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Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 décembre 2007.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 498) pour le pouvoir d’achat,
PAR M. Pierre Morange,
Député.
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A. TRAVAIL, POUVOIR D’ACHAT, EMPLOI ET CROISSANCE : DES OBJECTIFS COHÉRENTS 7
1. La revalorisation du travail au cœur des réformes 7
2. Les questions indissociables du pouvoir d’achat, de l’emploi et de la croissance 8
B. UN ENSEMBLE DE RÉFORMES DÉJÀ MISES EN œUVRE OU ENGAGÉES 9
1. La loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat 10
2. Les réformes structurelles engagées parallèlement 11
II.- LES MESURES COMPLÉMENTAIRES PRÉVUES PAR LE PROJET DE LOI 13
A. LA CONVERSION EN ARGENT DE JOURS DE REPOS ET DES DROITS PORTÉS SUR LES COMPTES ÉPARGNE-TEMPS 13
1. Les instruments juridiques existants 13
2. La conversion des journées stockées rendue possible par le projet de loi 15
B. LE DÉBLOCAGE DES SOMMES VERSÉES AU TITRE DE LA PARTICIPATION ET LE VERSEMENT D’UNE PRIME EXCEPTIONNELLE 16
1. Le contexte juridique et l’évolution des montants de la participation 16
2. Le déblocage exceptionnel de la participation et le versement d’une prime exceptionnelle 19
C. DEUX MESURES FORTES POUR PROTÉGER LE POUVOIR D’ACHAT DES LOCATAIRES 19
TRAVAUX DE LA COMMISSION 25
I.- AUDITION DES MINISTRES 25
II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 45
III.- EXAMEN DES ARTICLES 47
Avant l’article 1er 47
Article 1er : Modalités de conversion en argent d’un certain nombre de droits à congés 50
Après l’article 1er 56
Article 2 : Déblocage anticipé des sommes attribuées au titre de la participation aux résultats de l’entreprise 58
Article 3 : Versement d’une prime exceptionnelle aux salariés s’agissant des entreprises qui ne sont pas assujetties au régime de la participation 63
Après l’article 3 66
Article 4 : Nouveau dispositif d’indexation des loyers 67
Article 5 : Réduction du montant maximum du dépôt de garantie exigible par le bailleur 74
Après l’article 5 76
TABLEAU COMPARATIF 79
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 85
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 93
L’Assemblée nationale est saisie, en première lecture, du projet de loi pour le pouvoir d’achat.
Annoncées par le Président de la République lors de son intervention télévisée du jeudi 29 novembre 2007, ces mesures s’inscrivent dans le prolongement de réformes déjà engagées ou mises en œuvre, destinées à répondre aux préoccupations des Français en matière de pouvoir d’achat.
Cette question du pouvoir d’achat est en effet indissociable de celle, plus globale, de la revalorisation du travail, comme l’a réaffirmé le Président de la République lors de l’intervention précitée : « (…) Pour donner du pouvoir d’achat, il faut réhabiliter le travail, il faut permettre plus de travail et il faut mieux le rémunérer. C’est (…) la solution pour avoir plus de croissance ». L’objectif ultime, a-t-il également rappelé, est bien d’atteindre le plein emploi.
C’est ainsi que la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a déjà prévu des dispositions de nature fiscale et sociale très incitatives applicables aux temps de travail supplémentaires. De nombreuses autres réformes structurelles sont engagées, telles celles du service public de l’emploi ou de la formation professionnelle, pour ne prendre que deux exemples.
Le présent projet de loi s’inscrit donc dans cette démarche d’ensemble en proposant des dispositions de nature très ciblée et complémentaires de celles déjà mises en œuvre.
Parce qu’aujourd’hui de très nombreux salariés voient s’accumuler les journées de repos, attribuées au titre de la réduction du temps de travail ou de la soumission à un dispositif de forfait en jours, il est souhaitable qu’ils puissent demander directement à leur employeur le rachat de ces journées.
Dans une même perspective, dans la mesure où des droits nombreux sont portés sur les comptes épargne-temps, il est important d’offrir aux salariés la possibilité de demander à leur employeur la conversion en argent des droits stockés.
Afin de contribuer à l’accroissement du pouvoir d’achat des salariés, il est également opportun de favoriser le déblocage anticipé des sommes qui leur ont été attribuées au titre de la participation aux résultats de l’entreprise, tout en prévoyant le versement d’une prime exceptionnelle aux salariés des entreprises qui ne sont pas assujetties aux obligations légales en matière de participation.
Enfin, la dépense qui comprime le plus le portefeuille des Français ne pouvait être laissée de côté par un texte visant à donner rapidement à ces derniers du pouvoir d’achat. C’est pourquoi le présent projet de loi comporte deux mesures, simples et fortes, pour protéger le pouvoir d’achat des locataires du parc immobilier privé.
D’une part, l’évolution maximale des loyers autorisée par la loi ne sera plus indexée sur un indice composite, qui la fait progresser plus vite que l’inflation, mais sur la seule évolution des prix à la consommation hors loyers et hors tabac.
D’autre part, le montant maximum du dépôt de garantie pouvant être exigé par le bailleur sera réduit de deux mois à un mois de loyer, ce qui diminuera le coût d’accès de nombreux Français, en particulier les jeunes ménages, à la location.
Au total, le projet de loi pour le pouvoir d’achat comporte une panoplie d’instruments simples et efficaces venant utilement compléter et conforter la démarche d’ensemble engagée depuis l’été 2007. Le volontarisme dont il fait preuve doit être salué : il répond à une ardente obligation, qui est de tout mettre en œuvre pour bâtir une société de liberté, de travail et de croissance pour tous.
I.- LES RÉFORMES DÉJÀ ENGAGÉES AU SERVICE
DU POUVOIR D’ACHAT
Le présent projet de loi s’inscrit dans un ensemble de réformes qui poursuivent un même objectif : la réhabilitation du travail dans ses différentes dimensions, à savoir comme valeur, comme instrument d’amélioration du pouvoir d’achat et comme moyen de lutter contre le chômage. La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (dite « loi TEPA ») a constitué de ce point de vue une étape importante, mais d’autres réformes sont aussi engagées.
Il est important, avant de présenter les réformes en cours, de revenir sur l’objectif assigné à l’ensemble de ces mesures, qui toutes tendent à la revalorisation du travail, mais qui se déploient en une triple dimension : action en faveur du pouvoir d’achat, de l’emploi et de la croissance.
Le rapport établi par le groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus (« Le sursaut – Vers une nouvelle croissance pour la France ») l’a clairement établi dès 2004 : « Pour retrouver le rythme nécessaire de création d’emplois, une croissance plus forte est indispensable. Mais c’est l’emploi qui, pour l’essentiel, crée la croissance, même s’il est bien vrai que celle-ci générera, à son tour, de nouveaux postes de travail ». C’est dans cette vaste perspective que doivent se comprendre les réformes engagées aujourd’hui.
De ce point de vue, l’accroissement de la durée du travail constitue un préalable indispensable à la relance de l’économie. Le constat étant désormais connu, il était nécessaire de passer aux actes : l’un des tout premiers textes de la présente législature a été consacré à cette question et l’on ne peut que s’en féliciter.
On ne reviendra donc pas longuement ici sur les chiffres bien connus illustrant ce qu’il faut bien appeler un retard français en matière de durée du travail. Une donnée est cependant particulièrement éclairante : avec 1472 heures travaillées par an par salarié à temps complet, la France arrive en dernière position de l’Union européenne. La moyenne européenne de ces mêmes heures travaillées par salarié à temps complet est de 1727 heures dans l’Europe à 15 et de 1739 heures dans l’Europe à 27.
