N° 497

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 décembre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 442), relatif à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental,

Audition de Mme Rachida Dati, garde des Sceaux, ministre de la Justice 47

MESDAMES, MESSIEURS,

Notre pays, comme l’ensemble des démocraties occidentales, est aujourd’hui confronté à un problème majeur, celui de la protection de la société, et tout particulièrement des plus jeunes, vis-à-vis des criminels les plus dangereux qui présentent une probabilité élevée de récidive.

Plusieurs lois ont au cours des années récentes permis de mieux lutter contre la récidive. La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a instauré la surveillance judiciaire et créé le placement sous surveillance électronique mobile (« bracelet électronique »). La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a renforcé les obligations des personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS) et celle du 10 août 2007 a instauré des peines plancher pour les récidivistes et généralisé l’injonction de soins.

Deux événements tragiques récents ont toutefois souligné les insuffisances des dispositifs actuellement existants pour protéger la société face à des personnes particulièrement dangereuses :

— L’enlèvement et le viol à Roubaix d’un enfant par un pédophile récidiviste qui venait de sortir de détention (« Affaire Évrard ») a mis en évidence le problème du suivi des délinquants qui demeurent dangereux à leur sortie de prison ;

— Le « non-lieu psychiatrique » requis contre l’auteur présumé du meurtre en 2004 de deux infirmières dans un hôpital psychiatrique de Pau (« Affaire Dupuy ») a quant à lui révélé les failles d’une procédure et l’incompréhension des familles des victimes devant un non-lieu qui semble nier l’existence même de leur souffrance.

Le présent projet de loi, adopté par le Conseil des ministres le 28 novembre dernier, vise à répondre aux questions mises en exergue par ces deux regrettables affaires :

—  Il instaure une procédure de rétention de sûreté permettant de retenir dans des centres fermés les auteurs de certains crimes commis sur mineurs de 15 ans, condamnés à 15 ans de réclusion ou plus et qui présentent un risque particulièrement élevé de récidive à l’issue de leur peine de prison ;

—  Il améliore le traitement par l’autorité judiciaire des auteurs d’infractions déclarés pénalement irresponsables en raison d’un trouble mental en élargissant le recours à un débat en audience publique avant toute décision sur l’irresponsabilité pénale.

Le troisième objet du projet de loi est, dans le prolongement de la loi du 10 août dernier sur la récidive, de renforcer l’efficacité du dispositif de l’injonction de soins.

I. COMMENT RÉPONDRE À LA DANGEROSITÉ ?

La commission présidée par Jean-François Burgelin, procureur général honoraire près la Cour de cassation, a été chargée en 2005 par les ministres de la Justice et de la Santé de proposer des pistes de réflexion susceptibles d’améliorer la prise en charge médicale et judiciaire des auteurs d’infraction « atteints de troubles mentaux ou qui présentent un profil dangereux ».

Le rapport de cette commission ⁽⁽¹⁾, remis au Premier ministre le 6 juillet 2005, formule en premier lieu des propositions visant à améliorer l’évaluation de la dangerosité des auteurs d’infraction. Parmi ces propositions figurent notamment l’amélioration des conditions de réalisation des expertises psychiatriques : le rapport préconise une meilleure formation des experts et l’augmentation de leur rémunération.

La commission a également proposé la création d’un réseau national d’« équipes ressources interrégionales », composées d’experts mais aussi de magistrats et de membres de l’administration pénitentiaire, saisies par l’autorité judiciaire afin d’effectuer une évaluation pluridisciplinaire des personnes poursuivies pour les infractions les plus graves. Enfin, la commission a jugé utile la création d’un centre de documentation psycho-criminologique sous la forme d’une base de données recensant l’ensemble des expertises psychiatriques et psychologiques effectuées par les équipes ressources interrégionales, afin d’éviter une déperdition de renseignements, préjudiciable à l’évaluation de la dangerosité des personnes examinées.

La commission Santé-Justice a également proposé le renforcement de la prise en compte de la dangerosité dans le traitement judiciaire et médical des auteurs d’infraction :

— Dans les cas où l’auteur de l’infraction est déclaré irresponsable pénalement, la commission recommande l’instauration d’une audience spécifique statuant sur l’imputabilité des faits, « afin de permettre un véritable débat judiciaire ». Cette juridiction ad hoc serait saisie par le juge d’instruction, et statuerait sur les intérêts civils.

—  Dans le cas de condamnés qui demeurent dangereux à l’issue de leur peine, la commission a prôné l’instauration de mesures de sûreté afin de prémunir la société contre les éventuels agissements de ces personnes. En milieu ouvert, ces mesures consisteraient à élargir le champ d’application du suivi socio-judiciaire et du port du bracelet électronique. En milieu fermé, le rapport préconise la création de centres fermés de protection sociale. Ces établissements ne seraient « ni des hôpitaux, ni des prisons », mais des lieux fermés et sécurisés. Les personnes qui s’y trouveraient placées pour une durée d’un an renouvelable y accéderaient à des « actions socio-éducatives, de formation, culturelles et/ou sportives et, le cas échéant, à des soins, sous la forme de conventions passées avec des structures de proximité ».

