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N° 695
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 février 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 514) portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations,
PAR Mme Isabelle Vasseur,
Députée.
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INTRODUCTION 5
I. LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS AUX PLANS INTERNATIONAL ET NATIONAL : UN OBJECTIF BIEN ÉTABLI 7
A. L’AIGUILLON DU DROIT INTERNATIONAL ET DU DROIT EUROPÉEN 7
B. DES AVANCÉES RÉELLES EN FRANCE AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES 8
1. De nouveaux instruments juridiques 8
2. Des discriminations dans des domaines nombreux et sur des fondements divers 10
II. APPROFONDIR LE DÉVELOPPEMENT DE LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS : DES MOYENS À RENFORCER 15
A. CERTAINS TEXTES COMMUNAUTAIRES NON TRANSPOSÉS 15
B. LES OBSERVATIONS FORMULÉES PAR LA COMMISSION EUROPEENNE 15
C. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DE TRANSPOSITION 16
1. Des définitions précisées 17
2. Le champ des discriminations prohibées étendu 17
3. Un certain nombre de garanties renforcées 17
D. LES APPORTS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES 18
1. Préciser les dispositions du projet de transposition 18
2. Garantir les droits des victimes de discriminations 18
Article 1er : Définitions 23
Article 2 : Régime de l’interdiction des discriminations 30
Article 3 : Protection contre les rétorsions 38
Article 4 : Aménagement des règles de charge de la preuve en matière de discriminations 41
Article 5 : Champ d’application du projet de loi 43
Article 6 : Régime des discriminations dans le code du travail 44
Article 7 : Mesures de coordination dans le nouveau code du travail 47
Article 8 : Modification de la liste des discriminations ne donnant pas lieu à des sanctions pénales 47
Article 9 : Interdiction des discriminations en matière de mutualité et de prévoyance 49
Article 10 : Coordination 50
Article 11 : Régime applicable outre-mer 51
TABLEAU COMPARATIF 53
L’Assemblée nationale est saisie du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.
Ce texte est avant tout pragmatique. La France a fait l’objet de procédures en manquement pour n’avoir pas suffisamment transposé trois directives européennes dans les délais impartis : la directive 2000/78 du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail ; la directive 2002/73 du 23 septembre 2002 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail ; la directive 2000/43 du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique. Le présent projet de loi vise donc à compléter la transposition en droit interne français de ces trois textes.
Par ailleurs, pour satisfaire pleinement aux exigences communautaires, ce projet transpose aussi une partie de la directive 2006/54 du 5 juillet 2006 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail, ainsi que les dispositions de la directive 2004/113 du 13 décembre 2004 mettant en œuvre le principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l’accès à des biens et services et la fourniture de biens et services.
À l’évidence, le présent projet de loi ajoute une pierre supplémentaire à l’édifice juridique en faveur de la lutte contre les discriminations qui, ces dernières années, s’est enrichi de plusieurs lois particulièrement emblématiques : loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations ; loi du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (Halde) ; loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ; loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances.
De ce point de vue, le projet de loi devrait confirmer l’importance de l’impact du droit communautaire relatif à la non-discrimination sur l’état du droit français.
I. LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS AUX PLANS INTERNATIONAL ET NATIONAL : UN OBJECTIF BIEN ÉTABLI
La discrimination peut être définie comme le fait de séparer un groupe social (ou un individu) des autres en le traitant plus mal (1). Parce qu’en France, cette pratique contredit un siècle de construction du principe d’égalité en tant que principe de non-discrimination, cet objectif est aujourd’hui regardé comme central dans les politiques publiques, sous l’influence, notamment, du droit international en général et communautaire en particulier. Il faut cependant souligner que ce phénomène est relativement récent, précisément parce que l’approche française est avant tout fondée sur la notion constitutionnelle d’égalité de traitement (2).
Le droit des individus à ne pas subir de discrimination, quel qu’en soit le motif, est reconnu de longue date par des organisations internationales telles les Nations-Unies ainsi que par les institutions de l’Union européenne.
