N° 619

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 janvier 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI DE M. MARC-PHILIPPE DAUBRESSE ET PLUSIEURS DE SES COLLÈGUES (N° 314), visant à renforcer la coopération transfrontalière par la mise en conformité du code général des collectivités territoriales avec le règlement relatif à un groupement européen de coopération territoriale,

PAR M. Marc-Philippe DAUBRESSE,

Député.

——

INTRODUCTION 5

I. LA PROMOTION DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET INTERRÉGIONALE 7

A. LE RÔLE DU CONSEIL DE L’EUROPE 7

B. LE RÔLE DE L’UNION EUROPÉENNE 8

II. LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET INTERRÉGIONALE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FRANÇAISES 11

A. LES INSTRUMENTS CONVENTIONNELS 11

B. LES STRUCTURES DE COOPÉRATION CRÉÉES PAR LE LÉGISLATEUR 12

1. La participation au capital d’une société d’économie mixte locale (SEML) 12

2. Le groupement d’intérêt public (GIP) 13

3. L’adhésion à un organisme public de droit étranger ou la participation au capital d’une société étrangère 14

4. Une structure innovante pour la coopération transfrontalière : le district européen 14

III. UNE PROPOSITION DE LOI POUR RÉNOVER LES INSTRUMENTS DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET INTERRÉGIONALE 17

A. L’ADAPTATION DU DROIT FRANÇAIS AU RÈGLEMENT COMMUNAUTAIRE RELATIF AU GROUPEMENT EUROPÉEN DE COOPÉRATION TERRITORIALE 17

B. LA POURSUITE DE LA SIMPLIFICATION 18

C. LA QUESTION DES ÉTATS FRONTALIERS NON MEMBRES DE L’UNION EUROPÉENNE 19

DISCUSSION GÉNÉRALE 21

EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE 23

Article unique (art. L. 1115-4, L. 1115-4-1, L. 1115-4-2 [nouveau] et L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales) : Coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises 23

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 35

TABLEAU COMPARATIF 37

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 43

TEXTES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE ABROGÉS OU MODIFIÉS À L’OCCASION DE L’EXAMEN DE LA PROPOSITION DE LOI 64

MESDAMES, MESSIEURS,

Au fur et à mesure que les collectivités territoriales acquièrent une véritable autonomie locale, leur tendance à la coopération se développe. Cette coopération a d’abord lieu dans le cadre national, par le biais d’établissements publics de coopération intercommunale, de syndicats mixtes, de sociétés d’économie mixte, d’ententes... Mais cette coopération se développe également, tout aussi naturellement, avec des collectivités territoriales étrangères, dans le cadre de ce que l’on dénomme habituellement la « coopération décentralisée ».

La coopération décentralisée peut tout d’abord être une coopération transfrontalière, c’est-à-dire entre collectivités limitrophes. Cette coopération peut permettre la réalisation d’équipements collectifs communs à des collectivités situées de part et d’autre d’une frontière qui ont naturellement vocation à entrer en relations (transports collectifs, réseaux d’eau et d’assainissement, collecte et traitement des déchets). La coopération décentralisée peut également avoir lieu dans le cadre plus large de la coopération interrégionale. Cette coopération s’est développée plus récemment avec la mise en œuvre de programmes interrégionaux financés par l’Union européenne. Enfin, la dernière forme de coopération décentralisée est la coopération dans le domaine de l’aide au développement. Il s’agit dans ce dernier cas d’une « coopération du lointain », qui permet aux collectivités territoriales françaises de manifester leur solidarité et à laquelle elles consacrent annuellement plus de 50 millions d’euros.

Le législateur a récemment amélioré à plusieurs reprises les dispositions relatives à la coopération en matière d’aide au développement, par une loi du 9 février 2005 en matière de coopération dans les domaines de l’eau et de l’assainissement ⁽¹⁾ et par une loi du 2 février 2007 qui a ouvert aux collectivités la possibilité de conclure des conventions de coopération ou d’aide au développement sans être limitées par leur domaine de compétences ⁽²⁾.

En revanche, les dispositions relatives à la coopération transfrontalière n’ont pas été modifiées depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui a créé une nouvelle structure de coopération : le district européen. Cette structure a permis de compléter les accords de coopération bilatérale et d’offrir ainsi un outil juridique de coopération pour l’ensemble des frontières françaises.

L’adoption récente d’un règlement communautaire relatif au groupement européen de coopération territoriale ⁽³⁾, impose au législateur français d’adapter les dispositions relatives à la coopération transfrontalière.

Ce règlement, qui a pour objet de permettre l’existence d’une structure uniforme et aisément identifiable d’association entre collectivités de différents États, devrait répondre à l’une des principales difficultés de la coopération entre collectivités territoriales : l’articulation entre des ordres juridiques différents. En effet, les collectivités territoriales sont régies par des règles distinctes et la question des règles applicables à la coopération qui est mise en œuvre ainsi que de la formalisation de la coopération est toujours difficile. Le groupement européen de coopération territoriale (GECT), doté de la personnalité juridique et soumis aux règles de droit de l’État dans lequel il aura son siège, offrira une structure propice à l’émergence de nouveaux projets de coopération entre collectivités territoriales et au développement des coopérations existantes. Pour ne citer qu’un exemple, l’Eurométropole Lille-Courtrai-Tournai devrait devenir un GECT qui regroupera près de deux millions d’habitants dans une agglomération étendue sur près de 3 500 km² et comptant 145 communes. Dans ce cas, l’approfondissement de la coopération peut conduire à une véritable intégration transfrontalière.

Par ailleurs, la récente ratification par la France d’un protocole relatif à l’extension à la coopération interrégionale des dispositions relatives à la coopération transfrontalière ⁽⁴⁾ invite à étendre certaines dispositions à la coopération entre collectivités non limitrophes.

La présente proposition de loi est également l’occasion de simplifier les différentes structures juridiques de coopération transfrontalière et interrégionale. Son adoption est donc à la fois une nécessité au regard du droit communautaire et une démarche s’inscrivant pleinement dans le programme de simplification engagé par la commission des Lois de l’Assemblée nationale depuis le début de la législature.

Après avoir montré comment le développement de la coopération transfrontalière a été appuyé par le Conseil de l’Europe ainsi que par l’Union européenne, votre rapporteur présentera les instruments juridiques qui sont actuellement offerts aux collectivités territoriales françaises en matière de coopération transfrontalière et interrégionale et l’apport que représentera de ce point de vue l’adoption de la proposition de loi.