Le rapport d’information ⁽²⁾ établi au nom de la commission des Lois du Sénat par MM. Philippe Goujon et Charles Gautier sur les mesures de sûreté concernant les personnes dangereuses en juin 2006, a quant à lui préconisé, pour protéger la société contre les éventuels agissements des délinquants les plus dangereux, trois catégories d’actions :

En premier lieu, la mission d’information sénatoriale a suggéré la mise en place de centres d’expertises placés sous la responsabilité d’équipes pluridisciplinaires, chargées d’évaluer, en phase présententielle comme en phase postsententielle, la santé mentale des personnes poursuivies ou condamnées pour des infractions particulièrement graves, en s’inspirant de la pratique hollandaise du Centre Pieter Baan ⁽³⁾.

Le rapport de la mission sénatoriale a également préconisé la mise en place d’unités hospitalières spécialement aménagées de long séjour pour les délinquants dangereux atteints de troubles mentaux. Ces structures pourraient accueillir la personne pour toute la durée de sa peine, afin de « redonner du temps aux soins », ou pour une durée intermédiaire, dans l’hypothèse où son état de santé s’améliorerait. En revanche, l’intéressé pourrait y être maintenu pour une durée de deux ans renouvelable en cas de persistance de son état de dangerosité.

Cette proposition se distingue des « centres de protection sociale » suggérés par la Commission Santé-Justice dans la mesure où les unités hospitalières spécialement aménagées de long séjour sont des structures très médicalisées et permettent d’éviter toute rupture dans le dispositif de soins, puisque le lieu de l’exécution de la peine et celui de la mise en œuvre de la mesure de sûreté est le même.

Le rapport a également insisté sur la nécessité d’éviter les ruptures de soins consécutives à la libération des personnes atteintes de troubles mentaux, et préconisé de permettre au juge de l’application de peines de prononcer une injonction de soins, même si un suivi socio-judiciaire n’a pas été décidé par la juridiction de jugement. Cette possibilité concernerait les personnes chez qui une expertise médicale attesterait la présence d’un trouble mental, sans toutefois nécessiter le placement au sein d’une unité de long séjour.

Le Premier ministre a confié le 23 février 2006 à notre collègue Jean-Paul Garraud une mission portant sur « l’évaluation de la dangerosité des auteurs d’infractions pénales atteints de troubles mentaux », auprès des ministres de la Justice et de la Santé ⁽⁴⁾.

Le rapport de M. Jean-Paul Garraud a préconisé, à l’instar de la Commission Santé-Justice, le renforcement des exigences de formation des experts, l’augmentation de leur rémunération et la mise en place d’un système de tutorat. Il va cependant plus loin en souhaitant la création d’une école de formation des experts.

De même, il a repris à son compte la proposition de créer des commissions pluridisciplinaires d’évaluation de la dangerosité, saisies par l’autorité judiciaire pour émettre un avis sur la dangerosité d’une personne mise en examen ou condamnée.

Il a par ailleurs précisé le contenu que pourrait revêtir la proposition de la commission Burgelin de mise en place d’un centre de documentation psycho-criminologique. Le rapport suggère ainsi la création d’un répertoire des données à caractère personnel collectées dans le cadre des procédures judiciaires, rassemblant toutes les expertises, tous les examens et toutes les hospitalisations d’offices.

En cas de non-lieu à raison de l’irresponsabilité pénale de la personne mis en cause, le rapport préconise lui aussi qu’une juridiction se penche sur l’imputabilité des faits, mais préfère confier cette mission au collège de l’instruction ou, à défaut, à la chambre de l’instruction, plutôt qu’à une instance ad hoc.

Le rapport de M. Jean-Paul Garraud a préconisé l’instauration d’une « mesure de suivi de protection sociale », sur le modèle des mesures de sûreté en milieu ouvert mises en avant par la Commission Santé-Justice. Dans le cadre de cette mesure, prononcée pour une durée indéterminée par le juge des libertés et de la détention et révisée tous les deux ans, la personne concernée serait tenue « de respecter certaines obligations ou interdictions comparables à celles pouvant être prononcées dans le cadre d’un suivi socio-judiciaire ».

En milieu fermé, le rapport a préconisé l’instauration d’un « centre fermé de protection sociale », structure spécialisée non pénitentiaire, cogérée par les ministères de la Justice, de l’Intérieur et de la Santé. Ce centre serait chargé de la prise en charge des personnes ayant purgé leur peine, mais présentant « une dangerosité criminologique persistante et particulièrement forte ». Le prononcé de cette mesure de sûreté ferait l’objet d’une révision annuelle.

Depuis plusieurs années, la politique pénale intègre de manière de plus en plus systématique la question de la dangerosité des individus.

La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales est la première à faire expressément référence à la notion de « dangerosité », même si cette notion apparaissait déjà en filigrane dans des textes antérieurs : songeons par exemple à la loi du 17 juin 1998 sur les infractions sexuelles et la protection des mineurs qui a institué le suivi socio-judiciaire ou la loi Perben II, qui comporte un certain nombre de dispositions réservées à des criminels ou des délinquants présentant un fort risque de récidive.

Cette notion mérite d’être précisée.

La notion de « dangerosité » est selon Jean-Paul Garraud, « protéiforme et complexe ». Il est à ce titre indispensable de bien distinguer la dangerosité psychiatrique de la dangerosité criminologique.

Les trois rapports précités font le constat unanime de l’insuffisance des connaissances scientifiques sur ces deux notions, qui sont trop souvent confondues. Or, toute personne dangereuse n’est pas nécessairement atteinte de troubles mentaux et toute personne atteinte de troubles mentaux n’est pas, automatiquement, une personne dangereuse.

