|
||
N° 417
——
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 20 novembre 2007.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 401), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, ET LE PROJET DE LOI (N° 402), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française,
PAR M. Jérôme BIGNON,
Député.
——
Voir les numéros :
Sénat : 61, 62, 69 et T.A. 21 et 22 (2007-2008).
INTRODUCTION 9
I. –– L’ÉVOLUTION DU STATUT DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE VERS UNE AUTONOMIE RENFORCÉE 13
A. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, TERRITOIRE D’OUTRE-MER (1946-2003) : DE LA DÉCENTRALISATION À L’AUTONOMIE 13
1. Une décentralisation limitée jusqu’en 1984 13
2. Le renforcement progressif de l’autonomie du TOM 14
a) Le statut de 1984 et ses aménagements successifs 14
b) La consolidation de l’autonomie par le statut de 1996 16
c) Les limites constitutionnelles de l’autonomie du TOM 18
B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, COLLECTIVITÉ D’OUTRE-MER (2003-2007) : LA MISE EN PLACE D’UNE AUTONOMIE RENFORCÉE 19
a) Les évolutions relatives au régime législatif et à la démocratie directe 21
b) Le renforcement symbolique de l’autonomie 22
c) L’accroissement des compétences de la COM 22
d) La possibilité de procéder à des discriminations au profit de la population polynésienne 23
e) L’évolution incertaine du mode de scrutin pour l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française 24
II. –– UN FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL LARGEMENT PERFECTIBLE 25
A. UNE INSTABILITÉ INSTITUTIONNELLE DÉSORMAIS AVÉRÉE 25
1. Les conséquences institutionnelles du scrutin contesté du 23 mai 2004 25
2. L’aggravation de l’instabilité institutionnelle après les élections du 13 février 2005 26
B. UNE VIE POLITIQUE TOTALEMENT IMPRÉVISIBLE 27
III. –– LES AMÉNAGEMENTS CIBLÉS SOUMIS À LA REPRÉSENTATION NATIONALE 29
A. FAVORISER LA CONSTITUTION DE MAJORITÉS CLAIRES À L’ASSEMBLÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE 29
B. PRÉVENIR ET SURMONTER LES DYSFONCTIONNEMENTS DES INSTITUTIONS POLYNÉSIENNES 30
1. Un exécutif plus clairement responsable devant l’assemblée délibérante de la COM 30
2. Des dispositions innovantes pour prévenir et surmonter les crises politiques 32
C. ASSURER LA TRANSPARENCE DES ACTIVITÉS POLITIQUES, ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES DE LA COLLECTIVITÉ 33
1. L’encadrement des activités économiques et financières de la COM 34
2. Le renforcement de la transparence de la vie politique polynésienne 35
a) Des conflits d’intérêt mieux combattus au gouvernement comme à l’assemblée de la Polynésie française 35
b) Un exécutif local mieux contrôlé par l’assemblée délibérante 36
c) Une vie politique plus transparente pour les citoyens 37
D. PROMOUVOIR LA CLARTÉ ET LE RESPECT DU DROIT 38
1. Un régime législatif et un partage des compétences plus cohérents 38
2. Une sécurité juridique renforcée 39
3. Des procédures consultatives simplifiées et clarifiées 40
4. Un corpus de règles budgétaires et comptables plus complet 41
DISCUSSION GÉNÉRALE 42
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 45
TITRE I ER : DISPOSITIONS RELATIVES À LA STABILITÉ DES INSTITUTIONS 45
Article 1er (art. 62, 67-1 [nouveau], 69, 73 et 80 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Intérim, élection et remplacement du président et du vice-président de la Polynésie française 45
1. Intérim du président et du vice-président de la Polynésie française 45
2. Élection du président de la Polynésie française et formation de son gouvernement 46
3. Remplacement du président de la Polynésie française 49
Article 2 (art. 78 et 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions permettant aux anciens membres du gouvernement polynésien de retrouver leur siège à l’assemblée de Polynésie française – Durée de perception d’une indemnité par les anciens membres du gouvernement polynésien 50
Article 3 (art. 105, 107 et 116 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et L.O. 406-1 du code électoral) : Élection des membres de l’assemblée de la Polynésie française 51
1. La modification du mode de scrutin afin de faciliter l’émergence d’une majorité à l’assemblée de la Polynésie française (article 105 du statut) 52
2. Annulation de l’élection dans une circonscription et organisation d’une élection partielle (article 107 du statut) 57
3. Inéligibilité du candidat ayant dépassé le plafond des dépenses électorales (article 116 du statut) 58
4. Simplification d’une disposition du code électoral 59
Article 4 (art. 121 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Élection et renouvellement du bureau de l’assemblée de la Polynésie française 60
Article 5 (art. 156 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Responsabilité du président et du gouvernement polynésiens devant l’assemblée de la Polynésie française 62
1. La substitution de « motions de défiance » constructives aux actuelles motions de censure 62
2. L’institution de « motions de renvoi » en matière budgétaire 64
Article 6 (art. 157 et art. 157-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Renouvellement anticipé de l’assemblée de la Polynésie française par décret en Conseil des ministres 68
Article 6 bis (art. 166 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Intervention du haut-commissaire de la République en cas de carence des autorités locales 69
TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À LA TRANSPARENCE DE LA VIE POLITIQUE 71
Article 7 A (art. 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Extension des matières dans lesquelles les lois et règlements sont applicables de plein droit en Polynésie française 71
Article 7 (art. 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Consultation de l’assemblée de la Polynésie française sur les projets législatifs du Gouvernement 72
1. Une procédure consultative allégée et clarifiée 73
2. Des exigences constitutionnelles mieux respectées 75
Article 7 bis (art. 13 et 54 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Détermination des compétences respectives de la Polynésie française et des communes polynésiennes – Réglementation des conditions permettant à la Polynésie française d’apporter son concours financier aux communes polynésiennes 75
Article 7 ter (art. 17 et 32 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Approbation des conventions de coopération décentralisées – Entrée en vigueur du décret approuvant une « loi du pays » 78
Article 8 (art. 29 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Encadrement du soutien financier de la Polynésie française ou de ses établissements publics aux sociétés d’économie mixte (SEM) 79
Article 9 (art. 28-1 [nouveau] et art. 49 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions de la fixation par la Polynésie française des règles applicables à la commande publique 80
Article 9 bis (art. 64 et 95 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Répartition des compétences entre le président de la Polynésie française et son gouvernement 82
Article 10 (art. 64, 90, 91, 129-1 [nouveau], art. 144, art. 157-2 et 157-3 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Extension et contrôle par l’assemblée de la Polynésie française des compétences économiques du gouvernement polynésien 83
Article 11 (art. 74 à 76, 111 et 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Sanction de l’inéligibilité des membres du gouvernement polynésien – Incompatibilités applicables aux membres du gouvernement polynésien et aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française 89
1. La sanction de l’inéligibilité des membres de l’exécutif local 89
2. Le régime des incompatibilités applicable aux membres de l’exécutif local 90
3. Le régime des incompatibilités applicable aux membres de l’assemblée délibérante 92
Article 11 bis (art. 119 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions de fixation des périodes de session ordinaire de l’assemblée de la Polynésie française 95
Article 11 ter (art. 123 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Modalités d’adoption du règlement intérieur de l’assemblée de la Polynésie française 96
Article 11 quater (art. 126 et 195 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions matérielles d’exercice de leurs mandats par les représentants à l’assemblée de la Polynésie française 96
Article 12 (art. 128 et 143 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions d’établissement et de transmission du compte rendu des séances de l’assemblée de la Polynésie française . 97
Article 13 (art. 131 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Questions adressées aux membres du gouvernement polynésien par les représentants à l’assemblée de la Polynésie française 101
Article 13 bis (art. 140, 141 et 142 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Extension du domaine des « lois du pays » - Modalités de désignation des rapporteurs à l’assemblée de la Polynésie française sur les projets et propositions de « lois du pays » 102
Article 13 ter (art. 151 et 152 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Attributions et fonctionnement du Conseil économique, social et culturel 104
Article 14 (art. 159 et section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre IV de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Consultation des électeurs de la Polynésie française 105
Article 14 bis (art. 164 et 165 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Composition du haut conseil de la Polynésie française et régime indemnitaire de ses membres 107
Article 14 ter (art. 170-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Approbation par l’assemblée polynésienne des conventions conclues entre l’État et la Polynésie française 109
Article 14 quater (art. 174 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Consultation obligatoire du Conseil d’État sur les recours dirigés contre un nombre accru d’actes des institutions polynésiennes 110
TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE JURIDICTIONNEL, FINANCIER ET BUDGÉTAIRE 112
Article 15 (art. 144, art. 144-1 et 144-2 [nouveaux], art. 145 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Procédure budgétaire 112
Article 16 (art. 171, art. 172-1, 172-2 et 173-1 [nouveaux], art. 175 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Contrôle de la légalité des actes des institutions polynésiennes 116
Article 17 (art. 186-1 et 186-2 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) : Contrôle juridictionnel, financier et budgétaire 119
1. La possibilité pour les contribuables et les électeurs de se substituer à la Polynésie française pour engager une action en justice (article 186-1 nouveau) 119
