Ce coût est facturé aux organismes de logement social et constitue la base du taux des prêts.

2.– Une remise en cause par la décision de la Commission européenne
du 10 mai 2007

À la suite d’une plainte de plusieurs établissements de crédit, la Commission européenne a ouvert une procédure, fondée sur l’article 86-3 du traité instituant la Communauté européenne, tendant à prouver que le droit spécial de distribution des livrets A restreignait les libertés d’établissement et de prestation de services.

Dans une décision publiée le 10 mai 2007, la Commission européenne a considéré que le droit spécial consistant à interdire à tout autre opérateur que les trois réseaux historiques la possibilité de distribuer les livrets A et Bleu introduit une restriction aux libertés d’établissement et de prestation de services incompatible avec le droit communautaire et laissé neuf mois aux autorités françaises pour y mettre fin. La Commission a reconnu que le livret A contribue aux services d’intérêt économique général (SIEG) du logement social et de l’accessibilité bancaire (433 000 titulaires du livret A ou Bleu ne disposent que de ce seul outil de bancarisation), mais elle a estimé que cela ne justifiait pas d’en restreindre la distribution.

La France a déposé en juillet un recours devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes pour contester cette décision. Parallèlement, le Premier ministre a confié à M. Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France, la mission d’étudier les modalités d’une réforme de la distribution du Livret A, afin de se mettre en conformité avec les règles communautaires, tout en préservant les missions d’intérêt général de financement du logement social et d’accessibilité bancaire. La mission devait également prendre en compte l’objectif de modernisation et d’amélioration des circuits de financement du logement social.

M. Michel Camdessus a remis son rapport sur la réforme de la distribution du Livret A au Premier ministre le 17 décembre dernier ⁽⁴⁾. Les conclusions du rapport reposent sur un triple constat : premièrement, la France a peu de chance d’obtenir l’annulation de la décision de la Commission européenne; deuxièmement, le financement du logement social par les ressources du livret A se révèle coûteux et insuffisant ; troisièmement, le système de bancarisation à travers le livret A n’est pas satisfaisant et doit être abandonné au profit d’un dispositif rénové d’accessibilité bancaire. Le rapport propose en conséquence de généraliser la distribution d’un livret A rénové à toutes les banques et de revenir en partie sur le principe de la centralisation de la collecte de l’argent déposé sur ces livrets à la Caisse des dépôts et consignations. Il suggère par ailleurs de modifier la règle de fixation du taux d’intérêt du livret A, jugée trop coûteuse et de réduire le taux de rémunération de la collecte (à 0,4 %), estimant le gain de ces deux mesures à 2 milliards d’euros par an en rythme de croisière.

Ce rapport a suscité de nombreuses critiques. Il incite au changement de manière un peu provocante, mais il a un mérite : il invite à mettre en œuvre une véritable réforme pour tirer avantage de la généralisation de la distribution du livret A afin, en particulier d’abaisser le coût du financement du logement social.

Dès qu’il a été rendu public, votre commission des Finances a commencé à réfléchir aux voies et moyens de parvenir à une réforme équilibrée du livret A : elle a ainsi tenu une série d’auditions ⁽⁵⁾ qui ont permis à toutes les parties prenantes de s’exprimer. Ce travail a incontestablement fait bouger les choses dans le bons sens en évitant au Gouvernement de tomber dans certains écueils du rapport Camdessus.

Il convient de relever que la généralisation a d’emblée un aspect positif : demain, chacun pourra trouver le livret A dans sa propre banque. Il était paradoxal de limiter la distribution du produit d’épargne préféré des Français à seulement trois établissements bancaires L’épargne sera ainsi facilitée.

Il faut par ailleurs tirer profit de la généralisation de la distribution du livret A pour abaisser le coût du financement social. Le Gouvernement s’est fermement engagé dans la lutte contre la pénurie de logement. À l’occasion de son discours de Vandœuvre lès Nancy, le Président a affirmé sa détermination pour atteindre la construction de 120 000 logements par an.