Le Docteur Roland Coutanceau, entendu par votre rapporteur, définit la dangerosité psychiatrique comme le risque de passer à l’acte à un moment donné en raison de troubles mentaux. Elle se situe dans le champ médical : « c’est le risque, à un temps T, de passage à l’acte auto ou hétéro-agressif » ⁽⁵⁾, c’est-à-dire de représenter un danger pour soi ou pour autrui. C’est par exemple le risque de se défenestrer pour échapper à des visions ou agresser quelqu’un au hasard pour se défendre contre l’incarnation du diable.

Le rapport de la Commission Santé-Justice définit la dangerosité psychiatrique comme « un risque de passage à l’acte principalement lié à un trouble mental et notamment au mécanisme et à la thématique de l’activité délirante ». Elle renvoie à une maladie mentale précise.

Il faut se garder de confondre crime et maladie mentale. En effet, les experts cités par les différentes commissions font la démonstration d’une très faible corrélation entre criminalité et troubles mentaux : selon l’étude de MM. Häfner et Böder ⁽⁶⁾, citée dans le rapport de la Commission Santé-Justice, « le risque de passage à l’acte violent est sensiblement identique dans la population présentant une maladie mentale et dans la population générale : les actes imputables aux personnes souffrant de ces troubles représentent 3 % des actes violents, et 5,6 % des homicides ». De même, le rapport Garraud précise que la National Health Association a déclaré officiellement en 1987 que « les personnes atteintes d’une maladie mentale ne sont pas plus à risque de réaliser un crime que les autres membres de la population générale ».

Dans une étude publiée en 2004, Sheilagh Hodgins ⁽⁷⁾ démontre que la violence des individus présentant une schizophrénie dépend en réalité de plusieurs paramètres : la prise d’alcool, la consommation de drogues, et surtout un arrêt du traitement.

Les trois rapports précités préconisent la mise en place de dispositifs de soins et de surveillance, tant en milieu ouvert qu’en milieu fermé, afin de suspendre la dangerosité psychiatrique par des thérapeutiques médicamenteuses et psychologiques, ainsi que par un suivi et un accompagnement réguliers.

La dangerosité criminologique, à l’inverse de la dangerosité psychiatrique, se situe dans le champ pénal : c’est le risque qu’un individu commette une infraction.

Dans son acception criminologique, la dangerosité peut se définir comme « un phénomène psychosocial caractérisé par les indices révélateurs de la grande probabilité de commettre une infraction contre les personnes ou les biens » ⁽⁸⁾. Ainsi, elle se confond avec le risque de récidive. La dangerosité criminologique est fortement influencée par un ensemble de facteurs sociologiques, environnementaux et situationnels, susceptibles de favoriser le passage à l’acte : les traits de personnalité, l’âge de la personne, son profil social, son environnement immédiat...

Il est important dans ce cadre de ne pas confondre la dangerosité en milieu ouvert et en milieu fermé. Ainsi, la bonne adaptation à l’univers carcéral de certains auteurs d’infractions sexuelles ne saurait être systématiquement considérée comme le gage d’une absence de dangerosité en milieu libre, où ils présentent un fort risque de récidive. Inversement, un rejet du milieu et des règles pénitentiaires chez certains condamnés ne signifie pas forcément qu’ils présenteront une dangerosité criminologique élevée en milieu ouvert.

L’appréciation d’une telle dangerosité criminologique implique un dispositif de prise en charge adapté de la personne dont on sait qu’elle présente un risque social identifié.

II. L’INSTAURATION D’UNE RÉTENTION DE SÛRETÉ APPLICABLE DÈS LA FIN DE LA PEINE

À l’heure actuelle, des traitements peuvent être prodigués en détention, sur une base volontaire – hormis le cas de l’hospitalisation d’office pour les personnes détenues atteintes de troubles mentaux. Si le refus de soins n’est pas punissable, il peut cependant conduire à limiter les réductions de peines supplémentaires au titre de l’article 721-1 du code de procédure pénale au motif que le détenu ne manifeste pas « des efforts sérieux de réinsertion sociale ».

La loi sur la récidive du 10 août 2007 ⁽⁹⁾ comporte un volet qui renforce la prise en charge médicale des personnes condamnées pour les infractions les plus graves, principalement de nature sexuelle. Elle incite fortement les détenus à accepter des soins durant leur incarcération en sanctionnant dans certains cas le refus de soins par l’absence de réductions supplémentaires de peine ou de libération conditionnelle.

L’enjeu est d’importance : il s’agit de mettre à profit la période passée en détention pour assurer des soins adaptés aux personnes condamnées et de prolonger le suivi de ces soins après la sortie : à la prise en charge judiciaire s’ajoute ainsi une prise en charge médico-psychologique qui doit favoriser la réinsertion de la personne et ainsi mieux prévenir la récidive.

La généralisation des soins doit permettre de mieux prendre en charge les détenus qui doivent faire l’objet de soins psychiatriques et ce le plus tôt possible, mais aussi de mieux préparer à la sortie et d’assurer un meilleur suivi à la sortie de détention.

