N^° 775

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

Mesdames, Messieurs,

La France, dont le budget spatial est le troisième du monde, dont l'industrie spatiale est la première d'Europe, ne dispose d'aucun texte spécifique régissant les activités spatiales. Cette lacune juridique se devait d'être comblée, alors que, comme le remarquait le professeur Jacques Blamont l’un des pères fondateurs du CNES, dans un entretien récent, le secteur privé, l'entreprise s'emparent de l'espace. C'est l'objet du projet de loi relatif aux opérations spatiales, adopté par le Sénat le 16 janvier dernier, et qui nous est aujourd'hui soumis.

Le projet de loi crée un régime d’autorisation des opérations spatiales menées depuis le territoire français ou par des ressortissants français. Ce dispositif, qui s’applique notamment aux lancements d’objets spatiaux, doit permettre à l’État de mieux contrôler les opérations qui seraient de nature à engager sa responsabilité au titre des traités internationaux auxquels la France est partie, en particulier, comme il vient de l'être souligné, pour les activités spatiales qui sont le fait d’entreprises privées, et comme telles s’exercent hors de sa tutelle directe.

Il prévoit ensuite, en cas de dommages causés aux tiers, au sol ou dans l’espace aérien, lors d’une opération autorisée, une répartition équitable de la charge indemnitaire entre l’État et l’opérateur spatial, dont la contribution est plafonnée. Il permet ainsi, tout à la fois, de garantir l’indemnisation des victimes, de sécuriser l’activité économique spatiale et de limiter la charge susceptible de peser sur les finances publiques.

Dans un souci de sécurité des relations entre les acteurs du secteur spatial, le projet de loi limite également les possibilités de recours entre les participants à l’opération, instituant ainsi un régime de responsabilité adapté à ce secteur.

Il permet également à l’État de mieux encadrer, comme le font de nombreux pays, pour des motifs de sécurité nationale et afin d'assurer, là aussi, le respect de ses engagements internationaux, l’activité des exploitants primaires de données d’observation de la Terre d’origine spatiale. Il traite ponctuellement de la question spécifique de la propriété intellectuelle, pour les découvertes réalisées au moyen des objets spatiaux immatriculés par la France.

Enfin, il confirme le rôle du CNES, par délégation du ministre chargé de l’espace, actuellement la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, en matière de contrôle et d’établissement des réglementations dans le domaine spatial, et donc de délivrance des autorisations, mais aussi de sécurité et de police spéciale du Centre spatial guyanais de Kourou.

Il existe sans doute deux sortes de projets de loi, ceux dont l’examen rassérène, dont on sort immédiatement content, et ceux, plus exigeants, dont la lecture attentive côtoie l'insatisfaction qu'engendre le désir d'en attendre davantage. Votre rapporteur proposera, poursuivant la même orientation que celle engagée par le Sénat, des amendements visant à mieux prendre en compte la réalité des activités des opérateurs et donc à les faciliter.

Mais surtout, ce projet de loi peut être le premier élément du socle sur lequel doit se fonder une nouvelle dynamique pour la politique spatiale de la France, telle qu'elle a été dessinée par le Président de la République le 11 février 2008 à Kourou. « Per aspera ad astra », la rigueur du texte législatif ne doit pas, en effet, faire oublier l'esprit qui y préside, et qui reste celui des pionniers et des découvreurs.

Il convient de se féliciter que le Traité de Lisbonne fasse de l'espace une compétence partagée entre l'Union européenne et les pays membres. Les États membres de l'Agence spatiale européenne (ESA) se réuniront au moment de la présidence française pour décider des programmes à venir. Notre responsabilité est grande, il nous faut, après les longs débats heureusement conclus sur le programme européen de radionavigation par satellite, Galileo, asseoir une nouvelle gouvernance pour l'Europe de l'espace.

La réflexion engagée sur les bases d'une nouvelle politique spatiale et sur la gouvernance du spatial en Europe dans le remarquable rapport rendu en février 2007, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, par le sénateur Henri Revol, rapporteur du projet de loi au Sénat, et notre regretté collègue Christian Cabal, dont la mémoire reste associée à ce travail, doit aboutir à des propositions concrètes, qui pourraient par exemple prendre la forme d’une une loi de programmation spatiale, comme les auteurs le préconisaient, permettant de donner une meilleure lisibilité à notre action.

Les perspectives offertes par l’espace sont infinies, tant dans le domaine des utilisations, aussi variées que la télévision, les télécommunications, la navigation, la santé, l’éducation ou le développement durable, que dans le champ de l'exploration. Ni l'Europe, ni la France ne peuvent rester en retrait de cette aventure. Le « réenchantement » du monde, que certains appellent de leurs voeux, ne peut être, en effet, pour citer le paléoanthropologue Pascal Picq, que celui des connaissances.

I.— LE CADRE JURIDIQUE ACTUEL DES ACTIVITÉS SPATIALES

Consciente des enjeux nouveaux qu’impliquait le développement des activités spatiales, la communauté internationale a, assez tôt, mis en place un ensemble de règles inter-étatiques dans ce domaine. Elles sont marquées à la fois par la période de leur élaboration, qui est celle de la confrontation Est/Ouest, et le peu de pertinence des modèles existant. Les règles en matière de navigation aérienne, d’exploitation de l’énergie nucléaire voire le cadre fixé à l’exploration de l’Antarctique ou le droit applicable en haute mer ont cependant pu contribuer, à des degrés divers, à l’élaboration de la réflexion et des accords qui en sont issus, dans les décennies 1960 et 1970, et qui ont peu évolué depuis.

Les textes multilatéraux sont peu nombreux, l’essentiel du droit spatial international étant regroupé dans cinq accords. Les trois principaux, qui établissent le cadre des principales dispositions du projet de loi, sont le traité du 27 janvier 1967 sur les principes régissant les activités des États en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace atmosphérique y compris la Lune et les autres corps célestes, entré en vigueur pour la France le 5 août 1970 ; la convention du 29 mars 1972 sur la responsabilité internationale pour les dommages causés par des objets spatiaux, entrée en vigueur pour la France le 31 décembre 1975 et la convention du 14 janvier 1975 sur l’immatriculation des objets lancés dans l’espace extra-atmosphérique, entrée en vigueur pour la France le 15 septembre 1976.

Il convient de mentionner également l’accord du 22 avril 1968 sur le sauvetage des astronautes et la restitution des objets lancés dans l’espace extra-atmosphérique, entré en vigueur pour la France le 31 décembre 1975, et l’accord du 18 décembre 1979 régissant les activités des États sur la lune et les autres corps célestes, signé mais non ratifié par la France.

L’élaboration de ces accords est confiée à un organe de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies, le comité pour l’utilisation pacifique de l’espace extra-atmosphérique. Le consensus nécessaire à l’adoption ou à la modification des règles dans le domaine spatial n’existant plus depuis le début des années 1980, quatre résolutions importantes ont cependant pu être adoptées, en 1982, sur l'utilisation par les États des satellites aux fins de la télévision, en 1986 sur la télédétection, en 1992 sur l'utilisation de sources d'énergie nucléaire dans l'espace, en 1996 sur la coopération internationale en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace au profit et dans l'intérêt de tous les États. En complément de ces textes, et de façon plus pragmatique, comme c'est souvent le cas dans le domaine spatial, un certain nombre d'accords ont été passés entre les établissements ou les agences, nationales ou internationales, permettant l'établissement de codes de bonne conduite ou de procédures admises, dont la portée juridique reste assez floue.

Les principes qui guident cet ensemble assez disparate ne manquent cependant pas d'une certaine grandeur. Il prévoient en effet que l'exploitation et l'utilisation de l'espace sont « l'apanage de l'humanité tout entière » (préambule du Traité de 1967), la conduite des activités spatiales est libre, il incombe aux États de les contrôler et les États de lancement doivent répondre des dommages créés par les objets spatiaux (Convention de 1972). Il convient de remarquer que la définition de la notion d'État de lancement est assez large, elle comprend aussi bien les États qui procèdent ou font procéder à un lancement d'un objet spatial que ceux dont le territoire ou les installations servent à ce lancement. Il s'ensuit une multiplication des États pouvant être responsables d'un lancement et de ses conséquences éventuelles, en termes de dommages. En effet, l'interprétation du droit international issu des accords décrits ci-dessus est aussi large que les notions qu'elle traduit. C'est ainsi que les lancements effectués par ou pour les entreprises privées sont considérés comme des activités nationales de la responsabilité de l'État dont elles relèvent. La France, à la fois par ses activités spatiales propres, mais aussi parce qu'elle abrite le port spatial européen de Kourou, est donc particulièrement concernée.