Il faut également veiller à ne pas restreindre l’accessibilité bancaire et ne pas porter atteinte à l’équilibre économique des distributeurs actuels du livret A : la Banque Postale, et dans une moindre mesure, les caisses d’épargne et le Crédit mutuel. Le livret Bleu représente 19 % des dépôts du Crédit mutuel (12 % au niveau du groupe en incluant le CIC) tandis que le livret A représente 37 % des dépôts du groupe Caisses d’épargne et 36 % des dépôts de la Banque Postale. Le poids dans le PNB des commissions perçues pour la gestion du livret Bleu est faible pour le Crédit mutuel (1,8 %), limité pour le groupe Caisses d’épargne (5,7 %) ; il demeure significatif pour la Banque Postale (14,1 %).

3.– Les dispositions proposées

Le présent projet de loi jette les bases d’une réforme équilibrée. Beaucoup d’éléments seront définis par décret : il faudra y être attentif. En outre, l’ensemble des paramètres financiers doit faire l’objet d’un examen et d’une validation par la Commission européenne.

● Le projet de loi généralise la distribution du livret A par toutes les banques. Il réserve à la seule Banque Postale une mission spécifique de contribution à l’accessibilité bancaire par le livret A. Cela se traduit par l’obligation faite à la Banque Postale d’ouvrir un livret A à toute personne qui en fait la demande et par des différences dans les modalités de fonctionnement du livret A postal. Ainsi le montant minimum des opérations individuelles de retrait et de dépôt sera plus bas à la Banque Postale : maintenu à 1,50 euro à la Banque Postale, il devrait être de 10 euros pour les autres banques.

● Le projet de loi maintient le rôle central du livret A et de la Caisse des dépôts et consignations dans le financement du logement social. Il prévoit un mécanisme de centralisation de la ressource flexible qui pourra s’adapter à l’évolution de la collecte. Il ne fixe pas ainsi un taux de centralisation, mais un plancher : les ressources centralisées à la Caisse des dépôts et consignations au titre du livret A mais également du livret de développement durable devront être au moins égales au montant des prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations au bénéfice du logement social affecté d’un coefficient multiplicateur de 1,25. L’encours des prêts au logement social au 31 décembre 2007 était de 85 milliards d’euros, l’application du plancher donne un montant de 106,25 milliards d’euros, soit un taux de centralisation d’environ 52 %, puisque les collectes au titre du livret A et du livret Bleu, d’une part, et du livret de développement durable, d’autre part, sont aujourd’hui respectivement de 137 milliards d’euros et 62 milliards d’euros.

Le taux de centralisation sera fixé par décret en Conseil d’État, pris après avis de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.
Il devrait atteindre 70 %.

Le projet de loi ne prévoit pas la fusion du livret de développement durable et du livret A, mais il fixe un taux de centralisation commun aux deux produits. Compte tenu de leurs caractéristiques très proches, cela paraît indispensable pour éviter tout risque d’arbitrage néfaste au financement du logement social : si l’on maintient des taux de centralisation actuels (9 % pour le livret de développement durable et 100 % livret A), on court le risque que les banques poussent leurs clients à opter pour le livret A quand les taux de rémunération des livrets sont élevés et que le logement social dispose ainsi d’un maximum de ressource lorsque celle-ci est chère.

● La rémunération des banques en contrepartie de la centralisation opérée s’établira en fonction de l’encours centralisé. Fixée par décret en Conseil d’État, elle devrait être égale à 0,6 % de l’encours centralisé à la Caisse des dépôts et consignations et donc beaucoup moins élevée que celle qui est versée aux opérateurs actuels, à 1,12 % en moyenne ; cela permettra d’abaisser le coût du financement du logement social.

Pour les trois réseaux historiques de distribution, cette commission de base sera complétée pendant une phase transitoire par une commission complémentaire dégressive destinée à accompagner l’évolution de leur équilibre financier, là encore cette rémunération sera définie par décret. Selon les informations communiquées à votre Rapporteur pour avis, les Caisses d’épargne et de prévoyance et le Crédit mutuel bénéficieront d’une rémunération complémentaire pendant trois ans. La Banque Postale y aura droit pendant cinq ans.

Est par ailleurs prévue pour la Banque Postale, une troisième rémunération correspondant à la compensation de ces obligations au titre de sa mission spécifique d’accessibilité bancaire. Cette compensation sera dégressive sur la période 2009-2013, pour atteindre 210 millions d’euros en 2014.