La loi dispose que désormais aucune réduction supplémentaire de peine ne pourra être accordée à une personne condamnée pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru et qui refuse de suivre le traitement proposé pendant son incarcération. Le régime des réductions de peine comprend en effet, outre le « crédit de réduction de peine », calculé sur la durée de la condamnation prononcée (article 721 du code de procédure pénale ⁽¹⁰⁾, la possibilité d’octroi d’une « réduction supplémentaire de la peine », qui peut être accordée aux condamnés qui manifestent des « efforts sérieux de réadaptation sociale ». Ces efforts peuvent notamment se concrétiser par une « thérapie destinée à limiter les risques de récidive ».

À l’initiative du Sénat, la loi a cependant prévu que le juge de l’application des peines, conservant un pouvoir d’appréciation de chaque cas, pourra décider que la réduction supplémentaire de peine n’est pas supprimée malgré l’absence de suivi du traitement proposé.

La loi subordonne par ailleurs la libération conditionnelle d’une personne condamnée pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru à l’acceptation d’un traitement pendant son incarcération et à l’engagement de suivre un traitement après sa libération. L’article 729 du code pénal précise que la libération conditionnelle tend à la « réinsertion des condamnés » et à la « prévention de la récidive ». Il prévoit que les personnes condamnées à une peine privative de liberté peuvent bénéficier d’une libération conditionnelle si elles manifestent « des efforts sérieux de réadaptation sociale », notamment lorsqu’elles justifient « de la nécessité de subir un traitement ». Ces dispositions se trouvent donc renforcées par la loi.

À l’heure actuelle, les soins psychiatriques aux personnes détenues sont organisés par le décret n° 86-602 du 14 mars 1986 qui confie le dispositif de soins psychiatriques en milieu pénitentiaire au service public hospitalier et la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 par laquelle l’organisation et la mise en œuvre de la prise en charge sanitaire des personnes détenues sont transférées au service public hospitalier.

Le partage des tâches entre le ministère de la Santé et l’administration pénitentiaire est assez clair en la matière : c’est le service public hospitalier qui assure les soins dispensés aux personnes détenues dans tous les établissements pénitentiaires, à charge pour l’administration pénitentiaire d’assurer la sécurisation des équipements.

Même si ce dispositif a considérablement amélioré la prise en compte des pathologies et troubles mentaux, il se révèle encore insuffisant du fait de l’ampleur des besoins en prison. Les principales difficultés sont les suivantes :

—  la possibilité réduite des services médico-psychologiques régionaux (SMPR), qui n’existent que dans 26 établissements pénitentiaires, d’accueillir les patients en hospitalisation complète du fait du défaut de présence sanitaire, ainsi que de difficultés d’accès aux établissements pénitentiaires durant la nuit ;

—  les réticences des établissements de santé à recevoir des personnes détenues en hospitalisation d’office en l’absence de garde statique par les forces de l’ordre ;

—  l’absence de possibilité d’hospitalisation à la demande d’un tiers s’agissant des personnes détenues nécessitant des soins psychiatriques en hospitalisation complète, mais ne remplissant pas les critères d’une hospitalisation d’office ;

—  l’insuffisance globale des moyens, notamment du nombre des psychiatres intervenant en établissements pénitentiaires.

D’une façon générale, l’évolution des méthodes en psychiatrie a consacré les services ouverts au détriment des services fermés, rendant plus difficile l’accueil des personnes détenues au regard de la sécurité et des risques d’évasion notamment. Une telle situation conduit souvent à des séjours plus courts et à un confinement de fait en chambre d’isolement, ce qui n’est pas sans affecter la qualité des soins.

Les détenus les plus gravement atteints sont quant à eux envoyés dans une des unités pour malades difficiles (UMD) qui existent à Cadillac (Gironde), Villejuif (Val-de-Marne), Sarreguemines (Moselle) et Montfavet (Vaucluse). Les UMD, implantées dans des centres hospitaliers spécialisés, assurent l’hospitalisation des patients qui présentent un tel danger pour autrui que les soins, la surveillance et les mesures de sûreté nécessaires ne peuvent être mis en œuvre que dans une unité spécifique. La capacité d’accueil totale des quatre UMD existantes est de 520 lits.

Pour remédier à cette situation, la LOPJ de 2002 a prévu la mise en place d’unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) pour l’hospitalisation complète des personnes détenues atteintes de troubles mentaux. Les UHSA constitueront une amélioration de l’offre d’accès aux soins au bénéfice de ces patients détenus. Il sera alors mis fin à l’hospitalisation complète en SMPR, et toute personne détenue atteinte de troubles mentaux nécessitant une hospitalisation complète sera hospitalisée dans les UHSA, avec ou sans son consentement.

Les premières UHSA entreront en service en 2009 à Lyon (60 places) et à Rennes (40 places), celle de Lyon devant être plus spécifiquement consacrée à la prise en charge des délinquants pédophiles dans le cadre de mesures prises pour lutter contre ce type de récidive. Au total, le programme d’implantation des UHSA comportera deux tranches (2008-2010 et 2010-2011) permettant respectivement la création de 440 et 265 places.

La loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a considérablement renforcé l’arsenal juridique de prévention de la récidive et de la dangerosité en modifiant la peine de suivi socio-judiciaire et en instaurant les mesures de surveillance judiciaire et de placement sous surveillance électronique mobile.

En l’état actuel du droit, trois mesures permettent de poursuivre une surveillance de certains condamnés à l’issue de leur incarcération :

—  le suivi socio-judiciaire ;

—  l’inscription au FIJAIS ;

—  la surveillance judiciaire.