Il faut aussi s’interroger sur les raisons de cette situation. Deux autres chiffres peuvent être rappelés : le taux de charges sociales en France, 43 %, est le plus élevé de l’ensemble des pays européens, à l’exception de la Belgique et de la Suède ; la moyenne de la zone euro s’établit à 35 %, la moyenne applicable dans l’Union européenne à 27 à 32 %. Par ailleurs, le coût total du travail par heure travaillée par employeur est en France de 28,7 euros, quand il s’élève à seulement 24,8 euros dans l’Europe à 15 et 20,6 euros dans l’Europe à 27 (1).
Ces constats appelaient donc une action rapide et efficace à la fois en faveur du travail – et tout particulièrement du coût du travail – et, in fine, de la croissance.
L’action sur le temps de travail est dans le même temps celle qui permettra d’influer sur l’évolution du pouvoir d’achat, de l’emploi et de la croissance.
Ces trois questions sont en effet indissociables.
Le présent projet de loi s’intitule sans ambiguïtés « projet de loi pour le pouvoir d’achat ». Il n’est pas besoin de revenir longuement sur cette préoccupation essentielle des Français, qui renvoie, selon les définitions qu’en donnent les statisticiens, à la capacité d’un individu à acquérir des biens et des services grâce à son revenu, c’est-à-dire grâce à toutes les ressources dont il dispose. Mais chacun s’accorde pour reconnaître que l’importance de la préoccupation est à la hauteur de la difficulté à cerner une notion qui renvoie à l’évolution de nombreux paramètres : revenu disponible brut des ménages, consommation, augmentation des prix et, naturellement, des salaires, ou encore niveau d’endettement.
Il convient en outre de prendre en considération un facteur « temps » qui rend d’autant plus difficile l’appréciation juste du pouvoir d’achat : ainsi, il faut garder à l’esprit que le service statistique du ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité a publié en juillet 2007 – pour des raisons méthodologiques bien compréhensibles – les données relatives aux évolutions des rémunérations dans les entreprises en 2005.
Néanmoins, certains éléments ne trompent pas, à commencer par les tendances inflationnistes qui se manifestent de manière générale en Europe aujourd’hui : la Banque centrale européenne a ainsi relevé, le 6 décembre 2007, ses prévisions annuelles d’inflation dans la zone euro à 2,1 % en 2007 et 2,5 % en 2008.
Le gouvernement, du reste, a proposé, dès le premier mois de la législature, un texte destiné, notamment, à prendre en compte cette préoccupation, en soumettant à la discussion du Parlement le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dont il est encore un peu tôt pour mesurer les effets. Il a mis dans le même temps en évidence qu’une politique en faveur du pouvoir d’achat mêle l’action en faveur du travail et de l’emploi ainsi que, plus généralement, de la croissance. Si, en 2007, l’institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) prévoit une accélération de la croissance du pouvoir d’achat de 3,2 %, c’est en grande partie grâce à l’amélioration du marché du travail.
De fait, on ne peut que se féliciter de la diminution du taux de chômage au-dessous du seuil de 2 millions, enregistrée aujourd’hui en France. Selon le dernier chiffre connu, le nombre de demandeurs d’emploi s’établit à 1 919 600 fin octobre 2007, nombre qui correspond à une diminution de 1,2 % au mois d’octobre (soit 23 000 demandeurs d’emploi en moins) et de 9,8 % sur un an. On peut noter que le nombre de demandeurs d’emploi de moins de vingt-cinq ans diminue de 1,3 % au mois d’octobre, de même que celui des demandeurs d’emploi de cinquante ans ou plus (chiffres qui sont respectivement en diminution de 10,3 % et 11,0 % sur un an).
Concernant les créations d’emplois salariés marchands, s’il est vrai que l’augmentation observée au troisième trimestre 2007, de 0,2 %, avec 38 200 emplois créés, est en deçà des performances observées aux deux premiers trimestres (respectivement + 109 000 postes et + 64 800 postes), l’augmentation en rythme annuel reste à un très bon niveau avec un taux de + 1,6 % (soit + 249 700 postes). Fin septembre 2007, les effectifs salariés des secteurs marchands s’élevaient à 15 941 400 personnes.
Ces résultats satisfaisants ne peuvent cependant suffire. La perspective du plein emploi, régulièrement rappelée par le Président de la République, est évidemment encore un objectif à atteindre. Comment, par ailleurs, ne pas garder à l’esprit le nombre d’offres d’emploi non satisfaites, au bas mot de 300 000, comme l’a mis en évidence une récente étude de l’Association nationale des directeurs de ressources humaines (ANDRH) ?
Dans cette perspective, il est aussi assigné au présent projet de loi un objectif en termes de contribution à la croissance. La ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, Mme Christine Lagarde, estime ainsi que l’ensemble des mesures prises par le gouvernement augmentera la croissance de 0,3 % en 2008. Il serait donc vain de vouloir dissocier la question essentielle du pouvoir d’achat de celle de l’emploi et de la croissance.
Pour atteindre ces objectifs et répondre à ces attentes, un certain nombre de réformes ont déjà été engagées ou même mises en œuvre.
Le présent projet de loi doit être compris comme un ensemble de mesures complémentaires aux réformes déjà entreprises.
La « loi TEPA » se présente déjà comme un instrument puissant au service de la réhabilitation du travail et de l’augmentation du pouvoir d’achat.
Les mesures qu’elle comporte sont nombreuses, mais il faut rappeler ici principalement les dispositions de l’article 1er qui, en établissant un dispositif d’exonérations fiscales et sociales sur le coût du temps supplémentaire travaillé, vise à encourager son développement. En effet, aujourd’hui, seul environ un salarié sur trois réalise des heures supplémentaires (37 % des salariés à temps complet ont effectué des heures supplémentaires au moins une fois au cours de l’année 2004) : il existe donc une réelle marge de progression pour du travail supplémentaire, aujourd’hui inaccompli faute d’incitation suffisante. Il s’agit d’encourager, comme cela a souvent été répété, les salariés qui le souhaitent à travailler davantage afin d’accroître leur niveau de rémunération.
Ainsi, les rémunérations versées aux salariés au titre du temps supplémentaire travaillé à compter du 1er octobre 2007 ouvrent droit à une exonération d’impôt sur le revenu, à une réduction de cotisations salariales et à une déduction forfaitaire des cotisations patronales.
Ce dispositif a vocation à s’appliquer à tous les types de temps excédentaire travaillé, dans le but de favoriser le travail supplémentaire de l’ensemble des salariés : il vise donc les heures supplémentaires, mais aussi les heures complémentaires réalisées par les salariés à temps partiel – s’agissant de l’exonération fiscale et de l’exonération sociale salariale – ou les heures choisies. En outre, il s’applique quel que soit le mode d’organisation de la durée du travail dans l’entreprise : modulation, réduction du temps de travail sous forme de l’attribution de journées ou demi-journées de repos, convention de forfait en heures sur l’année, etc.
L’exonération fiscale s’appliquera pour la première fois en 2008, au titre des revenus perçus à ce titre en 2007. Son montant, en année pleine, est estimé à 1,5 milliard d’euros. La réduction de cotisations salariales est établie à un taux plafonné à 21,5 % dans le secteur privé et 13,76 % dans le secteur public. La déduction forfaitaire de cotisations patronales de sécurité sociale – qui ne s’applique ni aux heures complémentaires réalisées par les salariés à temps partiel, ni aux heures supplémentaires réalisées par les fonctionnaires – est fixée forfaitairement par heure supplémentaire effectuée, à un niveau de 0,50 euro pour les entreprises de plus de vingt salariés et 1,50 euro pour les entreprises de un à vingt salariés, imputable sur les sommes dues aux employeurs au titre de l’ensemble de la rémunération versée à l’intéressé.
Au total, le coût des allègements de charges sociales est évalué à environ 5 milliards d’euros en année pleine – sur la base d’un volume d’heures supplémentaires inchangé –, que l’État s’est engagé à compenser intégralement aux régimes de sécurité sociale. Ces mesures bénéficient directement aux salariés effectuant des heures supplémentaires, donc aux catégories modestes et moyennes pour une large part.
Si la « loi TEPA » a été adoptée dès les premières semaines de la législature, d’autres chantiers importants sont engagés parallèlement, dans des perspectives voisines.