Il y a plus d’un demi-siècle, des conventions comme le Pacte des Nations-Unies relatif aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels (1966) et la Convention européenne des droits humains et des libertés fondamentales (1950) attestent la préoccupation de la communauté internationale de garantir le respect du droit à la non-discrimination.
Au plan communautaire, la lutte contre la discrimination a pris la forme d’une grande variété de déclarations conjointes, de chartes, de résolutions et de textes législatifs visant à promouvoir l’égalité des chances et l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes. À l’origine, l’interdiction des discriminations fondées sur le sexe ou sur la nationalité définit surtout, dans les traités communautaires, un cadre minimum destiné à éviter les distorsions de concurrence et le protectionnisme ; progressivement, pour favoriser un fonctionnement efficace de l’économie européenne, le législateur communautaire et la Cour de justice des communautés européennes ont étendu la portée de cette protection et le champ de ses bénéficiaires.
Mais c’est essentiellement à partir de la fin des années 1990 que la lutte contre les discriminations est devenue une politique européenne autonome. Le traité d’Amsterdam de 1997 a procédé à l’élargissement des compétences de l’Union européenne en matière de lutte contre la discrimination. À partir de l’année 2000, un nouveau pas a été franchi avec l’adoption d’une directive sur l’égalité de traitement sans distinction de race, d’une directive sur l’égalité de traitement en matière d’emploi puis, en 2004, d’une directive sur l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes dans l’accès à des biens et services et pour la fourniture de biens et services.
Ces directives offrent aux citoyens européens un niveau minimum commun de protection contre un nombre important de discriminations. Elles complètent également et renforcent les mesures législatives existant dans les États membres, avec toutefois une certaine diversité en termes de champ d’application.
L’Union européenne a aussi décidé de mettre en œuvre un Programme d’action communautaire de lutte contre la discrimination (2001-2006) afin de permettre aux citoyens de lancer leurs propres actions pour s’attaquer au problème de la discrimination au niveau local, niveau où ces actions s’avèrent souvent les plus efficaces. Dans ce cadre, l’Union a soutenu les actions suivantes : l’analyse des facteurs liés à la discrimination (collecte de statistiques, études, évaluation de l’efficacité des politiques et diffusion des résultats) ; la création de réseaux européens d’organisations non gouvernementales ; la sensibilisation à la dimension européenne de la lutte contre la discrimination.
Plus récemment encore, la Commission européenne a choisi, en concertation avec les pays membres, de faire de 2007 « l’Année européenne de l’égalité des chances pour tous », afin de soutenir la lutte contre toutes les formes de discriminations, qu’elles soient liées à l’origine, aux croyances, au genre, à l’âge, au handicap ou encore à l’orientation sexuelle de ceux qui les subissent.
Un nombre important de lois tendant à favoriser la lutte contre les discriminations ont été adoptées au cours des dernières années, dans des domaines très divers, en particulier pour répondre aux exigences communautaires en la matière (3).
Aujourd’hui, la France dispose d’un réel arsenal juridique que l’on peut résumer ainsi : des dispositions pénales relatives aux discriminations ; des règles nombreuses concernant les discriminations en matière de relations du travail ; un principe de non-discrimination dans la fonction publique ; des dispositions sectorielles, comme en matière de santé publique ou dans les rapports locatifs. L’ensemble de ces instruments juridiques résulte de l’adoption de textes variés.
Dès les années 1970 et 1980, la loi du 22 décembre 1972 puis la loi « Roudy » du 13 juillet 1983 ont établi un socle garantissant, en plusieurs strates successives, l’égalité de rémunération entre les hommes et les femmes.
La loi du 4 août 1982 – l’une des « lois Auroux » – relative aux libertés des travailleurs dans l’entreprise a interdit les discriminations en matière d’embauche, de licenciement et de sanctions disciplinaires.
Les années 2000 ont donné lieu à une véritable multiplication des textes applicables. Ainsi, la loi du 9 mai 2001 relative à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes a rendu obligatoire la négociation collective sur l’égalité professionnelle au niveau de l’entreprise et au niveau de la branche.
Couvrant un champ très général, la loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations a, en transposant un certain nombre de textes communautaires, apporté des garanties nouvelles en matière de lutte contre les discriminations en matière d’emploi, par exemple en ouvrant la possibilité aux organisations syndicales ou aux associations de lutte contre les discriminations d’agir en justice.