Le dispositif retenu devrait être le suivant, sous réserve de sa validation par la Commission européenne :

COMMISSIONS VERSÉES AUX BANQUES (en pourcentage)
	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Nouveaux réseaux	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Caisses d’épargne
Com° de base	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Transition	0,3	0,3	0,1	-	-	-
Total	0,9	0,9	0,7	0,6	0,6	0,6
Crédit mutuel
Com° de base	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Transition	0,3	0,2	0,1	-	-	-
Total	0,9	0,8	0,7	0,6	0,6	0,6
La Banque Postale
Com° de base	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Transition	0,15	0,15	0,15	0,1	0,05	-
Accessibilité	280 M€	270 M€	260 M€	250 M€	235 M€	210 M€
Total	0,75	0,75	0,75	0,7	0,65	0,6

● Par ailleurs, trois dispositions essentielles complètent la réforme du livret A

Il est prévu de renforcer le droit au compte, qui offre des services plus étendus que le livret A, en prévoyant la signature d’une charte d’accessibilité bancaire homologuée par le ministre et applicable à toutes les banques.

Compte tenu de l’ampleur de cette réforme, il est proposé de créer également un observatoire de l’épargne réglementée chargé d’en suivre l’exécution.

Enfin, le présent projet cherche à prévenir la multi-détention des produits d’épargne réglementée, en imposant aux établissements saisis d’une demande de vérifier si le demandeur ne détient pas déjà un tel produit. Sera ouverte la possibilité de saisir l’administration fiscale qui interrogera le fichier FICOBA, qui recense tous les comptes bancaires.

B.– LA RÉFORME DE LA GOUVERNANCE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS (ARTICLE 41)

La Caisse des dépôts et consignations est placée, depuis sa création en 1816, « de la manière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative », par l’intermédiaire de sa Commission de surveillance, laquelle comprend notamment un sénateur et trois députés dont l’un est son président. L’exécutif est placé sous la responsabilité d’un directeur général.

Le présent projet de loi confirme le rôle de la Caisse des dépôts et consignations en tant qu’investisseur de long terme contribuant, dans le respect de ses intérêts patrimoniaux, au développement des entreprises, en l’inscrivant dans l’énoncé de ses missions.

Il vise également à améliorer la gouvernance de la Caisse, encore essentiellement régie par des dispositions de 1816, alors même que sa taille et que ses fonctions ont sensiblement évolué. Il s’agit conformément aux orientations contenues dans le rapport d’information de votre commission des Finances du 4 février dernier ⁽⁶⁾ de faire évoluer la gouvernance sans la banaliser et sans remettre en cause le périmètre d’activité de la Caisse.

Le projet de loi organise d’abord la modification de la composition de la commission de surveillance en renforçant du poids des parlementaires et en la professionnalisant. Il augmente ensuite les pouvoirs de la commission de surveillance sur les décisions stratégiques de l’établissement et crée un comité des investissements chargé notamment d’examiner a priori les opérations d’investissement significatives. Il renforce également les capacités de contrôle de la commission de surveillance en prévoyant que cette dernière recourt à la commission bancaire pour assurer la surveillance prudentielle de l’établissement. En outre, il renforce le dispositif de contrôle du respect des obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes pour se conformer à la troisième directive blanchiment (directive 2005/60/CE 26 octobre 2005).

Le projet de loi comprend enfin plusieurs dispositions relatives au personnel de la Caisse des dépôts, destinées notamment à répondre aux critiques de la Cour des comptes.

III.– LA CRÉATION D’UNE HAUTE AUTORITÉ DE LA STATISTIQUE

L’article 38 du présent projet de loi crée une Haute autorité de la statistique, chargée de garantir l’indépendance professionnelle dans la conception, la production et la diffusion des statistiques publiques, ainsi que des principes d’objectivité, d’impartialité, de pertinence et de qualité des données produites.

Le code de bonnes pratiques de la statistique européenne repris dans la recommandation de la Commission européenne du 25 mai 2005 sur l’indépendance, l’intégrité et la responsabilité des services statistiques nationaux et communautaires, précise que l’indépendance de l’autorité statistique à l’égard des interventions politiques et autres interférences externes dans la production et la diffusion de statistiques publiques doit être inscrite dans le droit. La Haute autorité de la statistique devra notamment veiller au respect du code de bonnes pratiques.