● D’autres réformes engagées parallèlement
Pour atteindre le plein emploi – un taux de 5 % de demandeurs d’emploi et un taux d’activité de 70 % –, de nombreuses réformes sont aujourd’hui engagées.
Le projet de loi relatif à la réforme du service public de l’emploi a été délibéré en Conseil des ministres le jeudi 6 décembre 2007 et doit être maintenant discuté par le Parlement. Son exposé des motifs rappelle clairement que « le gouvernement s’est donné pour objectif de parvenir au plein-emploi d’ici 2012, ce qui, outre la dynamisation de la croissance et l’accélération des créations d’emploi dans le secteur marchand, passe par un service public de l’emploi plus efficace du point de vue des entreprises comme des personnes à la recherche d’un emploi ». À cette fin est notamment créée une nouvelle institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des réseaux opérationnels de l’Unédic.
D’autres réformes ont été annoncées et doivent être engagées, à l’image de la réforme de la formation professionnelle ou de la préparation du projet de loi de modernisation de l’économie, dont la discussion est envisagée pour le printemps 2008.
● Une conférence sur l’agenda social à la mi-décembre 2008
Lors de son intervention du jeudi 29 novembre 2007, le Président de la République a proposé aux partenaires sociaux l’organisation à la mi-décembre d’une conférence sociale afin d’établir en commun « l’agenda social » de 2008 : l’un des sujets de l’agenda social sera le moyen de donner davantage de flexibilité aux entreprises tout en apportant plus de garanties aux salariés, autrement dit le thème de la sécurisation des parcours professionnels. Au cours de la même intervention, le Président de la République a également évoqué la question de l’emploi des jeunes et des seniors, la nécessité de revoir les critères de représentativité des syndicats ou encore la question du temps de travail.
II.- LES MESURES COMPLÉMENTAIRES PRÉVUES
PAR LE PROJET DE LOI
C’est dans le contexte ainsi rappelé que doivent être envisagées les mesures contenues dans le présent projet de loi, qui sont de trois ordres : conversion en argent de jours de repos ou des droits affectés aux comptes épargne-temps ; déblocage des sommes attribuées au titre de la participation et versement d’une prime exceptionnelle aux salariés des entreprises qui ne sont pas soumises à l’obligation de participation ; mesures en faveur des locataires.
Il s’agit donc de dispositions ciblées, qui s’ajoutent aux initiatives rappelées ci-dessus, et se caractérisent par la nécessité d’une application rapide.
Cette première mesure vise à permettre aux salariés et à leurs employeurs de convertir un certain nombre de droits à congés en argent. Il s’agit d’une certaine façon de « débloquer » les stocks de droits existants au 31 décembre 2007.
Il convient de rappeler le cadre juridique au sein duquel s’inscrivent ces mesures.
● Les dispositifs de « rachat de jours »
La loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l’organisation du temps de travail dans l’entreprise – texte d’initiative parlementaire (2) – a institué un régime complet de « temps choisi » destiné à permettre au salarié le souhaitant d’effectuer, en accord avec son employeur, des heures de travail choisies pour augmenter sa rémunération.
Pour les salariés relevant d’un régime de temps de travail forfaitisé, en particulier les cadres, non soumis à un décompte horaire du temps de travail, des modalités particulières de mise en œuvre du temps choisi ont été établies par la loi : le salarié peut notamment décider, après la conclusion d’un accord collectif de travail, en accord avec son employeur, de renoncer à une partie de ses jours de repos en contrepartie d’une majoration de son salaire.
Il convient de noter que la même loi avait également prévu – à titre dérogatoire et transitoire jusqu’au 31 décembre 2008 – une modalité spécifique de rachat dans les plus petites entreprises, pour lesquelles les procédures nouvelles en matière d’organisation du temps de travail étaient le plus difficile à mettre en œuvre : dans l’attente de la conclusion d’un accord collectif sur le compte épargne-temps, le salarié peut, en accord avec le chef d’entreprise, décider de renoncer à une partie des journées ou demi-journées de repos accordées au titre de la réduction du temps de travail ou dans le cadre d’un régime de forfait annuel.
● Le compte épargne-temps rénové
La loi du 31 mars 2005 précitée a également fortement assoupli les conditions du recours au compte épargne-temps en permettant, dans les conditions les plus larges, l’affectation de tous types de temps (congés annuels, heures de repos, jours de RTT, etc.) : elle a ainsi supprimé les anciennes restrictions telles la limitation du nombres de jours de repos susceptibles d’alimenter un CET, la condition minimale d’ancienneté du salarié dans l’entreprise pour pouvoir bénéficier d’un compte épargne-temps ou l’obligation d’utilisation des droits acquis sur le compte épargne-temps dans les cinq ans suivant l’accumulation des droits minimaux.
Elle a également consacré pleinement la possibilité qu’avait commencé à ouvrir la loi Fillon du 17 janvier 2003 de « monétisation » des éléments portés sur le compte épargne-temps, tout en aménageant des passerelles encourageant l’utilisation des droits affectés sur le compte pour des versements sur les plans d’épargne pour la retraite collectifs ou le financement de prestations de retraite dans le cadre de régimes collectifs obligatoires.
Ainsi, l’article L. 227-1 du code du travail dispose désormais que le salarié peut décider d’utiliser les droits affectés sur son compte épargne-temps pour compléter sa rémunération (dans la limite des droits acquis dans l’année, sauf disposition conventionnelle contraire), pour alimenter un plan d’épargne d’entreprise, un plan d’épargne interentreprises ou un plan d’épargne pour la retraite collectif ou enfin pour financer des prestations de retraite supplémentaires (dans le cadre d’un régime collectif obligatoire) ainsi que le versement des cotisations pour financer des cotisations vieillesse versées afin de valider des années d’études ou compléter des périodes insuffisamment validées.
En outre, certains dispositifs attractifs d’exonérations fiscale et sociale ont été mis en place par la loi :
– D’une part, lorsque l’accord collectif prévoit que tout ou partie des droits affectés sur le compte épargne-temps sont utilisés pour contribuer au financement de prestations de retraite qui revêtent un caractère collectif et obligatoire, ceux de ces droits qui correspondent à un abondement en temps ou en argent de l’employeur bénéficient des régimes d’exonération fiscale et sociale prévus au 2º ou au 2º 0 bis de l’article 83 du code général des impôts et aux sixième et septième alinéas de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, à savoir des exonérations au titre de l’impôt sur le revenu et une exonération de cotisations sociales.
– D’autre part, lorsque l’accord collectif prévoit que tout ou partie des droits affectés sur le compte épargne-temps sont utilisés pour effectuer des versements sur un ou plusieurs plans d’épargne pour la retraite collectifs (PERCO), ceux de ces droits qui correspondent à un abondement en temps ou en argent de l’employeur bénéficient du régime prévu aux articles L. 443-7 et
L. 443-8 du code du travail dans les conditions et limites fixées par ces articles, à savoir la possibilité pour l’entreprise de déduire ces sommes de l’impôt sur les sociétés, l’absence d’assujettissement à la taxe sur les salaires, une exonération totale de cotisations sociales patronales et salariales et une exonération d’impôt sur le revenu pour le salarié.
Le présent projet de loi, sans porter atteinte à l’équilibre des dispositifs existants, établis notamment par la loi du 31 mars 2005, vise à faciliter l’utilisation des « stocks » de journées de repos attribuées au titre de la réduction du temps de travail ou des droits portés sur les comptes épargne-temps au 31 décembre 2007. En effet, de nombreux salariés perdent régulièrement leurs journées de repos non prises : il est révélateur que, selon un récent sondage, 67 % des Français jugent que l’échange d’un certain nombre de jours de RTT contre un supplément de rémunération constitue « une bonne idée » (3).
