N° 892

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 mai 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (N° 820) de modernisation des institutions de la V^e République,

MESDAMES, MESSIEURS,

La Constitution du 4 octobre 1958, approuvée par près de 83 % des suffrages exprimés lors du référendum organisé le 28 septembre, aura bientôt un demi-siècle d’existence. Elle a fait entrer la France dans une période de stabilité sans précédent dans son histoire institutionnelle si riche en soubresauts, en surprises et, parfois, en revers. Truisme que de constater que cette stabilité est d’autant plus remarquable que les évolutions culturelles, sociales, économiques, internationales ne laissent de donner l’impression de s’accélérer.

Cette accélération n’est cependant pas sans conséquence sur nos institutions, qui méritent d’être modernisées.

Fort de ce constat et répondant aux engagements pris devant les Français durant la campagne pour l’élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2007, le Président de la République, le 12 juillet 2007, dans son discours fondateur d’Épinal ⁽¹⁾, a prôné l’avènement d’une démocratie irréprochable et annoncé, dans un même mouvement, la mise en place d’un « comité qui associera des hommes politiques, des juristes, des intellectuels, auxquels je demanderai de réfléchir ensemble et me faire des propositions d’ici au 1^er novembre pour que notre République devienne irréprochable. Pour que nos institutions soient adaptées aux exigences de la démocratie du XXI^e siècle, qui ne sont pas celles du XIX^e, ni celles d’il y a cent ans, ni celles d’il y a cinquante ans. »

Ainsi, a été créé par un décret du 18 juillet 2007 ⁽⁽²⁾, sous la présidence de M. Édouard Balladur, le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République, composé de treize membres, issus de tous les courants de pensée, d’horizons différents et complémentaires ⁽³⁾. Sur le fondement d’une lettre de mission du Président de la République en date du même jour, ayant procédé à un travail approfondi d’analyse complété par de très nombreuses auditions, le Comité remit son rapport le 29 octobre 2007, après trois mois et demi d’analyses, d’auditions et de rédaction ⁽⁴⁾.

Dans une lettre du 12 novembre adressée au Premier ministre, le Président de la République a fait connaître les suites qu’il entendait donner aux soixante-dix-sept propositions formulées par ce comité. Dans le même temps, il l’a chargé de conduire auprès des différentes forces politiques les consultations nécessaires pour recueillir le plus large accord possible sur un projet de révision de la Constitution.

À l’Assemblée nationale, lors de la séance des questions d’actualité qui a immédiatement suivi la remise du rapport du « comité Balladur », le Premier ministre a ainsi fort opportunément rappelé que « les institutions serviront à plusieurs majorités » ⁽⁵⁾. Il a communiqué au Président de la République le résultat de ces consultations le 15 décembre 2007. Après de nouvelles discussions, un avant-projet de loi a été transmis au Conseil d’État le 20 mars dernier. Le présent projet de loi constitutionnelle a été adopté en Conseil des ministres le 23 avril et déposé immédiatement sur le bureau de notre Assemblée.

Certes, le temps qui nous est imparti peut sembler relativement court, compte tenu des enjeux. Mais qui nierait que les questions sont posées depuis des années, voire des décennies ? Qui ne reconnaîtrait pas que toutes les solutions ont été proposées depuis des mois, en particulier au cours de la campagne de l’élection présidentielle et de la campagne des élections législatives, et ce, par tous les candidats ? Qui oublierait les travaux du comité présidé par M. Édouard Balladur, qui se sont déroulés en toute transparence, comité dont la composition même et le large consensus que ses conclusions ont recueilli parmi ses membres empêchent de qualifier de partial et de partisan ? Enfin, le rapporteur a pu procéder à de très nombreuses auditions ouvertes à tous les députés ⁽⁶⁾, au-delà des seuls membres de la commission des Lois, ainsi qu’à la presse. Le temps est venu pour le constituant de décider, de choisir parmi les différentes options.

Comme le soulignait M. Maurice Duverger en 1961, « si l’on néglige les plans mirifiques ou naïfs qui correspondent à la science politique-fiction ou aux inventions du concours Lépine, pour s’en tenir aux seules solutions sérieuses, il faut bien constater que celles-ci sont rares » ⁽⁷⁾. Rappelons qu’en 1958, entre la loi du 3 juin ⁽⁸⁾ qui lançait le processus et la promulgation de la Constitution elle-même, le 4 octobre, quatre mois seulement – trois si l’on considère le seul temps d’élaboration – se sont écoulés et l’ampleur de la tâche était sans nul doute incomparable. Le président du Groupe socialiste au Sénat lui-même, M. Jean-Pierre Bel, dans ses propositions de réforme institutionnelle adressées à la candidate socialiste à la dernière élection présidentielle, préconisait l’organisation, « dans le cadre du régime parlementaire majoritaire dont le chef de l’État demeure la clef de voûte », d’un référendum dès le mois de septembre 2007 ⁽⁹⁾.

Sur le fond, le « comité Balladur » a fait trois constatations. En premier lieu, il a déduit de la présidentialisation du régime et du « parlementarisme rationalisé » ⁽¹⁰⁾, que « le rééquilibrage des institutions passe d’abord, dans le cadre du régime tel qu’il fonctionne aujourd’hui, par un accroissement des attributions et du rôle du Parlement ». En deuxième lieu, il a relevé « la nécessité, apparue du fait de la survenance des expériences dites de " cohabitation ", de clarifier les attributions respectives du Président de la République et du Premier ministre ». Enfin, il a estimé que « les institutions de la V^e République ne reconnaissent pas aux citoyens des droits suffisants ni suffisamment garantis ».

À partir de ce triple constat, pour moderniser et rééquilibrer les institutions de la V^e République, le comité constitutionnel a proposé à la fois de mieux contrôler l’exécutif, de renforcer le Parlement et d’accorder aux citoyens des droits nouveaux. Ce triptyque rejoint largement celui dessiné avant lui par le comité présidé par le doyen Vedel ⁽¹¹⁾ − un exécutif mieux défini, un Parlement plus actif, un citoyen plus présent −, montrant ainsi la permanence des difficultés que rencontrent nos institutions. Mais, quinze ans après le « comité Vedel », le consensus parmi les membres du comité constitutionnel présidé par M. Édouard Balladur a sans doute été encore plus fort.

