N° 771

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 avril 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 735) relatif à la protection du secret des sources des journalistes,

MESDAMES, MESSIEURS,

La libre diffusion d’informations par voie de presse ou par tout autre moyen de communication, déclinaison particulière de la liberté d’expression, constitue un facteur de propagation des idées indispensable aux démocraties. Du foisonnement des publications dans les mois qui suivirent la Révolution française, à l’été 1789, jusqu’à la dénonciation du scandale du Watergate par deux journalistes du Washington Post en 1972, en passant par les retombées du « J’accuse » d’Émile Zola dans l’Aurore, le 13 janvier 1898, la liste est longue des exemples illustrant ce constat.

L’article 11 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 pose le principe de la liberté de communication et précise qu’il revient à la loi de déterminer les cas où cette liberté peut être encadrée. Aux termes de cet article en effet « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». C’est sur ce fondement que le législateur a été amené, à de nombreuses reprises, à encadrer – principalement dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse plusieurs fois modifiée – l’exercice de la liberté de la presse pour éviter qu’elle n’empiète sur d’autres droits fondamentaux – respect de la vie privée, interdiction de l’injure ou de la diffamation, notamment – ou qu’elle ne soit détournée à des fins inacceptables – propagation de fausses nouvelles, apologie de la haine raciale, mise en danger des mineurs, entre autres.

La liberté de la presse ne se conçoit pas sans que soient apportées des garanties aux journalistes dans l’exercice de leur profession et, notablement, sans que soit protégé le secret de leurs sources : la possibilité pour un journaliste de taire l’origine de ses informations permet d’éviter un tarissement de ses sources et favorise donc une réelle liberté d’informer. Il serait sans doute extrêmement difficile pour les journalistes de mener des enquêtes approfondies si les témoins qu’ils interrogent n’avaient pas l’assurance de pouvoir s’exprimer sans courir le risque de voir leur identité révélée ou leur situation sociale remise en cause.

La loi française ne reconnaît pas aux journalistes un secret professionnel, qui impliquerait pour eux une interdiction absolue de révéler les informations reçues à l’occasion de l’exercice de leur profession et serait donc totalement antinomique avec leur mission d’information. N’a pas plus jusqu’ici été érigé dans notre droit le principe de protection du secret des sources journalistiques, comme règle générale. Est en revanche reconnu aux journalistes, depuis la loi du 4 janvier 1993, un droit de non-divulgation de leurs sources lorsqu’ils sont entendus comme témoins dans le cadre d’une procédure d’instruction (article 109 du code de procédure pénale). Un tel droit préserve l’entière liberté du journaliste, libre de taire ses sources, mais aussi de les révéler.

Notre législation n’est pas sans poser des difficultés au regard des obligations internationales auxquelles la France est partie, spécialement des dispositions de l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, dont la Cour de Strasbourg a formulé une interprétation extensive.

La profession des journalistes réclame d’ailleurs depuis plusieurs années déjà des aménagements du régime juridique qui leur est opposable en la matière. Dans le récent rapport de la mission d’information de la commission des Affaires culturelles du Sénat sur la crise de la presse ⁽¹⁾, le rapporteur, M. Louis de Broissia, préconisait également une meilleure garantie de la protection des sources dans le droit positif français.

Répondant à cette attente, le présent projet de loi, adopté par le Conseil des ministres le 12 mars dernier, entend renforcer la liberté d’exercice du métier de journaliste, ainsi que, de manière plus générale, la crédibilité dont les journalistes pourront se prévaloir auprès de leurs informateurs en affirmant de manière solennelle et absolue le principe de la protection du secret de leurs sources et en tirant les conséquences de ce principe en matière de procédure pénale.

Malgré un calendrier d’examen parlementaire particulièrement resserré, votre rapporteur a pu procéder à de nombreuses auditions ⁽²⁾ qui lui ont permis de nourrir sa réflexion sur une question importante, qui va bien au-delà de revendications professionnelles et qui touche au fondement même de notre démocratie : la Cour de Strasbourg n’a-t-elle pas reconnu aux journalistes le rôle de « chiens de garde de la démocratie » ? Si le droit des citoyens à être informés implique que les sources des journalistes puissent être tues, cette protection ne peut être sans limite. La question de la définition de cette limite a été au cœur de la réflexion de votre rapporteur.

I. LE NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DE LA PROTECTION DES SOURCES DES JOURNALISTES

La mission du journaliste est d’informer les citoyens en rendant publics les faits et événements dont il a connaissance. Ce rôle d’information implique la recherche d’éléments susceptibles d’éclairer le public, par des canaux plus ou moins officiels, qui constituent ses sources.

Dans sa recherche, le journaliste se doit de procéder aux vérifications et recoupements nécessaires pour s’assurer de la véracité de ces éléments avant de les publier. Les personnes entendues par votre rapporteur ont souligné l’importance cruciale de cette étape du travail journalistique consistant à « croiser » les sources. Comme le rappelle Loïc Denis dans un article paru en 2004 ⁽³⁾, « La source qui est à l’origine d’une information est mue le plus souvent par l’avantage qu’elle entend tirer de la diffusion matérielle, stratégique ou en terme d’image ; elle cherche à « faire passer » certaines informations ». Lors de son audition, le journaliste Guillaume Dasquié n’a rien dit d’autre lorsqu’il a évoqué les « stratégies d’influence » au milieu desquelles évoluent les journalistes et qui impliquent de leur part vigilance et recoupements.

Dans l’exercice de sa profession, le journaliste peut être confronté de diverses manières à la justice : il peut lui être demandé d’apporter la preuve des informations qu’il a publiées en cas de contestation, notamment lorsqu’il est accusé de diffamation. Dans la mesure où son travail d’enquête est parfois mené concurremment avec une enquête judiciaire, les enquêteurs peuvent également vouloir l’entendre dans leur recherche d’éléments de preuve. Dans ce dernier cas, les enquêteurs tendent parfois à transformer les journalistes en « auxiliaires de la justice », ce qu’ils ne sont pas et refusent de devenir, ainsi que l’ont rappelé les journalistes présents lors de la table ronde organisée par le Président de notre Commission le 27 mars dernier.

Citons encore Loïc Denis : « Deux pouvoirs revendiquent chacun leur rôle dans la recherche de la vérité. Le premier [la justice] met en avant les grands principes : liberté des preuves, secret de l’instruction, présomption d’innocence. Il considère que les moyens d’investigation du juge n’ont pas à être contestés, que les informations nécessaires à ses enquêtes ne sauraient lui être refusées (…). Le second [la presse] obéit à sa propre logique (…) : tout ce qui se sait doit être dit, tout ce qui est caché peut être dévoilé, et la publication des nouvelles ne saurait attendre une date aussi tardive que celle du procès public ». ⁽⁴⁾

La justice n’exige assurément pas en permanence de la presse qu’elle révèle ses sources ; elle ne le fait que pour certains sujets sensibles pour l’opinion publique et, plus fréquemment, lorsqu’ont été divulguées des informations confidentielles à l’insu du juge en charge d’une affaire. Tout dépend donc du sujet traité et, partant, du choix initial du journaliste quant au domaine de ses investigations. Il reste que cette liberté de choix apparaît étroitement corrélée à la liberté d’information.

La protection des sources de la presse est tout aussi étroitement liée à la liberté d’information. Comme le souligne Mme Marion Jacquemin dans un ouvrage consacré à la protection des sources des journalistes : « La source d’information est (…) à la base du métier de journaliste. Sans information, il n’y a pas de journaliste. Or, sans informateur, il n’y a pas d’information et sans confidentialité des sources, il n’y a pas d’informateur. » ⁽⁵⁾.

La garantie de la confidentialité des sources se situe donc au cœur de la crédibilité et de l’efficacité du travail de la presse, notablement de celui des journalistes d’investigation. En vertu de l’adage « Qui cite ses sources, les tarit », il apparaît improbable que l’accès aux informations les plus diverses et, parfois, les plus gênantes, serait possible sans que l’anonymat des informateurs des journalistes puisse être préservé. À l’occasion d’un récent colloque sur la question organisé par l’Association Presse-Liberté, M. Franz-Olivier Giesbert ne déclarait-il pas au sujet des sources : « Si la justice entend nous contraindre à les révéler à chaque occasion, c’est l’exercice même de notre métier qui sera mis en cause et la population devra se contenter de journaux de communiqués officiels », notant également que la protection du secret des sources relève de l’« essence même » du métier de journaliste ⁽⁶⁾ ?