Le projet de loi a donc pour objectif d’ouvrir à l’ensemble des salariés qui le souhaitent la faculté de demander directement à leur employeur le rachat des journées qui leur ont été accordées au titre de la réduction du temps de travail et qui sont inutilisés au 31 décembre 2007. Aujourd’hui, 38 % des salariés, tous secteurs confondus, déclarent bénéficier de jours au titre de la réduction du temps de travail, ce qui représente 6 à 7 millions de personnes. C’est dire le fort impact potentiel d’une telle mesure.
Certes, celle-ci ne s’appliquera pas directement dans la fonction publique. Mais on peut noter que le décret n° 2007-1597 du 12 novembre 2007 instituant une indemnité compensant les jours de repos travaillés a déjà ouvert la possibilité aux agents de l’Etat et des collectivités territoriales de bénéficier d’une indemnité compensant jusqu’à quatre jours de repos travaillés. En outre, un processus de concertation avec les partenaires sociaux sur la question de la conversion en argent de jours de repos dans la fonction publique, notamment hospitalière, a été engagé par Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, et M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Par ailleurs, les dispositions de l’article 1er du projet de loi sont directement applicables dans les établissements de santé de statut privé.
S’agissant particulièrement des salariés soumis à un forfait annuel en jours, il faut rappeler que fin juin 2007, 9,7 % des salariés travaillant à temps complet voient leur temps de travail décompté sous la forme de forfaits jours, ce qui représente de un à deux millions de salariés. Le dispositif vise toutefois exclusivement les situations dans lesquelles l’accord collectif prévu par l’article L. 212-15-3 n’est pas intervenu pour définir les conditions de renonciation à ces jours de repos.
Pour ce qui est de la monétisation des droits portés sur le compte épargne-temps, dans certaines entreprises ou branches, l’accord collectif n’a pas défini les conditions dans lesquelles les droits affectés sur le compte épargne-temps sont ainsi convertis en argent : aussi le présent projet de loi, pour favoriser l’utilisation du stock au 31 décembre 2007, permet-il, dans le cadre établi par la loi du 31 mars 2005, une conversion immédiate des droits du salarié qui le demande, en accord avec son employeur.
L’ensemble des jours ainsi rachetés bénéficieront d’une exonération, dans la limite de dix jours, de toute cotisation et contribution d’origine légale ou d’origine conventionnelle rendue obligatoire par la loi, à l’exception de la contribution sociale généralisée et de la contribution au remboursement de la dette sociale.
B. LE DÉBLOCAGE DES SOMMES VERSÉES AU TITRE DE LA PARTICIPATION ET LE VERSEMENT D’UNE PRIME EXCEPTIONNELLE
Le projet de loi vise aussi à permettre un déblocage des sommes attribuées au titre des régimes de participation dans les entreprises qui l’appliquent. Pour les autres entreprises, le versement d’une prime exceptionnelle est prévu. Comme le précise l’exposé des motifs du projet de loi, « la synchronisation des deux mesures (déblocage exceptionnel de la participation et prime exceptionnelle plafonnée à 1 000 euros) au premier semestres 2008 vise à garantir leur lisibilité optimale et un effet rapide et massif sur le pouvoir d’achat des salariés ».
● Le cadre juridique de la participation
En application de l’article L. 442-1 du code du travail, toutes les entreprises de cinquante salariés et plus sont obligatoirement soumises à un régime de participation. Rien n’empêche cependant les entreprises de moins de cinquante salariés qui le souhaitent d’en mettre en place de manière volontaire, en application de l’article L. 442-15 du code du travail.
La mise en place du régime de participation dans l’entreprise peut se faire par voie d’accord collectif mais ce n’est pas une obligation. Cependant, la conclusion d’un accord collectif présente des avantages pour le salarié comme pour l’employeur. Les modalités de conclusion d’un tel accord sont décrites aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail. L’accord est passé : soit dans le cadre d’un accord collectif de travail ; soit entre le chef d’entreprise et les représentants des organisations syndicales représentatives ; soit au sein du comité d’entreprise ; soit à la suite de la ratification à la majorité des deux tiers du personnel d’un projet de contrat.
Après leur répartition, les droits à participation font l’objet d’un placement. En effet, les sommes issues de la participation doivent être, en principe, bloquées pendant cinq ans, en application de l’article L. 442-7 du code du travail aux termes duquel « les droits constitués au profit des salariés en vertu [des dispositions relatives au régime de participation] sont négociables ou exigibles à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de l’ouverture de ces droits » (4). Cette condition de blocage constitue traditionnellement la contrepartie des avantages fiscaux et sociaux de la participation.
L’article L. 442-12 du code du travail prévoit que lorsque, dans le délai d’un an suivant la clôture de l’exercice au titre duquel sont nés les droits des salariés, un accord n’a pas été conclu, les sommes attribuées au titre de la participation sont versées à des comptes courants, bloqués pour une durée portée à huit ans.
Les modalités du placement des droits à participation – on parle aussi des modalités de gestion de ces droits – ont fait l’objet de modifications à l’occasion de l’adoption de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié et portant diverses dispositions d’ordre économique et social. Désormais, aux termes de l’article L. 442-5 du code du travail, les accords sur la participation conclus après la promulgation de cette loi peuvent prévoir l’affectation des sommes constituant la réserve spéciale de participation soit à un plan d’épargne d’entreprise soit à un fonds d’investissement de l’entreprise sous forme de comptes courants bloqués.
Les sommes versées au titre de la participation font l’objet d’un régime social et fiscal particulièrement favorable – compte tenu de la nécessité du respect de la durée d’indisponibilité –, qui figure à l’article L. 442-8 du code du travail.
S’agissant du régime social, les sommes versées au titre de la participation sont pas considérées comme rémunération et sont exonérées de charges sociales. Elles restent cependant assujetties à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).
S’agissant du régime fiscal, les sommes versées au titre de la participation sont exonérées d’impôt sur le revenu. En outre, la participation est déductible des résultats de l’exercice au cours duquel les droits sont attribués s’agissant de l’impôt sur les sociétés. Elles sont aussi exonérées des taxes et participations sur les salaires.
● Des montants considérables attribués au titre de la participation
Il faut rappeler l’importance des dispositifs de participation et même, plus généralement, d’épargne salariale en France aujourd’hui, même s’il est vrai que ces dispositifs ne touchent pas la totalité des salariés. En 2005, 8,4 millions de salariés du secteur marchand non agricole ont eu accès au moins à un dispositif d’épargne salariale (5). Plus de 6,6 millions ont perçu une prime au titre de la participation, de l’intéressement, de l’abondement de l’employeur aux versements sur un plan d’épargne d’entreprise (PEE) ou sur un plan d’épargne retraite collectif (PERCO). Au total, près de 14,5 milliards d’euros ont été ainsi distribués, ce qui représente un surcroît de rémunération équivalent à 7,5 % de la masse salariale des bénéficiaires et 3,7 % de la masse salariale totale du secteur marchand non agricole.
La participation entendue au sens strict représente quant à elle en 2005 sept milliards d’euros, soit près de la moitié des sommes versées ; 4,9 millions de salariés en ont bénéficié, pour un montant moyen de 1 444 euros. Ces montants correspondent à 5,1 % de la masse salariale des bénéficiaires.
Il est vrai que tous les salariés des entreprises de cinquante salariés et plus ne bénéficient pas des sommes attribuées au titre de la participation. En effet, l’application de la formule de calcul de la réserve spéciale de participation – liée, notamment, au bénéfice de l’entreprise – peut conduire à un résultat nul. Néanmoins, les dispositifs de participation sont les plus répandus dans ces entreprises : 72 % des salariés y ont accès en 2005.
Il n’en reste pas moins que le montant total brut distribué au titre de la participation a crû de plus de 16 % en un an, ce qui représente un rythme de progression un peu plus rapide que les années précédentes. En outre, si l’on raisonne en « stocks », on peut estimer le total des encours de la participation à 100 milliards d’euros fin 2007.