Un certain nombre d’États, dont les principaux acteurs des activités spatiales comme les États-Unis (avec le « Commercial Space Launch Act ») mais aussi la Russie (avec la loi fédérale sur les activités spatiales de 1993, qui, tout en reprenant certaines des règles de l'ex-URSS dans ce domaine, présentait déjà tous les aspects d’une législation moderne, détaillée, orientée vers le marché), ont élaboré, parfois depuis longtemps (1984 pour les États-Unis), des lois spatiales transposant les principales dispositions des accords internationaux auxquels ils sont parties. Il convient de remarquer que ces législations se mettent aussi en place dans des pays dont l'implication dans le secteur spatial est moindre, celles-ci se concentrant alors sur le secteur d'opération qui les concerne, comme la responsabilité d'État lanceur, pour certains membres de l'Agence spatiale européenne (ESA), tels que la Belgique par exemple.

Les textes ainsi élaborés ont en commun de tenter de constituer une base juridique incitative aux activités spatiales privées, tout en mettant en place un contrôle permettant de vérifier la compatibilité de ces activités avec les engagements internationaux de l'État concerné et la protection de ses intérêts spécifiques, en particulier en matière de sécurité. La délivrance des autorisations ou des licences, mises en place systématiquement, en articulation avec les fonctions de contrôle, de sécurité et de certification est ainsi confiée soit au Gouvernement (ministre ou secrétaire d'État) pour les États-Unis, l'Australie et la Grande-Bretagne, soit à l'Organe fédéral exécutif (Russie) ou à l'Agence fédérale (Allemagne) compétents. Toutes les législations ont également introduit l'obligation d'immatriculation avec, en particulier, les paramètres orbitaux de l'objet spatial, données fondamentales pour la connaissance du nouvel environnement extra-atmosphérique que les activités spatiales sont en train de créer, dont l'importante question des débris spatiaux fait partie.

Contrepartie de l'autorisation, de l'immatriculation et du contrôle exercés par l'État, tous ces pays ont adossé la responsabilité qui leur incombe comme État de lancement pour les dommages causés à des tiers, du fait des traités internationaux, sur des obligations d'assurance (Russie, Australie, Royaume-Uni et Allemagne) ou, à défaut, d'établissement d'assise financière (États-Unis). L'établissement de règles en matière d'assurance ou de solvabilité permet aussi de faire jouer la garantie d'État au-delà d'un certain seuil, en cas de recours de la victime par voie juridictionnelle contre l'entreprise responsable du dommage, plutôt que par la voie diplomatique plus difficile à mettre en œuvre contre l'État dont elle relève, sécurisant ainsi les activités des entreprises du secteur.

Comme souvent en la matière, la comparaison des législations permet de présenter des règles juridiques équivalentes et des principes traduisant des préoccupations semblables. Pour autant, le détail des textes, qu'il s'agisse de la notion de tiers, de participants aux opérations spatiales, d'assurance, de garantie ou de mode d'indemnisation ou d'appel de la garantie d'État, essentiel pour les entités intéressées, s'exprime dans des contextes législatifs, des systèmes d'activité privée, très différents d'un pays à l'autre, et n'est pas toujours immédiatement transposable. La grille de lecture d'un participant français aux activités spatiales devrait donc, pour être utilisable, s'étendre au-delà du seul cadre juridique fixé par les lois spatiales nationales.

La France a mené, depuis le début des années 1960, des activités spatiales importantes. L'impulsion initiale, due à la volonté du Général De Gaulle et du gouvernement de Michel Debré de doter notre pays des moyens lui permettant de disposer d'une politique de l'espace indépendante, a entraîné la création d'une agence spatiale nationale, le Centre national d'études spatiales (CNES), dès 1961. Le CNES est un EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial), dont les missions sont aujourd'hui codifiées dans les articles L. 331-1 à L. 331-6 du code de la recherche. A la fois par ses responsabilités scientifiques et par son rôle industriel et commercial, il reste l'acteur majeur de la politique spatiale nationale. Le CNES s’appuie sur son établissement de Paris, qui joue le rôle d’une agence de programmes, sur la direction des lanceurs d’Évry, qui développe Ariane pour le compte de l’ESA, et sur les centres spatiaux de Toulouse et de Guyane. Il agit comme une agence de programmes et de financements.

Très rapidement, également, mais nous y reviendrons, notre pays a participé activement au développement de l'activité spatiale multilatérale européenne, en particulier dans le cadre de l'ESA, à laquelle la France adhère dès sa constitution en 1975. Le contrat pluriannuel actuel du CNES est d’ailleurs en parfaite cohérence avec les résolutions prises par les ministres européens en juin 2005 lors du conseil espace conjoint à l’Union européenne et à l’ESA, puis en décembre 2005 lors du conseil de l’ESA. Rappelons que, conformément à ce contrat, dont 2007 était la deuxième année de mise en œuvre, les activités du CNES se répartissent selon cinq grands champs : les lanceurs ; les ressources mutualisées en direction du grand public (télévision, télécommunications, internet haut débit, navigation et localisation, santé, éducation) ; le développement durable ; les sciences spatiales (technologies et préparation de l’avenir) ; la sécurité et la défense.

En 2007, les moyens budgétaires français consacrés à l'espace étaient d'environ 2 milliards d'euros, (dont un tiers constitue la participation nationale au budget de l'ESA), l'essentiel étant affecté sous le contrôle du CNES. La France reste ainsi au troisième rang mondial en terme d'investissements dans ce domaine, derrière les États-Unis et la Russie mais devant l'Allemagne.

Dans la voie tracée dès la fusée Diamant A de 1965, notre pays a joué un rôle central dans les recherches pour la mise en place, puis le développement de l'accès autonome de l'Europe à l'espace, segment indispensable d'une véritable politique spatiale, à travers le programme Ariane. Rappelons qu’outre sa réussite technique, le lanceur européen, commercialisé par Arianespace, est aussi un succès commercial. C'est ainsi que le CNES a assuré jusqu'à récemment la maîtrise d'ouvrage déléguée pour le développement du lanceur européen. Parallèlement, le Centre spatial guyanais de Kourou (CSG), équipé d'infrastructures de lancement depuis 1967, est mis à la disposition de l'ESA depuis 1976. Le site du port spatial européen est également placé sous la responsabilité du CNES qui y assure la sécurité et la sauvegarde des lancements. Enfin, par l’intermédiaire du CNES également, la France a initié dès 1965, en complément des lanceurs, une politique de développement de satellites d’applications commerciales ou de service public. En sont issus, par exemple, les programmes Spot « satellite pour l’observation de la Terre » aux applications duales, et Télécom-1 et TDF-1, ce dernier en partenariat avec l’Allemagne, à vocation plus nettement commerciale.

En plus de la constitution des grandes infrastructures spatiales, issue des programmes des années 1960 et soutenue directement par l’État, ce dernier a engagé une politique industrielle dynamique par un transfert régulier de technologies, afin d’aider à la mise en place d’un tissu industriel privé capable de fournir les équipements spatiaux nécessaires.