I. LA PROMOTION DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET INTERRÉGIONALE

L’histoire de la coopération transfrontalière est celle d’une construction lente et progressive de relations de voisinage de plus en plus nombreuses. La coopération transfrontalière est multiforme : dans l’espace, elle peut en effet aussi bien concerner des territoires ruraux et montagnards que de vastes agglomérations ; dans ses modalités juridiques, elle peut soit être menée de manière informelle, soit être formalisée par la conclusion de conventions de coopération.

Le développement de la coopération transfrontalière est indissociable de l’impulsion qui lui a été donnée d’une part par le Conseil de l’Europe, d’autre part par l’Union européenne. Cette impulsion tend par ailleurs à s’élargir à la promotion de la coopération interrégionale, qui favorise l’association avec des collectivités territoriales non contiguës.

A. LE RÔLE DU CONSEIL DE L’EUROPE

Le Conseil de l’Europe joue un rôle moteur en matière de coopération transfrontalière. Il émet une première recommandation à ce sujet dès 1966 ⁽⁵⁾.

Il est ensuite à l’origine de la convention de Madrid du 20 mai 1980, entrée en vigueur le 22 décembre 1981, qui a été ratifiée par trente-cinq pays. Depuis sa ratification par la Principauté de Monaco le 18 septembre 2007, elle est entrée en vigueur dans tous les États ayant des frontières communes avec la France métropolitaine, à l’exception de la Principauté d’Andorre. Cette convention cadre sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, si elle comporte en annexe des modèles d’accords ou de contrats afin de permettre aux collectivités transfrontalières de coopérer entre elles, n’est toutefois guère contraignante.

L’importance de la coopération transfrontalière, et de manière plus large de la coopération décentralisée, est réaffirmée dans la Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg le 15 septembre 1985, dont l’article 10 comprend un paragraphe en vertu duquel : « les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d’autres États ».

La convention de Madrid a été complétée par deux protocoles additionnels, le premier en matière de coopération transfrontalière (9 novembre 1995), le second en matière de coopération entre territoires non contigus (5 mai 1998), tous deux ratifiés par dix-sept États, dont la France.

Le premier protocole additionnel reconnaît aux collectivités le droit de créer, sous certaines conditions, des organismes de coopération transfrontalière dotés de la personnalité juridique et pouvant relever soit d’un régime de droit privé soit d’un régime de droit public. La France a émis une réserve en vertu de laquelle les organismes créés dans le cadre de la coopération transfrontalière, s’ils pourront être dotés de la personnalité juridique, seront définis par la loi du lieu du siège. L’alternative offerte par le protocole était la création d’organismes publics dont les actes ont dans chaque État la même valeur et les mêmes effets que s’ils avaient été pris par les collectivités membres.

Le deuxième protocole additionnel a pour sa part pour objet d’appliquer mutatis mutandis les règles de la coopération transfrontalière à la coopération interrégionale ⁽⁶⁾. Toutefois, les parties contractantes peuvent poser certaines limites à cette transposition à l’identique des règles relatives à la coopération transfrontalière à la coopération territoriale. Par cohérence avec la réserve émise au sujet du premier protocole, la France a émis une réserve identique relative à la nature de l’organisme pouvant être créé dans le cadre de la coopération interrégionale.

B. LE RÔLE DE L’UNION EUROPÉENNE

L’Union européenne est également un acteur important de la coopération tant dans le cadre transfrontalier que dans le cadre interrégional.

Un règlement communautaire du 25 juillet 1985 permet la création de groupements européens d’intérêt économique ⁽⁷⁾. Cet organisme, qui peut regrouper des sociétés de droit privé et toute personne morale de droit public, peut servir de support à une activité de coopération transfrontalière.

Par ailleurs, la politique de cohésion économique et sociale européenne comprend un volet transfrontalier depuis 1988. Les programmes d’initiative communautaire Interreg ont assuré spécifiquement le financement de projets de coopération transfrontalière. À compter de la période 2000-2006, ces programmes ont également financé des projets de coopération interrégionale et même transnationale ⁽⁸⁾ : coopération transalpine regroupant des régions d’Allemagne, d’Autriche, d’Italie, de France et de Slovénie (ainsi que la Suisse et le Liechtenstein) ; coopération transatlantique regroupant des régions d’Espagne, du Portugal, de France, d’Irlande et du Royaume-Uni ; coopération sud-ouest européenne, regroupant des régions d’Espagne, du Portugal, de France ainsi que Gibraltar…

La révision de la politique de cohésion économique et sociale pour la nouvelle programmation 2007-2013 n’a pas remis en cause cette orientation. L’un des trois nouveaux objectifs prioritaires est l’objectif de coopération territoriale européenne, qui vise à renforcer la coopération au niveau transfrontalier, au niveau transnational et au niveau interrégional. Cet objectif, qui s’inscrit dans la continuité des programmes d’initiative communautaire de la précédente programmation septennale, est financé par le FEDER et doit être alimenté par 7,5 milliards d’euros ⁽⁹⁾. Le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui contribue à la correction des « principaux déséquilibres régionaux par le biais d’un soutien au développement et à l’ajustement structurel des économies régionales, y compris la reconversion des régions industrielles en déclin et des régions en retard de développement », est en effet également chargé du soutien de « la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale » ⁽¹⁰⁾.

C’est afin de permettre un meilleur développement de cette coopération qu’un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un groupement européen de coopération territoriale a été adopté le 5 juillet 2006 ⁽¹¹⁾. Ce règlement européen a pour objectif le développement d’une structure juridique spécifique dédiée à la coopération entre territoires de l’Union européenne. Cette structure permettra notamment de combler l’absence de cadre juridique à laquelle la coopération transfrontalière et la coopération territoriale peuvent se heurter dès lors qu’elles ne sont pas structurées par des accords interétatiques.

LE RÈGLEMENT COMMUNAUTAIRE RELATIF AU GROUPEMENT EUROPÉEN DE COOPÉRATION TERRITORIALE

Le groupement européen de coopération territoriale « a pour objet de faciliter et de promouvoir la coopération transfrontalière, transnationale et/ou interrégionale […] dans le but exclusif de renforcer la cohésion économique et sociale ». Le GECT est une structure ayant la personnalité juridique qui doit posséder « dans chacun des États membres la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par la législation nationale de l’État membre ». Le droit qui régit les actes d’un GECT est celui de l’État membre dans lequel il a son siège.