Parce que ces sommes restent dans un certain nombre de cas encore « bloquées » en raison de l’obligation rappelée plus haut, le présent projet de loi vise à favoriser le bénéfice immédiat de ces dispositifs au profit d’un accroissement du pouvoir d’achat des salariés. L’effet attendu d’une telle mesure pourrait correspondre, selon les estimations transmises par les services du ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, à un déblocage à hauteur de plus de 10 % (sans doute 12 %), soit une somme de 12 milliards d’euros. Sur ces 12 milliards, il est raisonnable d’estimer que le tiers serait consommé, soit un montant de 4 milliards d’euros (6).
Le projet de loi ouvre la possibilité pour les salariés de débloquer de manière anticipée, d’ici au 30 juin 2008, les sommes qui leur ont été attribuées au titre de la participation aux résultats de l’entreprise.
Ces sommes seront à la fois exonérées de charges sociales – hors contribution sociale généralisée et contribution au remboursement de la dette sociale – et d’impôt sur le revenu.
Dans les petites entreprises, qui ne sont pas soumises à l’obligation de versement de la participation, il est proposé de favoriser le versement d’une prime exceptionnelle à leurs salariés, prime dont le régime s’inspire de celui de l’intéressement, à savoir un assujettissement à l’impôt sur le revenu mais une exonération de toute contribution ou cotisation d’origine légale ou d’origine conventionnelle rendue obligatoire par la loi, à l’exception de la contribution sociale généralisée et de la contribution au remboursement de la dette sociale. Comme l’a précisé le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, les modalités de mise en œuvre de cette disposition, par accord collectif ou référendum d’entreprise, permettent d’éviter de préempter les négociations salariales à venir ; cela est d’autant plus vrai que la mesure présente un caractère ponctuel.
Un projet de loi pour le pouvoir d’achat ne pouvait pas ne pas comporter de volet relatif au logement. Il faut se féliciter, à cet égard, que le texte soumis à l’Assemblée nationale ne néglige pas le poste de dépenses qui, dans le portefeuille des Français, est, chacun en conviendra, le plus lourd et le plus contraint.
Lors de son entretien télévisé du 29 novembre 2007, le Président de la République a clairement indiqué qu’il ne négligeait pas cet aspect essentiel du coût de la vie, en proposant deux mesures simples et fortes, reprises dans le présent projet de loi. Leur simplicité est d’ailleurs un gage d’efficacité – et de popularité –, les Français ayant immédiatement compris l’utilité de ces dispositions, qui, toutes deux, concerneront le parc locatif privé (7).
Avant de les présenter brièvement, afin d’en souligner toute la pertinence, il convient de rappeler quelques faits saillants concernant l’évolution récente des loyers et l’effet qu’elle induit sur le budget des ménages. Les Français sont confrontés, depuis plusieurs années, à une augmentation importante et continue des loyers qu’ils acquittent, laquelle comprime fortement leur pouvoir d’achat. Le tableau ci-après retrace l’évolution des loyers du parc locatif aidé et de ceux du parc locatif privé, afin de mieux faire ressortir la hausse des premiers.
Évolution du loyer mensuel du parc locatif privé et du parc locatif aidé
Loyer mensuel |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
Logements PLA/PLUS (au 01.07) |
|||||||||
Loyers maximaux* : |
|||||||||
Zone 1 bis |
5,95 |
5,95 |
5,41 |
5,53 |
5,73 |
5,87 |
6,05 |
6,34 |
6,49 |
Zone 1 |
5,59 |
5,60 |
5,17 |
5,21 |
5,40 |
5,53 |
5,70 |
5,97 |
6,11 |
Zone 2 |
4,76 |
4,77 |
4,34 |
4,44 |
4,60 |
4,72 |
4,86 |
5,09 |
5,22 |
Zone 3 |
4,42 |
4,43 |
4,03 |
4,13 |
4,28 |
4,39 |
4,52 |
4,73 |
4,84 |
Parc locatif privé (au 01/01/N+1) |
|||||||||
Loyers moyens : |
|||||||||
Paris |
12,9 |
13,1 |
13,6 |
14,3 |
15 |
15,6 |
16,3 |
17,0 |
17,7 |
Proche banlieue |
10,4 |
10,5 |
10,9 |
11,2 |
11,7 |
12,2 |
12,6 |
13,2 |
13,6 |
Grandes agglomérations |
5,9 |
6,0 |
6,2 |
6,5 |
6,7 |
6,9 |
7,2 |
7,6 |
7,9 |
* Depuis 1996, le prix des loyers est fixé au m² de surface utile, proche de la surface habitable. Les chiffres correspondent à la moyenne des loyers maximum (loyer maximum mensuel + 10 % en zone 1 et 1 bis et + 7% en zone 2 et 3). A partir de 2000, le PLA (prêt locatif aidé) a été remplacé par le PLUS (prêt locatif à usage social) aux loyers moins élevés.
Zone 1 bis : Paris et les communes limitrophes.
Zone 1 : Agglomération parisienne, zone d’urbanisation et villes nouvelles de la région Ile de France.
Zone 2 : Reste de l’Ile de France, les agglomérations de plus de 100.000 habitants.
Zone 3 : Le reste du territoire national. ; aucune donnée n’est disponible sur l’équivalent de la zone 3 dans le parc privé ;
Source : Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction
Ce cycle haussier, dont on perçoit difficilement la fin, grève le budget des Français.
Ainsi, selon l’édition 2006 du recueil « France, portrait social » de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), les dépenses courantes de loyers des locataires sont passées de 44,9 milliards d’euros en 2000 à 53,3 milliards d’euros en 2004. Elles s’élevaient à 17,4 milliards d’euros seulement en 1984.
Une étude récente de l’association « 60 millions de consommateurs », destinée à contester les modalités de calcul de l’indice des prix à la consommation de l’Insee, illustre, de manière frappante, le poids que représente le logement dans le budget des Français. Entre juin 2006 et juin 2007, les revenus des ménages ont progressé de 65 euros, mais l’inflation, recalculée par cette association pour inclure le prix de l’acquisition immobilière (à la location comme à l’achat), ce que ne fait pas l’Insee, a « grignoté » 41 euros, réduisant ainsi l’augmentation réelle du pouvoir d’achat à seulement 24 euros. Elle observe, à cet égard, que le logement est le poste de dépenses dont les hausses de prix, à l’achat comme à la location, sont celles qui « amputent le plus largement le pouvoir d’achat cette année. En juin 2007, l’augmentation des loyers a enlevé en moyenne près de 6 euros aux ménages par rapport à juin 2006 » (8). Cette enquête souligne tout l’intérêt qu’il y a à se pencher sur nos indicateurs économiques et sociaux, qui apparaissent, aux yeux de l’opinion publique, comme étant de plus en plus décalés par rapport au coût de la vie, afin d’en réévaluer la pertinence. C’est l’objectif que poursuit actuellement la mission d’information commune aux commissions des finances, des affaires économiques et des affaires sociales de l’Assemblée nationale sur la mesure des grands indices économiques et sociaux (9).
Les causes de la hausse des loyers, qui s’apparentent, pour certains locataires, en particulier ceux qui ne peuvent accéder au parc locatif aidé, tout en ne disposant pas de revenus importants, à une redoutable fuite en avant, sont multiples. Depuis 1998, le marché du logement connaît un grand dynamisme, même si l’offre de logement disponible ne permet pas de satisfaire la demande qui est stimulée par la faiblesse des taux d’intérêt réels des crédits à l’habitat et les besoins en logement liés aux évolutions démographiques. A ces facteurs structurels, s’en s’ajoutent d’autres, depuis le début des années 2000, plus spécifiques, qui ont été relevés dans Rapport sur l’évolution des loyers dans le parc privé de juin 2007 :
– Les hausses à la relocation, qui s’accélèrent en raisons des tensions sur le marché locatif, ont, depuis 2000, un poids déterminant dans la hausse des loyers. Elles se sont élevées à + 3,1 % en 2000, + 4,5 % en 2001, + 3,8 % en 2002, + 3,3 % en 2003, + 7 % en 2004, + 4,7 % en 2005 et + 4 % en 2006.