Une mission d’information commune à trois commissions (les commissions des Affaires culturelles et sociales, des Affaires économiques et des Finances), présidée par M. Pierre-Alain Muet et dont le rapporteur était M. Hervé Mariton, a fait des recommandations sur le sujet dans son rapport publié en avril dernier ⁽⁷⁾. La proposition relative à la gouvernance statistique diffère du projet du Gouvernement : afin de ne pas créer de structure nouvelle, le rapport propose de renforcer l’actuel Conseil national de l’information statistique (CNIS) en le dotant d’un président indépendant (le CNIS étant actuellement présidé par le ministre chargé de l’Économie) et d’un comité scientifique.

IV.– L’HABILITATION À MODERNISER LA LÉGISLATION FINANCIÈRE

L’article 42 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances diverses mesures permettant de moderniser la réglementation financière de la place de Paris. Il s’agit à la fois d’adapter la législation financière au droit communautaire et d’assurer la compétitivité de la place de Paris dans le cadre d’une concurrence vive entre places européennes.

Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures qui correspondent à quatre objets :

– renforcer l’attractivité juridique de la place financière de Paris ;

– moderniser des règles de commercialisation d’instruments financiers et de produits d’assurance ;

– transposer trois directives européennes ;

– rendre plus lisible le code monétaire et financier.

L’objectif est de moderniser le cadre juridique des activités de la place financière française, en rendant cette dernière plus attractive pour les investisseurs et les émetteurs étrangers, ainsi que pour les petites et moyennes entreprises françaises pour qui il existe des barrières juridiques à l’entrée sur les marchés financiers. En adaptant le droit financier au droit européen, on le rendra à la fois plus lisible et plus compétitif, en évitant les distorsions de concurrence au détriment des PME françaises. Cette modernisation ne se fera pas au détriment des épargnants, qui bénéficieront de règles de transparence plus claires, et qui voient leur information et leur protection renforcées par la modernisation des règles de commercialisation d’instruments financiers et de produits d’assurance.

Votre Rapporteur pour avis regrette que le Gouvernement demande au Parlement de l’habiliter à légiférer par ordonnances sur un champ aussi vaste. Certes, une partie de l’habilitation porte sur des mesures extrêmement techniques, mais celles-ci n’en sont pas moins importantes pour le cadre juridique de la place financière de Paris. Toutefois, votre Rapporteur pour avis reconnaît que le Gouvernement prépare l’élaboration des ordonnances visées dans la plus large concertation et en toute transparence.

Un « Haut comité de place » a été créé à partir de l’annonce en juin 2007 d’un plan d’action pour l’attractivité de la place financière française. Animé par la direction générale du Trésor et de la politique économique, il réunit les représentants des professionnels de la place (institutions financières, intermédiaires, émetteurs…), la Ville de Paris, la région Île-de-France et les autorités de supervision. Toutes les contributions des membres sont accessibles sur internet, ainsi que les projets d’ordonnances du Gouvernement ⁽⁸⁾.

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a examiné les dispositions des articles 1^er, 9, 15, 16, 17, 25, 31, 36, 38, 39, 40, 41, 42 et 43 du projet de loi de modernisation de l’économie (n° 842), au cours de ses trois séances du mardi 20 mai 2008.

Le Président Didier Migaud a précisé que la Commission s’est saisie pour avis de 14 des 44 articles, l’ensemble du projet ayant été renvoyé, au fond, à la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire. Il a indiqué qu’en accord avec le Président de cette dernière, M. Patrick Ollier, l’avis de la commission des Finances sur certains articles aurait valeur d’avis au fond. Il s’agit de plusieurs articles fiscaux et de ceux relatifs à la Caisse des dépôts et consignations, au livret A et à la place financière de Paris.

M. Nicolas Forissier, Rapporteur pour avis, a rappelé les quatre grands objectifs du projet de loi de modernisation de l’économie : mobiliser les entrepreneurs, mobiliser la concurrence, mobiliser l’attractivité et mobiliser les financements nécessaires à la croissance. Il a précisé que, dans le cadre de l’accord rappelé par le Président, la commission des Affaires économiques a examiné l’ensemble du titre I, ainsi que deux articles fiscaux : l’article premier relatif à la création d’un statut social et fiscal simplifié pour les petits entrepreneurs et l’article 9 ouvrant la faculté pour les sociétés de capitaux de moins de cinq ans d’opter pour le régime fiscal des sociétés de personnes. Sur tous ces articles inclus dans le champ de la saisine de la commission des Finances, l’avis de celle-ci revêtira la valeur d’un avis classique, dit « simple ».