La stabilité nécessaire pour dépasser les limites du « Parlement gouvernant » de la IV^e République a été obtenue au prix de contraintes très fortes sur le pouvoir législatif, incarné par un « parlementarisme rationalisé » devenu progressivement un « parlementarisme corseté ». Analysant les fondements de la Constitution de 1958, l’historien peut relever que « jamais sans doute, au cours de deux siècles d’histoire du parlementarisme pourtant riche d’innovations constitutionnelles, on n’a vu une telle débauche de moyens mis au service de la suprématie du pouvoir " exécutif ", une telle combinaison d’instruments de discipline parlementaire » ⁽¹²⁾. Analysant la pratique, il constate qu’en tendance l’arbitrage ministériel a remplacé la délibération parlementaire ⁽¹³⁾.

Or, compte tenu de l’évolution de notre société et des démocraties qui nous entourent, certaines de ces contraintes ne peuvent plus être acceptées. C’est l’objectif du présent projet de loi constitutionnelle que d’y remédier. Réviser sans bouleverser, moderniser sans nier, adapter sans détruire, tels sont les principes qui doivent gouverner notre assemblée dans son œuvre constituante.

En matière de réforme institutionnelle, il paraît sans doute plus facile de brandir l’étendard de la révolution, idée bien française selon laquelle la solution de tous les problèmes politiques, économiques et sociaux se trouve dans le changement de Constitution. Certains utilisent ainsi le discours de la réforme constitutionnelle comme une force symbolique, manifestation suprême de la volonté politique, capable de fonder tous les changements. Une telle croyance justifierait mille fois de changer le numéro de la République. Mais il s’agit là seulement d’une croyance.

La réalité est toute autre. Notre République éprouve certains dysfonctionnements. Chacun les connaît et les reconnaît. Si la République a changé depuis cinquante ans – il suffit de rappeler le chapelet des révisions pour s’en convaincre –, elle n’a pas connu de « mise à jour » globale qui suspende, pour un temps, le cours des choses et permette de faire le point et de présenter des remèdes efficaces aux difficultés que peut subir le jeu de nos institutions. C’est cet exercice qu’il nous est proposé aujourd’hui de faire.

La présente révision n’est ni une fin en soi ni un moyen suffisant. Elle doit se lire non seulement dans un contexte général de réforme profonde de l’État ⁽¹⁴⁾, mais surtout comme le point de départ de modifications qui nécessiteront d’adapter, parfois de manière substantielle, la loi organique, la loi et les règlements des assemblées, et qui permettront de prendre la mesure exacte de ce qu’impliquent les changements constitutionnels proposés. Pour reprendre la formule de Royer-Collard, « les Constitutions ne sont pas des tentes faites pour le sommeil » ⁽¹⁵⁾. Cela implique également un changement dans les pratiques. Selon la formule du Général de Gaulle, utilisée lors de sa conférence de presse du 31 janvier 1964, « une Constitution, c’est un esprit, des institutions, une pratique ». L’esprit qui était alors évoqué doit rester le même : il « procède de la nécessité d’assurer aux pouvoirs publics l’efficacité, la stabilité et la responsabilité ». Les institutions doivent être adaptées. La pratique, telle qu’elle s’est construite, gouvernement après gouvernement, décennie après décennie, devra être changée.

Née dans la crise, la V^e République, en perdurant, a acquis sa force et sa légitimité, donnant à tous les acteurs politiques les moyens d’exercer leurs responsabilités. Si sa Constitution a été régulièrement aménagée, ces modifications n’ont pas permis de palier certains manques ou de corriger certains déséquilibres.

La Constitution du 4 octobre 1958 est classée de manière traditionnelle parmi les Constitutions rigides. En effet, sa procédure de révision, fixée dans son article 89, impose l’addition d’un accord entre les deux assemblées et d’un référendum, lorsqu’il s’agit d’une proposition de révision, du même accord entre les deux assemblées et soit d’un Congrès qui se prononce à la majorité qualifiée, soit d’un référendum, lorsqu’il s’agit d’un projet de révision.

Paradoxalement, cette rigidité n’a empêché ni une grande souplesse dans la pratique, ni un nombre de révisions – vingt-trois – important depuis 1958 ⁽¹⁶⁾. Nonobstant, les principes fondateurs de la V^e République ont été préservés.

Il n’est pas inutile de le rappeler, cinquante ans après. La V^e République est née d’abord de l’échec de la IV^e République. Cette dernière, qui n’a pas résisté à l’élargissement de l’espace public, ne parvenait pas non plus à assurer la stabilité du Gouvernement. Un observateur patenté pouvait ainsi en constater le décès : « la IV^e République n’a été en réalité ni renversée ni abattue. L’anémie pernicieuse, l’espèce de leucémie dont elle souffrait depuis longtemps, ne lui laissait plus la force de réagir. Le char de l’État n’était pas seulement embourbé. À l’instant critique sa lourde masse demeurait immobile, paralysée, les commandes ne répondant plus, les engrenages tournant dans le vide. » ⁽¹⁷⁾

À l’instabilité des gouvernements s’ajoutait l’instabilité de leur chef. De sa naissance à sa mort, en douze ans, la IV^e République aura connu vingt-cinq gouvernements, soit environ un tous les six mois, pour dix-huit présidents du Conseil différents, quand la V^e République en a connu trente-quatre en cinquante ans, soit un tous les dix-huit mois environ, pour dix-neuf Premiers ministres différents ⁽¹⁸⁾.Sous la III^e République, l’instabilité était déjà décriée. Quarante-six gouvernements se succédèrent de janvier 1920 à juin 1940, avec une durée moyenne inférieure à six mois.