Le GECT peut regrouper des collectivités régionales et locales, des États membres de l’Union européenne et des organismes de droit public. Par cohérence avec l’objectif de coopération territoriale, les membres du GECT doivent provenir d’au moins deux États membres, afin d’éviter que cette structure puisse être employée pour une coopération interne à un État.

La convention constitutive, conclue à l’unanimité des membres du GECT, doit préciser la liste des membres, la durée d’existence du groupement, ses conditions de modification ou de dissolution, son nom ainsi que le lieu de son siège. Sur la base de cette convention, des statuts, également adoptés à l’unanimité des membres, doivent préciser le nombre de représentants dans les organes de direction, les modalités de fonctionnement de ces organes, leurs compétences, les procédures de décision, les langues de travail, les modalités de gestion du personnel, de contribution financière des membres, les règles budgétaires, financières et comptables applicables, la responsabilité de chacun des membres.

Le GECT doit comprendre au moins une assemblée composée des représentants de ses membres ainsi qu’un directeur qui représente le GECT et agit au nom et pour le compte de celui-ci.

La création d’un GECT est annoncée à la fois conformément au droit applicable dans l’État membre où le GECT a son siège et par un avis publié au Journal officiel de l’Union européenne. La personnalité juridique est acquise dès le premier enregistrement ou publication.

Le GECT peut acquérir ou aliéner des biens mobiliers ou immobiliers, employer du personnel, ester en justice. Le GECT, dont les comptes sont établis selon les règles nationales qui prévalent, doit faire adopter par son assemblée un budget annuel. Le GECT est également soumis à la législation de l’État où il a son siège en matière de liquidation, d’insolvabilité, de cessation de paiement et de responsabilité. La responsabilité de tout ou partie des membres d’un GECT peut être limitée. Dans cette hypothèse, un État membre peut interdire l’enregistrement sur son territoire d’un tel GECT à responsabilité limitée.

Le groupement européen de coopération territoriale (GECT) se distingue des autres structures de coopération sur plusieurs points :

––  il peut être utilisé non seulement pour des actions de coopération transfrontalière mais également pour des actions de coopération transnationale ou interrégionale ;

––  il peut aussi bien avoir pour objet la gestion des programmes communautaires que la mise en œuvre de projets de coopération à la seule initiative des personnes publiques concernées ;

––  il est ouvert à toute personne morale de droit public, et peut donc inclure des États ou des organismes de droit public.

Le règlement communautaire relatif au GECT est d’application directe. Il prévoit que « les États membres prennent les dispositions appropriées pour garantir [son] application effective », au plus tard le 1^er août 2007 (article 16). Or, en dépit de cette disposition, force est de constater que le droit français, bien que riche en dispositifs juridiques favorisant la coopération entre collectivités territoriales, n’est pour l’heure pas encore adapté à la possibilité de créer des GECT.

II. LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET INTERRÉGIONALE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FRANÇAISES

Les collectivités territoriales françaises, encouragées par les cadres offerts par le Conseil de l’Europe et par l’Union européenne, ont développé de nombreuses relations transfrontalières et interrégionales. Le développement de ces relations a été rendu possible par la conclusion de conventions de coopération bilatérales. Au début des années 1990, le législateur a également offert aux collectivités des structures juridiques de coopération. Cette démarche s’est poursuivie, sous l’impulsion de M. Pierre Mauroy ainsi que de votre rapporteur, à l’occasion de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, avec la création du district européen.

A. LES INSTRUMENTS CONVENTIONNELS

Conformément aux dispositions de la convention de Madrid précitée, la France a signé un certain nombre d’accords internationaux avec des pays frontaliers, afin de définir les modalités de la coopération entre collectivités et autorités territoriales :

––  l’accord de Rome du 26 novembre 1993 avec l’Italie, entré en vigueur le 6 octobre 1995 ;

––  le traité de Bayonne du 10 mars 1995 avec l’Espagne, entré en vigueur le 24 février 1997 ;

––  l’accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 avec l’Allemagne, la Suisse et le Luxembourg, entré en vigueur le 1^er septembre 1997 ;

––  l’accord de Bruxelles du 16 septembre 2002 avec la Belgique, la Communauté française, la Région wallonne et la Région flamande, entré en vigueur le 1^er juillet 2005.

Certains accords ouvrent à la participation des collectivités territoriales situées de part et d’autre des frontières des formes juridiques préexistantes dans le droit interne de l’un ou l’autre des États signataires et qui permettent de donner une personnalité et une autonomie juridique à la coopération. C’est ainsi que le « consorcio », structure de droit espagnol permettant à des collectivités espagnoles de niveau différent de coopérer, peut servir à la coopération avec des collectivités françaises.

D’autres accords permettent de créer une structure originale. C’est le cas de l’accord de Karlsruhe, qui permet de créer une structure spécifique, dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière et soumise au régime juridique de l’État dans lequel elle a son siège : le groupement local de coopération transfrontalière. L’accord de Bruxelles s’est inspiré du dispositif prévu par l’accord de Karlsruhe.

B. LES STRUCTURES DE COOPÉRATION CRÉÉES PAR LE LÉGISLATEUR

Le code général des collectivités territoriales prévoit un certain nombre de structures juridiques qui permettent aux collectivités de formaliser leur partenariat avec des collectivités étrangères.

Lorsque les dispositions législatives restreignent la coopération au cadre transfrontalier, cela signifie que seules peuvent y participer les collectivités ou groupements jouxtant la frontière. Toutefois, la continuité géographique avec des collectivités étrangères est appréciée à l’échelle la plus large. Si la coopération implique une région frontalière, elle demeure de la coopération transfrontalière même si y participent des départements ou des communes de cette région qui ne sont pas frontaliers ⁽¹²⁾. En outre, comme l’indiquait la circulaire du 20 avril 2001 relative à la coopération décentralisée ⁽¹³⁾, les règles de la coopération transfrontalière s’appliquent aux zones maritimes territoriales contiguës (cas de la frontière entre le Nord-Pas-de-Calais et le Kent, entre la Corse et la Sardaigne).

1. La participation au capital d’une société d’économie mixte locale (SEML)

La participation des collectivités territoriales étrangères au capital d’une société d’économie mixte locale (SEML) est un moyen pour associer ces collectivités à une mission assurée par une ou plusieurs collectivités françaises (art. L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales).