Le colbertisme qui présidait initialement aux activités spatiales s’est, en effet, accompagné d’une politique de filialisation, le CNES étant alors chargé de diriger cette mission d’exploitation commerciale de l’espace. Au début des années 1990, dix-sept filiales avaient ainsi été créées, dont Arianespace et Spot Image déjà citées. Parallèlement à la filialisation, la diffusion des technologies spatiales a irrigué le tissu industriel français, contribuant au développement des grandes sociétés actuelles du secteur. Le développement du marché de l’utilisation de l’espace, en particulier dans le domaine des télécommunications, s’appuie sur cette offre de services, renforçant la concurrence et conduisant à d’importants regroupements de l’industrie spatiale, française et européenne, dont les sièges et les activités sont encore centrés sur la France. Citons ainsi EADS Space, développant lanceurs et satellites, Thales Alenia Space, produisant des systèmes de satellites et des équipements spatiaux, Safran, spécialisée dans la propulsion, ces trois entreprises regroupant 80 % de l’emploi spatial national. L’utilisation des satellites de télécommunications, développés par l’ESA, a pris la forme d’organisations intergouvernementales, comme l’organisation européenne de télécommunications par satellite, Eutelsat, dont les activités commerciales d’opérateur de satellites ont été privatisées, suivant les vœux de la Commission européenne. Eutelsat SA, qui en est chargée, est une société de droit français.

Cette nouvelle configuration des activités spatiales en France conduit clairement à la poursuite du recentrage du CNES sur son rôle d’agence nationale de l’espace et d’agent de la puissance publique, ce qui suppose l’abandon de ses activités commerciales, mais aussi le renforcement de ses activités de contrôle et de réglementation. Le dynamisme des opérateurs spatiaux, qui conditionne le maintien et le développement de ce secteur industriel clé est, quant à lui, fortement dépendant de la demande commerciale en matière d’utilisation de l’espace. Les règles juridiques nouvelles doivent avoir pour objet de sécuriser cette compétitivité.

II.— LA NÉCESSITÉ D’UNE LÉGISLATION NATIONALE

Aucun texte spécifique ne régit les activités spatiales en France, le chapitre du code de la recherche consacré au CNES se contentant de fixer le cadre des activités de l’établissement. Par lettre du 27 juillet 2004, le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, saisissait le Conseil d’État d’une demande d’étude sur le statut juridique des activités spatiales gouvernementales et non gouvernementales et la responsabilité de l’État dans la réparation de leurs conséquences dommageables. L’étude a été adoptée par l’Assemblée générale du Conseil d’État le 6 avril 2006. Sa publication, sous le titre « Pour une politique juridique des activités spatiales », remarquable et très documentée, a largement contribué à l’élaboration des réflexions de votre rapporteur. Après la présentation d’un état des lieux, prenant en compte le contexte géostratégique, économique et juridique des activités spatiales, l’étude se poursuit par des propositions en matière de contrôle et de responsabilité et se conclut par la proposition d’un avant-projet de loi repris, pour l’essentiel, dans le projet de loi relatif aux opérations spatiales, délibéré par l’un des derniers conseils des ministres du Gouvernement de M. Dominique de Villepin et déposé sur le Bureau du Sénat. Le Sénat l’a adopté le 16 janvier 2008.

Le Conseil d’État remarquait, en effet, qu’il était paradoxal, alors que la France demeure l’une des grandes puissances spatiales, tant en termes de recherches que de développements, que les opérations spatiales soient conduites sur son sol sans cadre juridique adapté, alors même que le droit des utilisations de l’espace, en particulier en matière de télédiffusions ou de télécommunications est en pleine expansion. De plus, la modification rapide du statut des opérateurs, entreprises industrielles, et leur autonomie de plus en plus grande par rapport à l’État, rend ce vide juridique préoccupant. Les opérations spatiales se déroulent dans un marché mondial où les acteurs prennent en compte non seulement des considérations techniques et économiques, mais aussi juridiques tenant, pour ces dernières, au degré de sécurité que conféreront les contrats conclus.

L’avant-projet de loi, ainsi défini, visait donc les opérations spatiales proprement dites, c'est-à-dire le lancement, la mise et le maintien à poste d’un objet spatial, et non les utilisations spatiales qui recouvrent les services ayant recours à des systèmes spatiaux, en transposant en droit interne les obligations internationales de la France, notamment en terme de responsabilité, tout en donnant aux activités spatiales la sécurité juridique permettant d’encourager leur développement, afin de doter l’industrie spatiale française d’une véritable « compétitivité juridique ».

Comme on vient de le voir, le projet de loi, est relatif aux opérations spatiales, c’est-à-dire, notamment, le lancement, la mise et le maintien à poste d’un objet spatial, et non pas aux utilisations spatiales qui recouvrent l’ensemble des prestations fournies grâce à ces objets spatiaux, en matière de télécommunications ou de télédiffusions par exemple. En effet, le droit, en matière d’utilisations spatiales, se rattache essentiellement au secteur concerné, et d’abord aux communications électroniques, alors que, comme il l’a été souligné, aucun texte spécifique ne régit les opérations spatiales en France.

Le projet de loi adopté par le Sénat est structuré en huit titres et trente articles.

L’article unique du titre I^er établit les définitions des acteurs et des opérations dans le domaine spatial qui seront utilisées dans le reste du projet de loi.

Le titre II comprend dix articles répartis en quatre chapitres. Il crée le régime d'autorisation des opérations spatiales qui est au cœur du projet de loi.

Le chapitre I^er définit les opérations soumises à autorisation.

L’article 2 précise le champ d’application des autorisations administratives et l’article 3 étend ce régime d'autorisation aux objets spatiaux dont la maîtrise est transférée à un tiers.

L’article 4 qui constitue le chapitre II, détermine les conditions de la délivrance des autorisations. Cette dernière suppose l’existence de garanties morales, financières et professionnelles de la part du demandeur et la conformité des systèmes et des procédures qu’il utilise avec la réglementation technique. Les autorisations peuvent prendre la forme de licences.

Le chapitre III fixe les obligations des titulaires d’autorisation

L’article 5 ouvre la possibilité, pour les autorisations, d’être assorties de prescriptions édictées dans l’intérêt de la sécurité, de la santé publique, de l'environnement ou de la défense nationale. L’article 6 met en place, pour les opérateurs, une obligation d'assurance ou de garantie financière pour la durée de l'opération soumise à autorisation. L’article 7 énumère les personnes habilitées à procéder aux contrôles nécessaires, et les moyens dont elles disposent, pour vérifier que les opérateurs se conforment aux obligations fixées par la loi.

L’article 8 définit le rôle de l'autorité administrative ou, sur sa délégation, des agents habilités par elle pour assurer la sécurité des personnes et des biens ainsi que la protection de la santé publique et de l'environnement. Il peut s'agir, par exemple, de la suspension, de l'arrêt ou de l'interdiction d'un lancement, mais aussi de la destruction de l'objet spatial.

Le chapitre IV et ses articles 9, 10 et 11 établissent un système de sanctions administratives et pénales en cas de méconnaissance des règles en matière d’autorisation.

Le titre III donne un fondement législatif national à l'immatriculation obligatoire des objets spatiaux lancés. Son article unique, l'article 12, confie au CNES, pour le compte de l'État, la tenue de ce registre.

Le titre IV est avec le titre II l’autre dispositif clé du projet de loi. Il traite des différentes hypothèses d'engagement de la responsabilité des opérateurs et de l’État.

Son chapitre I^er établit les règles de responsabilité à l'égard des tiers.

L’article 13 canalise la responsabilité en posant le principe de la responsabilité de plein droit de l'opérateur spatial, à l’occasion de l’opération qu’il conduit, pour tous les dommages causés aux tiers, au sol ou dans l’espace aérien. L’article 14 autorise l'État à exercer une action récursoire contre l'opérateur à l'origine d'un dommage dans le cas où l'État aurait réparé ce dommage en application des traités internationaux. Cet article fixe également le principe d'un plafond en deçà duquel s'exerce l’action récursoire, naturellement dans le cadre d'une opération autorisée. Contrepartie du précédent, l’article 15 accorde la garantie de l'État pour la part de l'indemnisation excédant le montant fixé par l'autorisation, en cas de dommage occasionné à un tiers par une opération spatiale autorisée et menée depuis un territoire de l'Union européenne ou de l’Espace économique européen. Cette garantie est étendue aux personnes qui n'ont pas la qualité de tiers pour les dommages causés pendant la phase de lancement. L’article 16 prévoit que l'autorisation délivrée à l’opérateur prévoit le plafonnement de sa responsabilité pour les dommages éventuels causés pendant la phase de lancement. L’article 17 impose les mêmes obligations pour les dommages qui pourraient intervenir après la phase de lancement, la distinction entre les deux phases est bien sûr fondée sur le fait que la phase de lancement est de loin la plus dangereuse et susceptible de causer les dommages les plus importants. L’article 18 prévoit que tout opérateur, mis en cause devant une juridiction pour un dommage causé à un tiers dans le cadre d'une opération spatiale autorisée, est tenu d'en informer l'autorité administrative compétente qui sera ainsi à même de prendre la direction du procès, sous peine de perdre le bénéfice de la garantie de l'État.