Le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, lors du discours d’Épinal du 12 juillet 2007, a fait la même analyse : « Le régime des partis revint avec le régime d’assemblée. La IV^e République ressuscita ce qu’il y avait de pire dans la III^e. On sait comment cela se termina. Derrière l’énergie française qui accomplit en un temps record le miracle de la reconstruction, derrière la mise en place de ce nouveau contrat social que les hommes du Conseil National de la Résistance avaient imaginé, derrière tant d’ardeur, tant de courage, tant de travail français, le régime armait la machine infernale qui pouvait une fois de plus placer le pays au bord du gouffre.

« 1958, ce fut une fois encore moins la défaillance des hommes que l’aboutissement de la longue crise institutionnelle qui n’avait pratiquement pas cessé depuis que la IV^e République avait commencé. (…) Il faut avoir la mémoire bien courte ou la haine viscérale de l’État et de la République pour éprouver de la nostalgie pour ce régime d’impuissance où les gouvernements se trouvaient renversés aussitôt qu’ils étaient formés. »

L’éclipse à la fois régulière et impromptue du pouvoir exécutif, particulièrement dommageable lorsque la République a dû faire face à des questions aussi graves que les crises indochinoise et algérienne ⁽¹⁹⁾, a ainsi précédé, sans interruption constitutionnelle – fait quasi inédit dans l’histoire institutionnelle française ⁽²⁰⁾ – une période marquée par la stabilité, seule susceptible d’assurer la continuité de la vie républicaine, face à des événements tout aussi graves. Le fondateur de la V^e République en a fait une description à la fois juste et haute en couleurs.

LES ERREMENTS DE LA IVe RÉPUBLIQUE VUS PAR LE GÉNÉRAL DE GAULLE Pendant douze ans, leur système fit donc, une fois de plus, ses preuves. Tandis que se nouait et se dénouait sans relâche dans l’enceinte du Palais-Bourbon et dans celle du Luxembourg l’écheveau des combinaisons, intrigues et défections parlementaires, alimentées par les motions des congrès et des comités, sous les sommations des journaux, des colloques, des groupes de pression, dix-sept présidents du Conseil, constituant vingt-quatre ministères, campèrent tour à tour à Matignon. (…) tous hommes de valeur et, à coup sûr, qualifiés pour les affaires publiques – six d’entre ces dix-sept (1) avaient été ministres, quatre le seraient plus tard – mais successivement privés, par l’absurdité du régime, de toute réelle emprise sur les événements. Combien de fois, les voyant se débattre loin de moi dans l’impossible, me suis-je attristé de ce gaspillage ! Quoi que chacun d’eux pût tenter, le pays et l’étranger assistaient donc au spectacle scandaleux de « gouvernements » formés à force de compromis, battus en brèche de toutes parts à peine étaient-ils réunis, ébranlés dans leur propre sein par les discordes et les dissidences bientôt renversés par un vote qui n’exprimait, le plus souvent, que l’appétit impatient de candidats aux portefeuilles, et laissant dans leurs intervalles des vacances dont la durée atteignait jusqu’à plusieurs semaines. Encore, sur les tréteaux, où se jouait la comédie, assistait-on, en intermèdes, aux entrées et sorties des présidents « consultés », ou « pressentis », ou « investis », avant que l’un fût en charge. À l’Élysée, Vincent Auriol, puis René Coty, chefs de l’État qui n’en pouvaient mais quel que fût leur souci du bien public et de la dignité nationale, présidaient avec résignations aux dérisoires figures de ballet. Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir. Le renouveau 1958-1962, in Mémoires, Paris, Gallimard, 2000 (1970 pour l’édition originale), pages 885 et 886.

(1) Le Général refuse d’être classé parmi les « anciens présidents du Conseil », mais intègre à sa liste Félix Gouin, Georges Bidault et Léon Blum qui furent après lui, en 1946-1947, présidents du Gouvernement provisoire et, comme lui, à la fois chefs d’État et de gouvernement.

A contrario la qualité de stabilité des institutions de la V^e République est d’abord incarnée par le Président de la République, qui, en application du premier alinéa de l’article 5 de la Constitution, « assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État ». Dans le droit et dans les faits, le Président de la République occupe ainsi une place originale, qui distingue notre régime. Ainsi que le soulignait M. Maurice Duverger, dès 1961, avant même que le Président ne soit élu au suffrage universel direct, « la situation du chef de l’État de la Constitution de 1958 repose sur une contradiction fondamentale. S’il a réellement du prestige et de l’autorité, il ne se confinera point dans ce rôle de Père éternel, regardant de très loin le cours normal des actions humaines, descendant du Ciel à des moments exceptionnels pour donner la chiquenaude qui remet les choses en place, puis reprenant ensuite sa position confortable de Dieu fainéant. Il voudra s’occuper effectivement des affaires, c’est-à-dire gouverner. » ⁽²¹⁾

C’est précisément cette contradiction fondamentale, mais non dirimante, qui a été assumée par tous les Présidents de la République depuis 1958, que légitime l’élection directe du chef de l’État par le peuple et qui permet au pays d’être conduit et dirigé, à travers les aléas de la vie nationale et les crises internationales. Cité par Alain Peyrefitte, le Général de Gaulle soulignait dès le 12 septembre 1962 que les institutions « ont fait leurs preuves. Avec elles, nous avons traversé des drames qui auraient emporté dix fois les précédentes Républiques » ⁽²²⁾. Durant toutes ces épreuves, les Premiers ministres ont pu demeurer en place jusqu’à la résolution de la crise.

Le pari d’un équilibre entre régime d’assemblée et régime présidentiel lancé par Michel Debré, dans son discours du 27 août 1958 de présentation du projet de nouvelle Constitution au Conseil d’État, a réussi : « À la confusion des pouvoirs dans une seule assemblée, à la stricte séparation des pouvoirs avec priorité au chef de l’État, il convient de préférer la collaboration des pouvoirs – un chef de l’État et un Parlement séparés, encadrant un Gouvernement issu du premier et responsable devant le second ». Cette originalité est bien apparue au fil du temps. Elle mérite d’être conservée. Dès 1963, la question constitutionnelle a été posée par le dépôt d’une série de propositions de loi, dont l’examen a révélé cette double nature du régime, alors mal acceptée, les uns voulant tirer la Constitution vers le régime présidentiel, les autres souhaitant l’avènement d’un régime parlementaire plus net ⁽²³⁾.