Les principaux textes que la profession s’est donnés, tant au niveau national qu’au niveau international, pour lui servir de code de déontologie consacrent une place importante à la protection des sources : la Charte des devoirs professionnels des journalistes français, adoptée en juillet 1918 et révisée en janvier 1938 sous l’égide du syndicat national des journalistes, affirme en effet que « tout journaliste digne de ce nom doit garder le secret professionnel » tandis que de la Déclaration des devoirs et des droits des journalistes, approuvée le 25 novembre 1971 à Munich par les principaux syndicats de journalistes européens, énonce parmi les devoirs essentiels de la profession le fait de ne pas divulguer la source des informations obtenues confidentiellement.

Néanmoins, aussi importantes soient-elles, ces chartes syndicales n’ont pas de portée juridique contraignante. Aucun journaliste ne peut ainsi s’en prévaloir devant l’autorité judiciaire pour conserver, en toutes circonstances, le secret sur l’origine de ses sources. Il n’existe d’ailleurs en France aucune instance qui serait chargée de contrôler et de sanctionner les dérives éventuelles de la pratique journalistique ⁽⁷⁾.

Le présent projet de loi devrait faire converger davantage la loi avec les principes déontologiques de la presse. La reconnaissance d’un droit à part entière à la protection des sources donnera plus de poids et de garanties aux journalistes dans leurs enquêtes ; par voie de conséquence, la dimension qualitative de leur travail s’en trouvera renforcée. En un sens, la presse d’investigation va se voir davantage reconnue et considérée, ce qui, aux yeux de votre rapporteur, n’est pas le moindre des arguments en faveur du dispositif proposé.

À l’heure actuelle, notre droit ne traduit le principe du secret des sources que par des dispositions indirectes qui n’assurent qu’une protection partielle de ce secret.

L’état actuel du droit se justifie par le souci qui a été celui du législateur de rechercher un point d’équilibre entre protection des sources, efficacité des enquêtes judiciaires et respect de la présomption d’innocence. Il ne correspond néanmoins pas, ou plus, aux canons du droit européen ; tant le Conseil de l’Europe que le Parlement européen ont d’ailleurs expressément invité la France à faire évoluer sa législation en la matière.

La législation française ne reconnaît pas aujourd’hui aux journalistes un droit au secret professionnel : les journalistes ne figurent pas au nombre des personnes dépositaires, par état ou par fonction, d’une information à caractère secret au sens de l’article 226-13 du code pénal ⁽⁸⁾(Cass. crim., 24 mai 2005). Elle leur reconnaît en revanche un droit au silence dans un contexte bien précis, ce qui a une portée bien différente sur le plan juridique : alors que le secret professionnel emporte obligation absolue de ne pas révéler, la protection du secret des sources donne la liberté de ne pas révéler.

C’est l’article 56 de la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale qui, modifiant l’article 109 du code de procédure pénale, consacre pour la première fois dans notre droit le principe du secret des sources d’information du journaliste. Il dispose en effet : « Tout journaliste, entendu comme témoin sur des informations recueillies dans l’exercice de son activité, est libre de ne pas en révéler l’origine ».

Si cette loi a énoncé un principe fondamental, elle l’a limité dans son application, l’article 109 n’étant applicable qu’aux témoins entendus dans le cadre d’une information judiciaire.

L’article 55 de la même loi de 1993 a par ailleurs inséré dans le code de procédure pénale un article 56-2, relatif aux perquisitions dans les locaux des entreprises de presse : il dispose que les perquisitions dans les locaux d’une entreprise de presse ou de communication audiovisuelle ne peuvent être effectuées que par un magistrat – le juge d’instruction, si une information judiciaire est ouverte, ou le procureur de la République, dans le cadre d’une enquête préliminaire – qui est chargé de veiller à ce que les investigations conduites ne portent pas atteinte au « libre exercice de la profession de journaliste » et ne constituent pas un obstacle ou n’entraînent pas un retard injustifiés à la diffusion de l’information.

Les perquisitions menées au siège du Canard Enchaîné le 1^er août 1996 s’agissant de révélations sur le meurtre de notre regrettée collègue Yann Piat et, plus récemment, celles réalisées au Point et à l’Équipe, en janvier 2005, à la suite de la publication d’éléments relevant de l’instruction de l’affaire de dopage cycliste dans l’équipe Cofidis lors du Tour de France de 2004, ont toutefois montré que les évolutions législatives n’ont eu pour principal effet que d’accroître le formalisme entourant les procédures. Ainsi que le souligne Mme Marion Jacquemin, dans l’ouvrage précité : « La substitution d’un magistrat à la police judiciaire n’a apporté qu’une différence de degré mais non une différence de nature » ⁽⁹⁾.

L’article 56-2 du code de procédure pénale, dans sa rédaction actuelle, n’est de fait pas dénué de critiques :

—  Tout d’abord, ne sont concernées que les perquisitions dans les entreprises de presse et de communication audiovisuelle, à l’exclusion des locaux des agences de presse ⁽¹⁰⁾, des agences de communication en ligne et du domicile des journalistes, alors que ces derniers sont de plus en plus amenés à travailler chez eux. Le champ couvert par cet article ne semble donc plus en adéquation avec les réalités actuelles de l’exercice de la profession journalistique.

—  Ensuite, les journalistes n’étant pas organisés en ordre professionnel, ils ne bénéficient pas d’une protection similaire à celle accordée, par exemple, aux avocats par l’article 56-1 du code de procédure pénale. En l’espèce, la présence du bâtonnier ou de son représentant est requise pour toute perquisition effectuée dans un cabinet d’avocats, ce qui offre une garantie de contrôle indépendant du déroulement de la procédure ;

—  Enfin, la notion d’« atteinte au libre exercice de la profession de journaliste » ouvre la voie à beaucoup d’interprétations. D’un certain point de vue, la recherche et la saisie de documents de travail d’un journaliste dans les locaux de son entreprise de presse pourraient fort bien être considérées comme une telle atteinte mais, dans la pratique, il semble en aller différemment ⁽¹¹⁾. Par ailleurs, ne sachant pas à l’avance quelles seront les découvertes effectuées à l’occasion de la perquisition d’un local de presse, le magistrat instructeur ou du parquet ne peut savoir a priori si cette démarche est de nature à constituer ou pas un obstacle ou un retard injustifié à la diffusion de l’information.

Par ailleurs, la loi dite « Perben II » du 9 mars 2004 ⁽¹²⁾ a complété le cadre des perquisitions et saisies en instituant, à l’intention des officiers de police judiciaire, un droit de réquisition de documents intéressant l’enquête, englobant notamment les éléments issus d’un système informatique ou d’un traitement de données nominatives. Dans le cas des entreprises de presse, l’article 60-1 du code de procédure pénale prévoit que, si le secret professionnel n’est pas opposable, la remise des documents demandés ne peut intervenir qu’avec l’accord des journalistes.

Au total, en dépit du cadre fixé par le législateur, le régime des perquisitions et des saisies dans les locaux des entreprises de presse peut constituer un moyen efficace de contournement du droit au silence des journalistes. Ce faisant, l’équilibre entre liberté de la presse et efficacité des investigations judiciaires est potentiellement remis en cause. Le législateur est donc dans son rôle lorsqu’il cherche à rétablir ce fragile et nécessaire équilibre, et ce d’autant que les engagements internationaux de la France l’y invitent.

L’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales garantit le droit à la liberté d’expression tout en précisant les motifs qui peuvent légitimer les atteintes au principe.

La Cour européenne des droits de l’Homme est régulièrement amenée à expliciter cette disposition. Elle s’est, à chaque fois, posée en gardienne sourcilleuse des droits de la presse et, notamment, de la protection de ses sources. Elle a progressivement construit une théorie générale en la matière. Quelques arrêts importants méritent plus particulièrement d’être évoqués, en raison de leurs incidences potentielles sur la législation en vigueur dans notre pays.

—  Le premier est l’arrêt « Goodwin c/ Royaume-Uni de Grande-Bretagne », rendu le 27 mars 1996, dans lequel la Cour de Strasbourg a pour la première fois posé le principe de la liberté du journaliste de ne pas révéler ses sources.