Le chapitre II du titre IV traite, lui, de la responsabilité à l'égard des personnes participant à l'opération spatiale.

Les articles 19 et 20 établissent la base légale du principe de non-recours entre les participants à une opération spatiale. Ce principe est actuellement la règle et évite une inflation des coûts entre sous-traitants. L’article 19 concerne l'indemnisation des tiers lorsque la garantie financière ou l'assurance de l'opérateur ou, le cas échéant, la garantie de l'État a été mise en jeu et l’article 20 concerne les dommages causés à une personne participant à l'opération. Dans le premier cas, le principe de non-recours est admis sauf faute intentionnelle et dans le second, il est admis sauf stipulation contractuelle expresse ou faute intentionnelle.

Le titre V est consacré à la police spéciale de l'exploitation et des installations du Centre spatial guyanais. Son article unique, l’article 21, prévoit que le président du CNES exerce, au nom de l'État, ces pouvoirs de police spéciale. À ce titre, il lui est conféré une mission générale de sauvegarde du Centre consistant à maîtriser les risques techniques et à assurer la sûreté des installations et des activités qui s’y déroulent.

Le titre VI traite de la question spécifique de la propriété intellectuelle. Son article unique, l’article 22, étend les dispositions relatives à la protection de la propriété industrielle aux objets spatiaux placés sous juridiction nationale.

Les trois articles, 23 à 25, du titre VII précisent le régime des données d'origine spatiale. Ils réglementent les activités des exploitants primaires de données spatiales, c'est-à-dire de toute personne assurant la programmation d'un système satellitaire d'observation de la Terre ou la réception, depuis l'espace, de données d'observation de la Terre. Ils les soumettent à une déclaration préalable et précisent que l'objet du contrôle de l'autorité administrative compétente est la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et le respect des engagements internationaux de la France. Ils ouvrent la possibilité de prescrire, le cas échéant, les mesures de restriction nécessaires. L’infraction à ces règles fait l’objet d’une amende.

Le titre VIII, enfin, contient les dispositions transitoires et finales du projet de loi mais qui sont loin d’être formelles.

L’article 26 écarte du champ du projet de loi les activités de défense. L’article 27 exclut du champ du projet de loi les activités spatiales du CNES autorisées dans le cadre des dispositions du code de la recherche, qui relèvent de sa mission publique. L’article 28 complète les missions attribuées au CNES par le code de la recherche. L’article 29 repousse l'entrée en vigueur des dispositions des articles 16 et 17 à la publication de la loi de finances qui fixera les montants qu'ils mentionnent. L’article 30 rend applicable le projet de loi à certains pays et à certaines collectivités d’outre-mer.

Le Sénat a examiné et adopté le projet de loi au cours de sa séance du mercredi 16 janvier 2008. Son rapporteur, M. Henri Revol, tout en souhaitant que la Parlement soit bientôt en mesure d’examiner une loi de programmation spatiale, conformément aux recommandations du rapport de février 2007 qu’il a rendu, avec M. Christian Cabal, au nom de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques, a souligné l’utilité d’un texte qui transpose nos obligations internationales en droit interne tout en reprenant les bonnes dispositions des législations étrangères.

Les principales modifications apportées par le Sénat, suivant son rapporteur, ont porté sur trois points :

– la simplification de la délivrance des licences valant agrément pour des opérateurs et des procédures connues, déjà expertisées, cette mesure devrait contribuer au renforcement des entreprises du secteur ;

– la consultation de l’opérateur, sauf cas de danger immédiat, avant la prise de mesures nécessaires à assurer la sécurité des personnes et des biens pouvant aller jusqu’à la destruction de l’objet spatial ;

– les compétences du CNES dont les attributions sont mieux précisées.

Le Sénat a également supprimé le renvoi général de l’application de la loi à un décret en Conseil d’État (article 28 du projet de loi initial), pour que soit mieux spécifié, dans chaque article où ce décret s’impose, les éléments qui le justifient.

Les amendements proposés par votre rapporteur et adoptés par la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire de l’Assemblée nationale s’inscrivent parfaitement dans la continuité du travail engagé par le Sénat.

L’examen du projet de loi a été l’occasion, pour votre rapporteur, d’organiser une large concertation avec les différents partenaires, publics et privés, du domaine spatial. Sa lecture du texte et les amendements qu’il introduit ont ainsi bénéficié de l’avis éclairé que donnent les praticiens d’un secteur économique d’une importance majeure pour notre pays.

Les principales modifications qu’il vous est proposé d’apporter au projet de loi portent :

- sur les définitions, afin de mieux préciser la fin de la phase de lancement, tout en introduisant la définition de la phase de maîtrise qui lui fait suite ;

- sur les procédures d’autorisation, pour simplifier les conditions requises pour les lancements à l’étranger ;

- sur l’obligation d’assurance ou de garantie financière, pour permettre qu’en dehors des phases de lancement ou de manœuvre de l’objet spatial, l’opérateur puisse, comme c’est actuellement le cas, être son propre assureur ;

- sur la responsabilité de l’opérateur, précisée dans l’espace et dans le temps ;

- sur l’action récursoire, afin d’en exclure tout acte visant les intérêts étatiques ;

- sur les missions du CNES, afin de préciser la délégation qui les lui confie.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du mercredi 2 avril 2008, la commission a examiné sur le rapport de M. Pierre Lasbordes, le projet de loi sur les opérations spatiales (n° 614).

Après l’exposé du rapporteur, le président Patrick Ollier s’est félicité de l’examen d’un projet de loi qui permet d’encadrer et de sécuriser les opérations spatiales en France pour mieux accompagner leur développement.

Mme Chantal Berthelot, s’exprimant au nom du groupe SRC, a insisté sur l’importance du projet de loi, et regretté qu’il soit si tardif, compte rôle essentiel joué par la France en matière spatiale. Ce texte, dénué de toute dimension idéologique, concilie les deux exigences de sécurité juridique et de compétitivité économique. Toutefois, il a perdu en clarté après la première lecture au Sénat, et devra donc regagner en simplicité. Si le rôle du Centre national d’études spatial (CNES) a été renforcé, il faut encore poursuivre dans cette voie. Enfin, s’agissant de la gouvernance du Centre spatial guyanais, la sécurisation du territoire national constitue un enjeu stratégique, et la souveraineté de l’État doit donc être préservée, quelle que soit l’évolution du cadre européen.

M. Claude Gatignol, orateur du groupe UMP, après avoir félicité le rapporteur pour la précision de ses travaux, a rappelé que grâce au général de Gaulle, la France était devenue une puissance spatiale de premier plan, autonome, au troisième rang mondial, et salué les performances du CNES, d’Arianespace, Safran, et EADS. Il a rappelé le contexte de la privatisation d’Eutelsat et d’Arianespace et de l’ouverture internationale du centre spatial guyanais, avec l’accord de l’Agence spatiale européenne pour le programme « Soyouz à Kourou ». Alors que les sommes en jeu sont considérables, le projet de loi, appuyé sur les travaux du Conseil d’État et amélioré par les sénateurs, fait l’objet d’un large consensus. En l’absence de législation nationale spécifique, seul le droit international s’applique jusqu’à présent. Il fallait lever les inquiétudes des opérateurs de satellites, dans les télécoms notamment. Lors de son déplacement au Centre spatial guyanais en février dernier, le Président de la République a précisé les ambitions de la France en matière d’activités spatiales, dans le cadre de l’Union européenne. Il faut œuvrer à l’institution d’une véritable politique européenne de l’espace, dans laquelle la France jouerait un rôle essentiel.

M. François Loos a souhaité des précisions sur la garantie de l’État prévue à l’article 15 du projet de loi, alors que la destruction récente par les États-Unis d’un de leurs satellites illustre les risques existants.