En revanche, son avis aura valeur d’examen au fond sur le reste des articles dont elle s’est saisie, y compris lorsque des mesures fiscales ont été adoptées par la commission des Affaires économiques. C’est le cas, notamment, d’un amendement à l’article 5 instituant une réserve spéciale d’autofinancement, d’un amendement à l’article 2 généralisant le champ d’application du rescrit fiscal et réduisant à trois mois le délai de réponse de l’administration, ainsi que d’un amendement après l’article 6 raccourcissant des délais de remboursement de la TVA et des taxes assimilées pour les redevables payant par télérèglement.

Le Rapporteur pour avis a ensuite précisé les lignes directrices ayant guidé ses travaux. Premièrement, ce projet de loi ne doit pas être vu comme un aboutissement, mais être suivi au contraire par d’autres textes, de valeur législative ou non, poursuivant le même objectif de simplification et d’assouplissement du cadre juridique et fiscal de l’économie française. Deuxièmement, il est nécessaire que l’essentiel des dispositions fiscales, en particulier les plus coûteuses, soient réservées à un examen en loi de finances. Enfin, troisièmement, les marges de manœuvre budgétaires extrêmement réduites incitent à la plus grande mesure.

Pour autant, ces contraintes ne doivent pas conduire à manquer d’ambition sur les sujets fondamentaux traités par le projet de loi, et sur lesquels le Rapporteur pour avis a indiqué vouloir défendre plusieurs amendements. Il s’agit de l’amorçage, c’est-à-dire le premier apport en capital des entreprises, qui constitue à ses yeux, le maillon faible dans la chaîne du financement. Il s’agit également de la transmission des très petites, petites et moyennes entreprises, de l’attractivité économique du territoire, ou encore de la réforme du livret A.

M. Henri Emmanuelli a vivement protesté contre ce qu’il considère comme un affaiblissement progressif, au fil des années, du rôle de la commission des Finances au profit de la commission des Affaires économiques. Il a jugé que cette évolution excédait largement le cadre des compétences respectives établi par le Règlement de l’Assemblée nationale. S’agissant des sujets traités par le projet de loi, il a considéré que la France connaissait un problème généralisé d’investissements, tant privés que publics. Il a notamment critiqué un paysage normatif et procédural excessivement contraignant, allant jusqu’à causer des retards de plusieurs années dans le démarrage de certains chantiers.

Le Rapporteur pour avis a constaté qu’une forme de consensus se dégage bel et bien sur la nécessité de demander au Gouvernement de poursuivre le travail de simplification et d’assouplissement de l’environnement juridique et fiscal des entreprises.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, s’est également interrogé sur la méthode d’examen du projet de loi de modernisation de l’économie. Il a remarqué qu’alors que la commission des Finances s’efforce de prendre en considération les équilibres budgétaires et se préoccupe constamment du niveau général de la dépense fiscale, la commission des Affaires économiques a, quant à elle, en quelques minutes, voté pour cinq à dix milliards d’euros de dépenses fiscales nouvelles.

M. Michel Bouvard a estimé que dès lors qu’un texte comporte des mesures fiscales, il devrait être renvoyé par principe à la commission des Finances pour son examen au fond. Il a rappelé, toutefois, que le contenu de l’avant-projet de loi de modernisation de l’économie avait évolué fortement dans les semaines précédant son dépôt, et que plusieurs mesures fiscales, qui y figuraient initialement, devraient finalement trouver leur place dans le projet de loi de finances pour 2009. Mais cela même est insuffisant, car, sur un tel projet, il est inévitable que certains amendements ressortissent à la compétence de principe de la commission des Finances. Il redoute pour sa part que la commission des Finances devienne, si l’on y prend garde, la commission qui, à l’instar de celle des finances du Bundestag « compte les petits pois », c’est-à-dire qu’elle se bornerait à faire les comptes in fine. Il s’est par ailleurs déclaré en accord avec Henri Emmanuelli pour critiquer l’inflation normative et la complexité des procédures encadrant l’investissement local, jugeant pour sa part qu’il fallait y voir une tentative des administrations déconcentrées pour justifier une présence territoriale que la décentralisation a privé de fondements.