Statuant sur l’obligation faite en 1989 à un journaliste britannique, William Goodwin, de communiquer des éléments obtenus par téléphone sur les difficultés financières d’une entreprise britannique et de révéler l’identité de son informateur, la Cour a estimé que « la protection des sources journalistiques est l’une des pierres angulaires de la liberté de la presse », ajoutant à l’appui de sa démonstration que « l’absence d’une telle protection pourrait dissuader les sources journalistiques d’aider la presse à informer le public sur des questions d’intérêt général. En conséquence, la presse pourrait être moins à même de jouer son rôle indispensable de « chien de garde » et son aptitude à fournir des informations précises et fiables pourrait s’en trouver amoindrie ». Il ressort de cette jurisprudence que condamner un journaliste pour détention d’un document obtenu loyalement, mais soumis au secret, équivaut à cantonner le rôle de la presse à la diffusion d’informations officielles, ce qui entre en totale contradiction avec l’intérêt de la société démocratique qui est d’assurer et de maintenir la liberté de l’information. Il en résulte également que les journalistes sont fondés à ne pas révéler leurs sources à l’autorité judiciaire, sauf à ce que celle-ci justifie d’un « impératif prépondérant d’intérêt public ».

À la suite de cet arrêt, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a adopté en mars 2000 une recommandation ⁽¹³⁾ qui invite les États membres à « prévoir une protection explicite et claire du droit des journalistes de ne pas divulguer les informations identifiant une source ». Il reconnaît la possibilité de prévoir des exceptions à cette protection, justifiées par l’existence d’un « impératif prépondérant d’intérêt public », tout en insistant sur le fait que les restrictions à apporter à la protection du secret des sources doivent respecter la prééminence du droit de non-divulgation.

—  Le deuxième arrêt fondamental de la Cour, dit « Roemen et Schmit c/ Luxembourg » du 25 février 2003, donne un éclairage complémentaire à la jurisprudence Goodwin en matière de perquisitions.

En l’espèce, la juridiction européenne a sanctionné des perquisitions opérées sur le lieu de travail et au domicile d’un journaliste, Robert Roemen, à la suite du dépôt d’une plainte pour recel de violation de secret professionnel après la publication d’un article relatant qu’un ministre avait été condamné pour fraude fiscale ⁽¹⁴⁾. Observant que de telles perquisitions ont par nature un effet encore plus conséquent sur la protection des sources qu’une sommation de divulgation de l’identité des sources – cas de l’affaire Goodwin –, elle a estimé dans le cas d’espèce que d’autres mesures auraient sans doute permis de parvenir aux mêmes résultats, citant la possibilité de procéder à des interrogatoires des fonctionnaires de l’administration de l’enregistrement et des domaines. Ce faisant, aux termes de cette jurisprudence ⁽¹⁵⁾, une perquisition chez un journaliste ne peut être juridiquement tolérée que lorsque pèsent sur cette personne des présomptions particulièrement graves.

—  Le troisième apport essentiel de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme sur la question de la protection des sources réside dans l’arrêt « Fressoz et Roire c/ France », rendu le 21 janvier 1999.

Portant sur la condamnation pour recel de violation de secret professionnel – fiscal, en l’occurrence – de deux journalistes travaillant au Canard Enchaîné ayant divulgué des avis d’imposition de M. Jacques Calvet, alors président-directeur général du groupe PSA, la décision de la Cour n’a pas contesté l’existence d’un secret fiscal mais elle a vu dans la sanction judiciaire prise un moyen non raisonnablement proportionné à la poursuite des buts visés. De la sorte, elle a considéré que ce type de condamnation remet en cause la nature et la précision de l’information en laissant planer une menace de sanction à l’encontre des journalistes qui la détiennent. Dans cet arrêt, la Cour a rappelé que l’article 10 de la Convention, « par essence, laisse aux journalistes le soin de décider s’il est nécessaire ou non de reproduire le support de leurs informations pour en asseoir la crédibilité. Il protège le droit des journalistes de communiquer des informations sur les questions d’intérêt général dès lors qu’ils s’expriment de bonne foi, sur la base de faits exacts, et fournissent des informations fiables et précises dans le respect de l’éthique journalistique ».

Ces décisions illustrent un attachement particulier des juges de Strasbourg aux conditions dans lesquelles les journalistes mènent leurs enquêtes. Dans ce contexte, sans qu’il soit qualifié comme tel, une sorte de droit des journalistes au secret de leurs sources semble émerger au niveau européen. Autrement dit, comme l’a indiqué M. Jean-Manuel Larralde dans un article de la revue trimestrielle des droits de l’homme paru en 2007 : « La Cour cherche à protéger et à valoriser la presse de qualité, d’opinion et d’investigation. Elle tend vers cet objectif en mettant l’accent sur la protection des sources journalistiques » ⁽¹⁶⁾.

Il est à noter par ailleurs que le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) a pour sa part reconnu, dans une décision du 11 décembre 2002, le « droit au silence » consistant dans une dispense de témoigner, aux journalistes correspondants de guerre qui sont cités à témoigner. L’affaire concernait un journaliste du Washington Post, Jonathan Randal, qui avait publié, le 11 février 1993, un article, versé au dossier pénal, où il rapportait les propos attribués à l’accusé de génocide Radoslav Brdjanin. Ce dernier préconisait notamment « le départ volontaire de personnes afin de créer un espace ethniquement pur ». La demande du journaliste d’être dispensé de témoigner fut dans un premier temps rejetée au motif que le témoignage concernait des informations publiées et non des sources confidentielles. En appel toutefois, la dispense lui a été accordée. Le TPIY a déclaré que « le degré de protection qui doit être accordé aux correspondants de guerre est proportionnel aux conséquences que leur témoignage devant le TPIY pourrait avoir sur leur travail d’investigation (risque que les personnes, commettant des exactions, interrogées sur le terrain ne répondent plus aux journalistes et risque de perte du statut d’observateur d’individus commettant des infractions et même d’en devenir la cible au péril de leur vie). Le Tribunal a considéré qu’un correspondant de guerre ne peut être enjoint à témoigner que si deux conditions sont remplies : le témoignage doit présenter un intérêt direct et être d’une particulière importance pour une question fondamentale de l’affaire et ce témoignage ne peut raisonnablement être obtenu d’une autre source ».

Au total, un certain consensus se dessine entre journalistes, juristes et magistrats pour considérer que la législation en vigueur en France ne répond sans doute qu’imparfaitement à la lettre comme à l’esprit de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. Comme l’expliquait M. Jean-Yves Monfort, lors du colloque Presse-Liberté qui s’est tenu en 2006 : « Il faut, en tout état de cause, s’interroger sur la conformité de notre droit actuel aux exigences de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. (…) L’analyse du droit européen montre que la France court le risque incontestable d’être condamnée par la Cour de Strasbourg pour ses pratiques actuelles. » ⁽¹⁷⁾.

Si la France n’est certainement pas le pays membre du Conseil de l’Europe dont la législation s’avère la plus éloignée de ses engagements internationaux, il apparaît que d’autres pays européens ont des législations plus libérales, à l’instar de l’Autriche – où le secret rédactionnel est prévu par la loi depuis plus d’un siècle ⁽¹⁸⁾ –, de la Suède – où le secret des sources est une obligation légale ⁽¹⁹⁾ – et, plus récemment, de la Belgique. Cette dernière applique en effet, depuis le 7 avril 2005, une loi ⁽²⁰⁾ limitant les exceptions à la protection des sources aux seuls cas de risque grave pour l’intégrité des personnes, afin de tirer les conséquences d’un arrêt rendu à son encontre, le 15 juillet 2003, par la Cour de Strasbourg ⁽²¹⁾. L’article 5 de cette loi vise même expressément les mesures d’information ou d’instruction – à savoir les fouilles, perquisitions, saisies, écoutes téléphoniques et enregistrements – en leur conférant un caractère exceptionnel et conditionné.

On trouvera en annexe 2 des éléments de droit comparé.