Cette participation, permise par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, a d’abord été strictement encadrée. Seules les sociétés d’économie mixte gérant un service public d’intérêt commun étaient visées ; les collectivités étrangères n’étaient pas comptabilisées pour la détention de plus de la moitié du capital et des voix par des collectivités et groupements ; il fallait obtenir un accord préalable entre les États concernés prévoyant des conditions de réciprocité au profit des collectivités françaises.

La rigueur de ces conditions, qui rendait la formule peu attractive, a conduit le législateur à les assouplir dans la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain ⁽¹⁴⁾, qui a permis d’élargir l’objet des sociétés à toutes les activités confiées à une SEML dans les conditions de droit commun ⁽¹⁵⁾, de comptabiliser la participation des collectivités étrangères dans la détention du capital, de supprimer la condition de réciprocité. La loi tendant à moderniser le statut des sociétés d’économie mixte locales ⁽¹⁶⁾ a par la suite supprimé l’obligation d’un accord préalable entre États pour les États membres de l’Union européenne et étendu aux collectivités d’États étrangers non limitrophes la possibilité de participer au capital d’une SEML.

2. Le groupement d’intérêt public (GIP)

Le groupement d’intérêt public (GIP) peut également permettre à des collectivités territoriales et à leurs groupements de s’associer avec des collectivités territoriales étrangères depuis la loi du 6 février 1992 précitée. L’adhésion de collectivités étrangères à un GIP a dès l’origine réservée aux collectivités appartenant à des États membres de l’Union européenne (art. L. 1115-2 et L. 1115-3 du même code). Cette association a été prévue pour répondre à deux hypothèses :

––  la mise en œuvre et la gestion des actions requises par les projets et programmes européens de coopération interrégionale et transfrontalière ;

––  l’exercice des activités contribuant à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques concertées de développement social urbain.

Ces GIP, dont les règles générales d’organisation et de fonctionnement sont définies par les articles D. 1115-1 à D. 1115-7 du code général des collectivités territoriales, sont des personnes morales sur lesquelles s’exerce un contrôle étroit de l’État français : la convention constitutive est approuvée par un arrêté interministériel ; le préfet de région exerce les fonctions de commissaire du Gouvernement.

La création de cet instrument juridique était directement inspirée par l’existence, au sein des politiques communautaires, de programmes de coopération. En dépit de cela, la formule n’a pas été fréquemment utilisée : le GIP Transalpes a été créé en 1996 pour une durée de quatre ans, pour conduire des études et actions liées au projet de liaisons ferroviaires Lyon-Turin ; le GIP Saarland-Moselle-Westpfalz a été créé le 9 novembre 2004 pour une durée de cinq ans, afin d’assumer les fonctions d’autorité de gestion et d’autorité de paiement d’un programme Interreg sur le territoire de ses membres.

3. L’adhésion à un organisme public de droit étranger ou la participation au capital d’une société étrangère

L’adhésion des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, à un organisme public de droit étranger auquel adhère ou participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d’un État européen frontalier a été autorisée par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (art. L. 1115-4 du même code).

De la même manière, une collectivité territoriale française ou l’un de ses groupements peut participer au capital d’une personne morale de droit étranger auquel adhère ou participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d’un État européen frontalier, sans que cette participation puisse excéder 50 % du capital.

À l’origine, la participation ou l’adhésion devait faire l’objet d’une autorisation par décret en Conseil d’État. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a déconcentré cette procédure d’autorisation au niveau du préfet de région. Cette modification présente l’avantage de simplifier la procédure et de raccourcir les délais.

À l’inverse des dispositions relatives aux SEML et aux GIP, l’article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales est réservé à la seule coopération transfrontalière. Il ne permet donc pas de participer ou d’adhérer à un organisme créé par des collectivités d’un État membre de l’Union européenne non frontalier.

4. Une structure innovante pour la coopération transfrontalière : le district européen

La création d’un groupement local de coopération transfrontalière, dénommé district européen, est permise par l’article L. 1114-4-1 du code général des collectivités territoriales ⁽¹⁷⁾.

L’adoption de cette disposition, dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (art. 187), résulte des efforts conjoints des députés et des sénateurs afin d’offrir aux collectivités frontalières un outil spécifique de coopération. Votre rapporteur, qui rapportait à l’époque le projet de loi au nom de votre commission, avait plaidé en faveur de la dénomination de district, qui pouvait être utilisée de manière d’autant plus satisfaisante qu’il n’en était plus fait usage en matière de coopération intercommunale ⁽¹⁸⁾.

Le district européen est une personne morale de droit public français associant des collectivités territoriales françaises et leurs groupements ainsi que des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre de la coopération transfrontalière. Son objet est l’exercice de missions présentant un intérêt pour chacune des personnes publiques participantes et de créer et gérer des services publics et équipements. Le district européen est pour cela doté de l’autonomie financière. Sa création est autorisée par un arrêté du représentant de l’État dans la région où le district européen a son siège. Si les conditions de fonctionnement et les statuts du district européen sont fixés par voie conventionnelle, il obéit par ailleurs aux règles qui régissent les syndicats mixtes ouverts (art. L. 5721-1 à L. 5722-9 du code général des collectivités territoriales).

L’accord de Karlsruhe avait prévu dès 1996 une structure spécifique, dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière et soumise au régime juridique de l’État dans lequel elle a son siège : le groupement local de coopération transfrontalière (GLCT). Le district européen, créé par la loi du 13 août 2004, a permis de généraliser cette structure juridique à l’ensemble du territoire et de lui donner une base législative. La plupart des GLCT actuels sont, en raison de cette antériorité, situés à la frontière franco-allemande. Toutefois, la dynamique de création des districts européens s’étend également à la région Nord-Pas-de-Calais et à la frontière franco-suisse.

LES GROUPEMENTS LOCAUX DE COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE

Source : Réponse à la question parlementaire n° 83906 (J.O. Questions Assemblée nationale, 10 avril 2007)

Enfin, la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), créée lors d’un Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire en avril 1997, regroupe sous la forme d’une association les principaux acteurs français de la coopération transfrontalière. Présidée depuis mai 2001 par le sénateur Pierre Mauroy, la MOT vient de s’associer, en novembre 2007, avec deux autres réseaux de coopération territoriale (Eixo Atlantico et City Twins) afin de créer un réseau d’autorités locales à une échelle européenne : l’Euromot.