Le suivi socio-judiciaire a été institué par la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs. Il peut soit être prononcé par la juridiction de jugement à titre de peine complémentaire lorsque la loi le prévoit, soit être décidé postérieurement par le juge de l’application des peines, au titre de mesure de sûreté. Le suivi socio-judiciaire s’accompagne d’obligations sociales ou médicales réalisées sous le contrôle du juge de l’application des peines.

La loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a élargi le champ du suivi socio-judiciaire : sont désormais visées, outre les infractions sexuelles qui constituaient le champ d’application initial de la mesure, toutes les atteintes criminelles à la vie (article 221-9-1 du code pénal), tous les enlèvements et séquestrations (articles 224-1 à 225-2 du code pénal), les actes de torture et de barbarie (articles 222-48-1 du code pénal) et la destruction volontaire de biens par explosif ou incendie (article 322-18 du code pénal).

Elle en a également étendu le contenu du suivi, en permettant que le placement sous surveillance électronique mobile puisse en constituer une des composantes.

La loi du 10 août 2007 a généralisé l’injonction de soins dans le cadre d’un suivi socio-judiciaire : alors que ce n’était jusqu’à présent qu’une possibilité, laissée à l’appréciation du juge, après expertise médicale, le législateur a voulu que, au stade de la condamnation, tout suivi socio-judiciaire s’accompagne désormais d’une injonction de soins, à la double condition que l’expertise préalable y ait conclu favorablement et que le juge ne décide pas d’y renoncer.

Le Fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles a été institué par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité afin de recenser les personnes faisant l’objet d’une mesure ou d’une décision judiciaire pour avoir commis une infraction à caractère sexuel.

Son champ d’application a été étendu par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales à certains crimes particulièrement graves (les meurtres ou assassinats commis avec tortures ou actes de barbarie, les tortures ou actes de barbarie et les meurtres ou assassinats commis en état de récidive légale), le fichier étant alors rebaptisé « fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes ».

Ce fichier a pour objet :

—  de prévenir la récidive des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes déjà condamnés : ainsi, les préfets et certaines administrations de l’État peuvent consulter le F.I.J.A.I.S. et l’utiliser pour contrôler l’exercice des activités ou professions impliquant un contact avec des mineurs ;

—  de faciliter l’identification des auteurs de ces infractions : peuvent consulter directement le F.I.J.A.I.S. les autorités judiciaires, les officiers de police judiciaire dans le cadre de procédures concernant un crime d’atteinte volontaire à la vie, d’enlèvement ou de séquestration ou une infraction à caractère sexuel ou particulièrement grave pour lesquelles l’inscription au F.I.J.A.I.S. est prévue. Depuis la loi du 12 décembre 2005, les officiers de police judiciaire, sur instruction du procureur de la République ou du juge d’instruction, ou avec l’autorisation de ce magistrat, peuvent consulter le fichier à partir de l’identité d’une personne gardée à vue dans le cadre d’une enquête de flagrance ou d’une enquête préliminaire ou en exécution d’une commission rogatoire, même si la procédure ne concerne par l’une des infractions visées ;

—  et de les localiser : les personnes inscrites au F.I.J.A.I.S. ont en effet l’obligation de justifier de leur adresse une fois par an et de déclarer leurs changements d’adresse dans les 15 jours, les auteurs des infractions les plus graves devant, tous les 6 mois, justifier en personne de leur adresse, cette obligation étant mensuelle pour certains auteurs depuis la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (si la dangerosité de la personne le justifie, lorsque la juridiction de jugement ou le JAP en décide ainsi, et en cas de récidive légale).

Le placement sous surveillance judiciaire, mesure de sûreté instituée par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, peut être ordonné par le juge de l’application des peines à l’encontre d’un condamné considéré comme dangereux au moment de sa libération. Cette mesure concerne les personnes condamnées à une peine privative de liberté d’une durée d’au moins dix ans pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru. La durée de la surveillance judiciaire ne peut dépasser celle des réductions de peines dont le condamné a pu bénéficier.

La surveillance judiciaire peut s’accompagner, le cas échéant, d’une injonction de soins et/ou d’un placement sous surveillance électronique mobile (PSEM).

—  L’injonction de soins

Son cadre juridique a été modifié par la loi sur la récidive du 10 août 2007 qui a généralisé l’injonction de soins réalisée à la sortie de la détention, notamment dans le cadre de la surveillance judiciaire.

Votre rapporteur souligne que l’organisation pratique des soins se heurte cependant à quelques difficultés, notamment s’agissant du relais des soins à la sortie de la détention. Ces conditions devraient être améliorées avec le triplement attendu du nombre des médecins coordonnateurs, dont le nombre doit passer de 150 à 450 au 1^er mars 2008, date de la pleine application des dispositions de la loi du 10 août relatives à l’injonction de soins.

Toutefois, un nouveau passage à l’acte ne saurait être exclu : le praticien fournit une attestation médicale, prouvant le traitement à la justice, mais on sait que certains délinquants simulent l’acceptation de soins. Justice et médecine se renvoient alors les responsabilités, car on ne peut soigner sans le consentement du patient.

—  Le possible placement sous surveillance électronique mobile

Parce que la remise en liberté d’une personne n’implique pas automatiquement la disparition de toute forme de dangerosité criminologique, la loi du 12 décembre 2005 a prévu la possibilité de placer, sous certaines conditions, des condamnés sortant de détention sous surveillance électronique mobile (PSEM).