II. LE PROJET DE LOI CONSACRE DANS NOTRE DROIT LE PRINCIPE GÉNÉRAL DE LA PROTECTION DU SECRET DES SOURCES JOURNALISTIQUES

Le projet de loi soumis à l’examen de notre assemblée procède opportunément du souci de faire évoluer le droit sur la confidentialité des sources journalistiques, en s’inspirant notamment des dispositions protectrices existant pour les avocats. En consacrant un principe général au sein de la loi de 1881 et en complétant les dispositifs actuels applicables en matière pénale, il permettra aux journalistes de s’opposer plus efficacement à la remise en cause de leur droit au silence et de bénéficier, dans le cadre de perquisitions effectuées à leur domicile, des mêmes garanties procédurales que dans le cadre des perquisitions effectuées dans les entreprises de presse. Un des principaux enjeux du texte est la recherche du juste équilibre entre les nécessités de l’enquête judiciaire et les garanties de la liberté de la presse. Votre rapporteur estime que le projet de loi, compte tenu des amendements qu’il présente devant notre commission des Lois, parvient à cet équilibre.

L’article 1^er du projet de loi complète la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse afin d’y inscrire de manière solennelle le principe de la protection du secret des sources des journalistes. Ce principe reçoit ainsi une pleine consécration législative dans un texte emblématique, soulignant son caractère de direct corollaire de la liberté d’information (qui est garantie par l’article 1^er de cette loi).

Le deuxième alinéa de l’article 1^er du projet de loi précise les conditions, restrictives, dans lesquelles il peut être porté atteinte au principe : reprenant une terminologie chère à la Cour de Strasbourg, il dispose qu’il « ne peut être porté atteinte à ce secret que lorsqu’un intérêt impérieux l’impose ». Il précise en outre qu’en matière de procédure pénale, il ne peut y être porté atteinte « qu’à titre exceptionnel, si la nature et la particulière gravité du crime ou du délit sur lequel (…) porte (la procédure) ainsi que les nécessités des investigations le justifient ». Sans doute est-il possible d’améliorer la rédaction de cet alinéa pour apporter une plus grande précision à la définition du champ des exceptions au principe.

Restait à répondre à une interrogation : qui peut se prévaloir de l’appellation « journaliste » ? La réponse à cette question n’est pas évidente tant, depuis son origine avec la loi du 29 mars 1935, la définition légale du journaliste est imprécise. L’évolution constante des techniques de communication accroît encore l’insuffisance de cette définition. Le journaliste n’est aujourd’hui défini que par le code du travail, aux articles L.7111-3 et suivants. Le 3^ème alinéa de l’article 1^er du projet de loi fournit une définition légèrement différente et précise qu’il faut entendre par journaliste, au sens du premier alinéa de ce même article, « toute personne qui, exerçant sa profession dans une ou plusieurs entreprises de presse ou de communication au public par voie électronique, y pratique, à titre régulier et rétribué, le recueil et la diffusion d’informations au public ».

L’article 1^er du projet de loi pose ainsi un principe général, qui en quelque sorte « irradie » l’ensemble de la procédure pénale : tout acte d’investigation qui concerne un journaliste doit appliquer le principe et ses exceptions. Ainsi, l’exposé des motifs du projet de loi précise que « le principe de la protection du secret des sources introduit dans la loi sur la presse trouve son prolongement dans les dispositions spécifiques du code de procédure pénale en matière de perquisition et d’audition des journalistes (…) Mais, de par sa portée générale, ce principe aura également des incidences directes sur le déroulement des procédures menées devant les juridictions répressives. La protection du secret des sources devra ainsi, même en l’absence de disposition particulière, être respectée dans la conduite de l’ensemble des actes d’enquête menés par l’autorité judiciaire et notamment en ce qui concerne les interceptions des correspondances émises par la voie des télécommunications.

En conséquence, il ne pourra être procédé à des écoutes téléphoniques afin de découvrir la source d’un journaliste dans une instruction ouverte, par exemple, pour des faits de violation du secret professionnel. »

En matière pénale, un juge ne pourra décider de ne pas faire application du principe de la protection du secret des sources que si la triple condition posée par le deuxième alinéa est réunie – caractère exceptionnel, particulière gravité du crime ou du délit, nécessités des investigations –, à peine de nullité de l’ensemble de la procédure dans le cas la juridiction d’appel conclurait au caractère infondé de la dérogation.

Votre rapporteur juge utile de préciser explicitement dans les articles du code de procédure pénale relatifs aux actes d’investigation visés que le principe posé par l’article 2 de la loi de 1881 doit s’appliquer.

La consécration du principe de protection des sources rend nécessaire l’instauration, à l’image de ce qui prévaut pour les avocats, d’un régime spécifique en matière de perquisitions dans les locaux où sont amenés à travailler les journalistes et où ils pourraient donc disposer de documents en lien avec leur activité professionnelle. L’article 2 du projet de loi accroît considérablement les garanties procédurales entourant une perquisition concernant un journaliste, en s’inspirant très largement du dispositif prévu à l’article 56-1 du code de procédure pénale s’agissant des perquisitions réalisées dans les bureaux ou au domicile des avocats :

—  La protection est étendue aux locaux des agences de presse et au domicile des journalistes, lorsque les investigations réalisées sont liées à leur activité professionnelle. Une telle extension est plus conforme aux réalités du métier de journaliste. Il n’est pas nécessaire de rappeler que les agences de presse sont très impliquées dans le journalisme d’investigation et que les journalistes travaillent beaucoup à leur domicile. Votre rapporteur proposera que le champ posé par cet article soit étendu aux véhicules professionnels.

—  L’article 2 instaure par ailleurs une procédure d’opposition à la saisie de documents lors de la perquisition : le journaliste – ou, en son absence, son représentant – peut s’opposer à la saisie d’un document qu’il jugerait irrégulière. Dans ce cas, le document litigieux doit être placé sous scellé fermé et transmis sans délai au juge des libertés et de la détention qui, après avoir entendu le magistrat et le journaliste, décide soit la restitution immédiate du document s’il estime qu'il n'y a pas lieu à le saisir – ce qui implique également la destruction du procès-verbal des opérations et la cancellation de toute référence à ce document dans le dossier de la procédure –, soit le versement du scellé et du procès-verbal au dossier de la procédure.

En l’état actuel du droit, l’article 109 du code de procédure pénale permet au journaliste de ne pas révéler l’origine des informations recueillies dans le cadre de son activité lorsqu’il est cité comme témoin dans le cadre d’une procédure d’instruction. Il s’agit d’une dérogation au principe selon lequel toute personne citée pour être entendue comme témoin par un juge d’instruction est tenue non seulement de comparaître et de prêter serment mais aussi de déposer.

L’article 3 du projet de loi vise à garantir le même droit du journaliste à taire ses sources lorsqu’il est cité comme témoin devant la cour d’assises – article 326 du code de procédure pénale – ou devant le tribunal correctionnel – article 437 du même code ⁽²²⁾.

Le droit à la non divulgation des sources est ainsi reconnu aux journalistes tout au long de la procédure pénale. Il s’agit d’un principe absolu, qui ne souffre aucune exception et qui emporte que le journaliste entendu comme témoin n’est jamais tenu de divulguer ses sources. Votre rapporteur a présenté un amendement qui précise qu’en aucun cas une atteinte au secret des sources ne peut consister en une obligation pour le journaliste de révéler ses sources. Les atteintes ne visent que les mesures d’investigations – perquisitions, réquisitions, écoutes – auxquelles il pourra être procédé dans des circonstances exceptionnelles.

*

* *

La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 2 avril 2008. Après l’exposé de votre rapporteur, une discussion générale a eu lieu.

Relevant le caractère particulièrement important du présent projet de loi au regard du lien nécessaire qui lie protection des sources, liberté de la presse, liberté d’expression et société démocratique, Mme Aurélie Filippetti, a jugé indispensable de renforcer la confiance entre les journalistes, la police, la justice et les citoyens, confiance mise à mal par la multiplication récente des affaires et des tensions mettant en cause des journalistes, en particulier des journalistes d’investigation, sur le fondement le plus souvent de recel de violation du secret professionnel ou de l’instruction.

Elle a observé qu’à ces affaires justifiant à elles seules que le législateur se saisisse de la question s’ajoutaient plusieurs condamnations d’États par la Cour européenne des droits de l’homme, ce qui, par exemple, avait incité la Belgique à adopter dès avril 2005 une nouvelle législation qui se révèle sans doute la plus proche du droit européen et la plus protectrice des sources des journalistes.