III. UNE PROPOSITION DE LOI POUR RÉNOVER LES INSTRUMENTS DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE ET INTERRÉGIONALE

L’objet ainsi que la rédaction de la proposition de loi sont identiques à un article qui avait été adopté par le Sénat, dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à l’expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens ⁽¹⁹⁾, sur proposition de Mme Catherine Troendle, rapporteur dudit projet de loi. L’absence d’inscription ultérieure du projet de loi à l’Assemblée nationale explique que la disposition proposée soit reprise sous la forme d’une proposition de loi. Comme l’expliquait Mme Catherine Troendle, cette disposition propose « de rénover les différents instruments de la coopération décentralisée » ⁽²⁰⁾.

A. L’ADAPTATION DU DROIT FRANÇAIS AU RÈGLEMENT COMMUNAUTAIRE RELATIF AU GROUPEMENT EUROPÉEN DE COOPÉRATION TERRITORIALE

L’article unique de la proposition procède à l’adaptation du droit français au règlement du 5 juillet 2006 relatif au GECT. Pour cela, il introduit dans le chapitre du code général des collectivités territoriales relatif à la coopération décentralisée une nouvelle disposition prévoyant les modalités de création et le droit applicable à un GECT ayant son siège en France ainsi que les conditions d’adhésion des collectivités françaises à des GECT de droit étranger.

La mise en conformité du droit français avec les dispositions du règlement communautaire répond au souhait d’un certain nombre de collectivités. Ces collectivités envisagent en effet la création d’un groupement européen de coopération territoriale. On peut citer au premier chef l’Eurométropole Lille-Courtrai-Tournai, dont la transformation en un GECT est en cours ⁽²¹⁾. D’autres projets de création d’un GECT peuvent également être mentionnés, comme, par exemple, l’eurorégion Pyrénées-Méditerranée (communautés autonomes de Catalogne, d’Aragon et des Baléares ainsi que les régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon) ou encore le groupement de la province de Flandre occidentale, de Dunkerque et des collectivités de la Côte d’Opale.

En théorie, la création d’un GECT auquel adhéreraient des collectivités territoriales françaises est possible depuis le 1^er août 2007 (date de l’application directe du règlement). Les dispositions du code général des collectivités territoriales qui sont contraires au règlement communautaire ne peuvent plus s’appliquer. Toutefois, il est préférable de supprimer ces dispositions et d’apporter des précisions sur le régime juridique de ce nouvel instrument de coopération, afin d’éviter tout risque contentieux lié à la création ou au fonctionnement d’un GECT.

Les règles applicables au GECT de droit français s’apparenteront à celles applicables au district européen. Les différences concerneront d’une part la composition du GECT et d’autre part son extension territoriale.

Un GECT de droit français pourra comprendre non seulement des collectivités territoriales, des groupements de collectivités et des organismes de droit public d’États membres de l’Union européenne mais également un ou plusieurs États membres de l’Union européenne, par dérogation à l’interdiction d’association entre des collectivités territoriales françaises et des États étrangers. L’État français lui-même pourra aussi faire partie d’un GECT de droit français.

Un GECT pourra d’autre part être conclu dans un cadre interrégional ou transnational, alors qu’un district européen peut seulement être conclu dans un cadre transfrontalier. Les structures de coopération interrégionale et transnationale qui se sont développées lors de la dernière programmation des fonds structurels européens (coopération transatlantique, coopération transalpine, coopération sud—ouest européenne…) pourront ainsi prendre la forme d’un GECT.

B. LA POURSUITE DE LA SIMPLIFICATION

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales n’avait pas seulement permis de créer la structure juridique nouvelle du district européen mais également de simplifier les règles d’adhésion à un organisme de droit étranger regroupant des collectivités territoriales.

Dans le même souci de simplification, l’article unique de la présente proposition de loi propose de supprimer la possibilité de recourir à la formule du groupement d’intérêt public (GIP) pour associer des collectivités territoriales étrangères à certaines missions exercées par des collectivités territoriales françaises, sous réserve du maintien jusqu’à leur terme des GIP existants. Au regard du faible nombre de GIP qui ont été créés sur ce fondement et du fait que les missions remplies par ces GIP pourront désormais être remplies par un GECT, cette suppression est pleinement justifiée et permettra d’éviter la survivance d’une disposition juridique devenue redondante.

En outre, le second protocole additionnel à la convention de Madrid, qui a été récemment ratifié par la France, prévoit l’extension à la coopération interrégionale et transnationale des dispositions relatives à la coopération transfrontalière. L’introduction en droit français du GECT offrira un instrument particulièrement adapté à la coopération interrégionale et transnationale. Toutefois, dans une perspective d’harmonisation complète, les dispositions relatives à l’adhésion des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements à un organisme public de droit étranger doivent également être étendues au champ de la coopération interrégionale et transnationale.

On peut souligner, par ailleurs, que le dispositif du district européen, dont la création est relativement récente (loi du 13 août 2004 précitée), est conservé en l’état.

C. LA QUESTION DES ÉTATS FRONTALIERS NON MEMBRES DE L’UNION EUROPÉENNE

La situation des petits États frontaliers comptant peu de collectivités locales ⁽²²⁾ n’est pas envisagée par la proposition de loi, alors même que le délégué pour l’action extérieure des collectivités locales avait attiré l’attention sur cette difficulté dans son rapport pour 2004. Dans de tels cas, les collectivités territoriales françaises sont actuellement confrontées à l’impossibilité de conclure un accord transfrontalier avec l’État étranger, qui est fréquemment compétent pour des domaines qui relèvent, côté français, de la compétence des collectivités.

En ce qui concerne la coopération transfrontalière avec la Principauté d’Andorre, il convient toutefois de faire observer qu’une structure de droit public espagnol permet déjà, depuis 1983, de regrouper les régions Aquitaine, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon avec la Principauté ainsi qu’avec quatre communautés autonomes espagnoles (Aragon, Catalogne, Pays basque et Navarre). Ce « Consorcio de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos » est l’autorité de gestion du programme opérationnel transfrontalier pour la période 2007-2013.