Plus récemment encore, d’autres lois ont marqué l’évolution de l’action publique en matière de lutte contre les discriminations, comme le montrent les quatre exemples emblématiques suivants :
– La loi du 30 décembre 2004 a créé la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (Halde) comme autorité administrative indépendante, en lui conférant la mission générale de lutter contre les discriminations prohibées par la loi, d’accompagner les victimes de discriminations ainsi que d’identifier et de promouvoir les bonnes pratiques pour faire entrer dans les faits le principe d’égalité. Cette autorité dispose de pouvoirs d’investigation pour instruire les dossiers. Elle émet des avis et des recommandations auprès du gouvernement, du Parlement et de l’ensemble des autorités publiques afin de favoriser l’amélioration des dispositions applicables dans ce domaine.
– La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées comporte des mesures nombreuses destinées à lutter contre les discriminations fondées sur le handicap, notamment en matière d’emploi et de travail.
– La loi du 23 mars 2006 relative à l’égalité salariale entre les femmes et les hommes vise à encourager les entreprises et les branches à ouvrir des négociations en vue de supprimer les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes, mais elle comprend de nombreuses autres mesures destinées notamment à favoriser la conciliation de l’emploi et de la parentalité.
– La loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances a non seulement créé l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, mais aussi doté la Halde du pouvoir de proposer en matière de discriminations une transaction alternative aux procédures pénales.
Enfin, il convient de garder à l’esprit que les lois ne sont pas les seuls instruments juridiques applicables : le 11 octobre 2006, les partenaires sociaux ont conclu un accord national interprofessionnel sur la diversité dans l’entreprise, destiné à promouvoir la non-discrimination et l’égalité de traitement en matière de recrutement, d’affectation, de rémunération, de formation professionnelle et de déroulement de carrière.
Le bilan établi chaque année par la Halde permet de prendre la mesure de l’état des discriminations en France. Rendu il y a un peu moins d’un an, le rapport pour 2006 montre que les domaines où sont pratiquées des discriminations sont, en dépit des avancées réelles réalisées en matière législative, encore nombreux et que les discriminations y sont réalisées sur des fondements divers.
Ainsi, de nombreuses réclamations reçues par la Halde concernent l’emploi (42,87 %) et les services publics (22,45 %). Mais elles touchent aussi les biens et services privés, l’éducation ou le logement, comme l’illustrent le tableau et le graphe présentés ci-après.
Répartition des réclamations par domaine
2005 |
2006 | ||||
Nombre de réclamations |
Pourcentage du total |
Nombre de réclamations |
Pourcentage du total | ||
Emploi privé – embauche |
138 |
9,79 |
332 |
8,18 |
42,87 % |
Emploi privé – carrière |
273 |
19,36 |
726 |
17,89 | |
Emploi public – recrutement |
72 |
5,11 |
160 |
3,94 | |
Emploi public – carrière |
183 |
12,98 |
522 |
12,86 | |
Réglementation |
98 |
6,95 |
287 |
7,07 |
22,45 % |
Fonctionnement des services publics |
237 |
16,81 |
624 |
15,38 | |
Biens et services privés |
116 |
8,23 |
384 |
9,46 |
9,46 % |
Logement public |
39 |
2,77 |
91 |
2,24 |
4,37 % |
Logement privé |
39 |
2,77 |
86 |
2,13 | |
Education – primaire et secondaire |
20 |
1,42 |
79 |
1,95 |
5,42 % |
Education – universités |
25 |
1,77 |
50 |
1,23 | |
Education – autres formations |
27 |
1,90 |
91 |
2,24 | |
Autres |
143 |
10,14 |
626 |
15,43 |
15,43 % |
Total |
1 410 |
100 |
4 058 |
100 |
100 % |
Source : rapport annuel pour 2006 de la Halde.
Répartition des réclamations par domaine de discrimination
(1er janvier – 31 décembre 2006)
L’origine, avec 35,04 % des réclamations, demeure le critère de discrimination le plus souvent évoqué. Viennent ensuite – par ordre décroissant de fréquence – la santé ou le handicap, l’âge, le sexe, l’activité syndicale, la situation de famille, l’orientation sexuelle, les opinions politiques, la religion et l’apparence physique, conformément au tableau et au graphe suivants.