Puis, elle a annoncé qu’elle présenterait des amendements qui, sans instaurer en matière de droits une exception pour les journalistes ni assimiler comme cela existe dans les pays scandinaves protection des sources et secret professionnel, favoriseraient la possibilité pour eux de bien exercer leur métier et de rétablir cette confiance perdue entre eux et la société.

Ainsi, elle a précisé qu’il convenait de remédier à certaines faiblesses du texte, ce qui, s’agissant d’un enjeu comme la liberté de la presse, nécessitait de bien préciser certains termes qui, aujourd’hui trop vagues, suscitent interprétation et inquiétude, à l’exemple de la définition du principe de la protection des sources inscrit dans la loi de 1881 ou de la question de « l’intérêt impérieux » qui justifie que soit porté atteinte à ce principe.

Elle a également jugé nécessaire que soit pris en compte le caractère extensif de la notion d’instruction telle qu’interprétée par la jurisprudence européenne ou encore le champ du droit au silence tel que défini par l’application de l’article 109 du code de procédure pénale, tandis que les exceptions à la protection, les personnes couvertes par cette protection et ce que recouvre le concept de source méritent une attention particulière. La question du recel de violation du secret de l’instruction, dont le Garde des sceaux, en 1957, avait pourtant expressément écarté l’application à l’encontre des journalistes, mais qui est aujourd’hui fréquemment invoqué à l’appui des poursuites engagées contre eux, nécessite également d’être tranchée. Il conviendrait de renforcer les droits des journalistes en matière de perquisition, en ouvrant notamment une possibilité d’appel de la décision du JLD de refuser l’opposition à la saisie de documents, mais aussi dans leur protection à l’égard des écoutes téléphoniques et de la possible interception de leurs correspondances.

Mme Aurélie Filippetti a conclu que c’est au prix de ces avancées que les journalistes pourraient travailler dans de meilleures conditions et s’engager dans la voie d’un renforcement de leurs responsabilités et de leur déontologie.

Après avoir félicité votre rapporteur pour la qualité de son travail, M. Jean-Jacques Urvoas a observé que le droit est affaire d’interprétation. Il a donc estimé, à l’instar des débats que la Commission avait eus sur la notion de « troubles sérieux » dans un établissement privatif de liberté, lors de l’examen de la loi instaurant le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, que le projet de loi relatif à la protection du secret des sources des journalistes appelait des précisions sur certaines des notions évoquées.

Évoquant tout d’abord l’expression d’« intérêt général », il s’est demandé si le texte ne procédait pas, en l’espèce, à un renversement de perspectives par rapport au cadre posé par la Cour européenne des droits de l’homme dans sa décision Roemen et Schmit de 2003, considérant que l’article 1^er semblait faire de l’intérêt général une condition du secret là où la Cour en faisait la justification de la protection du secret des sources. Il a également relevé, à ce sujet, que certaines affaires privées pouvaient avoir une implication sur l’intérêt général, alors même que la définition retenue les excluait du champ de la protection instituée.

Abordant ensuite la nature des affaires couvertes par le projet de loi, il a souligné qu’une lecture a contrario semblait permettre des atteintes au secret des sources des journalistes dans le cadre d’enquêtes administratives et a demandé des précisions à votre rapporteur sur cette question.

S’intéressant enfin au dispositif relatif aux perquisitions, il a jugé que la présence d’un magistrat lors des éventuelles saisies de documents constitue une garantie bien illusoire, le juge censé veiller au bon déroulement des opérations étant à l’origine des investigations et de la demande de saisie, de sorte qu’il peut consulter les éléments qui l’intéressent et que le secret des sources se voit ainsi le plus souvent éventé.

M. Noël Mamère a estimé que le projet de loi constituait une « belle charrette » de bonnes intentions sur un sujet essentiel pour notre démocratie. Il a fait valoir qu’à juste titre, nombre de journalistes s’inquiètent au sujet de ce texte qui, s’il a pour objet de protéger leurs sources, ne protège pas leur profession.

À l’appui de son propos, il a insisté sur certains termes à ses yeux révélateurs. Il a ainsi noté que l’expression « en particulier » conduisait à remettre en cause l’exclusivité de la compétence de l’autorité judiciaire en matière d’atteinte au secret des sources, certains services administratifs comme la direction de la surveillance du territoire pouvant, de ce fait, agir en la matière. Il s’est également interrogé sur la portée des mots « particulière gravité », se demandant si les atteintes aux policiers dépêchés dans les banlieues lors des émeutes de 2005 relevaient de cette définition et auraient ainsi pu justifier une atteinte au secret des sources des journalistes couvrant alors les événements.

Posant ensuite le problème des bénéficiaires de la protection instaurée, il a mis en exergue que le texte était imprécis à ce sujet, les agences de presse n’en relevant pas. Indiquant que les sources des journalistes sont multiples et s’apparentent à une chaîne d’information, il a estimé qu’il convenait d’étendre à l’ensemble de leurs composantes le bénéfice de l’article 1^er du projet de loi.

Il a par ailleurs souligné que la minutie des modalités de la saisie de documents, telle qu’elle résultait de la rédaction de l’article 2, risquait d’ouvrir la voie, par un raisonnement a contrario, à de larges possibilités d’atteinte au secret des sources. Il a notamment insisté sur la nécessité de corriger l’absence de voie de recours à l’ordonnance motivée du JLD. Il a aussi observé que les propositions d’amélioration de votre rapporteur n’empêcheront pas les contournements de la loi Vauzelle de 1993, ces amendements ne pouvant avoir pour effet que de rajouter un droit factice devant tous les degrés de juridiction.

Il a enfin souligné que le texte était muet au sujet des opérateurs de téléphonie qui, comme l’a montré la récente mise en cause d’un journaliste du Télégramme de Brest sur le fondement des appels passés depuis son portable, fournissent en dehors de tout contrôle juridictionnel les factures détaillées de leurs clients journalistes et permettent ainsi d’avoir accès à l’intégralité de leurs interlocuteurs sur l’année expirée.

Pour conclure, M. Noël Mamère a considéré que, dans un contexte de recul de la liberté d’exercer le métier de journaliste en France, le projet de loi devait être singulièrement amélioré pour remplir les objectifs qu’il est censé poursuivre. Il a ajouté que les journalistes attendaient davantage qu’un « bricolage » et que notre pays se devait de montrer l’exemple sur un sujet aussi important aux États auxquels il entend donner des leçons en matière de droits de l’homme.

Exprimant sa convergence de vues avec la totalité des orateurs précédents, M. Dominique Raimbourg a observé que le projet de loi abordait la question de la protection des sources sans réflexion plus générale sur l’exercice de la profession de journaliste, notamment vis-à-vis du secret de l’instruction et du respect de la vie privée. Il s’est lui aussi montré critique à l’égard du flou de la notion d’« intérêt impérieux », se demandant s’il ne faudrait pas en la matière fixer une limite plus objective reposant sur la durée de la peine encourue. Il a ensuite estimé que la définition des journalistes était sans doute trop restrictive, s’interrogeant sur le cas des bénévoles et des pigistes. Il a enfin suggéré que la protection des sources des journalistes entendus en qualité de témoin soit élargie aux enquêtes préliminaires.

Mme Brigitte Barèges a qualifié le projet de loi d’équilibré, considérant qu’il est nécessairement difficile d’amender la loi de 1881 qui constitue, en matière de protection de la liberté de la presse, un monument juridique subtil.

Se réjouissant que les problèmes afférents à l’exercice de la profession de journaliste ne soient pas les mêmes dans notre pays que dans nombre d’autres États dans le monde, elle a justifié les dispositions prévoyant la possibilité de lever le secret des sources par le fait que le législateur ne saurait instaurer une immunité de principe des journalistes. Elle a souligné, en outre, que l’intervention du juge constitue une garantie supplémentaire.

Sans disconvenir qu’il faudrait peut-être se poser la question du statut des journalistes, elle a enfin fait valoir que celle de leur éthique devait tout autant être envisagée.

M. Christian Vanneste a souligné que le projet de loi ne vise pas à protéger une profession mais un principe fondamental de notre démocratie, à savoir la protection des sources des journalistes. Il a considéré que les journalistes ne sont en effet que l’un des moyens de la liberté d’expression et que s’ils jouent le rôle de « chiens de garde de la démocratie », ils ne sont pas pour autant la mère des libertés, contrairement au Parlement.