– Les augmentations réglementaires en cours de bail jouent un rôle tout aussi important. Ainsi, comme lors de la décennie antérieure, l’actualisation des loyers sur l’indice légal a porté sur environ un tiers des loyers du secteur privé, soit lors de la révision annuelle, soit lors du renouvellement de bail.
– Toujours depuis 2000, la pratique, développée au cours des années 1990, de la reconduction des loyers à leur niveau initial amorce un net recul. Ainsi, elle n’a concerné que 3 % de l’effectif des loyers du secteur privé en 2006, soit le niveau le plus faible jamais observé, à comparer au pourcentage constaté en 1999, soit 29 % de l’effectif.
– Enfin, depuis 2001, les augmentations réalisées en dehors du cadre légal portent sur une part significative du parc locatif privé, soit 32 % en 2004, contre 2 % en 2000 (10). Cette part, en 2006, est redescendue à 26 %, mais elle reste très importante.
Les pouvoirs publics ne sont pas restés inactifs face aux tensions qui traversent le marché locatif. Bien au contraire : lors de la précédente législature, le Parlement a approuvé la mise en place de leviers d’action puissants pour desserrer les contraintes actuelles.
Tel est l’objet de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, qui a pour ambition de réaliser 591 000 logements locatifs sociaux. Par ailleurs, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement accélère les procédures de cession de terrains de l’Etat pour la réalisation de logements, aide les collectivités locales à mettre du foncier à disposition pour la construction de logements et réforme les dispositifs d’aide à l’investissement locatif dans le neuf. Enfin, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a, entre autres, accru les objectifs de financement des logements locatifs sociaux.
A ce premier pilier s’ajoute un second, esquissé par le Président de la République dans son discours du 12 décembre 2007, prononcé à Vandoeuvre-lès Nancy. Il a avancé, à cette occasion, plusieurs pistes et propositions, très ambitieuses, pour résoudre la « nouvelle crise du logement » qui sévit en France. Parmi elles figurent la vente de terrains du domaine de l’Etat et de ses établissements publics, le réexamen, tous les trois ans, de la situation des ménages occupant une habitation à loyer modéré dans le but d’évaluer le bien fondé de leur situation d’occupant, le recours à des opérations d’intérêt national en cas de carence des collectivités territoriales en matière de libération de terrains constructibles, la disparition de la caution, la mise en œuvre d’une assurance contre les risques d’impayés de loyers et la simplification des prêts hypothécaires.
Cependant, sans même parler de ce « plan logement » dévoilé par le chef de l’Etat, les effets concrets des instruments législatifs adoptés il y a un an ou deux ans ne peuvent se faire sentir immédiatement, car ils impliquent l’engagement financier de plusieurs acteurs. Leur « mobilisation » ne peut donc qu’être relativement lente. De plus, ils ne pourront donner du pouvoir d’achat aux Français qu’à moyen terme, lorsque l’offre de logements aura augmenté et que, de ce fait, les prix à la location ralentiront leur progression.
C’est pourquoi les mesures concernant le logement incluses dans le projet de loi pour le pouvoir d’achat sont particulièrement utiles et interviennent au bon moment : étant très précisément ciblées, elles complèteront le cadre d’action institué par les lois de 2005, 2006 et 2007, en donnant rapidement du pouvoir d’achat aux locataires ou aux aspirants locataires.
Par ailleurs, ces mesures destinées aux locataires ne doivent pas faire oublier les dispositions adoptées par l’actuelle majorité pour aider les aspirants propriétaires à réaliser leur projet immobilier. Ainsi, l’article 5 de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat instaure un crédit d’impôt sur le revenu égal à 20 % du montant des intérêts d’emprunts contractés pour l’acquisition ou la construction d’une habitation principale. Aucun des acteurs du marché du logement n’est donc oublié par les pouvoirs publics.
Au nombre de deux, les mesures concernant le logement du présent projet de loi visent, respectivement, à indexer l’évolution maximale des loyers sur l’évolution des prix et à réduire le montant maximum du dépôt de garantie qui peut être exigé par le bailleur.
Afin de mieux maîtriser la révision annuelle des loyers, le Gouvernement a réformé, en 2005, l’indice qui sert de base de référence à cette opération. L’article 35 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale dispose que l’indice de référence des loyers se substitue à la moyenne associée de l’indice du coût de la construction, laquelle connaît une forte hausse ces dernières années, comme référence pour la révision des loyers en cours de bail dans le parc locatif privé.
Appliqué depuis le 1er janvier 2006, ce nouvel indice, qui est publié chaque trimestre par l’Insee, est constitué pour 60 % de l’indice des prix à la consommation (IPC), 20 % de l’indice du coût de la construction (ICC) et 20 % de l’indice des prix des travaux d’entretien et d’amélioration des logements (IPEA).
Cependant, cette réforme, comme le constate l’exposé des motifs du projet de loi, « n’a permis de limiter que modérément la progression, plus rapide que l’inflation, des loyers par rapport à l’ancien calcul », en raison des évolutions « fortes et erratiques » des indices relatifs au coût de la construction et aux travaux d’entretien. Evoquant ce sujet dans son grand discours sur le logement du 11 décembre 2007, le Président de la République a déclaré qu’avec un indice de révision des loyers évoluant en fonction du coût de la construction, « il n’y aura bientôt plus personne qui », en raison de l’évolution du prix des matières premières, « pourra être locataire de son logement ».
C’est pourquoi l’article 4 du présent projet de loi prévoit que l’indice de référence des loyers sera désormais fondé sur l’évolution des prix à la consommation hors loyers et hors tabac. Plus précisément, l’indice de révision des loyers correspondra à la variation de la moyenne sur les douze derniers mois de l’évolution de ces prix à la consommation.
Cette mesure devrait permettre d’assurer une meilleure protection du pouvoir d’achat des locataires, tout comme la réduction, prévue par l’article 5 du présent projet de loi, du montant maximum du dépôt de garantie pouvant être exigé par le bailleur de deux mois à un mois de loyer. Cette disposition, applicable aux nouveaux contrats conclus à compter de la publication de la loi, aura des effets bénéfiques immédiats sur la trésorerie des ménages cherchant à devenir locataires – en particulier celle des jeunes couples souhaitant trouver un logement.
Très attendues par les Français, ces deux mesures ciblées illustrent la philosophie qui anime l’action de la présente législature : loin de privilégier, comme certains discours caricaturaux voudraient le faire croire, les élites contre les classes populaires, la démarche engagée depuis juin 2007 promeut résolument l’égalité des chances pour tous en levant, un par un, les verrous pouvant peser sur les capacités, les talents et l’aspiration au mieux-être des Français. Tout doit être mis en œuvre pour faire émerger une société de confiance et de liberté, qui ne se heurte à aucun « mur d’argent », mais tend la main à tous ceux qui se soucient, par le revenu tiré de leur travail, d’améliorer leur quotidien.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a entendu, lors d’une réunion commune avec la commission des finances, de l’économie générale et du plan, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, et Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, sur le projet de loi pour le pouvoir d’achat, au cours de sa séance du mercredi 12 décembre 2007.
Le président Pierre Méhaignerie a d’abord souligné le caractère exceptionnel de cette réunion, espérant qu’à l’avenir un peu plus de temps sera laissé au Parlement pour lui permettre de travailler efficacement, même si la question du pouvoir d’achat a déjà été abordée depuis plusieurs semaines, voire depuis plusieurs mois.
M. Didier Migaud, président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan, souhaitant entrer le plus vite possible dans le vif du sujet, a simplement indiqué que si un premier texte sur le pouvoir d’achat a été présenté en juillet à l’initiative de Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, le problème reste entier, même si le ministre concerné a changé.