Le régime a survécu au départ de son fondateur, les alternances politiques ont pu intervenir sans bouleversement institutionnel. Cette continuité institutionnelle a été scellée lors de l’élection de François Mitterrand à la Présidence de la République en 1981, alors même que celui-ci avait résolument fait campagne contre l’adoption de la Constitution et fut l’auteur, en 1964, d’un essai intitulé Le coup d’État permanent. Mais il est vrai aussi qu’il avait été candidat à la première élection du Président de la République au suffrage universel direct et qu’il avait affirmé, lors d’un entretien donné à la revue Pouvoirs, qu’il n’était pas opposé à l’utilisation de l’article 11 de la Constitution pour une révision constitutionnelle, utilisation à laquelle le Général de Gaulle recourut en 1962 et en 1969 ⁽²⁴⁾.

La Constitution, interprétée dans sa lettre, a également résisté à trois périodes dites « de cohabitation », caractérisées par un Président de la République et une Assemblée nationale issus de majorités différentes, entre mars 1986 et mai 1988, entre mars 1993 et mai 1995 et entre juin 1997 et mai 2002 ⁽²⁵⁾.

Faisant preuve de sa solidité et de sa plasticité, résistant à tous les carcans, ne se laissant enfermer dans aucune définition sclérosante, la Constitution de 1958, loin de devenir une « vache sacrée » – expression utilisée par Maurice Duverger pour désigner le régime présidentiel ou le régime d’assemblée et dire la rigidité de ces modèles auxquels la réalité devrait, selon certains, se conformer en toutes circonstances ⁽²⁶⁾ –, a su répondre aux deux exigences de la légitimité et de l’efficacité.

L’expérience française reposait sur trois principes : seule la première chambre du Parlement était élue au suffrage universel direct ; le Président de la République était élu par le Parlement et le président du Conseil, désigné par le chef de l’État, était investi par l’assemblée élue au suffrage universel ; le système de partis était impuissant à répercuter clairement le choix des électeurs effectué à l’occasion des élections législatives sur la composition et la direction du Gouvernement. Ce dernier inconvénient a aussi été surmonté par la Constitution de 1958.

Si l’esprit qui anime la V^e République est resté le même et mérite d’être conservé – il a apporté la stabilité et autorisé l’alternance –, les pratiques ont pu être adaptées et de nombreuses modifications du texte constitutionnel lui-même, sans qu’il soit nécessaire d’évoquer son enrichissement par la lecture qui en a été faite par le Conseil constitutionnel, ont permis de prendre acte de plusieurs évolutions majeures.

Avec vingt-trois révisions, la Constitution du 4 octobre 1958 est la Constitution française qui a été le plus fréquemment modifiée. Avant elle, les dix Constitutions qui l’ont précédée n’ont été « amendées » que quinze fois. Ainsi la Constitution de 1799 dite de « l’an VIII » a été révisée à deux reprises, celle du 14 janvier 1852 sept fois ⁽²⁷⁾, les textes de 1875 quatre fois et la Constitution du 27 octobre 1946 à deux reprises ⁽²⁸⁾. Encore faut-il tenir compte du fait que deux révisions, celles des 18 mai 1804 et 7 novembre 1852, avaient transformé la République en Empire, et que deux autres, celles du 10 juillet 1940 et du 3 juin 1958, avaient pris la forme de lois de délégation du pouvoir constituant ayant mis fin à la République en place.

Le constituant de la V^e République n’est pas resté insensible, pendant cinquante ans, aux nécessités de son temps et a pu adapter, régulièrement et par touches successives, le texte constitutionnel. Aussi a-t-il pris en compte le besoin d’asseoir et de renouveler plus fréquemment la légitimité du Président de la République en adéquation avec les pouvoirs que lui conférait la Constitution. Il a également assimilé les progrès qu’appelait l’approfondissement de l’État de droit ou encore les modifications que réclamait le processus d’intégration européenne ou la mise en œuvre d’un pouvoir décentralisé.

En 1958, le Président de la République était élu pour sept ans par un collège électoral restreint. Aujourd’hui, il est élu pour cinq ans directement par le peuple. La loi du 6 novembre 1962 ⁽²⁹⁾, adoptée par référendum organisé sur le fondement de l’article 11 de la Constitution, a, en effet, substitué au système initial d’élection du chef de l’État par un collège de « grands électeurs » ⁽³⁰⁾ le suffrage universel direct, tandis que la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 ⁽³¹⁾, elle aussi adoptée par référendum, le 24 septembre 2000, mais sur le fondement de l’article 89 de la Constitution, a remplacé le septennat par le quinquennat. Ainsi, la première loi réalise l’esprit de la Constitution, autour d’un pouvoir exécutif fort et d’un chef de l’État restauré, pour reprendre les termes du discours de Bayeux du 16 juin 1946, tandis que la seconde, accompagnée d’une inversion du calendrier électoral ⁽³²⁾, tire les conséquences des aléas de la cohabitation entre deux majorités, présidentielle et à l’Assemblée nationale, distinctes.

L’institution parlementaire elle-même a vu ses conditions de travail modifiées. En 1958, le Parlement siégeait six mois par an en deux sessions séparées. En 2008, il siège neuf mois en session continue à laquelle il n’est pas rare que s’ajoutent des sessions extraordinaires. Il faut se souvenir qu’avant 1958, les assemblées étaient, sur la base d’une durée minimale des sessions inscrite dans la Constitution, libres de fixer leurs sessions et que même le Président de la République ne pouvait les convoquer en session extraordinaire ⁽³³⁾. Par ailleurs, la loi constitutionnelle du 4 août 1995 ⁽³⁴⁾ a réservé une séance par mois à un ordre du jour fixé par chaque assemblée et modifié le régime de l’inviolabilité parlementaire pour permettre que des poursuites soient engagées contre un parlementaire, pendant la durée des sessions sans autorisation préalable de l’assemblée concernée, l’arrestation ou le placement sous contrôle judiciaire devant être autorisé par son Bureau. Auparavant, une réforme importante du Règlement de l’Assemblée nationale lui avait permis, en janvier 1994, de rééquilibrer le travail législatif au profit des commissions permanentes, de rationaliser l’emploi du temps des députés grâce à la suppression de la séance du vendredi, mais aussi de modifier la procédure des questions au Gouvernement avec la suppression du dépôt préalable du thème des questions et l’instauration du principe de brièveté des questions et des réponses, d’adapter les conditions de recevabilité des amendements en séance et de renforcer le rôle de la délégation pour les Communautés européennes.