Il a indiqué que les auditions menées sous l’égide de votre rapporteur avaient montré une satisfaction des intéressés à 80 % sur le fond du texte. Il a estimé, en outre, qu’il convenait de ne pas faire d’angélisme dans la mesure où les journalistes peuvent aussi ne pas être les mieux placés pour défendre l’intérêt général, comme l’a d’ailleurs reconnu implicitement une directive de 2003.

Il a, en revanche, jugé qu’il ne faut pas limiter la protection aux seuls journalistes répondant à la définition du code du travail. Citant le cas de M. Guillaume Dasquié, journaliste d’investigation ne travaillant pas de manière régulière pour un journal, il a souhaité que la protection des sources instituée par le projet de loi soit étendue aux journalistes non professionnels dès lors qu’ils diffusent une information d’intérêt général.

Il s’est enfin félicité de l’esprit d’équilibre du texte, complété par un amendement de votre rapporteur définissant les limites de la protection des sources en retenant non plus l’« intérêt impérieux » mais l’« impératif prépondérant d’intérêt public », notion directement issue de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, au motif que l’intérêt général, c’est-à-dire le bien commun, doit primer sur les intérêts particuliers.

M. Noël Mamère a estimé que la définition des journalistes concernés par le projet de loi constitue un réel problème, notamment au regard du développement d’Internet. Il a considéré que la question du statut des journalistes, même si elle relève incontestablement d’un autre projet de loi, devra être posée. Il a ajouté que l’éthique concerne aussi d’autres professions que les journalistes, ceux-ci n’ayant pas à s’organiser en ordre professionnel et ne devant répondre que de leurs convictions personnelles en la matière.

Il a fait valoir que, dans le prolongement de ces problèmes, se pose la question de l’indépendance de la profession. Il a, à cet égard, regretté que les principaux titres de la presse écrite française et que la principale chaîne télévisée privée appartiennent à des entreprises privées dont le chiffre d’affaires dépend de commandes publiques.

Revenant au cœur du projet de loi, il a relevé que la législation belge de 2005 est plus ambitieuse et que la France se devait de faire mieux. Observant que l’équilibre était devenu l’antienne de la majorité parlementaire depuis sa défaite aux élections municipales, il a réfuté pour sa part toute adhésion à ce terme en y voyant la recherche du plus petit dénominateur commun et non la satisfaction des aspirations des Français.

Mme Brigitte Barèges a déclaré d’autant plus souscrire à l’idée d’un débat sur la liberté de la presse qu’elle a indiqué n’avoir pas été épargnée, lors des dernières échéances électorales, par la Dépêche du Midi dont le propriétaire n’est autre que le président du conseil général du Tarn-et-Garonne, par ailleurs sénateur du département, situation qu’elle a qualifiée d’anormale. Elle a ensuite contesté l’interprétation de M. Noël Mamère de la recherche de l’équilibre, y voyant pour sa part une notion de tolérance et le souci d’agir pour la satisfaction du plus grand nombre, c’est-à-dire dans un esprit parfaitement républicain.

Répondant à Mme Aurélie Filippetti, votre rapporteur a déclaré partager sa vision de la philosophie générale du texte : il s’agit bien de protéger le secret des sources, corollaire direct de la liberté de la presse, et non de répondre à des revendications catégorielles d’une profession. Il a noté que Mme Aurélie Filippetti ne s’était pas déclarée opposée par principe à ce que le texte prévoit des cas exceptionnels dans lesquels le principe pourra être écarté. S’il paraît évidant que des affaires de terrorisme pourront justifier qu’il soit porté atteinte au secret, le cas des autres crimes et délits est plus délicat et emporte des avis divergents. Votre rapporteur s’est déclaré notamment défavorable à ce que soit fixé a priori un quantum minimal de peines définissant les infractions pouvant justifier l’exception, préférant la notion de « particulière gravité » qu’il appartiendra au juge d’apprécier, au cas par cas.

S’agissant de la nécessaire extension de la protection aux collaborateurs directs des journalistes, votre rapporteur a indiqué avoir entendu la demande faite par les organisations syndicales de journalistes et déposé un amendement en ce sens, qui prévoit le cas des atteintes indirectes au secret, évitant l’écueil de l’établissement d’une liste qui comporte toujours le risque d’un oubli. Il s’agit de protéger le détenteur direct de la source, mais aussi tous ceux qui peuvent avoir eu connaissance, indirectement, de celle-ci ou détiennent des informations permettant de remonter jusqu’à elle. Il a aussi estimé que les amendements qu’il a déposés répondent aux objections relatives aux ordinateurs portables, qui peuvent être saisis, et aux réquisitions adressées aux opérateurs de téléphonie mobile.

En matière de recel de violation du secret de l’instruction, il a jugé que l’amendement qu’il a déposé comporte une avancée significative en ce qu’il emporte l’impossibilité non seulement de condamner, mais aussi de poursuivre, sur ce chef d’accusation un journaliste poursuivi pour diffamation.

Répondant à M. Jean-Jacques Urvoas, votre rapporteur a indiqué qu’il avait déposé un amendement visant à remplacer la notion d’« intérêt impérieux » par une terminologie plus conforme à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

S’agissant de l’objection relative aux termes de « questions d’intérêt général », il a estimé cette référence tout à fait nécessaire car directement liée à la fonction des journalistes de « chiens de garde de la démocratie », reconnue par la CEDH, et répondant aussi au souci, parfois exprimé par la profession, que ne soient pas protégées les sources d’un journaliste qui abuserait de sa fonction pour régler des comptes personnels. La formulation retenue par le projet de loi est d’ailleurs directement tirée de la jurisprudence Goodwin. Elle ne revient pas à dire que toute affaire impliquant des intérêts privés ne revêt pas un intérêt général : la CEDH n’a-t-elle pas jugé dans l’affaire Fressoz et Roire que la publication des avis d’imposition d’un dirigeant d’une grande entreprise française, dans un contexte social particulièrement tendu pour cette entreprise, relevait de l’intérêt général ?

En matière de perquisitions, votre rapporteur a indiqué que le régime de nullités serait précisé par amendement : si une irrégularité était commise en matière de perquisition dans les locaux d’une entreprise de presse, elle emporterait la nullité de toute la procédure engagée. S’agissant de l’absence de recours possible de la décision du JLD en matière de contestation d’objets saisis, il a rappelé qu’un tel régime prévaut déjà pour les avocats et qu’il existe toujours une voie de recours en nullité de la procédure soit devant la chambre de l’instruction, soit devant le tribunal correctionnel.

Répondant à M. Noël Mamère, votre rapporteur a indiqué que le principe posé par l’article 2 de la loi de 1881 s’applique à toute matière, qu’elle soit civile, commerciale, administrative, notamment, et non pas seulement à la matière pénale. Un amendement proposera d’ailleurs que soient retirés du texte les mots « en particulier ».

S’agissant de la définition du « journaliste » par le dernier alinéa de l’article 1^er du projet, votre rapporteur a estimé qu’elle était nécessaire, la seule définition existante étant fournie par l’article L. 7111-3 du code du travail et excluant de fait tous les journalistes qui ne tirent pas la majorité de leurs revenus de leur activité journalistique. Or nombre de journalistes d’investigations sont dans ce cas !

S’agissant de l’éthique professionnelle, votre rapporteur a indiqué que nombre des personnes entendues ont souligné le besoin de mieux enseigner les principes déontologiques dans les écoles de journalisme et de refonder les principes déontologiques dans un cadre plus précis et plus ferme.

Répondant à M. Dominique Raimbourg, votre rapporteur, a rappelé qu’en matière d’enquête préliminaire, il n’existe aucune obligation de déposer pour une personne entendue. Le journaliste dispose donc a fortiori du droit de taire ses sources.

Répondant à Mme Brigitte Barèges et à M. Christian Vanneste, votre rapporteur a déclaré partager le jugement positif d’ensemble sur le texte et son opposition à ce que soit instaurée une immunité pour les journalistes, qui ne doivent pas devenir des citoyens privilégiés.

Votre rapporteur s’est d’une manière générale étonné de la méfiance que certains journalistes entendus pouvaient entretenir à l’égard de la justice : qui mieux qu’elle est à même de trouver le bon équilibre entre des principes contradictoires ? Il ne faut pas oublier que le juge est le garant traditionnel des droits de la presse et que les juges ont établi, depuis plus de 120 ans, une jurisprudence sur la base de la loi de 1881.

La Commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

[articles 2 et 35 de la loi du 29 juillet 1881]

Consécration législative du principe général de la protection du secret des sources journalistiques

Le présent article insère, au sein de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ⁽²³⁾, un nouvel article 2 qui consacre le principe général de la protection du secret des sources des journalistes.

L’article 1^er de cette même loi fonde la liberté de la presse ; il dispose que « l’imprimerie et la librairie sont libres ». C’est donc tout naturellement à sa suite qu’a sa place l’article qui consacre le corollaire direct de cette liberté qu’est la garantie de la protection du secret des sources des journalistes. La consécration législative de ce principe dans un texte aussi emblématique a d’ailleurs été saluée par l’ensemble des personnes entendues par votre rapporteur.

Le premier alinéa de l’article énonce le principe de la protection du secret des sources des journalistes et en précise la justification fondamentale : il s’agit de « permettre l’information du public sur des questions d’intérêt général ».

Cette formulation appelle deux remarques :

—  Elle souligne tout d’abord le fait que le principe de la protection du secret des sources des journalistes est le corollaire de la liberté d’information et du droit des citoyens à être informés ;

—  Elle est conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme : ainsi, dans l’arrêt Goodwin ⁽²⁴⁾, la Cour a jugé que « la protection des sources journalistiques est l'une des pierres angulaires de la liberté de la presse (…). L'absence d'une telle protection pourrait dissuader les sources journalistiques d'aider la presse à informer le public sur des questions d'intérêt général ». Les représentants de diverses organisations syndicales de la presse ont regretté la présence de la mention des « questions d’intérêt général », jugeant préférable de ne pas distinguer selon la nature de l’information, car c’est l’acte journalistique qui en lui-même est d’intérêt général.

La Commission a examiné un amendement de Mme Aurélie Filippetti, visant à affirmer que le « droit au secret » des sources d’information est protégé par la loi sans que soient mentionnées des « questions d’intérêt général », son auteur faisant valoir que l’énumération de restrictions atténue considérablement la portée du principe posé dans la version initiale du projet de loi et que l’arrêt Goodwin de la Cour européenne des droits de l’homme, s’il fait référence à des « informations sur des questions d’intérêt général », ne fait pas de ce critère une restriction au principe de la protection des sources.

Votre rapporteur a rappelé que le projet de loi procédait d’une volonté de protéger les sources des journalistes, mais pas dans tous les domaines. Il a estimé qu’il n’y a pas de raison de protéger des intérêts personnels privés ni de permettre aux journalistes de régler des comptes à titre personnel. Il a en outre ajouté que la jurisprudence Goodwin de la Cour européenne des droits de l’homme admet la limitation, dans certaines conditions, de la protection du secret des sources des journalistes.

Mme Aurélie Filippetti a rappelé que la Cour européenne des droits de l’homme a considéré que c’est l’exercice même de la profession de journaliste qui est d’intérêt général. Elle a indiqué également que son amendement ne conduisait pas à exonérer les journalistes des exigences posées par ailleurs par la loi en matière de respect de la vie privée, notamment.

Votre rapporteur a répondu que l’ancien président de la 17^ème chambre du tribunal correctionnel de Paris, lors de son audition, n’a pas paru particulièrement critique à l’égard de la rédaction retenue à l’article 1^er du projet de loi. Il a estimé approprié d’inscrire explicitement dans le texte les limites posées à la protection du secret des sources des journalistes, de manière à lever toute ambiguïté en la matière.

La Commission a rejeté cet amendement, puis a examiné un autre amendement de Mme Aurélie Filippetti tendant à insérer après le premier alinéa de l’article 2 de la loi de 1881 des dispositions visant à définir de manière exhaustive les personnes bénéficiant du droit au secret des sources d’information, son auteur faisant valoir que la définition de la profession de journaliste au sein du code du travail s’avérait dépassée, notamment s’agissant des journalistes-auteurs et des journalistes sur le Web, comme l’avait démontré l’affaire Dupuis. Précisant que cet amendement s’inspirait de la loi belge, elle a indiqué qu’il englobait à la fois toute personne qui contribue directement à la collecte, à la rédaction, à la production, au stockage ou à la diffusion d’informations par le biais d’un média ou d’un ouvrage au profit du public ainsi que le directeur de la publication, les collaborateurs de la rédaction et toute personne qui, par l’exercice de ses fonctions ou de sa profession est amenée à prendre connaissance d’informations permettant d’identifier une source.

Après que M. Nöel Mamère eut fait part de sa volonté de sous-amender cet amendement et que le Président Jean-Luc Warsmann lui eut suggéré de déposer un amendement qui serait examiné au titre de l’article 88 du Règlement, votre rapporteur a émis un avis défavorable à l’adoption de l’amendement de Mme Filippetti en faisant valoir, d’une part, qu’un de ses propres amendements apportait une réponse plus complète au problème soulevé en englobant l’entourage proche du journaliste, notamment les conjoints, dans le champ de la protection et, d’autre part, que les directeurs de la publication se trouvaient déjà couverts par le dernier alinéa de l’article 1^er. Il a, en outre, estimé que tout effort d’énumération portait en germe le risque de l’inexhaustivité, ce qui serait contraire à l’objectif communément poursuivi par les parlementaires.

Mme Aurélie Filippetti a alors attiré l’attention sur la nécessité de prendre en compte les opérateurs téléphoniques et l’importance prise par Internet, votre rapporteur ayant précisé que certains de ses propres amendements s’attachaient à répondre à cette préoccupation.

La Commission a alors rejeté cet amendement.

Au deuxième alinéa de l’article est abordée la question cruciale des exceptions au principe posé à l’alinéa précédent : à quelques rares exceptions près, toutes les personnes entendues par votre rapporteur ont estimé qu’il était nécessaire de prévoir des cas dans lesquels le secret des sources ne pourrait être protégé. Il s’agit en effet de ne pas faire du journaliste un citoyen extraordinaire devant bénéficier d’une protection hors du commun. Pour autant, nombreuses ont été les personnes entendues qui ont jugé trop floue la formulation retenue par le Gouvernement et qui ont exprimé la crainte que le principe n’en soit vidé de son sens.

L’alinéa est composé de deux phrases : la première pose un critère général d’exception, tandis que la seconde traite du cas particulier de la procédure pénale.

La première phrase du deuxième alinéa de l’article précise qu’il ne peut être porté atteinte au secret des sources des journalistes que « lorsqu’un intérêt impérieux l’impose ».

Ce critère de dérogation est général et s’appliquera en toute matière : aussi bien devant le juge administratif, que devant le juge commercial ou le juge civil, notamment. Il s’appliquera aussi devant le juge pénal, les critères énoncés en cette matière par la phrase suivante n’étant que la déclinaison particulière de ce principe général.

La Commission a été saisie d’un amendement de Mme Aurélie Filippetti, définissant les restrictions exceptionnelles à la protection du secret des sources des journalistes sur le fondement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des recommandations du Conseil des ministres du Conseil de l’Europe. Indiquant qu’il s’agissait de viser le principe de subsidiarité et de définir de manière restrictive les infractions justifiant que soit porté atteinte au secret des sources, elle a considéré, à l’appui de son argumentation, que les journalistes ne doivent pas être les supplétifs de la justice et de la police, même s’ils jouent un rôle indispensable dans la recherche de la vérité, comme l’a notamment démontré l’affaire Yann Piat.

Après que votre rapporteur eut indiqué que cet amendement entrait en contradiction avec des amendements ultérieurs définissant mieux le champ de la protection, la Commission a rejeté cet amendement.

Votre rapporteur a présenté un amendement qui précise le champ de l’atteinte qui peut être portée au secret, cette atteinte pouvant être directe ou indirecte, ce qui permet de souligner que le secret est protégé, quelle que soit la personne qui le détient.

Il doit en effet être énoncé le plus clairement possible que c’est le secret des sources des journalistes qui est protégé et non les journalistes eux-mêmes. Dès lors, les conditions de dérogation au principe devront être appliquées à toute mesure d’investigation qui viserait à obtenir la communication des sources d’un journaliste de manière indirecte, par exemple auprès d’un de ses collaborateurs (secrétaires de rédaction, cameraman, monteur, preneur de son…) ou d’un membre de sa famille.