Mme Martine Billard a jugé scandaleuse la façon dont le débat se déroule. Outre le fait que le projet de loi n’a été examiné en conseil des ministres que le matin même, les amendements auraient logiquement dû être déposés avant 17 heures mardi soir, en l’absence pourtant de texte sur lequel s’appuyer. Le secrétariat du ministre chargé des relations avec le Parlement, interrogé sur la disponibilité d’un texte, a renvoyé le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) au site du journal Les Échos. Puis, elle a déclaré que, devant une telle mascarade, elle ne pouvait que quitter la salle de commission.
Bien que le président Pierre Méhaignerie ait fait remarquer que les deux coprésidents seraient souples dans l’appréciation du délai de dépôt des amendements, Mme Martine Billard, regrettant qu’on se moque du Parlement, a maintenu sa position, alors même que M. Pierre Morange l’a appelée à profiter de la présence de deux ministres pour examiner plus à fond les cinq articles de loi proposés, d’autant qu’une importante réunion de la commission se tiendra la semaine suivante en application de l’article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale, qui permettra à tous de déposer des amendements.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a d’abord indiqué que, si la question du pouvoir d’achat peut être considérée comme restant entière, le Gouvernement a, depuis six mois, commencé à apporter des réponses concrètes, en particulier avec la loi du 21 août 2007 dite « loi TEPA », entrée en application le 1er octobre.
Il faut cependant aller plus loin et c'est pourquoi le Gouvernement a souhaité présenter, après les annonces faites par le Président de la République voilà moins de quinze jours, un texte court et clair, composé de cinq articles : trois relèvent du ministère en charge du travail et concernent l’un le paiement des jours attribués au titre de la réduction du temps de travail, les fameux JRTT, l’autre le déblocage de la participation, et le troisième la possibilité de versement d’une prime de 1 000 euros dans les entreprises où n’existe pas de participation ; les deux autres articles relèvent du ministère du logement.
Ce texte n'est pas le premier qu’un ministre vient défendre, immédiatement après l’avoir présenté en conseil des ministres, devant des parlementaires qui le découvrent. C’est pourquoi le ministre du travail et la ministre du logement ont bien volontiers accepté de se libérer pour apporter toutes les explications utiles.
Avec ce texte, le Gouvernement veut permettre et non pas imposer. Les mesures en question sont d’ailleurs attendues depuis bien longtemps dans les entreprises, qu’il s’agisse des employeurs ou des salariés.
Pour ce qui est d’abord des jours attribués au titre de la réduction du temps de travail (JRTT), les salariés ne peuvent ou ne veulent pas toujours, du fait des 35 heures et de l’organisation du travail dans l’entreprise, prendre tous leurs JRTT. Aussi la faculté sera-t-elle ouverte, jusqu’au 30 juin 2008, d’échanger les jours de RTT contre de l’argent, sachant que si les exonérations valent pour dix jours, il sera possible d’aller au-delà dans la mise en œuvre du dispositif. Ces JRTT seront payés comme les heures supplémentaires, à 125 %, à moins qu’un accord collectif applicable dans l’entreprise ait prévu un autre taux. Ainsi, un salarié au SMIC échangeant cinq JRTT touchera une rémunération complémentaire de 375 euros compte tenu d’une majoration de 25 %, tandis qu’un salarié gagnant 2 500 euros bruts percevra 720 euros.
La logique suivie en la matière, d’une part, laisse au salarié la décision de prendre ou non ses jours de RTT et, d’autre part, prend en compte le fait que de l’argent est disponible, nombre d’entreprises ayant provisionné les jours de RTT au même titre que les comptes épargne-temps, même si les obligations ne sont pas les mêmes. En outre, le fait de pouvoir payer les RTT simplifiera la vie des entreprises qui n’auront quasiment plus à demander aux salariés, lorsque le stock de RTT est important, de se mettre en congé, même si cela doit conduire à recruter des intérimaires. L’apurement des stocks sera d’autant plus facile que la limite à l’exonération de dix jours de RTT est assez élevée, puisque l’on compte en moyenne treize jours de RTT par salarié. Enfin, les JRTT payés étant exonérés des cotisations sociales et patronales, hors bien sûr la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), le coût pour les entreprises sera réduit.
S’agissant, ensuite, du déblocage de la participation, celui-ci sera possible à la demande du salarié avant le 30 juin 2008, pour le montant de son choix, dans la limite de 10 000 euros, somme qui sera à la fois exonérée de cotisations sociales, hors CSG et CRDS, et d’impôt sur le revenu.
Aujourd’hui, 38 % des salariés dans notre pays relèvent du régime des JRTT, tandis que plus de la moitié sont couverts par un accord de participation. Pour l’autre moitié, le projet de loi permet aux petites entreprises de moins de cinquante salariés de verser, avant le 30 juin 2008, et après accord collectif préalable ou référendum d’entreprise, une prime exceptionnelle pouvant s’élever à 1 000 euros maximum, laquelle sera soumise au régime fiscal de l’intéressement, c’est-à-dire un assujettissement à l’impôt sur le revenu, mais une exonération de cotisations sociales.
Pour autant, le déblocage de la prime ne doit pas se faire au détriment des négociations salariales, qu’il s’agisse de celles déjà annoncées en matière de salaires ou de primes de fin d’année, ou de celles à venir. Toutefois, du fait de l’obligation d’un accord collectif ou d’un référendum, il n'est pas imaginable que des salariés acceptent le versement de la prime au prix d’un gel des salaires dans les futures négociations salariales.
Il faut, en tout état de cause, une synchronisation des mesures, prévues sur tout le premier semestre 2008. Celles-ci auront un effet rétroactif au 1er janvier 2008, compte tenu du fait que le texte ne sera examiné que le 18 décembre prochain à l’Assemblée nationale et début janvier au Sénat. À cet égard, l’accord de tous devrait être obtenu puisqu’il s’agit d’améliorer le pouvoir d’achat des Français.
Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a présenté les articles 4 et 5 du projet de loi qui tendent à augmenter le pouvoir d’achat grâce à des mesures en matière de logement, même si d’autres actions seront menées dans l’année à venir.
L’article 4 tend à indexer l’évolution maximale des loyers sur l’évolution des prix, car la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne a décidé d’une indexation des loyers assez complexe, assise pour 60 % sur l’évolution des prix à la consommation, pour 20 % sur celle du coût de la construction et pour les 20 % restant sur celle du coût des travaux d’entretien. Cet indice de référence des loyers (IRL) étant difficilement compréhensible à la fois pour les propriétaires et pour les locataires, il est donc proposé qu’il soit désormais fondé sur une référence plus simple, l’évolution des prix à la consommation, et applicable tant aux nouveaux contrats qu’à ceux en cours.
L’article 5 réduit, avec toutes les conséquences que la mesure induit en matière de pouvoir d’achat, le montant maximum du dépôt de garantie à un seul mois pour le seul secteur privé, ce qui est déjà le cas pour les HLM. La disposition sera applicable aux nouveaux contrats, sans possibilité de restitution pour les contrats en cours.
M. Pierre Morange, rapporteur, après avoir demandé des précisions complémentaires sur les compensations à la sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales, a souhaité également mieux comprendre l’articulation entre les dispositions de la loi dite TEPA du 21 août 2007 relative, en particulier, à la défiscalisation des heures supplémentaires, et celles inscrites dans le projet de loi.
S’agissant par ailleurs de la participation, les sommes qu’il est proposé de débloquer, d’un niveau pouvant atteindre 10 000 euros par salarié, vont-elles pouvoir être liquidées, sachant que certaines peuvent très bien être mobilisées sur des investissements de moyen et long terme ?
Quant à l’indice retenu comme plafond d’indexation des loyers, qui permettra de faire passer l’augmentation annuelle – laquelle avait été précédemment de 5 à 6 % avec l’indice adossé sur le coût de la construction, puis de 2,6 % avec l’indice mixte applicable depuis le 1er janvier 2006 – aux alentours de 1,3 % par an, ne risque-t-il d’avoir un retentissement sur les programmes immobiliers des investisseurs, donc sur les bassins d’emplois correspondants ?