En 1958, le référendum était circonscrit à des sujets limités à la vie de l’État. Aujourd’hui, il peut être utilisé, par l’effet de la loi constitutionnelle du 4 août 1995 précitée, sur des questions de politique économique et sociale et les services publics qui y concourent ⁽³⁵⁾.

En 1958, le Parlement n’avait pas compétence sur le budget de la sécurité sociale. En 2008, grâce à la loi constitutionnelle du 22 février 1996 ⁽³⁶⁾ qui a révisé les articles 34 et 39 et introduit un article 47-1 dans la Constitution, il vote les lois de financement de la sécurité sociale. Grâce à la loi organique du 2 août 2005 ⁽³⁷⁾, il discute des prélèvements sociaux, ce débat pouvant être concomitant du débat prévu à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ⁽³⁸⁾.

En 1958, le Conseil constitutionnel ne pouvait être saisi que par un nombre très limité d’autorités – le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’une ou l’autre assemblée – et sa compétence était essentiellement envisagée dans le cadre de l’examen du respect des domaines normatifs respectifs du Parlement et du Gouvernement. Désormais, il peut être saisi par la minorité parlementaire et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ainsi que le préambule de la Constitution de 1946 font partie des normes de référence.

En effet, d’une part, la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 a permis à soixante députés ou à soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 61 ⁽³⁹⁾, afin qu’il se prononce sur la conformité à la Constitution d’un projet ou d’une proposition de loi. La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a ouvert la même possibilité sur le fondement de l’article 54, afin de vérifier la conformité à la Constitution d’un engagement international ⁽⁴⁰⁾.

En 1971, dans sa décision fondatrice Liberté d’association, le Conseil constitutionnel a contrôlé la conformité d’une loi aux dispositions du préambule de 1946 et en a utilisé expressément le contenu en faisant référence aux « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », au nombre desquels il a rangé la liberté d’association ⁽⁴¹⁾. En 1973, il a déclaré contraire à la Constitution une disposition d’une loi de finances qui portait atteinte au principe de l’égalité devant la loi contenu dans la Déclaration des droits de l’homme et des citoyens de 1789 ⁽⁴²⁾.

Au registre des progrès de l’État de droit, il faut aussi mentionner le fait qu’en 1958, la France appliquait la peine capitale et qu’en 2008, l’interdiction de celle-ci figure au rang des principes protégés par notre Constitution ⁽⁴³⁾.

En 1958, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) était une institution dont tous les membres étaient nommés par le Président de la République et qui n’avait qu’un pouvoir consultatif. En 2008, le Président ne nomme plus qu’un membre sur seize et le Conseil possède un pouvoir de décision sur la nomination de tous les magistrats du siège ⁽⁴⁴⁾. La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 a ainsi révisé les articles 65 et 68 de la Constitution et introduit les articles 68-1, 68-2 et 93 dans la Constitution, son objet principal étant de modifier la composition et les pouvoirs du CSM et d’instituer une Cour de justice de la République devant laquelle peuvent être poursuivis les ministres pour les crimes ou délits accomplis dans l’exercice de leurs fonctions.

En 1958, l’Europe était absente de la Constitution. En 2008, un titre entier, le titre XV, lui est consacré. Cette prise en compte du phénomène européen s’est faite progressivement.

La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a pris en considération le traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992 ⁽⁴⁵⁾. Elle a autorisé, notamment, les transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’Union économique et monétaire européenne ainsi qu’à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres de la Communauté européenne. Elle a prévu que le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux citoyens de l’Union résidant en France. Elle a mis en place une procédure qui permet aux assemblées de voter des résolutions sur les propositions d’actes communautaires de nature législative qui doivent leur être soumises par le Gouvernement dès leur transmission au Conseil des Communautés.

La mise en œuvre des accords de Schengen a également nécessité une révision préalable de la Constitution, opérée par la loi du 25 novembre 1993 ⁽⁴⁶⁾. En effet, saisi en application de l’article 61 de la Constitution de la loi relative à la maîtrise de l’immigration, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 13 août 1993 ⁽⁴⁷⁾, par la réserve d’interprétation qu’il a faite d’une disposition de ladite loi relative à l’examen de la situation des demandeurs d’asile, a révélé l’existence d’un hiatus entre les obligations constitutionnelles et l’application desdits accords.

Selon la même logique, la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 ⁽⁴⁸⁾ a introduit les modifications préalables nécessaires à la ratification du traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, qui permet des transferts de compétences dans le domaine de la libre circulation des personnes. Motivée, après un avis du Conseil d’État en date du 26 septembre 2002, par la transposition de la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen du 13 juin 2002, la révision du 25 mars 2003 a permis de constitutionnaliser la participation française au mécanisme du mandat d’arrêt européen ⁽⁴⁹⁾.

La loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 ⁽⁵⁰⁾ a introduit une nouvelle rédaction du titre XV de la Constitution relatif à l’Union européenne pour tenir compte de l’entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui fut refusée par le peuple français, tout en ajoutant un article 88-5 imposant l’organisation d’un référendum lors des élargissements susceptibles de suivre l’adhésion à l’Union européenne de la Croatie. Récemment, le Congrès a adopté, le 4 février 2008, un projet de loi de loi constitutionnelle permettant d’ouvrir la voie à la ratification, intervenue quelques jours plus tard, du traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ⁽⁵¹⁾.