Cet amendement répond à une des préoccupations des organisations professionnelles de journalistes qui est d’éviter que le principe de la protection du secret des sources journalistiques ne soit contourné par les enquêteurs : toute personne qui a connaissance d’une source ou des moyens pour remonter à celle-ci est ainsi donc bien visée par le texte.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 1) à l’unanimité.

La formulation du critère d’« intérêt impérieux » a été critiquée par la plupart des personnes entendues par votre rapporteur : jugée trop floue et trop large, elle est vue comme laissant une trop grande latitude d’appréciation aux juges, faisant peser aux yeux de certaines organisations syndicales la crainte d’une juridictionnalisation du droit de la presse, voire d’un risque d’arbitraire. Pour le journaliste Guillaume Dasquié, il est important de reprendre les termes de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg et les exceptions prévues au second alinéa de l’article 10 de la Convention de Sauvegarde.

Votre rapporteur juge nécessaire de retenir une formulation relativement large et d’éviter l’écueil de l’établissement d’une liste, qui comporte le risque d’oubli, et renvoie au juge national le soin d’apprécier, au regard de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, la balance qui devra être faite dans chaque cas entre le principe de la protection du secret et l’intérêt impérieux qui pourrait justifier une exception. Le terme « impérieux » renvoie à l’imperium latin : il est l’impératif, ce qui s’impose de soi-même du fait d’une gravité particulière, presque irrésistible.

Pour autant, il est apparu préférable à votre rapporteur, dans un souci de clarification, de reprendre plus clairement les termes posés par la Cour de Strasbourg dans sa jurisprudence.

Il a donc présenté un amendement substituant à la notion d’« intérêt impérieux » celle d’« impératif prépondérant d’intérêt public ». Cette dernière notion est retenue par la CEDH comme justification d’une atteinte au principe du secret des sources. Dans l’arrêt Goodwin précité, elle a jugé qu’« eu égard à l’importance que revêt la protection des sources journalistiques pour la liberté de la presse dans une société démocratique et à l’effet négatif sur l’exercice de cette liberté que risque de produire une ordonnance de divulgation, pareille mesure ne saurait se concilier avec l’article 10 de la Convention que si elle se justifie par un impératif prépondérant d’intérêt public ». La même formulation est d’ailleurs retenue par la recommandation du Conseil de l’Europe de 2000, reproduite en annexe I, qui a précisé que « les autorités compétentes des États membres (…) ne peuvent ordonner la divulgation que si (…)existe un impératif prépondérant d’intérêt public et si les circonstances présentent un caractère suffisamment vital et grave. ».

Cet amendement précise en outre que toute atteinte au principe de la protection du secret des sources doit demeurer exceptionnelle. Le projet de loi prévoit ce caractère exceptionnel en matière de procédure pénale uniquement (seconde phrase de l’alinéa). Votre rapporteur juge plus pertinent d’en faire une condition générale qui, dès lors, s’appliquera en toute matière.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 2) à l’unanimité.

La deuxième phrase du même alinéa précise comment le critère général doit être décliné en matière pénale. Elle précise que l’identification de l’origine d’une information ne pourra être recherchée qu’à titre exceptionnel et à condition que la nature et la particulière gravité du crime ou du délit ainsi que les nécessités des investigations le justifient.

Votre rapporteur a présenté un amendement rédactionnel visant, notamment, à supprimer cette mention du caractère exceptionnel du fait de son intégration à la première phrase au titre de critère général.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 3) à l’unanimité.

En matière pénale, deux conditions cumulatives doivent être réunies pour qu’il soit porté atteinte au secret :

—  Il faut que la « nature et la particulière gravité du crime ou du délit (sur lequel porte la procédure) le justifient ».

Cette formulation a été jugée trop vague par nombre des personnes entendues par votre rapporteur. M. Jean-Marie Huet, Directeur des Affaires criminelles et des Grâces, interrogé par votre rapporteur sur ce point, a jugé impossible de fixer a priori une liste d’infractions ou un quantum minimum de peine à partir duquel pourrait s’appliquer cette condition. Votre rapporteur estime qu’elle pourrait même s’avérer moins protectrice des droits des journalistes et qu’il vaut mieux laisser au juge le soin d’apprécier, au cas par cas, si l’infraction commise présente le caractère de particulière gravité justifiant qu’il puisse être porté atteinte au principe du secret des sources du journaliste. Sans doute le terrorisme ou la criminalité organisée relèveront-ils de ce champ qui, par exemple, permettra qu’il soit procédé à des perquisitions dans les locaux d’un journal ayant publié un article laissant penser que le journaliste dispose d’informations sur l’affaire.

—  Et il faut que les « nécessités des investigations le justifient ».

Ce critère suppose qu’il n’est possible d’obtenir une information nécessaire à l’enquête qu’en portant atteinte au principe du secret de sources : soit que la levée du secret des sources constitue l’unique moyen pour les enquêteurs d’obtenir cette information, soit que la situation particulièrement urgente empêche les enquêteurs de mener eux-mêmes des investigations plus poussées. Sans doute une affaire de violences volontaires graves justifiera la saisie d’une vidéo contenant les images de l’agression et permettant l’identification, qui n’aurait pas été possible par d’autres moyens, des auteurs des faits. Sans doute la publication d’un article faisant état de menaces imminentes de commission d’un attentat justifiera une perquisition dans les locaux du journal pour obtenir les sources de l’information et tenter de prévenir la réalisation de cet attentat.

Votre rapporteur estime que ces deux critères sont pertinents, mais il a jugé préférable de substituer au terme « justifient » ceux plus précis et plus restrictifs de « rendent cette atteinte strictement nécessaire ». Il a donc présenté un amendement en ce sens.

Il s’agit par cet amendement de mieux souligner le caractère subsidiaire que devra revêtir en pratique l’atteinte au principe : ce n’est que dans le cas où l’infraction sur laquelle porte l’enquête est particulièrement grave et où les actes de procédures, tels une perquisition dans les locaux d’un journal ou la réquisition d’un opérateur de téléphonie mobile pour obtenir la liste des appels d’un journaliste, constituent quasiment l’unique moyen d’obtenir des informations nécessaires à l’enquête qu’il pourra être porté atteinte au principe.

Le terme de « nécessité » n’est d’ailleurs pas étranger à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg qui a jugé, dans un arrêt Ernst et autres c/ Belgique ⁽²⁵⁾, que « d’une manière générale, la « nécessité » d’une quelconque restriction à l’exercice de la liberté d’expression doit se trouver établie de manière convaincante ».

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 4) à l’unanimité.

Votre rapporteur a ensuite présenté un amendement précisant comment s’articule le nouvel article 2 de la loi de 1881 avec les dispositions existantes qui garantissent le droit du journaliste à taire ses sources lorsqu’il est entendu comme témoin – dispositions qui sont par ailleurs étendues par l’article 3 du projet de loi tout au long de la procédure pénale.

Il précise clairement que les atteintes au secret ne peuvent en aucun cas porter sur ce droit de non-divulgation, qui demeure un droit absolu et auquel on ne peut pas porter atteinte, même à titre exceptionnel et sur le fondement d’un impératif prépondérant d’intérêt public.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 5) à l’unanimité.

Le dernier alinéa de l’article précise comment il faut entendre le terme « journaliste » au sens du premier alinéa : il s’agit de « toute personne qui, exerçant sa profession dans une ou plusieurs entreprises de presse ou de communication au public par voie électronique, y pratique, à titre régulier et rétribué, le recueil et la diffusion d’informations au public ».

Cette définition pose deux séries de questions : la première a trait à l’opportunité de définir dans la loi de 1881 ce qu’est un journaliste alors même qu’il existe une définition fournie par le code du travail. La seconde s’intéresse au contenu même de cette définition.

—  S’agissant de l’opportunité même de prévoir une définition distincte de celle figurant dans le code du travail

Certaines personnes entendues par votre rapporteur se sont déclarées favorables à ce que le critère de la carte professionnelle de presse ⁽²⁶⁾ soit retenu pour définir la qualité de journaliste. Il n’est à leurs yeux pas utile de prévoir une définition ad hoc dans ce texte puisqu’il existe un critère facile à appliquer et que cette définition risquerait d’affaiblir un système qui a fait ses preuves.

Votre rapporteur estime que la possession de la carte professionnelle n’est pas le bon critère, d’autant que la chambre sociale de la Cour de cassation estime que la remise