M. Jérôme Chartier, rapporteur pour avis, a d’abord fait observer que si la présentation du projet de loi est intervenue rapidement c'est parce que ses mesures sont attendues par les Français. Il est donc normal que le Parlement s’en saisisse tout aussi rapidement.
Selon le projet de loi, le paiement des journées de RTT est soumis à l’accord de l’employeur. Cela signifie-t-il que celui-ci peut refuser de payer tout ou partie des JRTT ?
Par ailleurs, si le salarié souhaite monétiser non pas dix jours de RTT, mais quinze jours, l’employeur pourra-t-il accepter de ne payer que dix jours pour bénéficier de l’exonération prévue dans ce cas ?
Quant à l’indice de référence des loyers, un nouvel indice est-il en préparation ou l’indice actuel sera-t-il modifié ? Qu’en sera-t-il de la prise en compte du coût de la construction ?
En réponse aux questions du rapporteur, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a apporté les précisions suivantes :
– Sur la question de la compensation, le déblocage aura plutôt des conséquences positives pour la trésorerie de la sécurité sociale puisqu’il entraînera des recettes en termes de CSG et de CRDS, recettes nouvelles qui n’étaient pas prévues.
– Outre le fait que le déblocage de la prime de 1 000 euros ne peut se substituer à un autre élément de rémunération ni même à une augmentation salariale, son caractère exceptionnel, qui justifie qu’il n’entraîne pas le versement de cotisations sociales, ne peut constituer, puisqu’il n’était pas attendu, une perte pour la sécurité sociale alors qu’il lui fera bénéficier, au contraire, de la CSG et de la CRDS. De même, s’agissant des jours de RTT payés, l’exonération de cotisation sociale se limitera à dix JRTT. La perte de cotisations sociales pour la sécurité sociale est totalement fictive puisque l’utilisation de journées de RTT sous forme de congé n’aurait entraîné en sa faveur aucune recette.
Cela étant, le point sera fait dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, sachant que, selon l’article L.131-7 du code de la sécurité sociale, la compensation des exonérations de cotisations de sécurité sociale par le budget de l’État est de droit lorsque l’on ne se situe pas dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il reste qu’aucune spoliation de la sécurité sociale ne devrait apparaître, bien au contraire.
– Pour ce qui est de l’articulation avec les différentes exonérations prévues par la loi TEPA, il faut savoir, pour prendre l’exemple d’un cadre bénéficiant d’un plafond conventionnel de 212 jours, qu’en l’état actuel du projet de loi s’appliqueraient : de 212 à 218 jours, les exonérations prévues par le présent texte ; de 218 à 222 jours, les exonérations prévues par le présent texte ainsi que les exonérations dites « TEPA » ; au-delà de 222 jours, les exonérations « TEPA ». À tout le moins, on peut passer à deux régimes au lieu de trois, voire faire encore plus simple si les parlementaires ont la solution.
– Concernant le déblocage de la participation, il y a largement de quoi faire face aux demandes des cinq millions de salariés couverts par un accord de participation, puisque le déblocage de 7 milliards d’euros en 2004 n’a pas empêché les encours d’épargne salariale de passer de 57 milliards d’euros alors à près de 100 milliards aujourd’hui.
– L’architecture des relations dans l’entreprise n’est aucunement remise en cause par le texte. Le pouvoir de direction, donc d’organisation du travail, appartient au chef d’entreprise. Personne ne pourra, dans ces conditions, empêcher ce dernier de refuser de payer les journées de RTT, d’autant qu’obliger à motiver le refus risquerait de créer une usine à gaz en ouvrant une possibilité d’action en justice. Il convient plutôt de penser que les choses se dérouleront correctement, surtout qu’il s’agit d’un dispositif ponctuel, qui ne pourrait devenir structurel que par une négociation. Il est d’ailleurs possible que cela soit l’un des thèmes de la conférence sociale du 19 décembre prochain avec le Président de la République et l’ensemble des partenaires sociaux, qui sera appelée à déterminer l’agenda social de 2008.
– Quant à la question de la monétisation non pas de dix journées de RTT, mais de quinze, si seuls les dix premiers jours bénéficieront des exonérations, il est entendu qu’un chef d’entreprise pourra aussi bien donner son accord pour cinq journées que pour dix ou pour quinze. Le plafond de dix jours n'est pas infranchissable, mais les exonérations en dépendent.
M. Didier Migaud, président de la commission des finances, s’est étonné que le ministre ait indiqué que les 1 000 euros de prime exceptionnelle auront un effet neutre pour la sécurité sociale et pour le budget de l’État, alors que des documents émanant du Gouvernement ont fait précédemment état de recettes moindres, à hauteur de 35 millions pour la première et de 130 millions pour le second au titre de l’impôt sur les sociétés.
M. Gilles Carrez, rapporteur général, a confirmé qu’une étude d’impact contenait bien de tels chiffres.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a répondu que s’il n’a pas voulu faire de prévisions macro-économiques en matière de déblocage tant de la participation que des journées de RTT, c’est parce que, outre le fait que la décision appartient en l’occurrence au salarié et, bien sûr, à l’employeur, il est préférable d’attendre de voir ce que la mesure va exactement donner, d’autant que cela ne renvoie pas aux calendes grecques puisque tout doit se décider entre le 1er janvier et le 30 juin 2008. Un point sera en tout état de cause fait lors de la discussion du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, qu’il s’agisse de l’impact au titre de l’impôt sur les sociétés ou des recettes complémentaires pour la sécurité sociale. Quant aux 1 000 euros eux-mêmes, ils ne viendront pas se substituer à du salaire.
M. Bruno Lemaire a alors indiqué que la mesure n'est pas exactement la même que celle proposée sous le gouvernement Villepin car, pour rendre le dispositif plus incitatif pour les entreprises, un système d’exonération de l’impôt sur les sociétés avait alors été prévu en fonction du montant de la prime qui avait été distribué, ce qui explique qu’il ne puisse y avoir le même impact.
M. Didier Migaud, président de la commission des finances, ayant conclu de cette remarque que la nouvelle mesure est moins incitative, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a fait remarquer que, si la précédente mesure a davantage été un succès dans les grandes entreprises, la nouvelle mesure cible spécifiquement les petites entreprises, celles qui ne sont pas couvertes par un accord de participation.
Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a, pour sa part, indiqué que l’indice retenu n’aurait pas d’impact sur les programmes immobiliers des investisseurs, pour deux raisons : d’une part, les investisseurs ont toujours établi leurs prévisions sur la base du prix à la consommation sur quinze ans, en raison de l’incertitude que font régner aussi bien l’indice de révision des loyers que les précédents indices ; d’autre part, ils savent bien qu’existent à la fois une volonté forte et une nécessité absolue de construire. La perspective de 500 000 logements nouveaux leur permet donc de surmonter leurs éventuelles inquiétudes. Quant à la question de savoir si un nouvel indice est en préparation, la réponse est claire : l’indice de révision des loyers sera désormais indexé sur les prix à la consommation.
M. Jean-Pierre Balligand a souhaité savoir, dans la mesure où le ministre du travail a indiqué que la participation concerne la moitié des salariés français, combien d’entre eux travaillent aujourd’hui dans des entreprises de moins de 50 salariés et combien dans des entreprises de plus grande taille.
Par ailleurs, ceux qui ont travaillé sur le sujet de l’épargne salariale ont vu que, s’il n’y a pas de problème pour les grandes entreprises où le mode de calcul favorise nettement l’accroissement des volumes de la participation, en revanche pour celles qui comptent entre 50 et 250 salariés, cet argent est le plus souvent investi en quasi fonds propres. Il n’est donc pas véritablement liquide, c’est d’ailleurs pourquoi il avait précédemment été décidé de ne pas toucher à la participation. On peut donc se demander si l’on n’est pas en train de jouer avec le feu pour les petites et moyennes entreprises (PME) et il conviendrait de disposer d’une étude d’impact pour s’assurer du contraire.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a répondu qu’il fournira les