Enfin, en 1958, la République était jacobine. Aujourd’hui, elle est décentralisée. En effet, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ⁽⁵²⁾ a ajouté à l’article 1^er la Constitution un alinéa qui dispose que l’« organisation » de la République est « décentralisée », elle affirme le principe de subsidiarité en vertu duquel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » et ouvre un droit à l’expérimentation normative, tout en prévoyant un accroissement de l’autonomie financière des collectivités territoriales tel que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».

LES RÉVISIONS DE LA CONSTITUTION DEPUIS 1958
Date	Objet	Modalités
4 juin 1960	Modification des dispositions relatives à la Communauté	Article 89 – Congrès
6 novembre 1962	Élection du Président de la République au suffrage universel	Article 11
30 décembre 1963	Dates des sessions parlementaires	Article 89 – Congrès
29 octobre 1974	Possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de déférer une loi au Conseil constitutionnel	Article 89 – Congrès
18 juin 1976	Intérim de la Présidence de la République	Article 89 – Congrès

LES RÉVISIONS DE LA CONSTITUTION DEPUIS 1958 (suite)
Date	Objet	Modalités
25 juin 1992	Traité de Maastricht (Union économique et monétaire, vote des ressortissants européens aux élections municipales, politique commune des visas), langue française, lois organiques relatives aux territoires d’outre-mer, résolutions parlementaires sur les actes communautaires	Article 89 – Congrès
27 juillet 1993	Responsabilité pénale des ministres, création de la Cour de justice de la République	Article 89 – Congrès
25 novembre 1993	Droit d’asile	Article 89 – Congrès
4 août 1995	Session parlementaire unique (du premier jour ouvrable d’octobre au dernier jour ouvrable de juin), aménagement des « immunités » parlementaires et élargissement des possibilités de recours au référendum	Article 89 – Congrès
22 février 1996	Loi de financement de la sécurité sociale	Article 89 – Congrès
20 juillet 1998	Avenir de la Nouvelle-Calédonie	Article 89 – Congrès
25 janvier 1999	Traité d’Amsterdam	Article 89 – Congrès
8 juillet 1999	Cour pénale Internationale	Article 89 – Congrès
8 juillet 1999	Égalité entre les femmes et les hommes	Article 89 – Congrès
2 octobre 2000	Durée du mandat du Président de la République	Article 89 – référendum
25 mars 2003	Mandat d’arrêt européen	Article 89 – Congrès
28 mars 2003	Organisation décentralisée de la République	Article 89 – Congrès
1er mars 2005	Traité établissant une Constitution pour l’Europe	Article 89 – Congrès
1er mars 2005	Charte de l’environnement	Article 89 – Congrès
23 février 2007	Corps électoral de la Nouvelle-Calédonie	Article 89 – Congrès
23 février 2007	Responsabilité du Président de la République	Article 89 – Congrès
23 février 2007	Interdiction de la peine de mort	Article 89 – Congrès
4 février 2008	Traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne (traité de Lisbonne)	Article 89 – Congrès

Les effets de la conjonction des outils du parlementarisme rationalisé, forgés en 1958 et destinés à lutter contre l’absence de fait majoritaire, et le surgissement de ce dernier, depuis la réforme de 1962, n’ont cessé de se faire sentir pour cantonner le Parlement dans un rôle considéré par beaucoup comme trop mineur. La stabilité que devaient apporter ceux-là est devenue abusive quand le fait majoritaire s’y est ajouté au lieu de s’y substituer.

Et chaque fois que l’on a cru donner des capacités nouvelles au pouvoir législatif, c’est bien souvent celles du pouvoir exécutif qu’on a augmentées, à l’exemple de la session unique qui a permis à ce dernier de présenter plus de projets de loi. Aujourd’hui, il est temps de rééquilibrer ce système.

Il faut se méfier de l’idée d’un retour à l’âge d’or du parlementarisme. Nombre d’acteurs évaluent encore le Parlement de la V^e République sans réussir à se départir d’une vision mythique et d’une certaine fiction historique. Or, comme l’a montré récemment M. Marcel Gauchet, à peine celui-ci était-il mis en place que son affaiblissement était constaté et son déclin annoncé ⁽⁵³⁾. Dans ces conditions, chercher à revenir à une hypothétique époque idéale revient à se fourvoyer et à entretenir une illusion qui ne crée que frustrations et attire sur le Parlement de vaines acrimonies.

Ce décalage n’est d’ailleurs pas propre à la France. L’idée de réviser la Constitution pourrait même être découragée par l’analyse comparative qui montre que tous les gouvernements des régimes parlementaires modernes disposent des moyens d’imposer leurs vues au Parlement. Partout, l’initiative des lois leur appartient au premier chef. Partout, ils imposent leur marque à l’ordre du jour, soit qu’ils aient les moyens d’en fixer directement le contenu, soit qu’ils le fassent par l’entremise de leur majorité. Partout, ils possèdent les moyens de faire adopter un texte. La différence entre les régimes réside surtout dans la manière dont ils usent de ces différents moyens. Dans ces conditions, changer les règles de droit du jeu institutionnel pourrait apparaître vain dans le pire des cas, sans grande portée dans le meilleur.

Les questions de la domination excessive du Parlement par le Gouvernement se posent, en effet, dans tous les pays comparables. Un observateur du système allemand pouvait ainsi poser la question suivante et y répondre : « Que peut faire un député dans le système parlementaire allemand ? (…) Rien de constructif, mais il peut certainement ralentir sensiblement le processus législatif. » ⁽⁵⁴⁾ Selon la même logique, un observateur reconnu du système britannique, forçant quelque peu le trait, relevait que « si certains auteurs continuent de considérer l’élaboration de la loi comme l’une des fonctions de la Chambre des Communes, c’est une fonction, en tout cas, qu’elle n’a pas exercée au XX^e siècle » ⁽⁵⁵⁾.

Toutefois, cela ne doit pas nous interdire de construire un parlementarisme plus moderne et d’utiliser, pour ce faire, le secours de la règle constitutionnelle. Deux raisons doivent y inciter.

En premier lieu, la place de la règle constitutionnelle dans la définition de la culture parlementaire, sans pouvoir être évaluée avec précision, ne saurait être pour autant négligée, soit qu’elle est à l’origine d’un changement des comportements, soit qu’elle les fixe dans un état donné. Il n’est donc pas inutile d’y avoir recours.