Le rapporteur a répondu aux intervenants :

– qu’il y avait un consensus sur la nécessité de renforcer et de préciser le rôle du CNES ;

– que la proximité entre la recherche et les entreprises dans le secteur spatial était à préserver, et c’est pour cela qu’une grande attention a été accordée à la précision des définitions ;

– que le projet de loi définit un plafond pour la responsabilité des opérateurs, la garantie de l’État s’exerçant lorsque le montant des dommages est supérieur.

La commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.

II.— EXAMEN DES ARTICLES

TITRE I^ER

DÉFINITIONS

Article 1^er

Définitions

Cet article comporte six définitions qui seront utilisées pour l’application de la loi relative aux opérations spatiales, pour la plupart d’entre elles nouvelles en droit français, mais qui trouvent leurs sources, soit dans des accords internationaux ratifiés par la France, soit, s’agissant des activités commerciales, dans des contrats conclus dans le secteur spatial. Il s’agit donc, pour l’essentiel, de clarifier et de donner une sécurité juridique plus grande à des pratiques déjà en cours entre les différents intervenants du secteur spatial, à commencer par l’État.

Le 1° (alinéa 2), dans la rédaction initiale du projet de loi, reprend la définition classique d’un « dommage » comme l’atteinte aux biens ou aux personnes et, dans ce texte, directement causée par un objet spatial. Sont donc exclues les conséquences, pour les utilisateurs du signal émis par l’objet, de son mauvais fonctionnement ou de son interruption. Cette interprétation restrictive de l’article I^er de la Convention du 29 mars 1972 sur la responsabilité internationale pour les dommages causés par les objets spatiaux, rédigée alors que l’utilisation de l’espace était encore largement à l’état de projets, est conforme à celle du Comité des Nations unies sur l’utilisation pacifique de l’espace atmosphérique. Le Sénat a judicieusement précisé que le dommage ainsi défini l’était dans le cadre d’une opération, décrite au 3° comme le lancement ou la maîtrise d’un objet dans l’espace extra-atmosphérique. L’exclusion des dommages liés à l’utilisation de l’émission d’un signal par l’objet s’insère ainsi plus logiquement dans le dispositif du texte, celui-ci ne portant que sur les opérations et non pas sur les utilisations spatiales.

Le 2° (alinéa 3) définit l’« opérateur spatial ». La participation de nombreux intervenants à une même opération spatiale implique d’identifier celui qui sera qualifié d’opérateur spatial et, comme tel, devra solliciter l’autorisation requise. S’inspirant du droit des transports, qui identifie le transporteur avec la personne qui a la maîtrise du déplacement, l’opérateur spatial se définit comme la personne, physique ou morale, suivant la précision introduite par le Sénat, qui conduit, sous sa responsabilité, et de façon indépendante, une opération spatiale. L’intérêt de cette définition est également, compte tenu des différentes phases d’une opération, de permettre qu’il n’y ait, à chaque phase, qu’un opérateur par objet spatial, s’inscrivant dans les obligations prévues par la loi.

Le 3° (alinéa 4) adopté sans modification par le Sénat, définit l’ « opération spatiale ». Cette définition, qui donne son titre au projet de loi, repose sur la distinction qu’il convient d’établir entre les opérations ou activités spatiales d’une part et les utilisations ou applications spatiales d’autre part. Le projet a bien pour objet exclusif les premières qui, susceptibles d’engager la responsabilité internationale de la France, vont être soumises à autorisation.

On entend par opération spatiale l’activité consistant à lancer ou tenter de lancer un objet dans l’espace extra-atmosphérique ou à assurer la maîtrise d’un objet spatial pendant son séjour extra-atmosphérique, ainsi que, le cas échéant, lors de son retour sur terre. Le terme de maîtrise, par son acception technique, semble mieux adapté que celui de contrôle, qui s’applique également à des relations de type économique ou juridique, puisque maîtriser un objet spatial consiste en effet à en assurer le maintien à poste sur son orbite ou les changements d’orbite ou autres déplacements, par différents moyens de télécommande et de suivi.

Le 4° (alinéa 5) définit la phase de lancement. Elle est la période de temps qui, dans le cadre d’une opération spatiale - précision rédactionnelle apportée par le Sénat - débute à l’instant où les opérations de lancement deviennent irréversibles et s’achève lorsque l’objet destiné à être placé dans l’espace atmosphérique ne peut plus assurer son déplacement que par ses moyens propres.

Le risque potentiel pour les tiers, créé par une opération spatiale, est en effet très différent suivant le moment considéré. Il a donc semblé nécessaire de désigner spécifiquement dans la loi la période de plus haute dangerosité, celle du lancement. Les deux termes de la phase ainsi définie : l’irréversibilité des opérations de lancement qui en marque le début comme l’autonomie de l’objet spatial qui en fixe la fin s’inspirent de la pratique contractuelle d’ores et déjà mise en place dans le secteur spatial.

Le projet de loi laisse cependant à l’autorité administrative qui délivre l’autorisation de lancement une marge d’appréciation sur la date d’achèvement de la phase de lancement au-delà de celle où l’objet spatial est en mesure d’assurer son déplacement par ses moyens propres, si des risques particuliers le justifiaient.

Votre rapporteur, après avoir consulté les principaux acteurs du secteur spatial estime qu’une définition plus précise de la fin de la phase de lancement est possible, se fondant sur la séparation entre le lanceur et l’objet spatial.

En outre, ce même travail préparatoire le conduit à proposer, après la phase de lancement, une définition de la phase de maîtrise, qui permettra de préciser les limites dans le temps de l’opération spatiale dans ses différentes phases, l’obligation d’assurance ou de garantie financière pour les opérateurs spatiaux, prévue à l’article 6, rendant cette précision particulièrement opportune.

Le 5° (alinéa 6) définit les « tiers à une opération spatiale », définition essentielle à l’établissement d’un régime de responsabilité à leur égard. Est ainsi considérée comme tiers à une opération spatiale, toute personne, physique ou morale - précision apportée par le Sénat - autre que celle participant à l’opération spatiale ou à la production des objets spatiaux dont cette opération consiste à assurer le lancement ou la maîtrise. Cette définition est la traduction, dans le projet de loi, de l’esprit de l’article VII de la Convention du 29 mars 1972, dont le b) exclut du régime de responsabilité réservé aux tiers les personnes qui, parties prenantes à l’opération spatiale, sont conscientes des risques auxquels elles s’exposent du fait de cette participation. Elle est analogue à celle retenue depuis 1980 pour les lanceurs Ariane et parallèle à celle en vigueur dans le domaine de l’énergie nucléaire.

Cette définition implique que ne sont pas regardés comme des tiers les cocontractants, les sous-traitants et les clients de l’opérateur, ainsi que leurs propres sous-traitants et cocontractants.

Il convient, en revanche, de remarquer que contrairement au a) de la Convention du 29 mars 1972, les ressortissants d’un État de lancement sont ici considérés comme des tiers. La convention fixe un régime de responsabilité internationale, or la voie diplomatique exclut par nature les personnes ayant la nationalité de l’un des États de lancement participant à l’opération à l’origine du dommage. Mais la volonté de limiter les risques encourus par les opérateurs spatiaux rend nécessaire l’application de la loi aux dommages causés par un objet spatial aux ressortissants d’un État de lancement de cet objet, dans la perspective d’un régime de responsabilité quasi délictuelle applicable devant les juridictions nationales.

Le 6° (alinéa 7), adopté sans modification par le Sénat, définit l’« exploitant primaire de données d’origine spatiale » comme toute personne physique ou morale qui assure la programmation d’un système satellitaire d’observation de la Terre ou la réception, depuis l’espace, de données d’observation de la Terre. Le Titre VII du projet de loi prévoit, en effet, des dispositions relatives au contrôle de la diffusion des données d’observation de la Terre d’origine spatiale, il convient par conséquent de définir précisément leur champ d’application.

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* *

La commission a adopté un amendement de Mme Chantal Berthelot, ainsi qu’un sous-amendement rédactionnel du rapporteur, élargissant la définition du dommage afin d’y inclure les atteintes directement causées à l’environnement et à la santé publique, conformément à la charte de l’environnement, et à la logique même du projet de loi.

Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur précisant que la phase de lancement s’achève à la séparation du lanceur et de l’objet destiné à être placé dans l’espace extra-atmosphérique, ainsi qu’un second amendement insérant une définition de la phase de maîtrise, importante pour la mise en œuvre de la responsabilité des différents opérateurs.

Puis la commission a ensuite adopté l’article 1^er ainsi modifié.

TITRE II

AUTORISATION DES OPÉRATIONS SPATIALES

Le Titre II comprend quatre chapitres qui définissent les opérations soumises à autorisation (articles 2 et 3), les conditions de délivrance (article 4) et les obligations des titulaires (articles 5 à 8) des autorisations et, enfin les sanctions applicables (articles 9 à 11). Ce titre est le dispositif essentiel et la principale raison d’être du projet de loi. Il établit en droit français le principe de l’autorisation préalable des opérations spatiales, justifié, on l’a vu, par les responsabilités incombant à la France en application des traités internationaux qu’elle a ratifiés.

Chapitre I^er

OPÉRATIONS SOUMISES À AUTORISATION

Article 2

Champ d’application des autorisations

Les risques créés par les opérations spatiales pour la sécurité des personnes et des biens sont réels, indépendamment des responsabilités incombant à la France du fait de ses engagements internationaux. Les conséquences possibles, même si leur probabilité reste faible, au sol des retombées comme dans l’espace extra-atmosphérique des débris spatiaux, ont conduit les rédacteurs du projet de loi à apparenter les opérations spatiales aux activités aériennes et aux activités nucléaires. Il est dès lors nécessaire de mettre en place un contrôle de ces opérations lorsqu’il est encore possible et efficace, donc très en amont du processus.

D’autre part, consciente de ses responsabilités d’État de lancement, la France est partie à des conventions internationales relatives à l’espace, qui lui imposent un certain nombre d’obligations. Ainsi, l’article VI du Traité sur les principes régissant les activités des États en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique, y compris la lune et les autres corps célestes du 27 janvier 1967 dispose que : « Les États parties au traité ont la responsabilité internationale des activités nationales dans l’espace extra-atmosphérique (…), qu’elles soient accomplies par des organismes gouvernementaux ou par des entités non gouvernementales. (…) Les activités des entités non gouvernementales dans l’espace extra-atmosphérique (…) doivent faire l’objet d’une autorisation et d’une surveillance continue de la part de l’État approprié partie au traité. »

De même, l’article VIII précise que : « L’État partie au traité sur le registre duquel est inscrit un objet lancé dans l’espace extra-atmosphérique conservera sous sa juridiction et son contrôle ledit objet et tout le personnel dudit objet, (…) alors qu’ils se trouvent dans l’espace extra-atmosphérique ou sur un corps céleste. »

Remarquons à cet égard que la plupart des États participant activement aux opérations spatiales ont mis en place un système d’autorisation de même type, traduisant en droit interne les accords internationaux auxquels ils sont, au même titre que la France, parties.

Le développement, heureux et souhaitable, des activités spatiales en France, et notamment la croissance remarquable de celles du secteur privé, rend donc particulièrement nécessaire l’introduction d’un régime d’autorisation préalable, conformément à nos engagements internationaux, ce que prévoit l’article 2.

Cette procédure d’autorisation ne doit pas être un obstacle à ce développement, il convient pour cela que le champ des activités en cause soit limitativement défini, les critères de délivrance objectifs, précis et non discriminatoires et la procédure transparente et impartiale. Le respect de ces règles a déterminé la rédaction de cet article.

Le champ d’application du régime d’autorisation mis en place dans le cadre d’accords internationaux mettant en jeu la responsabilité de la France comme état de lancement doit donc couvrir tous les cas où cette responsabilité peut intervenir.

Le 1° (alinéa 2) soumet à autorisation tout opérateur, quelle que soit sa nationalité, qui entend procéder au lancement ou au retour d’un objet spatial à partir du territoire français. L’examen de la demande d’autorisation de l’opérateur du lancement, comprenant l’ensemble des données techniques, charge utile comprise, permet dans ce cas, d’en dispenser celui qui fait lancer l’objet dans l’espace extra-atmosphérique.

Le 2° (alinéa 3) soumet à autorisation tout opérateur français qui entend procéder au lancement ou au retour d’un objet spatial à l’étranger. Remarquons que dans ce cas, si l’opérateur du lancement est étranger (ce qui est probable) la France n’a aucun moyen de le soumettre à sa réglementation, la demande d’autorisation concernera cette fois celui qui fait lancer l’objet.

Le 3° (alinéa 4) soumet à autorisation toute personne physique de nationalité française ou morale ayant son siège en France, opérateur ou non, qui entend faire procéder au lancement d’un objet spatial. Il concerne également tout opérateur français qui entend assurer la maîtrise d’un tel objet dans l’espace extra-atmosphérique. Cette disposition, précisée par un amendement du Sénat, s’articule avec l’article 3 qui concerne les transferts d’objets spatiaux.

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La commission a adopté cet article sans modification.

Article 3

Autorisation des transferts d’objets spatiaux

La date de signature des différentes conventions relatives à l’espace auxquelles la France est partie explique qu’elles ne comprennent pas explicitement de dispositions dans le domaine du transfert d’objets spatiaux. Cependant, la France, État de lancement, est responsable des objets dont le lancement est autorisé au titre de la loi française, et donc de leur transfert, objet de l’article 3.

L’alinéa 1 prévoit, par conséquent, que le transfert à un tiers de la maîtrise d’un objet spatial ayant fait l’objet d’une autorisation est également soumis à autorisation.

Parallèlement, l’alinéa 2 dispose, en accord avec les dispositions du 3° de l’article 2, précision apportée par le Sénat, que la prise de maîtrise par un opérateur français d’un objet spatial dont la France n’est pas État de lancement, doit, elle aussi, obtenir une autorisation préalable. Le transfert à un opérateur national rend en effet la France responsable de l’objet, en application de l’article VI du Traité du 27 janvier 1967 et donc nécessaire le contrôle.

Le Sénat ayant supprimé, comme non adapté, le renvoi général de l’application de la loi à un décret en Conseil d’État initialement prévu à l’article 28 du projet de loi, l’alinéa 3 du présent article précise ce renvoi, qui s’impose ici.

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La commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II

CONDITIONS DE DÉLIVRANCE DES AUTORISATIONS

Article 4

Délivrance des autorisations

Le principe de l’autorisation posé aux articles précédents en application des accords internationaux, suppose que la fonction de contrôle exercée par l’État en contrepartie de ses responsabilités, qui s’est exercée jusqu’à présent de façon assez peu encadrée, soit précisée. C’est l’objet de l’article 4 qui définit les modalités d’octroi des autorisations des opérations spatiales.

Si le cadre juridique actuel du contrôle est assez flou, entre les normes générales relevant du droit international et les clauses particulières relevant du droit commercial, la pratique, souvent rigoureuse, a suivi les développements des activités spatiales. Il convient donc de donner une base législative claire à un ensemble d’arrangements contractuels. C’est ainsi, par exemple, que le CNES assume d’ores et déjà une part centrale des fonctions de contrôle pour les lancements effectués depuis le Centre spatial guyanais, par ses missions de certification et de sauvegarde. Pour autant, ces compétences ne trouvent leur fondement que dans les conventions liant la France aux États et organisations intervenant sur le CSG, explicitées notamment dans les contrats de lancement d’Arianespace.

L’article 4 définit trois catégories de conditions pour la délivrance des autorisations.

L’alinéa 1, adopté sans modification par le Sénat, précise les deux premières. L’autorité administrative vérifie que l’opérateur présente les garanties morales – appréciées dans la personne de ses dirigeants et ses antécédents – financières – l’assise nécessaire aux coûts de ses activités – et professionnelles – l’expérience, les moyens matériels, la maîtrise technologique – lui permettant d’assumer les activités de lancement et de maîtrise ou de retour sur terre d’un objet spatial auxquelles il prétend.