En revanche, notre collègue Jean-Claude Guibal avait évoqué, à l’occasion de l’examen du projet de loi autorisant la ratification du traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la République française et la Principauté de Monaco, la situation peu satisfaisante de la coopération des collectivités françaises avec la Principauté, qui doit dans tous les cas passer par l’État français ⁽²³⁾. C’est ainsi que le Syndicat intercommunal des eaux des corniches et du littoral, qui souhaitait procéder à la rénovation d’une canalisation d’eau entre une usine de traitement des eaux et la commune de Roquebrune-Cap-Martin, ne pouvait directement contracter avec l’État monégasque.

Le Conseil d’État proposait, dans une étude remise en juillet 2005 au Premier ministre, de substituer à l’actuel article L. 1115-5, qui « semble en effet trop restrictif en condamnant par avance toute passation de convention de quelque nature qu’elle soit avec un État étranger » ⁽²⁴⁾, une rédaction permettant aux collectivités territoriales de signer des conventions internationales avec des États étrangers. Dans son rapport public annuel pour 2004, le délégué pour l’action extérieure des collectivités locales proposait également de retenir une solution similaire à celle permettant aux départements et régions d’outre-mer de signer un accord de coopération avec un État étranger dans leur domaine de compétence. On peut en effet observer que la possibilité de signer des conventions avec des État étrangers a été autorisée, sous certaines conditions, pour les régions et départements d’outre-mer ⁽²⁵⁾, pour la Polynésie française ⁽²⁶⁾ et pour la Nouvelle-Calédonie ⁽²⁷⁾.

Dans son rapport sur la proposition de loi relative au renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale, le sénateur Charles Guéné, qui avait envisagé de transposer aux collectivités territoriales de métropole et à leurs groupements le dispositif prévu par la loi du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer, expliquait y avoir renoncé dans l’attente de l’issue des discussions sur le projet de règlement relatif au GECT et en raison de la possibilité de délégation de la signature de l’État à des collectivités territoriales pour passer des conventions avec des États étrangers ⁽²⁸⁾.

Permettre l’adhésion d’États étrangers non membres de l’Union européenne à un GECT de droit français ne permettrait toutefois pas de régler la question de manière satisfaisante, dans la mesure où un GECT a pour vocation d’associer au premier chef des personnes publiques des États membres de l’Union européenne. Il serait donc, en tout état de cause, impossible de créer un GECT entre des collectivités françaises et un État étranger non membre de l’Union européenne en l’absence de la participation d’autres collectivités ou d’un autre État membre de l’Union européenne.

Par ailleurs, la rédaction de dispositions permettant à des collectivités territoriales françaises de négocier directement avec des États étrangers la conclusion de conventions doit être entourée de certaines précautions, afin de ne pas porter atteinte à l’exercice de la souveraineté nationale. Saisi de la loi d’orientation pour l’outre-mer, le Conseil constitutionnel a notamment émis une réserve d’interprétation, afin de préciser que les pouvoirs confiés aux présidents des conseils généraux et des conseils régionaux d’outre-mer pour négocier et signer des accords avec des États étrangers sont soumis au « pouvoir discrétionnaire d’appréciation et de décision » des autorités compétentes de la République ⁽²⁹⁾. Il serait donc nécessaire d’entourer la possibilité de créer une structure regroupant des collectivités territoriales françaises et un État étranger non membre de l’Union européenne de garanties et d’un contrôle étroit par les autorités de la République.

Enfin, il est préférable d’attendre l’aboutissement de la réflexion du Conseil de l’Europe sur le projet de protocole additionnel relatif aux groupements transfrontaliers de coopération territoriale, à l’occasion de la ratification duquel il sera possible d’envisager plus précisément la question de l’association de collectivités territoriales françaises avec des États frontaliers non membres de l’Union européenne.

*

* *

La Commission a examiné la présente proposition de loi au cours de sa réunion du mardi 22 janvier 2008. Après l’exposé de votre rapporteur, une discussion générale a eu lieu.

M. Bernard Roman s’est félicité de la diligence des auteurs de la proposition de loi qui doit permettre de rendre pleinement applicables les stipulations du protocole additionnel n° 2 à la convention de Madrid ratifié au mois de mai 2007, ainsi que celles du règlement n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006, en vigueur depuis le 1^er août 2007 et il a indiqué le vote favorable du groupe socialiste.

Après avoir exprimé sa pleine satisfaction de voir cette proposition de loi examinée rapidement car la coopération transfrontalière pose de nombreux problèmes juridiques, M. Étienne Blanc a demandé si les dispositions de l’article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales pourront s’appliquer à la coopération avec la Suisse qui n’est pas membre de l’Union européenne, mais membre du Conseil de l’Europe.

Il a rappelé que l’accord de Karlsruhe permettait la création de groupements locaux de coopération transfrontalière, notamment en matière d’eau, d’assainissement ou de marchés publics et a demandé quelles améliorations étaient apportées par la proposition de loi en la matière.

Intervenant en application de l’alinéa premier de l’article 38 du Règlement, M. Christian Eckert a souligné que cette proposition de loi serait particulièrement utile en Lorraine où la coopération transfrontalière est primordiale car de nombreuses personnes travaillent en Belgique, au Luxembourg ou en Sarre. Il a ajouté que la création d’un groupement européen de coopération territoriale permettra d’accompagner le développement économique du sud du Luxembourg ainsi que la coopération en matière de transports, de santé et de services.

Votre rapporteur a remercié M. Bernard Roman pour l’esprit consensuel dans lequel il envisage les questions de coopération décentralisée.

En réponse à M. Étienne Blanc, il a souligné que le district européen, qui offre une structure juridique de coopération entre collectivités territoriales de part et d’autre d’une frontière, ne permet pas de répondre aux situations dans lesquelles les compétences qui sont exercées au niveau des collectivités d’un côté de la frontière sont en revanche exercées au niveau de l’État de l’autre côté de la frontière. Il a expliqué que le groupement européen de coopération territoriale offrira de ce point de vue une solution, en permettant à des États membres de l’Union européenne d’être membres d’une structure de coopération transfrontalière. Concernant le cas particulier de la Suisse, il a confirmé le fait que, d’une part, les collectivités suisses peuvent adhérer à un groupement local de coopération transfrontalière et que, d’autre part, l’article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales permet à des collectivités territoriales françaises de participer à un organisme de droit public suisse.

Il a enfin expliqué que le groupement européen de coopération territoriale offre une réponse particulièrement adaptée à la situation évoquée par M. Christian Eckert, puisqu’il permettra à l’État luxembourgeois d’adhérer à cette structure de coopération.