Ce dispositif présente les avantages de permettre de vérifier, grâce à un système de géolocalisation par satellite, que les personnes placées sous PSEM respectent les obligations et interdictions fixées par les autorités judiciaires et de détecter immédiatement leur non respect, mais aussi de favoriser la réinsertion de la personne, qui peut exercer une activité professionnelle, avec un accompagnement et un contrôle par le SPIP.

Après une phase d’expérimentation limitée aux cas de libération conditionnelle, le placement sous surveillance électronique mobile peut, depuis la publication du décret n° 2007-1169 du 1er août 2007 ⁽¹¹⁾, être ordonné dans trois cas :

—  pour les détenus bénéficiant d’une libération conditionnelle ayant fait l’objet d’une condamnation pour un crime ou un délit pour lequel la mesure de suivi socio-judiciaire était encourue ;

—  pour des détenus arrivés en fin de peine faisant l’objet d’une surveillance judiciaire et qui avaient été condamnés à une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à 10 ans et pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru ;

—  ou dans le cadre d’un suivi socio-judiciaire, au titre de mesure de sûreté, à l’encontre des personnes majeures condamnées à une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à 7 ans.

La première application du décret n° 2007-1169 du 1^er août 2007 a été faite le 24 septembre 2007 : un pédophile jugé dangereux, M. Martial Leconte ⁽¹²⁾, ayant purgé la totalité de sa peine, a été libéré à la fin du mois de septembre à Caen, doté d’un bracelet électronique mobile. La libération de ce détenu avait été reportée de trente jours en raison de témoignages comparant sa dangerosité à celle d’un autre pédophile récidiviste, M. Francis Évrard.

Si le placé manque à ses obligations, il peut être réincarcéré après révocation de sa libération conditionnelle ou mise à exécution de la peine d’emprisonnement prononcée en cas de manquement aux obligations d’un suivi-socio-judiciaire. Dans le cadre d’une surveillance judiciaire, la durée de cette réincarcération ne peut excéder la durée des réductions peines dont le condamné a bénéficié.

Le placement sous surveillance électronique mobile se heurte à certaines limites :

—  le consentement du placé est nécessaire dans tous les cas ;

—  avant le prononcé du PSEM doit être contrôlée la faisabilité technique de la surveillance par géolocalisation. Une cartographie des zones dites d’« inclusion » ou d’« exclusion », ainsi que des « zones tampons » doit être établie qui suppose un éloignement minimal entre le lieu de résidence du placé et les zones interdites ;

—  le placement ne peut être ordonné que pour une durée limitée : la durée d’application du PSEM est de 2 ans renouvelables une fois pour les délits et deux fois pour les crimes, dans la limite de la durée de la libération conditionnelle, du suivi socio-judiciaire ou de la surveillance judiciaire prononcés par le magistrat.

Au total, les différentes mesures existant aujourd’hui sont insuffisantes à l’égard de personnes particulièrement dangereuses, dont le risque de récidive est particulièrement élevé, qui ne relèvent pas d’une hospitalisation d’office car ne souffrent pas de troubles mentaux, et qui ont purgé la totalité de leur peine. Leur prise en charge en milieu ouvert ne suffit pas : il était donc nécessaire de prévoir une procédure permettant de placer ces condamnés en rétention à l’issue de leur détention.

L’article 1^er du projet de loi insère au sein du Titre XIX du Livre IV du code de procédure pénale relatif aux « Procédures applicables aux infractions sexuelles et à la protection des mineurs victimes » un nouveau Chapitre III, intitulé « De la rétention de sûreté » et composé de dix nouveaux articles qui définissent la rétention de sûreté et la procédure qui lui est applicable.

La mesure de rétention de sûreté créée par le projet de loi est réservée aux auteurs des crimes les plus graves perpétrés contre les victimes les plus vulnérables : les mineurs de moins de 15 ans. En application du nouvel article 706-53-13 du code de procédure pénale, peuvent être placées en rétention de sûreté les personnes condamnées à une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à 15 ans, pour :

—  meurtre ⁽¹³⁾ ou assassinat ⁽¹⁴⁾ sur mineur de 15 ans ;

—  torture ou acte de barbarie sur mineur de 15 ans ;

Le tableau-ci après détaille les peines encourues par les auteurs de ces crimes et les circonstances aggravantes pouvant être retenues lorsque la victime est un mineur de 15 ans :

	Peine encourue : cas général	Circonstance aggravante du fait de l’âge de la victime : mineur de 15 ans	Circonstances aggravantes pouvant être retenues quel que soit l’âge de la victime
Meurtre	Trente ans de réclusion criminelle (Article 221-1 du code pénal)	Réclusion criminelle à perpétuité (Article 221-4 du code pénal)
Assassinat	Réclusion criminelle à perpétuité (Article 221-3 du code pénal)	Réclusion criminelle à perpétuité Période de sûreté rallongée (Article 221-3 du code pénal) (16)
Torture et actes de barbarie	Quinze ans de réclusion criminelle (Article 222-1 du code pénal)	Vingt ans de réclusion criminelle (Article 222-3 du code pénal) et même trente ans de réclusion criminelle : - lorsque l’infraction est commise sur un mineur de quinze ans par un ascendant légitime, naturel ou adoptif ou par toute autre personne ayant autorité sur le mineur - lorsqu’elle est commise de manière habituelle sur un mineur de quinze ans (Article 222-4 du code pénal)	- Réclusion criminelle à perpétuité lorsqu’elle précède, accompagne ou suit un crime autre que le meurtre ou le viol (Article 222-2 du code pénal) - Trente ans de réclusion criminelle lorsqu’elle a entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (Article 222-5 du code pénal) - Réclusion criminelle à perpétuité lorsqu’elle a entraîné la mort de la victime sans intention de la donner (Article 222-6 du code pénal)
Viol	Quinze ans de réclusion criminelle (Article 222-23 du code pénal)	Vingt ans de réclusion criminelle  (Article 222-24 du code pénal)	- Trente ans de réclusion criminelle lorsqu’il a entraîné la mort de la victime (Article 222-25 du code pénal) - Réclusion criminelle à perpétuité lorsqu’il est précédé, accompagné ou suivi de tortures ou d’actes de barbarie (Article 222-26 du code pénal)