Répartition des réclamations par critère
2005 |
2006 | |||
Nombre de réclamations |
Pourcentage |
Nombre de réclamations |
Pourcentage | |
Origine |
540 |
38,30 |
1 422 |
35,04 |
Santé / handicap |
196 |
13,90 |
756 |
18,63 |
Age |
78 |
5,53 |
251 |
6,19 |
Sexe |
86 |
6,10 |
203 |
5 |
Situation de famille |
78 |
5,53 |
83 |
2,05 |
Activité syndicale |
71 |
5,03 |
150 |
3,70 |
Opinion |
42 |
2,98 |
57 |
1,40 |
Orientation sexuelle |
38 |
2,70 |
61 |
1,50 |
Conviction religieuse |
31 |
2,20 |
54 |
1,33 |
Apparence physique |
16 |
1,13 |
29 |
0,72 |
Caractéristiques génétiques |
0 |
0 |
1 |
0,02 |
Autre |
234 |
16,60 |
991 |
24,42 |
Total |
1 410 |
100 |
4 058 |
100 |
Source : rapport annuel pour 2006 de la Halde.
Parmi les évolutions marquantes de l’année 2006, le président de la Halde, M. Louis Schweitzer, relevait « l’importance des réclamations portant sur le harcèlement au travail. Ce dernier est pratiqué par l’employeur, ou bien par les collègues du salarié ». Les premières données disponibles relatives à l’année 2007 confirment ces tendances, en révélant cependant une augmentation de la proportion des discriminations pratiquées sur le fondement de la santé ou du handicap, comme le montre le tableau figurant à la page suivante.
Une récente étude (mars 2007) menée par le Bureau international du travail (BIT) sur « Les discriminations à raison de l’origine dans les embauches en France » a par ailleurs montré que seulement 11 % des employeurs respectent une égalité de traitement lors du recrutement et que 70 % d’entre eux favorisent un candidat portant un nom français par rapport à un candidat portant un nom à consonance étrangère.
Dans le cadre de ses missions, la Halde vise à promouvoir les bonnes pratiques en matière d’égalité des chances et de traitement. En 2006, elle a ainsi envoyé un questionnaire à 256 grandes entreprises françaises afin de connaître leur démarche dans ce domaine. Il résulte de cette étude qu’un nombre non négligeable de grandes entreprises ont adopté un texte de principe sur la lutte contre les discriminations, mis en place des plans d’action, réalisé des diagnostics quantitatifs ou encore mené des actions de sensibilisation, de formation ou de communication. En 2007 devaient être conduites un certain nombre d’opérations dites de « testing » auprès des entreprises.
Tableau de bord des réclamations enregistrées pour l’année 2007 (source : Halde)
Âge |
Sexe |
Apparence physique (3) |
Orientation sexuelle |
Santé et handicap |
Origine |
Activité syndicale |
Conviction religieuse |
Opinion |
Situation de famille |
Caractéristiques génétiques |
Mœurs |
Autre |
Total |
% |
TOTAL CHAMP |
% CHAMP |
Total emploi privé + public |
% emploi privé + public | ||
Emploi secteur privé (1) |
embauche |
104 |
36 |
24 |
8 |
42 |
187 |
2 |
3 |
2 |
9 |
92 |
509 |
8,18 |
1996 |
32,08 |
3117 |
50,10 | ||
carrière |
108 |
113 |
20 |
31 |
282 |
312 |
247 |
23 |
6 |
28 |
317 |
1487 |
23,90 | |||||||
Emploi secteur public (2) |
recrutement |
24 |
22 |
7 |
1 |
100 |
51 |
5 |
5 |
2 |
11 |
35 |
263 |
4,23 |
1121 |
18,02 | ||||
carrière |
43 |
56 |
6 |
13 |
181 |
196 |
108 |
7 |
11 |
16 |
1 |
220 |
858 |
13,79 | ||||||
Réglementation des services publics |
21 |
78 |
1 |
7 |
123 |
132 |
4 |