La Commission est ensuite passée à l’examen de l’article unique de la proposition de loi.

EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE

Article unique

(art. L. 1115-4, L. 1115-4-1, L. 1115-4-2 [nouveau] et L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales)

Coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises

Le présent article permet de rénover les instruments de la coopération décentralisée, en reprenant les dispositions qui avaient été introduites au Sénat à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à l’expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens ⁽³⁰⁾.

Les articles L. 1115-2 et L. 1115-3, relatifs à l’adhésion de collectivités territoriales d’États membres de l’Union européenne à un groupement d’intérêt public sont supprimés, afin d’éviter la multiplication des instruments juridiques relatifs à la coopération territoriale.

L’article L. 1115-4 relatif à l’adhésion de collectivités françaises à des organismes de droit étranger est modifié afin de permettre l’adhésion à des organismes publics de droit étranger en dehors du seul cadre transfrontalier.

Le nouvel article L. 1115-4-2 prévoit les conditions de création et le droit applicable à un GECT de droit français ainsi que les conditions d’adhésion à un GECT de droit étranger. Il permet ainsi de mettre le droit français en conformité avec le règlement communautaire du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale ⁽³¹⁾.

Enfin, l’article L. 1115-5, relatif à l’interdiction de principe de toute convention entre une collectivité territoriale française et un État étranger, est modifié afin de prévoir l’hypothèse d’un GECT comptant parmi ses membres un État étranger.

Articles L. 1115-2 et L. 1115-3 du code général des collectivités territoriales

Suppression des groupements d’intérêt public conclus avec des collectivités territoriales étrangères

En l’état actuel du droit, plusieurs outils juridiques concurrents permettent aux collectivités territoriales de s’associer avec des collectivités étrangères :

––  le groupement d’intérêt public (art. L. 1115-2 et L. 1115-3 du code général des collectivités territoriales) ;

––  la société d’économie mixte locale (art. L 1522-1 du même code) ;

––  le groupement local de coopération transfrontalière, dénommé district européen (art. L. 1115-4-1).

Dans la mesure où le présent article introduit en droit interne un instrument juridique supplémentaire, il est de bonne méthode de vérifier que d’autres outils juridiques ne seraient pas redondants. Il est en effet souhaitable d’éviter la prolifération des dispositifs concurrents ou similaires, afin que la coopération transfrontalière puisse s’appuyer sur un socle commun simple et unifié.

Le groupement d’intérêt public (GIP) permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de s’associer avec des collectivités territoriales étrangères appartenant à des États membres de l’Union européenne, soit afin de mettre en œuvre et de gérer des actions requises par les projets et programmes européens de coopération interrégionale et transfrontalière, soit en vue d’activités contribuant à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques concertées de développement social urbain.

Le Conseil d’État a montré, dans une étude remise au Premier ministre le 7 juillet 2005, que cette structure est peu satisfaisante : « Outre que le GIP, à l’instar de la SEML, place la collectivité étrangère dans une situation d’infériorité, l’attractivité de cette personne publique sui generis est pénalisée par des nombreux contrôles administratifs auxquels elle est soumise et de la présence d’un commissaire du gouvernement, voire d’un contrôleur financier en cas d’adhésion de l’État au GIP. » ⁽³²⁾. Le faible succès de cet outil juridique plaide également en faveur de sa suppression. Enfin, le groupement européen de coopération territoriale sera désormais l’instrument privilégié de la coopération ayant pour objet de gérer des fonds structurels européens.

La suppression des articles L. 1115-2 et L. 1115-3 du code général des collectivités territoriales est donc une mesure de simplification bienvenue.

Toutefois, afin de permettre à un GIP existant et ayant obtenu les fonctions d’autorité de gestion d’un programme opérationnel sur la période 2007-2013 de poursuivre ses activités jusqu’au terme de sa mission, le paragraphe II de l’article unique prévoit le maintien des dispositions du code général des collectivités territoriales supprimées pour les GIP existants. Ce maintien des articles L. 1115-2 et L. 1115-3 du code général des collectivités territoriales ne durera que pour la durée de la mission desdits GIP, et par conséquent trouvera son terme dans quelques années.

Article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales

Adhésion d’une collectivité territoriale française ou d’un groupement de
collectivités à un organisme de droit public étranger ou participation à une société de capital étranger

Le deuxième protocole additionnel à la convention de Madrid, signé le 5 mai 1998 et entré en vigueur le 1^er février 2001 prévoit l’application mutatis mutandis des règles de la coopération transfrontalière à la coopération territoriale. Ce protocole additionnel a été ratifié par la France le 7 mai 2007 et il est entré en vigueur sur le territoire national le 8 août 2007.

Par cohérence avec la ratification par la France de ce protocole, il est souhaitable de modifier l’article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux collectivités territoriales françaises d’adhérer à un organisme de droit public étranger ou de participer au capital d’une société étrangère non seulement dans un cadre transfrontalier mais également dans le cadre de la coopération interrégionale.

L’élargissement des possibilités de participation des collectivités territoriales françaises au capital de sociétés étrangères auxquelles participe ou adhère une collectivité territoriale étrangère est d’autre part cohérent avec la disposition qui permet la participation de collectivités de tout État étranger au capital de sociétés d’économie mixte locales (art. L. 1522-11 du code général des collectivités territoriales).

L’article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales est donc modifié afin de supprimer la restriction de son application à la seule coopération transfrontalière.

D’autre part, le champ d’application de la disposition n’est plus seulement celui des États européens frontaliers et des États membres de l’Union européenne mais également celui des États membres du Conseil de l’Europe, lesquels peuvent ne pas être frontaliers ni membres de l’Union européenne.

Enfin, la rédaction de l’article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales fait l’objet d’améliorations formelles.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Article L. 1115-4-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales

Création d’un groupement européen de coopération territoriale de droit
français ; adhésion à un groupement européen de coopération territoriale de droit étranger

Le règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (cf. Annexe) prévoit un nouvel instrument de coopération transfrontalière, interrégionale et transnationale en la personne du GECT. En vertu de l’article 16 de ce règlement, « les États membres prennent les dispositions appropriées pour garantir l’application effective du présent règlement », qui est applicable au plus tard le 1^er août 2007.

La création d’un nouvel article L. 1115-4-2 dans le code général des collectivités territoriales permet de procéder à cette adaptation du droit interne et de préciser d’une part les règles de création et le droit applicable au GECT de droit français et d’autre part les conditions d’adhésion à un GECT de droit étranger.