Le Président Didier Migaud a rappelé que plusieurs sujets du projet de loi de modernisation de l’économie, tels le droit de la concurrence ou les règles encadrant la grande distribution, ont toujours ressorti à la compétence de la commission des Affaires économiques. Il a également souligné à quel point la création d’une commission spéciale, en diluant les compétences propres à chaque commission permanente, se serait révélée insatisfaisante. Il a plaidé, pour sa part et en vain, pour le découpage de ce projet en plusieurs textes distincts. À défaut, il lui a paru indispensable, ainsi qu’au rapporteur général, que, sur les matières de sa compétence, l’avis de la commission des Finances ait valeur d’examen au fond.

Par ailleurs, il a estimé que le fait que toute commission permanente du Parlement puisse proposer d’engager des dépenses fiscales importantes, souligne effectivement deux difficultés majeures du fonctionnement des assemblées parlementaires. Premièrement, il ne faut plus douter que l’article 40 de la Constitution n’interdit pas aux parlementaires de dépenser, ni ne garantit leur sens des responsabilités budgétaires. Deuxièmement, ce projet de loi pose à nouveau la question de l’exclusivité des mesures fiscales en loi de finances, position plutôt bien vue par les membres de la commission des Finances et plutôt mal appréciée par les autres Commissions qui y voient une atteinte à leur droit d’amendement.

La Commission est alors passée à l’examen des articles dont elle s’est saisie pour avis.

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EXAMEN DES ARTICLES

TITRE I^ER

MOBILISER LES ENTREPRENEURS

CHAPITRE I^ER

INSTAURER UN STATUT DE L’ENTREPRENEUR INDIVIDUEL

Article premier

Création d’un statut fiscal et social simplifié pour les petits entrepreneurs

Le présent article a pour objet d’instituer un dispositif de versement libératoire social et fiscal en faveur des petits entrepreneurs individuels. Ces entrepreneurs pourront désormais, sur option, s’acquitter de l’impôt sur le revenu et de l’ensemble des cotisations et contributions sociales, chaque mois ou chaque trimestre, par un simple versement libératoire, égal à un pourcentage du chiffre réalisé le mois ou le trimestre précédent. Ce régime simplifié s’appliquera aux entrepreneurs dans le champ du régime fiscal de la micro-entreprise, et, en ce qui concerne son volet fiscal, sous condition de niveau de revenu fiscal de référence du foyer fiscal.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LE RÉGIME MICRO-FISCAL

1.– Les entreprises concernées

Le régime des micro-entreprises dit « régime micro » est réservé aux entreprises individuelles (entreprises soumises à l’impôt sur le revenu).

Son bénéfice est par ailleurs soumis au respect d’un montant total de chiffre d’affaires annuel réalisé par l’entreprise, qui varie selon la nature de l’activité :

– pour les exploitants dont le commerce principal est de vendre des marchandises, des objets, des fournitures et des denrées à emporter ou à consommer sur place ou de fournir un logement (hôtellerie, locations de meublés...), le chiffre d’affaires maximum est fixé à 76 300 euros hors taxes ;

– pour les prestataires de services, la limite s’élève à 27 000 euros de chiffre d’affaires annuel hors taxes. 

Le régime « micro-BIC » est prévu à l’article 50-0 du code général des impôts. Un régime identique est prévu à l’article 102 ter pour les bénéfices des entreprises non commerciales (BNC) dont les recettes annuelles n’excèdent pas 27 000 euros.

Enfin, ce régime est réservé aux contribuables qui sont exonérés de TVA, soit parce qu’ils réalisent des opérations non soumises à la TVA, soit parce qu’ils bénéficient de la franchise en base de TVA prévue à l’article 293 B.

Il s’applique de plein droit, sous réserve de certaines autres exclusions et à moins que les intéressés n’aient opté pour l’imposition de leurs revenus selon un régime réel d’imposition.

2.– Les caractéristiques du régime micro

Le régime « micro » se caractérise par des obligations comptables et déclaratives simplifiées et un résultat imposable déterminé forfaitairement.

Le résultat imposable, avant prise en compte des plus ou moins-values provenant de la cession de biens affectés à l’exploitation, est déterminé par application au chiffre d’affaires ou aux recettes annuels d’un abattement forfaitaire représentatif de l’ensemble des charges exposées par l’entreprise dans le cadre de son exploitation.

Le revenu ainsi déterminé est ajouté au revenu global imposable à l’impôt sur le revenu, la déclaration et l’imposition intervenant l’année suivant celle de la réalisation des bénéfices.