8 |
1 |
22 |
1 |
111 |
509 |
8,18 |
509 |
8,18 |
||||
Fonctionnement des services publics |
13 |
25 |
2 |
16 |
154 |
283 |
5 |
20 |
4 |
13 |
1 |
221 |
757 |
12,17 |
757 |
12,17 |
||||
Biens et services privés |
43 |
21 |
8 |
19 |
253 |
228 |
22 |
10 |
22 |
199 |
825 |
13,26 |
825 |
13,26 |
||||||
Logement |
public |
4 |
2 |
1 |
40 |
87 |
1 |
1 |
16 |
50 |
202 |
3,25 |
380 |
6,11 |
||||||
privé |
8 |
2 |
5 |
41 |
68 |
1 |
1 |
8 |
1 |
43 |
178 |
2,86 |
||||||||
Éducation |
primaire et secondaire |
1 |
1 |
1 |
44 |
40 |
8 |
2 |
21 |
118 |
1,90 |
284 |
4,56 |
|||||||
universités |
4 |
1 |
3 |
1 |
19 |
2 |
4 |
34 |
0,55 |
|||||||||||
autres formations |
15 |
4 |
5 |
2 |
22 |
55 |
5 |
1 |
1 |
22 |
132 |
2,12 |
||||||||
Autres |
3 |
8 |
9 |
66 |
32 |
1 |
5 |
1 |
4 |
221 |
350 |
5,63 |
350 |
5,63 |
||||||
TOTAL |
391 |
366 |
79 |
113 |
1349 |
1690 |
372 |
110 |
39 |
152 |
0 |
5 |
1556 |
6222 |
100,00 |
6222 |
100,00 |
|||
% |
6,28 |
5,88 |
1,27 |
1,82 |
21,68 |
27,16 |
5,98 |
1,77 |
0,63 |
2,44 |
0,00 |
0,08 |
25,01 |
100,00 |
100,00 |
|||||
(1) Y compris retraite, hors régime sécurité sociale
(2) Administrations/Établissements publics administratifs/Établissement publics industriels et commerciaux y compris régime retraites/sécurité sociale/Assedic/Ordres professionnels/ANPE
(3) Hors origine
II. APPROFONDIR LE DÉVELOPPEMENT DE LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS : DES MOYENS À RENFORCER
Aujourd’hui comme hier, la nécessité de transposer certaines directives communautaires dans l’ordre juridique interne peut constituer un aiguillon pour l’approfondissement de la lutte contre les discriminations en France.
Ainsi, le présent projet de loi vise à assurer la transposition – dans le délai imparti, qui expire le 15 août 2008 – d’une partie des dispositions de la directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail, qui procède à la refonte de directives antérieures.
En outre, il transpose dans le droit interne la directive 2004/113/CE du Conseil du 13 décembre 2004 mettant en œuvre le principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l’accès à des biens et services et la fourniture de biens et services, le délai pour la transposition ayant toutefois déjà expiré le 21 décembre 2007.
Mais l’objet du projet de loi est également de prendre en compte un certain nombre d’observations formulées par la Commission européenne. Celle-ci a en effet engagé à l’encontre de la France trois procédures d’action en manquement, dont deux ont donné lieu à l’envoi d’une mise en demeure et la troisième à l’émission d’un avis motivé.
Les deux mises en demeure, en date du 21 mars 2007, concernent d’une part la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail (qui devait être transposée au plus tard le 2 décembre 2003), d’autre part la directive 2002/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 modifiant la directive 76/207/CEE du Conseil du 9 février 1976 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail (qui devait être transposée au plus tard le 5 octobre 2005).
L’avis motivé remonte au 27 juin 2007 et porte sur la directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique, pour laquelle l’échéance du délai de transposition était fixée au 19 juillet 2003.