Il convient également que soient appréciées, au-delà de l’opérateur lui-même, la nature des opérations dont il demande l’autorisation. La conformité des systèmes et des procédures envisagées doit être vérifiée au regard de la réglementation technique édictée, s’apparentant ainsi à une certification.

Enfin, une dérogation systématique est introduite à l’alinéa 2. Une autorisation ne peut être accordée à une opération de nature à compromettre les intérêts de la défense nationale ou le respect, par la France, de ses engagements internationaux, ce qui constitue une clause de sauvegarde classique dans un domaine sensible.

Les cinq derniers alinéas du projet de loi initial avaient pour objet de préciser le décret pris en Conseil d’État pour l’application de la loi pour les titulaires d’une autorisation.

La vérification, pour chaque opération spatiale, des garanties prévues à l’alinéa 1 de l’article pouvant entraîner, pour les opérateurs, un net alourdissement des procédures actuelles, le projet de loi initial ouvrait, dans les précisions apportées au décret, la possibilité d’attribuer des licences d’opérateur spatial.

Le Sénat a justement souhaité, afin d’en préciser le champ dans la loi même, en faire un alinéa spécifique, complétant le dispositif d’autorisation introduit dans les alinéas 1 et 2. En effet, l’ensemble des opérateurs concernés s’est inquiété des modifications et des risques de rigidité ou de retard que les disposions introduites en matière d’autorisation pouvaient introduire dans la pratique actuelle, dans un domaine concurrentiel où l’appréciation des délais est fondamentale.

L’alinéa 3, introduit, donc, par le Sénat, dispose que l’autorité administrative peut délivrer des licences, attestant non seulement des garanties morales, financières et professionnelles, mais aussi de la conformité des systèmes et des procédures avec la réglementation technique. Si la licence ainsi définie s’apparente à la licence d’exploitation et au certificat de transporteur aérien prévus par le code de l’aviation civile (articles L. 330-1 et R. 330-5), son champ comprend également une forme de certification technique qui devrait permettre d’attribuer des autorisations, valant agrément, pour des opérateurs et des procédures connus, utilisant des objets spatiaux validés. Cette rédaction devrait contribuer au renforcement des entreprises du secteur ainsi mieux identifiées.

Le Sénat a également modifié les précisions apportées au décret en Conseil d’État dans les cinq derniers alinéas de l’article, en supprimant la référence au décret prévu à l’article 28, puisqu’il a fait le choix, plus clair, d’en donner l’objet à chaque article du projet de loi qui le rend nécessaire (alinéa 4), en renvoyant les dispositions relatives au rôle du CNES en matière de contrôle de conformité au même article 28 qui lui est spécifiquement consacré dans sa nouvelle rédaction (alinéa 6), et en prévoyant que le bénéficiaire d’une licence informe l’autorité administrative des opérations spatiales auxquelles il procède. Il convient en effet que la licence attribuée puisse être retirée si une opération envisagée ne présente pas toutes les garanties nécessaires en matière de sécurité ou de fiabilité (alinéa 7).

Enfin, les conditions d’application de l’article fixées en matière de documentation à fournir (alinéa 5), de définition de l’autorité administrative compétente pour délivrer les autorisations et édicter la réglementation, hors rôle spécifique du CNES (alinéa 6) et de demande concernant une opération devant être conduite à partir d’un État étranger (alinéa 8) ont été adoptées sans modification par le Sénat.

Sur ce dernier point, votre rapporteur pense utile d’introduire une précision supplémentaire permettant de mieux apprécier la législation et la pratique de cet État étranger en se référant à ses engagements nationaux et internationaux, et donc de pouvoir éventuellement dispenser les demandeurs de tout ou partie du contrôle de conformité prévu au premier alinéa.

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La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur, ainsi qu’un second amendement du même auteur simplifiant les procédures d’autorisation pour les lancements à l’étranger. En réponse à une question de M. Claude Gatignol, le rapporteur a indiqué que l’engagement pris par le Gouvernement relatif aux contrats en cours satisfaisait Eutelsat, et que l’amendement permettait d’apporter de meilleures garanties sur la liste des pays autorisés.

Puis la commission a adopté l’article 4 ainsi modifié.

Chapitre III

OBLIGATIONS DES TITULAIRES D’AUTORISATION

Article 5

Prescriptions conditionnant les autorisations

L’article 5, adopté sans modification par le Sénat, permet d’assortir les autorisations délivrées de certaines prescriptions.

L’alinéa 1 dispose ainsi que l’autorisation accordée peut être assortie de prescriptions édictées dans l’intérêt de la sécurité des personnes et des biens et la protection de la santé publique et de l’environnement, en particulier de façon à limiter les risques liés aux débris spatiaux.

Cette dernière précision est bienvenue. En effet, le développement des activités spatiales depuis cinquante ans s’est accompagné d’une augmentation parallèle des résidus de ces activités, dérivant hors de tout contrôle. La prise de conscience, au niveau international, de l’acuité de cette question a permis le développement de codes de bonne conduite. C’est ainsi qu’un comité inter-agences, l’IADC (Inter-Agency Space Debris Coordination Comitee) regroupant les principales agences spatiales nationales, le CNES pour la France, a été mis en place en 1993. Ces réflexions ont conduit à recommander des règles de bonne conduite qui s’articulent autour de trois axes : éviter de laisser, en connaissance de cause, de trop nombreux débris, « passiver » systématiquement tout ce qui est abandonné en orbite, en éliminant l’énergie stockée et surtout protéger les zones orbitales vitales, LEO (orbite basse) et GEO (orbite géostationnaire), en y limitant la présence d’objets à vingt-cinq ans après la fin de la mission, par retour dans l’atmosphère pour la zone basse et réorbitage pour les satellites géostationnaires. Les prescriptions mentionnées par loi dans ce domaine s’accompagnent, nécessairement, de la prise en compte de la compétitivité du secteur spatial français.

Enfin, l’alinéa 2 de l’article reprend, pour les prescriptions, le respect des intérêts de la défense nationale ou des engagements internationaux de la France défini précédemment pour les autorisations.

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La commission a adopté cet article sans modification.

Article 6

Obligation d’assurance ou de garantie financière

L’article 6 vise à s’assurer de la solvabilité des opérateurs spatiaux titulaires d’une autorisation, à hauteur des responsabilités qui peuvent leur incomber en cas de dommages.

L’alinéa 1 prévoit en effet que l’opérateur soumis à autorisation doit disposer pendant toute la durée de l’opération d’une garantie financière ou d’une assurance, à concurrence du montant au-delà duquel est, pendant ou après la phase de lancement, octroyée la garantie de l’État, ou en deçà duquel est exercée l’action récursoire de l’État, prévu aux articles 16 et 17.

Il convient de remarquer que cette disposition législative, en proposant une alternative quant à la garantie à apporter, comme c’est le cas dans le domaine de l’énergie nucléaire, permet à l’opérateur de choisir entre s’assurer dans la limite du montant qui reste à sa charge ou établir qu’il dispose des garanties financières suffisantes pour faire face aux risques encourus sans le concours d’un assureur. Elle ne crée donc pas une nouvelle obligation d’assurance en tant que telle.

Cependant, la notion de garantie est assez floue et devra être précisée par le décret.

L’alinéa 2 du projet de loi, amendé par cohérence avec la nouvelle rédaction de l’article 28 comme précédemment par le Sénat, dispose qu’un décret en Conseil d’État précise la nature des garanties financières agréées et les conditions du respect des obligations de l’alinéa 1.

Il semble important que le décret précise également les modalités d’assurance. D’une part, il convient de définir la base de l’assurance souscrite, la garantie devant être déclenchée par le fait dommageable, en application de l’article L. 124-5 du code des assurances, compte tenu de la durée très importante pouvant s’écouler, dans le secteur spatial, entre l’incident et le dommage. D’autre part, le décret doit également préciser que l’obligation d’assurance n’intervient que pendant les phases de lancement, de manœuvre ou de désorbitation de l’engin spatial.