Pour les entreprises exerçant une activité d’achat-revente ou de fourniture de logement, le taux d’abattement est fixé à 71 %. Ce taux est de 50 % pour les activités de services. Pour les entreprises non commerciales, une réfaction forfaitaire de 34 % est appliquée au montant brut des recettes annuelles.

Le tableau ci-après récapitule les principaux paramètres de ce régime.

LES PARAMÈTRES DU RÉGIME FISCAL DE LA MICRO-ENTREPRISE

Types d’activités indépendantes	Montant maximal de chiffre d’affaires (ou des recettes) hors taxes pour bénéficier du régime	Fraction du chiffre d’affaires (ou des recettes) prise en compte en tant que résultat imposable
Activités de vente de produits à emporter ou à consommer sur place et de fourniture de logement	76 300 €	29 %
Autres activités soumises au régime des bénéfices industriels et commerciaux (artisans, services)	27 000 €	50 %
Activités soumises au régime des bénéfices non commerciaux (professions libérales)		66 %

3.– Les conséquences du dépassement des limites de chiffre d’affaires

Deux cas peuvent se présenter.

Si le chiffre d’affaires dépasse les plafonds du régime « micro » (76 300 ou 27 000 euros selon la nature de l’activité), tout en restant inférieur à 84 000 euros ou 30 500 euros ⁽⁹⁾ (selon la nature de l’activité), l’entreprise reste soumise au régime « micro » pendant une période de deux années consécutives ⁽¹⁰⁾. La troisième année, elle devient assujettie au régime réel, tant en matière d’imposition sur le bénéfice que de TVA.

Si le chiffre d’affaires dépasse 84 000 euros ou 30 500 euros (selon la nature de l’activité) en cours d’année, le contribuable est assujetti à la TVA à compter du 1^er jour du mois suivant le dépassement et ne peut donc plus bénéficier du régime « micro » pour l’année concernée. Il sera alors soumis au régime réel d’imposition pour l’année entière, avec ses conséquences comptables et fiscales.

B.– LE RÉGIME MICRO-SOCIAL

1.– Le régime social des indépendants

Les cotisations sociales, la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution de remboursement de la dette sociale (CRDS) dues à titre personnel (pour assurer leur propre protection sociale et celle de leurs ayants droit) par les travailleurs non-salariés non agricoles, c’est-à-dire les commerçants, artisans, professionnels libéraux, chefs d’entreprise, employant ou non des salariés, sont assises sur leur « revenu professionnel » de l’année, lequel est déterminé à partir du revenu imposable à l’impôt sur le revenu qu’ils déclarent à l’administration fiscale, sous réserve de la réintégration de divers déductions, exonérations, amortissements et autres avantages fiscaux.

À la différence des salariés qui acquittent leurs cotisations sociales en temps réel, mois par mois, les travailleurs non salariés acquittent leurs cotisations sociales sur une base annuelle et en deux temps : dans un premier temps, les cotisations sociales de l’année sont calculées à titre provisionnel sur la base du dernier revenu connu (revenu de l’avant-dernière année d’activité), dans un second temps, les cotisations sont régularisées sur la base du revenu réel de l’année considérée (ce deuxième calcul étant effectué au cours du quatrième trimestre de l’année suivante).

Pendant ses deux premières années d’activité, le nouvel entrepreneur s’acquitte de ses cotisations sur une base forfaitaire ou sur un revenu estimé et fourni par lui-même, qui donnera lieu à régularisation sur la base du revenu professionnel réel en deuxième année, en ce qui concerne le revenu réalisé la première année d’activité, et en troisième année, en ce qui concerne le revenu réalisé la deuxième année d’activité. La base sur laquelle sont calculées les cotisations dites forfaitaires représente pour les cotisations de retraite complémentaire et d’invalidité décès le tiers du plafond annuel de la sécurité sociale la première année civile d’activité, puis la moitié la seconde année ; pour les autres risques, cette base correspond à 18 fois la valeur de la base mensuelle des allocations familiales la première année et 27 fois la seconde. L’application des taux de cotisation à ces bases conduit pour les indépendants à des cotisations forfaitaires, légèrement différentes selon la nature de leur activité, mais de toute façon élevées : plus de 3 000 euros la première année, près de 5 000 euros la seconde.