Au total, l’ensemble des griefs formulés par la Commission européenne peuvent être ainsi résumés : le droit français ne définit pas de manière assez précise ni assez expressément les notions de discrimination directe et indirecte ; il ne permet pas d’appréhender de manière satisfaisante la notion de harcèlement, en raison, notamment, d’une définition trop centrée sur les relations de travail ; le champ d’application des discriminations prohibées n’est pas défini de manière suffisamment vaste ; la protection contre les rétorsions à l’encontre des personnes ayant relaté des faits relatifs à des discriminations n’est pas assez forte ; les conditions dans lesquelles des différences de traitement sont rendues possibles, par dérogation à l’interdiction des discriminations, ne sont pas définies de manière suffisamment stricte.
Le présent projet de loi ne constitue pas, conformément à son intitulé, un texte généraliste sur la question des discriminations. Il vise à transposer certaines directives communautaires ou à compléter la transposition d’autres directives.
Aussi ne trouve-t-on pas dans ce texte de mesures de portée globale, distinctes des exigences communautaires, visant à améliorer les dispositions aujourd’hui en vigueur sur les discriminations. La conférence tripartite sur l’égalité salariale hommes-femmes, qui a réuni le 26 novembre 2007 les organisations syndicales et patronales ainsi que la Commission européenne, a permis d’aboutir à un diagnostic partagé, à des propositions concrètes d’amélioration et à un calendrier de mise en œuvre des mesures retenues afin de développer une vision partagée de l’égalité professionnelle et salariale et des objectifs à atteindre. Mais le présent texte n’est pas l’occasion de traduire ce diagnostic dans la loi ; au demeurant, les sujets évoqués ne nécessitent pas nécessairement de traduction législative et un certain nombre de questions ont été soumises à la concertation des partenaires sociaux, tel l’assouplissement du temps partiel familial ou l’amélioration du congé parental, une nouvelle rencontre étant prévue à l’automne 2008.
En outre, les possibilités ouvertes par les textes communautaires – sans caractère contraignant – n’ont pas toujours été traduites dans la loi. À titre d’exemple, les différentes directives visées ouvrent la possibilité d’« actions positives ». La directive 2004/113 prévoit ainsi qu’en vue d’assurer une pleine égalité entre les hommes et les femmes dans la pratique, le principe de l’égalité de traitement n’empêche pas un État membre de maintenir ou d’adopter des mesures spécifiques destinées à prévenir ou à compenser des désavantages liés au sexe.
Enfin, il convient de relever qu’un point notamment, signalé pourtant par la Commission européenne, ne fait pas l’objet d’une transposition en droit interne : il s’agit de la disposition du droit français selon laquelle les associations doivent avoir au moins cinq ans d’existence pour pouvoir agir en justice au profit de la lutte contre les discriminations (et ainsi faire prévaloir les dispositions anti-discrimination des directives). Alors que la Commission européenne considère cette règle comme excessivement restrictive, la France répond qu’au contraire cette condition permet de renforcer la protection des personnes faisant l’objet de discriminations en les faisant bénéficier de l’action d’associations expérimentées.
Le projet de loi reprend les définitions qui prévalent en droit communautaire de la discrimination directe et de la discrimination indirecte, ainsi que du harcèlement. En outre, il assimile à la notion de discrimination le fait d’enjoindre à quelqu’un de pratiquer une discrimination.
Le projet de loi précise le champ des discriminations interdites en même temps qu’il l’étend, qu’il s’agisse de : l’interdiction des discriminations fondées sur la race ou l’origine ethnique en matière de biens et services, de protection sociale, de santé, d’avantages sociaux et d’éducation ; l’interdiction des discriminations en matière de travail et d’emploi, quels que soient le sexe, l’appartenance ou la non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race, la religion, l’âge, le handicap, l’orientation sexuelle ou les convictions ; l’interdiction de pratiquer des discriminations en raison de la maternité ou de la grossesse, sauf à ce qu’il s’agisse d’en assurer la protection ; l’interdiction des discriminations fondées sur le sexe en matière d’accès aux biens et services et de fourniture de biens et services.
Le projet précise en outre les cas où ces principes ne font pas obstacle à la mise en œuvre de différences de traitement et procède à des ajustements au sein du code pénal s’agissant de la liste des discriminations qui ne font pas l’objet de sanctions pénales.