En effet, même sans dispositif législatif spécifique, les opérateurs spatiaux ont régulièrement recours à l’assurance pour leurs activités, non seulement pour les phases de lancement mais aussi pour les phases de manœuvre ou de désorbitation. En dehors de ces phases, l’opérateur est son propre assureur. Le décret devrait donc simplement formaliser les pratiques actuelles dans ce domaine. Ainsi, Arianespace souscrit, pour chaque lancement, une assurance couvrant les parties contre les conséquences pécuniaires de la responsabilité qui pourrait leur incomber à raison des dommages causés aux tiers par l’engin spatial. Cette police est plafonnée au montant de l’indemnisation à la charge de l’opérateur, actuellement 60 millions d’euros.

L’alinéa 3 définit l’objet de la garantie financière ou de l’assurance, qui est de couvrir le risque d’avoir à indemniser un dommage dans les limites prévues à l’alinéa 1.

Les alinéas 4 à 7 énumèrent les bénéficiaires de la garantie financière ou de l’assurance, qui sont : l’État et ses établissements publics (alinéa 5), l’Agence spatiale européenne et ses États membres (alinéa 6), et enfin l’opérateur et les personnes ayant participé à la production de l’objet spatial (alinéa 7), le Sénat leur ayant, à juste titre, étendu le bénéfice de la garantie financière ou de l’assurance, au-delà de la seule phase de lancement initialement prévue par le projet de loi, les autres phases d’une opération spatiale étant elles aussi susceptibles de causer des dommages.

L’alinéa 8, dernier de l’article, précise que les obligations qu’il prévoit cessent à l’achèvement de l’opération spatiale qu’elles garantissent, suivant une précision apportée par le Sénat, ou lorsque l’objet spatial peut être regardé, au regard des règles de bonne conduite communément admises, comme n’étant plus susceptible de causer un dommage.

La rédaction de cet alinéa, ainsi modifiée par le Sénat, et les précisions proposées par votre rapporteur, tant en terme de définition des phases que de responsabilité, aux articles 1^er et 13, rendent ce complément issu de la rédaction initiale du projet de loi inutile.

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La commission a adopté trois amendements du rapporteur, de précision, rédactionnel et de cohérence. En outre, la Commission a adopté un amendement du même auteur tendant à ce que le décret en Conseil d’État précise la base de l’assurance souscrite, si l’assurance est la forme de garantie financière présentée par l’opérateur. En réponse à une question de M. Claude Gatignol, le rapporteur a indiqué que l’amendement, en précisant les dispositions du décret en Conseil d’État, a également pour objet de permettre aux opérateurs d’être leurs propres assureurs pour leurs satellites en dehors des phases de manœuvre, comme c’est déjà actuellement le cas.

Puis la commission a ensuite adopté l’article 6 ainsi modifié.

Article 7

Personnes habilitées aux contrôles

Les sept premiers alinéas de l’article 7 définissent les personnes habilitées aux contrôles nécessaires afin de vérifier le respect des obligations énoncées aux articles 5 et 6 par les titulaires d’une autorisation en matière d’activités spatiales.

Cet article a été modifié par le Sénat sur deux points, d’une part, par cohérence et comme précédemment, en renvoyant à un décret en Conseil d’État les dispositions de l’article se référant au décret initialement prévu à l’article 28, d’autre part, et plus fondamentalement, en supprimant au début de l’alinéa la mention des officiers et agents de police judiciaire, et le mot assermenté à l’alinéa 2, l’article ne traitant que des compétences de police administrative et non de police judiciaire.

La liste des professionnels concernés comprend les agents commissionnés par l’autorité administrative appartenant aux services ou aux établissements publics de l’État compétents dans les domaines de l’espace, de la défense, de la recherche ou de l’environnement (alinéa 2) ; les agents habilités à effectuer des contrôles à bord des aéronefs (alinéa 3) ; les membres du corps des commissaires contrôleurs des assurances (alinéa 4) ; les pharmaciens inspecteurs de santé publique, les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales, les ingénieurs du génie sanitaire, les ingénieurs d’études sanitaires et les techniciens sanitaires (alinéa 5); enfin, les administrateurs et les inspecteurs des affaires maritimes, les officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes, les contrôleurs des affaires maritimes, les commandants des bâtiments de l’État et les commandants de bord des aéronefs de l’État chargés de la surveillance de la mer (alinéa 6).

Les alinéas 8 à 13 définissent les moyens dont disposent les agents ainsi habilités et les protections dont bénéficient les opérateurs contrôlés.

Les agents ont ainsi accès à tout moment aux établissements, aux locaux et aux installations où sont réalisées les opérations spatiales, ainsi qu’à l’objet spatial lui-même (alinéa 8), ils ont également accès à tous les documents ou pièces utiles, qu’ils peuvent copier (alinéa 10) ou emporter (alinéa 11).

Les moyens attribués aux agents chargés du contrôle sont assortis de contreparties en faveur de l’opérateur. Les agents sont astreints au secret professionnel (alinéa 7). L’opérateur est avisé des opérations de contrôle, au plus tard à leur début, il peut y assister ou s’y faire représenter. Il peut également se faire assister (alinéa 9). L’accès des locaux servant de domicile est limité entre six heures et vingt et une heures sur autorisation du président du tribunal de grande instance (alinéa 8), l’opérateur contresigne la liste des documents emportés (alinéa 11) et surtout, il est informé par l’autorité administrative des suites du contrôle et peut lui faire part de ses observations (alinéa 12). Enfin, il peut s’opposer à l’accès à l’installation contrôlée, qui ne peut être levée que par le président du tribunal de grande instance (alinéa 13).

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La commission a adopté cet article sans modification.

Article 8

Missions de l’autorité administrative

Contrairement aux prescriptions édictées par l’article 5, qui sont de nature préventive, les missions attribuées à l’autorité administrative dans cet article permettent de réagir dans l’urgence en cas de risques de dommages. En effet, l’article 8 l’autorise à prendre toutes les mesures nécessaires dans l’intérêt de la sécurité des personnes et des biens et de la protection de la santé publique et de l’environnement.

Le Sénat, tout en conservant l’objectif de l’article, en a profondément modifié la rédaction. Son équilibre en est amélioré par le renforcement de l’efficacité de l’action de l’administration parallèlement à l’introduction d’une meilleure prise en compte des droits de l’opérateur.

Le projet de loi initial autorisait l’autorité administrative ou, sur délégation de celle-ci, le président du CNES ou les agents habilités par lui à donner pour ce faire les instructions considérées comme nécessaires, dont des exemples étaient donnés. S’agissant de l’action du CNES par délégation, la réécriture de l’article 28 qui confie à cet établissement la délégation de l’autorité administrative en matière de contrôle et de prescription techniques rend la précision inutile. L’administration devant disposer de la liberté nécessaire à la prévention des dommages, les exemples d’instruction ont été supprimés et remplacés par la possibilité d’imposer toutes mesures considérées comme nécessaires (alinéa 1).

En contrepartie, le Sénat a rendu obligatoire, hormis en cas de danger immédiat, la consultation préalable des opérateurs concernés (alinéa 2). Outre le souci de protéger le droit des entreprises, cette mesure de bon sens permet d’accéder aux informations dont dispose l’opérateur sur la nature des dangers et les remèdes à y apporter.

Enfin, le Sénat a renvoyé à un décret en Conseil d’État les modalités de délégation et d’habilitation des agents chargés de l’application de l’article (alinéa 3).

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La commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre IV

SANCTIONS ADMINISTRATIVES ET PÉNALES

Article 9

Retrait et suspension des autorisations

L’article 9, adopté sans modification par le Sénat, prévoit deux types de sanctions administratives, le retrait ou la suspension des autorisations délivrées en application des articles précédents. Ces sanctions, comme d’autres dispositions du projet de loi, s’inspirent, elles aussi, de celles définies en matière d’aviation civile ou d’énergie nucléaire. Les sanctions peuvent être dues soit au manquement du titulaire de l’autorisation à ses obligations, soit à la mise en cause des intérêts de la défense nationale ou du respect des engagements internationaux de la France par les opérations envisagées, c’est-à-dire en cas de méconnaissance des prescriptions dont l’autorisation était assortie (alinéa 1).

En outre, il peut être enjoint à l’opérateur ainsi sanctionné de prendre à ses frais les mesures propres à limiter l