La rétention de sûreté ne sera prononcée que dans les cas où elle constitue l’unique moyen de protéger la société contre un criminel dont la probabilité de récidive est particulièrement élevée.

Le rapport de notre collègue Jean-Paul Garraud, qui préconise la création de « centres fermés de protection sociale », indique que ces centres n’auraient pas pour objet de « concurrencer ou de suppléer les dispositifs d’application des peines déjà existants mais de prévoir un outil complémentaire de prévention de la dangerosité criminologique et de la récidive ».

Le caractère subsidiaire de la mesure a été mis en doute par les représentants de l’Union Syndicale des Magistrats entendus par votre rapporteur. Il doit donc être redit ici que c’est bien la volonté du législateur que la rétention de sûreté ne soit prononcée que lorsqu’elle constitue l’unique moyen de prévenir la récidive hautement probable d’un individu dangereux. Le projet de loi crée un outil juridique qui manquait à notre droit pour prendre en charge des personnes dangereuses sur un plan criminologique et qui ne relèvent donc pas de structures telles que les Unités pour malades difficiles (UMD).

Le caractère subsidiaire de la rétention de sûreté est souligné à tous les stades de la procédure :

—  Bien en amont d’un possible placement en rétention de sûreté, deux ans avant la date prévue pour leur libération, les condamnés susceptibles de relever du champ d’application de la rétention de sûreté devront être convoqués par le JAP pour procéder à un bilan de leur suivi médical et psychologique en détention, au vu duquel ils pourront se voir proposer un traitement au sein d’un établissement pénitentiaire spécialisé : il s’agit, par un traitement adapté prodigué en détention, de tenter d’éviter une mesure de rétention de sûreté. Lors de son audition par votre rapporteur, le Docteur Sophie Baron-Laforet a plaidé pour une meilleure prise en charge médicale en détention pour que le temps de la peine soit pleinement utilisé à traiter la dangerosité des condamnés et ainsi prévenir leur éventuel placement en rétention ;

—  La rétention de sûreté ne pourra être prononcée qu’après une évaluation de la personne, réalisée un an avant la fin prévue de la peine par la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté ⁽¹⁷⁾, déjà compétente en matière de placement sous PSEM. Cette commission se prononcera au vu de tous les éléments utiles et après une expertise médicale obligatoire ;

—  La rétention de sûreté ne pourra être prononcée que si la commission conclut à une « particulière dangerosité » du condamné et que la rétention de sûreté constitue l’unique moyen de prévenir une récidive dont la probabilité est particulièrement élevée. La décision de la commission régionale de placement en rétention de sûreté doit être motivée et ne peut intervenir que si les obligations résultant de l’inscription au FIJAIS, de l’injonction de soins et du PSEM, mesures prononcées dans le cadre d’un suivi socio-judiciaire ou d’une surveillance judiciaire, sont jugées insuffisantes pour prévenir la récidive.

Votre rapporteur s’est interrogé sur la question de l’expertise et de l’évaluation de la dangerosité criminologique de la personne : comment évaluer un risque élevé de récidive ?

Les outils traditionnels d’évaluation utilisés par les magistrats sont constitués d’une part d’instruments scientifiques (expertise psychiatrique) et d’autre part, d’instruments empiriques (enquête de personnalité, enquête sociale rapide).

Selon le Docteur Roland Coutanceau, il est indispensable de croiser des éléments objectifs et des éléments subjectifs pour appréhender le niveau de dangerosité criminologique d’un individu. Il préconise donc :

—  la réalisation, dans une approche qualitative du sujet, de plusieurs entretiens pour évaluer l’évolution de la personnalité de l’individu, son rapport aux faits qu’il a commis, son degré de reconnaissance de ces faits, sa capacité à appréhender les conséquences psychologiques pour la victime. Cette méthode présente l’avantage de pouvoir être adaptée à chaque cas (entretiens non directifs ou semi-directifs ⁽¹⁸⁾). Des facteurs tels que la nature de l’infraction commise (un père incestueux présente une plus faible probabilité de récidive qu’un pédophile qui choisit ses victimes au hasard), le mode opératoire, le mobile poursuivi, le passé pénal de l’auteur (condamnations antérieures pour des faits similaires), des événements postérieurs aux faits (aveu de l’auteur sur sa propre dangerosité), la vie en détention (efforts de réadaptation sociale, comportement vis-à-vis des codétenus), l’environnement social prévisible du condamné lors de sa remise en liberté peuvent orienter l’évaluation par le praticien. L’entretien clinique demeure l’étape indispensable par laquelle le praticien peut accéder à une compréhension du fonctionnement psychique du délinquant, sexuel notamment, et appréhender toute la complexité de ses conduites déviantes ;

—  l’application d’échelles actuarielles qui ont été mises en place depuis plusieurs années et sont utilisées à l’étranger. L’appréciation finale du risque de violence d’un individu est rendue de façon algorithmique, sur la base de règles fixes, explicites, préexistantes et d’un rapport démontré entre une série de variables dites prédictrices et le risque de violence.