Aux termes du projet de loi, les garanties des victimes de discriminations sont renforcées, en particulier dans les situations où des personnes témoignent d’agissements discriminatoires et lorsque les victimes des discriminations intentent une action en justice (le projet de loi généralise l’aménagement de la charge de la preuve favorable à la victime, qui existe déjà dans certains cas en droit français).
L’ensemble de ces dispositions ont été soumises, préalablement au dépôt du projet de loi, à l’avis de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (Halde). Un certain nombre des observations qu’elle a formulées ont ainsi pu être prises en compte très en amont de la discussion, comme l’ont confirmé à la rapporteure, lors d’une audition préalable à l’examen en commission, M. Marc Dubourdieu, directeur général de la Halde, et M. Frédéric Amegadjie, juriste à la Halde.
Au cours de sa réunion du mercredi 6 février 2008, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a apporté au projet de loi un certain nombre de modifications destinées soit à préciser la portée de ses dispositions, soit à apporter des garanties aux victimes des discriminations, l’ensemble de ces modifications étant respectueuses des exigences communautaires.
La commission a tout d’abord adopté un certain nombre d’amendements destinés à clarifier le dispositif proposé : il s’agit de favoriser une transposition au plus près de la lettre des directives communautaires tout en assurant la meilleure lisibilité possible des dispositions du projet de loi. C’est ainsi que la commission a, par exemple, préféré que le projet de loi précise sans ambiguïtés que « constitue » une discrimination l’injonction à discriminer.
En outre, concernant un certain nombre de questions, la commission a jugé que la transposition devait, dans la fidélité au texte communautaire, respecter les garanties déjà existantes pour les victimes de discriminations : c’est ainsi qu’elle a expressément rappelé que les conditions de travail et de promotion professionnelle ne sauraient donner lieu à discrimination fondée sur le sexe, l’origine ethnique, la race, la religion, l’âge, le handicap, l’orientation sexuelle ou les convictions. La commission a aussi souhaité éviter toute formulation qui aurait pu apparaître restrictive en matière de protection contre les rétorsions en visant les situations où un seul agissement discriminatoire est intervenu. Elle a enfin précisé qu’aucune discrimination ne saurait intervenir en raison du congé de maternité.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné le projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations au cours de sa séance du mercredi 6 février 2008.
Un débat a suivi l’exposé de la rapporteure.
M. Pierre Morange, vice-président, a souligné l’excellent travail de la rapporteure.
M. Francis Vercamer a indiqué que sa première réflexion porte sur la forme : une fois encore, la France a mis trop de temps pour transposer des directives communautaires. Selon les statistiques de la Commission européenne, la France occupe le dix-septième rang en matière de transposition. Le taux de transpositions non réalisées qu’il est demandé aux États membres de ne pas dépasser est de 1,2 %. Par rapport à cet objectif, on observe que la France est certes passée d’un taux de 2,5 % à un taux de 1,9 %, signe d’une amélioration, mais que ce taux est encore loin de l’objectif retenu au plan communautaire. En outre, le moins que l’on puisse dire est que ce retard est traditionnel.
Il faut ajouter qu’un examen trop rapide des textes législatifs génère des difficultés. Ainsi, les textes ayant transposé les directives communautaires adoptées il y a quelques années sont manifestement imparfaits et c’est pourquoi la Commission européenne a demandé à la France de « retravailler » certaines lois ayant eu pour objet notamment de transposer des normes communautaires, en particulier la loi de 2004 créant la Halde.
Cette précipitation ne permettant pas de travailler dans les meilleures conditions, on ne peut qu’émettre le vœu que la situation s’améliore. Néanmoins, le groupe Nouveau Centre (NC) votera en faveur de ce texte.
Puis, M. Francis Vercamer a rappelé son intérêt de longue date pour la question de la lutte contre les discriminations, et son rôle dans l’adoption de l’article qui a introduit le curriculum vitae anonyme dans la loi. Cependant, l’accumulation des textes en la matière ne suffit pas à résoudre ce grave problème, la lutte contre les discriminations constituant d’abord un état d’esprit et une pratique. C’est en effet l’attitude des décideurs, des entrepreneurs et des syndicats qui fera toute la différence. Ces acteurs doivent reconnaître que la France est synonyme de diversité, que ce soit en termes d’origine, de sexe ou d’état de santé. Tout le monde doit pouvoir exercer son « droit de cité » dans les domaines du logement, de l’emploi, de la santé, …
Il faut insister aussi sur les discriminations liées au handicap et se rappeler que les quotas fixés par le législateur sont loin d’être respectés, en particulier dans les collectivités locales.