En second lieu, le système français possède des règles bien particulières ou présente des lacunes spécifiques, à l’exemple du mécanisme de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution ⁽⁵⁶⁾, de la place de l’opposition ou encore de la faiblesse de la culture de contrôle – que l’on songe que cette fonction du Parlement n’est inscrite nulle part dans notre Constitution, si ce n’est de manière indirecte par la description des procédures de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

Le parlementarisme rationalisé est une idée qui a trop bien réussi. Ses manifestations sont connues : détermination constitutionnelle du régime des sessions, soumission du règlement des assemblées au contrôle du Conseil constitutionnel, fixation de l’ordre du jour et organisation des débats par le Gouvernement, réduction du nombre des commissions, délimitation du domaine de la loi, encadrement financier des initiatives parlementaires, définition de procédures contraignantes d’engagement de la responsabilité gouvernementale.

Jadis sans doute nécessaire pour réagir aux errements passés, cette rationalisation des pouvoirs des assemblées, amplifiée par la pratique majoritaire s’est progressivement transformée en cantonnement, puis, bientôt, en rationnement. Ce qui se concevait bien dans un système de foisonnement des partis, d’alliances sans cesse changeantes, s’est traduit, dans un système majoritaire, par un déséquilibre préjudiciable au bon fonctionnement de notre démocratie. Ce fait s’est imposé très rapidement après la promulgation de la nouvelle Constitution.

La question posée il y a exactement quarante ans par M. André Chandernagor « un Parlement pour quoi faire ? » ⁽⁵⁷⁾, fondée sur le constat d’une crise de l’institution parlementaire, constat continuellement et régulièrement renouvelé, n’a pas depuis lors quitté l’actualité. En 1991, un de nos collègues pouvait plaisamment intituler son rapport Les miettes parlementaires ou un Parlement à refaire ⁽⁵⁸⁾. Mais, fait nouveau, l’antienne du renforcement des pouvoirs du Parlement, chantée ainsi depuis plusieurs décennies sur tous les tons et par tous, a trouvé dans le rapport du « comité Balladur » une réponse à la fois réaliste et audacieuse.

« Plus de deux siècles après sa naissance, le parlementarisme à la française semble à un tournant de son histoire. La rénovation sera la condition de sa survie. » ⁽⁵⁹⁾ Cette entreprise est d’autant plus nécessaire que le quinquennat a changé quelque peu les données du régime. Comme l’a souligné le « comité Vedel », « le quinquennat conduit nécessairement à un régime présidentiel marqué par l’effacement du Premier ministre réduit à un rôle de chef d’état-major. Un chef d’État dont la durée de mandat serait la même que celle de l’Assemblée nationale et qui disposerait dans cette assemblée d’une majorité fidèle risquerait de rencontrer des limites bien réduites à son pouvoir. »

Comme l’observe M. Pierre Avril, le Parlement pourrait sembler s’être transformé en une espèce de machine à fabriquer les lois tellement sollicitée qu’elle atteint aujourd’hui ses limites ⁽⁶⁰⁾. L’encombrement de l’ordre du jour justifie que le Gouvernement légifère par voie d’ordonnances, au point qu’elles sont devenues « le principal mode de législation ». Le Parlement porte aussi sa part de responsabilité. Le Gouvernement ne maîtrise pas la durée de débats qui s’éternisent, le nombre d’amendements déposés explose.

Entre discussions sans fin, avalanches d’amendements et obstruction, le Parlement n’est pas loin de se noyer. Il apparaît nécessaire de simplifier nos débats, d’en fluidifier le déroulement et, parfois, de pouvoir les raccourcir. Ainsi que le constatait le Président Pierre Mazeaud en présentant les vœux du Conseil constitutionnel au Président de la République, le 3 janvier 2005, « d’autres phénomènes que la session unique concourent, pour des raisons plus profondes, à un allongement de la durée des débats. Il s’agit d’abord, de façon spectaculaire, de l’augmentation du nombre d’amendements déposés au cours du débat parlementaire. » La forte augmentation du nombre des amendements déposés, qui s’accompagne au demeurant de la baisse de leur taux d’adoption, est en effet l’une des évolutions les plus marquantes des trois dernières décennies.

Du nombre croissant, exponentiel serait-on tenté d’écrire, d’amendements enregistrés depuis les débuts de la V^e République, il est difficile de savoir s’il constitue un symptôme du mal ou le mal lui-même. Il est probable qu’il s’agisse d’un phénomène autoentretenu. En tout état de cause, une réponse doit être trouvée, sans que le principe d’une direction du travail parlementaire efficacement assumée par un Gouvernement dont l’autorité et la stabilité sont protégées ne soit atteint. Rien ne justifie que notre République renoue avec l’instabilité ministérielle chronique et les délégations législatives permanentes.

Pour ne prendre que le cas de l’Assemblée nationale – le Sénat a d’ailleurs connu une évolution semblable en tendance –, moins de 5 000 amendements avaient été déposés sous la I^ère législature (1959-1962). Le double a été enregistré sous la IV^e (1968-1972). La XI^e législature (1997-2002) a dépassé le cap des 50 000 amendements, tandis que la XII^e législature a connu un record de 244 000 amendements ⁽⁶¹⁾. Parallèlement, le temps passé en séance n’a pas considérablement varié sur moyenne période. Si l’Assemblée nationale a passé 592 heures en séance publique en 1962, elle en a passé 1 177 heures en 1982, 959 heures en 2000, 1 044 heures en 2006, le passage à la session unique n’ayant pas modifié radicalement la situation ⁽⁶²⁾. Il résulte du rapprochement de ces tendances deux hypothèses : soit le temps réservé aux motions, aux discussions générales et aux questions a fortement été réduit, soit le temps d’examen de chaque amendement a été considérablement diminué. Il est possible de conclure, sans s’éloigner par trop de la réalité vécue par chacun, que, nonobstant la diminution réglementaire du temps consacré, notamment, aux motions de procédure ⁽⁶³⁾, la seconde hypothèse est la bonne.