Il s’agit certes d’un calcul provisionnel et, si les revenus déclarés s’avèrent inférieurs, les redevables bénéficient ensuite de régularisations en leur faveur. Cependant, la lourdeur du prélèvement qui aura ainsi été avancé est incontestable pour des entreprises naissantes. Même dans le cas où l’entreprise nouvelle fonctionne bien et dégage des revenus significatifs, le système peut avoir des effets néfastes car le travailleur indépendant versera pendant deux ans des cotisations forfaitaires qui lui paraîtront assez légères, mais une régularisation massive à ses dépens sera effectuée la troisième année, quand ses revenus réels seront pris en compte.

Par ailleurs, il est prévu, au-delà du dispositif forfaitaire des deux premières années, un dispositif permanent d’assiettes minimales de cotisations, aussi faibles – ils peuvent même être négatifs si l’entreprise est déficitaire – que soient les revenus déclarés. Elles visent à assurer le caractère contributif du système et l’acquisition continue de droits sociaux.

Le régime micro-social, mis en place par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, a pour objet d’atténuer l’impact négatif des modalités de calcul des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants et notamment des cotisations forfaitaires et minimales, en termes de création, de développement et de déclaration fiscalo-sociale des « petites » activités indépendantes.

2.– Le régime micro-social

Le régime micro-social a été introduit par l’article 53 de la loi précitée du 5 mars 2007. Ce régime est en quelque sorte le prolongement dans le champ social du régime de la micro-entreprise, applicable en matière d’impôt de revenu. Il est donc réservé aux travailleurs indépendants soumis au régime fiscal de la micro-entreprise et comprend deux volets :

– un plafonnement (de droit) des cotisations et contributions sociales (« bouclier social ») par rapport au chiffre d’affaires ;

– et un mode de calcul et de versement trimestriel simplifié des cotisations et contributions sociales en début d’activité (régime spécifique optionnel applicable l’année de création de l’entreprise individuelle et les deux années civiles suivantes).

a) Le « bouclier social »

L’article 53 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, codifié à l’article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale, a institué, à compter du 1^er janvier 2008, un « bouclier social » en faveur des travailleurs indépendants soumis au régime de la micro-entreprise qui plafonne la somme de leurs cotisations et contributions sociales à hauteur d’un certain pourcentage de leur chiffre d’affaires ou de leurs revenus non commerciaux.

Ces pourcentages ont été fixés par le décret n° 2007-966 du 15 mai 2007 pour le micro-BIC (qui concerne les commerçants et les artisans) :

– à 14 % (48 % x 29 %) du chiffre d’affaires pour les activités commerciales ;

– et à 24,6 % (49 % x 50 %) du chiffre d’affaires pour les activités artisanales et de services.

Ces pourcentages découlent directement du régime fiscal de la micro-entreprise : à la fraction du chiffre d’affaires représentative du résultat imposable dans le régime de la micro-entreprise est appliqué un taux cumulé de cotisations et contributions sociales d’environ 49 % ⁽¹¹⁾.

Ce plafond s’applique à toutes les cotisations et contributions obligatoires de sécurité sociale, à l’exception des cotisations dues au titre du conjoint collaborateur et de la cotisation due au titre de la formation professionnelle ⁽¹²⁾.

Les cotisations et contributions sociales demeurent calculées dans un premier temps selon les règles de droit commun (sur le revenu professionnel déclaré), en appliquant également les cotisations minimales. Lorsque le montant des cotisations et contributions normalement dues est supérieur à 14 % ou 24,6 % du chiffre d’affaires, les montants appelés globalement par le régime social des indépendants (RSI) sont réduits afin de respecter cette limite. Il s’agit d’une exonération de cotisations sociales : si le montant de la CSG et de la CRDS est bien dans le champ du plafonnement, pour autant l’exonération ne s’applique pas sur ces contributions.

L’exonération induite, le cas échéant, par ce plafonnement donne lieu, en application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, à compensation par l’État, le RSI facturant les sommes correspondantes au Ministère du travail, de relations sociales et de la solidarité.

L’exonération est applicable au 1^er janvier 2008 de la manière suivante : plafonnement en 2008 des cotisations définitives (régularisations) assises sur les revenus perçus en 2007, et plafonnement des cotisations provisionnelles et définitives dues en 2008 et assises sur les revenus perçus à compter de 2008.