Par ailleurs, le vote des lois devrait être plus rapidement suivi de l’adoption des textes permettant leur application effective. Cette exigence est particulièrement impérieuse en ce qui concerne la lutte contre les discriminations. À cet égard, on ne peut que déplorer le fait que la mesure relative au curriculum vitae anonyme n’ait toujours pas fait l’objet d’un décret d’application, malgré l’adoption d’une disposition législative en 2006 qui a été précédée de trois ou quatre années de discussion.
S’agissant de l’accord national interprofessionnel d’octobre 2006 sur la diversité dans l’entreprise, on peut observer que le gouvernement tarde à le reprendre dans un texte législatif. Bref, d’un côté le gouvernement multiplie les dépôts de projet de loi, tandis que de l’autre il tarde à transposer aussi bien les textes européens qu’un accord conclu par les partenaires sociaux. S’agissant de ce dernier point, il aurait pu saisir l’occasion de la discussion du présent projet de loi pour le transposer, mais il ne l’a pas fait.
Dans ces conditions, il faut espérer que l’action législative sera à l’avenir plus cohérente, même si l’on doit se féliciter que le Président de la République ait indiqué qu’il s’attaquera au problème des discriminations.
Enfin, il semble exister une contradiction malheureuse entre la rédaction de l’article L. 122-45 du code du travail et celle de l’article 4 du projet de loi, s’agissant de la question du régime de l’aménagement de la charge de la preuve. Dans le premier texte, il est indiqué que la personne s’estimant victime d’une discrimination « présente » les éléments de fait devant la juridiction compétente, tandis que dans le second il est simplement précisé que cette personne « établit », devant cette juridiction, les faits. Cette différence de rédaction préoccupante fera l’objet du dépôt d’un amendement en vue de son examen lors de la réunion que la commission tiendra en application de l’article 88 du Règlement.
M. Pierre Morange, vice-président, a précisé que cette réunion aura lieu le 25 mars prochain, cette date relativement lointaine permettant aux membres de la commission de préparer tous les amendements qu’ils jugeront nécessaires.
Mme Martine Pinville a souligné que l’examen des textes va beaucoup trop vite. Par conséquent, les parlementaires socialistes n’ont pas eu le temps de préparer des amendements pour la présente réunion de commission. Or la rédaction retenue par le projet de loi examiné aujourd’hui a des conséquences très importantes en droit du travail. Par ailleurs, on légifère dans l’urgence tout en transposant avec retard, ce qui est pour le moins paradoxal.
Si l’état d’esprit des décideurs et des responsables doit effectivement changer, le recours à la loi et à ses décrets d’application est absolument indispensable : c’est ce cadre juridique qui va permettre aux citoyens de se défendre et de faire valoir leurs droits face aux discriminations dont ils sont les victimes.
Le groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche (SRC) présentera des amendements lors de l’examen du projet de loi en application de l’article 88 du Règlement. Mais on peut d’ores et déjà regretter que le projet de loi ne soit pas codifié, ce qui rendra plus difficile la défense des droits des victimes des discriminations. Par ailleurs, on ne peut que déplorer la disparition, dans le projet de loi, d’une disposition figurant dans l’avant-projet relative au régime des actions en justice exercées par les associations pour lutter contre les discriminations.
M. Pierre Morange, vice-président, a rappelé que l’article 86, alinéa 8, du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit un contrôle de la mise en application des lois dans un délai de six mois suivant leur entrée en vigueur. Cette disposition très utile permet d’assurer un suivi effectif de l’application des textes votés par le Parlement.
Saluant la qualité du travail de la rapporteure, d’autant plus remarquable que le délai pour l’examen de ce texte a été bref, M. Frédéric Reiss s’est félicité qu’il soit ainsi procédé – bien que tardivement – à l’adaptation du droit français aux directives communautaires. Faisant part de son e