En première analyse, l’examen d’un nombre croissant d’amendements peut révéler une crise institutionnelle. Le droit d’amendement joue alors un rôle de substitut à l’initiative législative en assurant à ses titulaires la garantie d’intervenir oralement en séance publique. De nombreux amendements, trop précis, trop techniques, proposent des mesures de nature réglementaire ou non normative, tandis que d’autres portent sur des sujets sans véritable rapport avec l’objet du projet ou de la proposition de loi, voire sont fantaisistes ⁽⁶⁴⁾. « Exutoire de parlementaires soumis aux pressions de leurs électeurs ou de groupes de pression, économiques, syndicaux ou idéologiques, moyen permettant l’adoption, plus rapidement et facilement que par la voie réglementaire, de dispositions voulues par le Gouvernement, l’amendement est devenu l’instrument idéal de fabrication de la norme. La difformité, l’enflure et l’inintelligibilité de la norme ainsi créée justifient bien une rationalisation de l’usage du droit d’amendement. » ⁽⁶⁵⁾

Cependant, la principale explication de cette évolution réside sans doute dans l’utilisation du droit d’amendement à des fins d’obstruction, comme en témoigne la proportion croissante des amendements issus de l’opposition. Il suffit pour s’en convaincre de citer, pour la seule Assemblée nationale, les 12 805 amendements au projet de loi relatif à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques, les 11 153 amendements au projet de loi portant réforme des retraites ⁽⁶⁶⁾, les 14 888 amendements au projet de loi relatif à la régulation des activités postales et bien sûr les 137 665 amendements déposés lors de l’examen par l’Assemblée nationale du projet de loi relatif au secteur de l’énergie. Le dépôt massif d’amendements permet, d’une part, d’allonger considérablement les débats afin de retarder l’adoption du projet et, d’autre part, d’attirer l’attention de l’opinion publique sur les problèmes posés par le texte. Ainsi, les débats sur le projet de loi portant réforme des retraites, en juillet 2003, et sur le projet de loi relatif à l’assurance maladie, en juillet 2004, ont nécessité respectivement 157 et 142 heures de débat. On s’est trouvé là bien au-delà des excès tant dénoncés de la IV^e République.

Bien sûr, l’obstruction fait partie de la vie parlementaire. Le filibustering, permettant à l’orateur de parler tant qu’il parvient à rester debout ou de se faire succéder les votes par appel nominal dont on demande la validité par constatation du quorum grâce à… un vote par appel nominal, fait ainsi partie de la légende du Congrès américain. L’obstruction a pu correspondre, dans une certaine mesure, au droit sacré d’insurrection inscrit dans l’article II de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Mais à mesure que notre démocratie se perfectionne − et elle n’a cessé de se perfectionner depuis un demi-siècle, mouvement largement masqué par une exigence justifiée mais de plus en plus grande −, la voie de l’obstruction, qui peut être légitime lorsqu’une majorité ne respecte pas le jeu parlementaire et entend imposer sa loi sans égard pour les droits de la minorité, devient le signe extérieur de l’impuissance parlementaire et de la vanité des échanges. En résumé, elle devient incongrue.

Certes, le temps est révolu où l’on pouvait, à la tribune, infliger aux auditeurs la lecture successive de la liste des augmentations de capital de toutes les sociétés françaises, des prix comparés des denrées entre 1939 et 1949 avec les pourcentages d’augmentation, et, en version française, du texte intégral pris en Union Soviétique tendant à faire baisser les prix, sans omettre l’énumération des produits et les prix comparés ⁽⁶⁷⁾.

Si l’obstruction est, dans une certaine mesure, légitime, il ne faut pas qu’elle soit organisée par le Règlement − recours à des systèmes de vote « chronophages », demandes de quorum à répétition, suspensions nombreuses de séance, multiplication des rappels au règlement, provocation d’incidents personnels − et a fortiori par la Constitution.

Ainsi, il faut s’interroger sur le principe constitutionnel réservant au parlementaire le droit personnel de déposer des amendements et de les défendre. En effet, le Conseil constitutionnel a pu développer une jurisprudence particulièrement protectrice du droit d’amendement, en y voyant le corollaire de l’initiative parlementaire qui peut, sous réserve des limitations prévues à l’article 45 de la Constitution, s’exercer à chaque stade de la procédure législative. Le Conseil s’est ainsi attaché à vérifier que de nouvelles dispositions réglementaires ne risquaient pas de porter atteinte à l’exercice effectif du droit d’amendement. Par exemple, en examinant la conformité à la Constitution de la procédure de vote sans débat, il a rappelé l’exigence du « respect des droits des membres de l’assemblée concernée et, notamment, l’exercice effectif du droit d’amendement garanti par l’article 44 de la Constitution » ⁽⁶⁸⁾.

C’est ainsi qu’il a censuré comme portant « atteinte au droit d’amendement, reconnu à chaque parlementaire par le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, l’interdiction faite à tout membre de l’assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ». La disposition censurée avait certes pour caractéristique d’interdire non seulement la discussion mais aussi le dépôt et le vote d’un amendement antérieurement rejeté par la commission. On peut légitimement se demander si la protection de l’exercice effectif du droit d’amendement ne s’étend pas également à sa présentation.

Au-delà de ces principes, des progrès ont été régulièrement apportés pour limiter les risques d’obstruction. Sans évoquer le cas ancien où le Règlement fut changé en cours de discussion d’un projet de loi pour permettre à celle-ci de sortir de l’enlisement ⁽⁶⁹⁾, on peut rappeler l’encadrement progressif des motions de procédure, dont l’objet n’est cependant pas toujours en rapport direct avec le projet ou la proposition auquel elles sont censées s’appliquer.

Dans le même souci de lutter contre l’obstruction, le Règlement de l’Assemblée nationale a été modifié en 1994 pour prévoir qu’en cas de demande de suspension formulée « personnellement et pour une réunion de groupe, par le président d’un groupe ou son délégué dont il a préalablement notifié le nom au Président », « toute nouvelle délégation annule la précédente » ⁽⁷⁰⁾.

Si l’on devait proposer une synthèse de