1. Le GECT de droit français

La création d’un groupement européen de coopération territoriale de droit français est autorisée dans les limites des compétences des collectivités territoriales et dans le respect des engagements internationaux de la France. Cette double restriction, qui est également formulée pour la création d’un district européen ou l’adhésion d’une collectivité française à un organisme public de droit étranger, se justifie pleinement afin de s’assurer que la constitution d’un GECT ne portera pas atteinte aux conditions essentielles de l’exercice de la souveraineté nationale.

Les membres français d’un GECT pourront être des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et, après autorisation de leur autorité de tutelle, des établissements publics administratifs. Afin que les dispositions de droit national soient conformes au règlement communautaire, il convient également de permettre aux autres organismes de droit public qui répondent aux critères définis par la directive du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ⁽³³⁾d’adhérer à un GECT.

En outre, et sans que cela nécessite une mention dans l’article L. 1115-4-2, l’État français pourra également être membre d’un GECT. Toutefois, dans ce cas, le représentant de l’État dans la région devra également signer la convention constitutive.

Les membres étrangers d’un GECT de droit français pourront être des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et des établissements publics d’États membres de l’Union européenne. Ces derniers devront être des organismes publics au sens de la directive du 31 mars 2004 précitée (art. 3 du règlement). Par conséquent, ces établissements ne devront pas être des établissements industriels et commerciaux.

Les États membres de l’Union européenne pourront également participer à un GECT de droit français. Toutefois, cette possibilité exige de modifier, par coordination, l’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales relatif à l’interdiction faite aux collectivités territoriales de conclure des accords avec des États étrangers (cf. infra).

L’objet du GECT, qui est précisé par le règlement (art. 7), sera de réaliser des actions de coopération territoriale. Un GECT pourra notamment être chargé de la mise en œuvre des programmes de coopération territoriale cofinancés par l’Union européenne. À ce titre, conformément à ce que prévoit le règlement communautaire relatif au FEDER, les États membres d’un GECT pourront lui confier la gestion d’un programme opérationnel « en lui conférant les responsabilités de l’autorité de gestion et du secrétariat technique conjoint » ⁽³⁴⁾.

La création du GECT, précisée au deuxième alinéa de l’article L. 1115-4-2, est soumise à la même procédure que la création du district européen, prévue à l’article L. 1115-4-1 du code général des collectivités territoriales. Un arrêté du préfet de la région où le groupement aura son siège est nécessaire pour autoriser sa création. Même si l’article L. 1115-4-2 ne le précise pas, il convient d’autre part de souligner que les demandes relatives à la création d’un GECT devront faire l’objet d’une réponse de la part du représentant de l’État « , en règle générale, dans un délai de trois mois à compter de la date de réception » (point 3 de l’art. 4 du règlement).

La personnalité juridique sera reconnue au GECT à compter de la date d’entrée en vigueur de la décision de création.

Si le GECT est avant tout régi par le droit communautaire ainsi que par les dispositions figurant dans sa convention constitutive et dans ses statuts, le règlement communautaire renvoie expressément au droit national de l’État dans lequel le GECT a son siège pour les questions non réglées par le règlement (art. 2 du règlement). Il convient donc de prévoir les dispositions de droit interne de l’État dans lequel le GECT a son siège qui compléteront le droit applicable au GECT.

L’article propose d’appliquer au GECT de droit français les dispositions relatives aux syndicats mixtes ouverts (art. L. 5721-1 à L. 5722-9 du code général des collectivités territoriales) compatibles avec les dispositions du règlement communautaire.

Ainsi, le contrôle de légalité des actes du GECT sera effectué dans les mêmes conditions que le contrôle des actes des conseils généraux (art. L. 5721-4). Le comptable du GECT sera un comptable public, soumis aux mêmes dispositions que les comptables des collectivités territoriales. Le contrôle budgétaire du GECT sera assuré par la chambre régionale des comptes. Toute personne pourra demander communication des procès-verbaux, des budgets et des comptes du GECT (art. L. 5721-6)…

Le tableau ci-contre permet de récapituler les dispositions qui seront ainsi applicables au fonctionnement du GECT de droit français. Il conviendra toutefois de lire les articles du code général des collectivités territoriales dans lesquels il est fait référence au « représentant de l’État dans le département » comme des articles faisant référence, pour leur application au GECT, au « représentant de l’État dans la région où le groupement de coopération territoriale a son siège ».

LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX SYNDICATS MIXTES OUVERTS APPLICABLES AUX GROUPEMENTS EUROPÉENS DE COOPÉRATION TERRITORIALE DE DROIT FRANÇAIS

Il est possible de s’interroger sur le fait de savoir s’il ne serait pas préférable d’appliquer au GECT les règles de fonctionnement relatives au GIP. Ces règles permettent notamment d’envisager la présence de l’État parmi les membres de la structure de coopération. Dans le même temps, ces règles sont plus contraignantes. C’est pourquoi votre rapporteur, qui estime préférable de développer un instrument juridique souple, considère que l’application des dispositions relatives aux syndicats mixtes ouverts est souhaitable.

Toutefois, dès lors que le GECT comprendra parmi ses membres soit l’État français, soit un organisme public soumis au contrôle économique et financier de l’État français, il conviendrait sans doute que le contrôle exercé soit renforcé. Pour cela, le pouvoir réglementaire pourrait utilement s’inspirer des règles qui sont aujourd’hui appliquées au contrôle des groupements d’intérêts publics visés à l’article L. 1115-2 du code général des collectivités territoriales (art. D. 1115-1 à D. 1115-7 du même code).

Le troisième alinéa de l’article L. 1115-4-2 prévoit que la dissolution d’un GECT de droit français devra être prononcée par un décret motivé pris en Conseil des ministres et publié au Journal officiel. Cette dissolution pourra intervenir lorsque l’activité du GECT ne sera pas conforme à son objet ou à ses missions (art. 14 du règlement). En outre, conformément à l’article 13 du règlement communautaire, l’État français pourra interdire un GECT exerçant une activité contraire à l’ordre public ou à l’intérêt public.

2. Le GECT de droit étranger

Le GECT de droit étranger se distinguera principalement du GECT de droit français par le droit applicable à son fonctionnement. Si le droit de l’État siège le permet, des États non membres de l’Union européenne et des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités de ces États pourront également faire partie d’un G