Les pays d’Amérique du Nord, précurseurs en matière de développement d’outils d’aide à l’évaluation de la dangerosité, utilisent fréquemment ces instruments. Ainsi par exemple, au Canada, une expertise d’évaluation des facteurs de risque de récidive est réalisée auprès des détenus aux fins de prévoir les modalités de leur détention (choix de l’établissement pénitentiaire, examen des possibilités de sorties anticipées) ⁽¹⁹⁾. L’expertise correspond à une évaluation semi-structurée puisque l’entretien et le jugement clinique sont guidés par l’utilisation d’outils tels que l’échelle d’information statistique sur la récidive générale (I.S.R.G.) ou l’échelle de classement par niveau de sécurité.

Extrait du rapport de M. Jean-Paul Garraud :

« Une étude menée par Dominique GIOVANNANGELI, Jean-Philippe CORNET et Christian MORMONT de l’Université de Liège, en septembre 2000, visant à comparer l’utilisation, dans chacun des 15 pays de l’Union européenne, des méthodes destinées à mesurer certains traits particuliers dont l’association avec la délinquance sexuelle, la dangerosité ou le risque de récidive est scientifiquement avérée, a mis en lumière le retard pris par la France en la matière ⁽²⁰⁾ :

—  L’évaluation du risque de récidive sexuelle : la méthode d’évaluation la plus utilisée (par 8 des pays sur 15) est le SVR-20 (Sexual Violence Risk), outil élaboré en 1997, rassemblant des items portant sur des facteurs d’adaptation sociale, des facteurs concernant les antécédents du sujet en matière d’infraction sexuelle et des facteurs relatifs à la projection dans l’avenir de l’individu.

L’échelle d’évaluation « Static 99 », utilisée essentiellement en prison, est employée dans 4 pays (Royaume-Uni, Finlande, Irlande et la Suède).

Dans une moindre mesure, sont également utilisés pour l’évaluation du risque de récidive sexuelle le R.R.A.S.O.R. (Rapid Risk Assessment for Sexual Offense Recidivism) en Suède, le S.O.R.A.G. (Sex Offender Risk Appraisal) en Belgique et l’I.S.O.R.T. (Irish Sex Offender Risk Tool) en Irlande.

—  L’évaluation de la psychopathie chez le délinquant sexuel : les experts de 11 des 15 pays faisant l’objet de l’étude utilisent des instruments d’évaluation de la psychopathie du délinquant sexuel.

La PCL-R (Psychopathy Checklist – Revised) est le principal outil utilisé (11 pays). Cette échelle est présentée comme étant capable de prédire les risques de récidive d’actes de violence. Plusieurs études ont prouvé qu’elle était applicable aux délinquants sexuels en raison d’une corrélation certaine entre les récidives d’actes de violence non sexuelle des délinquants sexuels et leurs résultats aux questionnaires.

Élaborée en 1991, la PCL-R est utilisée en Belgique, au Danemark, en Suède, au Portugal. Elle commence à être utilisée en Allemagne, en Espagne, en Grèce. Les experts anglais et irlandais exploitent la PCL-R de manière fréquente dans la mesure où, dans le cadre d’un programme de traitement, la psychopathie du délinquant incarcéré est régulièrement évaluée grâce à cet outil.

—  L’évaluation de la violence chez le délinquant sexuel : certaines méthodes sont spécifiquement destinées à estimer la violence du sujet, en particulier, le HCR-20 (utilisé dans 10 des 15 pays étudiés) et le VRAG (utilisé dans 5 des 15 pays étudiés).

Votre rapporteur tient cependant à souligner les difficultés pratiques liées au recours aux expertises psychiatriques du fait du problème bien connu de démographie des experts psychiatres dans notre pays (seulement 800 experts psychiatres sont inscrits sur les listes des cours d’appel et de la Cour de cassation et on constate des disparités géographiques importantes sur tout le territoire). Le rapport de notre collègue Jean-Paul Garraud a relevé que certains experts, particulièrement sollicités, « peuvent être amenés à consacrer une trop grande partie de leur temps aux activités expertales, pratiquées de façon répétitive, avec le risque de les couper de la réalité clinique et d’induire la dérive vers un "corps d’experts professionnels", ce qui n’a jamais été souhaité dans notre pays ».

À ces difficultés s’ajoute un débat récurrent au sein de la communauté des psychiatres : certains estiment qu’il ne relève pas de leur compétence de se prononcer sur la dangerosité d’un individu ne présentant aucune pathologie mentale. Le docteur Pierre Lamothe, chef du SMPR de Lyon, a dénoncé l’ambivalence de certains de ses confrères qui refusent de traiter du champ de la dangerosité criminologique tout en ne voulant pas qu’il revienne aux magistrats de l’évaluer. Il préconise la mise en place d’un répertoire d’expertises qui pourrait être mis à la disposition des experts pour éclairer les pratiques des autres experts, notamment face à des cas rares. Il s’agirait pour lui de rompre avec la pratique, regrettab