2. Le contrôle du haut-commissaire de la République sur les aides financières et garanties d’emprunt consenties aux sociétés d’économie mixte 120
Article 18 (art. L.O. 272-12 et L.O. 273-4-1 à 273-4-12 [nouveaux] du code des juridictions financières) : Contrôle de la gestion, du budget et des comptes 122
1. L’examen de la gestion de la Polynésie française et des organes auxquels elle apporte un concours financier (article L.O. 272-12) 123
2. Le contrôle du budget et des comptes 124
TITRE IV : DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 129
Article 19 (art. 9 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Coordination 129
Article 20 : Renouvellement anticipé de l’assemblée de la Polynésie française – Entrée en vigueur de la loi organique 129
1. L’abréviation du mandat en cours de l’assemblée de la Polynésie française 130
2. Les modalités d’entrée en vigueur de la loi organique 133
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 135
Article premier (art. L. 390-1 [nouveau], L. 407 à L. 409, L. 411, L. 412, L. 414 à L. 415-1 et L. 415-2 [nouveau] du code électoral) : Plafonnement des dépenses électorales, enregistrement des candidatures, déroulement de la campagne électorale 135
1. Distribution des documents officiels de propagande par les services municipaux 135
2. Les conditions de dépôt et de retrait des candidatures 136
3. L’organisation de la campagne électorale 138
4. L’augmentation de la prise en charge des dépenses de campagne 139
Article 2 (art. L. 559 et L. 562 du code électoral) : Organisation des consultations décidées par le président de la République 142
Article 3 (art. L. 225-2, L. 331-7 et L. 554-1 du code de justice administrative) : Clarification des dispositions du code de justice administrative relatives aux demandes d’avis et aux recours contentieux concernant la Polynésie française 143
1. Les compétences du tribunal administratif de la Polynésie française 144
2. La compétence contentieuse en premier et dernier ressort du Conseil d’État 144
3. La suspension des actes des communes polynésiennes déférés au tribunal administratif par le haut-commissaire 146
Article 3 bis (art. L. 312-1 du code des juridictions financières) : Compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière à l’égard des agents des organismes soumis au contrôle de la chambre territoriale des comptes 146
Article 4 : Dispositions transitoires 147
Après l’article 4 148
TABLEAU COMPARATIF (PROJET DE LOI ORGANIQUE) 151
TABLEAU COMPARATIF (PROJET DE LOI) 241
ANNEXE AUX TABLEAUX COMPARATIFS 259
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION (PROJET DE LOI ORGANIQUE) 289
AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION (PROJET DE LOI) 291
TEXTES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE ABROGÉS OU MODIFIÉS À L’OCCASION DE L’EXAMEN DE CE PROJET DE LOI ORGANIQUE ET DE CE PROJET DE LOI 293
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 295
Partie intégrante du territoire français depuis 1880, la Polynésie française a bénéficié, à l’issue de la période coloniale, d’une autonomie politique grandissante, dont les statuts successivement adoptés en 1957, en 1977, en 1984 et en 1996 ont constitué les principales étapes. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (1), en substituant à l’ancienne catégorie des territoires d’outre-mer (TOM) celle des collectivités d’outre-mer (COM), susceptibles d’être « dotées de l’autonomie », a ensuite ouvert de nouvelles possibilités pour permettre à la population polynésienne de mieux maîtriser son destin au sein de la République française. L’assouplissement du cadre constitutionnel a rapidement débouché sur l’adoption d’un statut d’autonomie renforcée, fixé par la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française.
Cette marche vers une autonomie toujours plus grande s’est toutefois accompagnée, au cours des dernières années, d’une multiplication des dysfonctionnements affectant les institutions polynésiennes. L’instabilité gouvernementale a, en particulier, pris des proportions inquiétantes dans cette COM : la fonction de président de la Polynésie française a changé cinq fois de titulaire depuis l’entrée en vigueur du statut de 2004. L’évolution des coalitions politiques formées à l’assemblée de la Polynésie française, imprévisible et peu intelligible pour un observateur extérieur, ajoutée à une rigueur parfois insuffisante dans la conduite des activités économiques et financières de la COM, a engendré une confusion et des pratiques qui portent atteinte à l’image de la Polynésie française et freinent son développement.
Le projet de loi organique et le projet de loi aujourd’hui soumis à la représentation nationale ne visent nullement à remettre en cause l’autonomie accordée à cette COM. Ils proposent en revanche, à la lumière de l’expérience, de mieux garantir cette autonomie en corrigeant divers dysfonctionnements constatés dans l’application du statut de 2004. Ainsi, le mode de scrutin pour l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française sera modifié, car les précédents aménagements qui y ont été apportés n’ont pas atteint leur objectif : favoriser la constitution de majorités politiques claires et durables au sein de l’assemblée délibérante de la COM. La responsabilité du gouvernement polynésien pourra être mise en jeu devant l’assemblée de la Polynésie française dans des conditions moins déstabilisantes, grâce à la mise en œuvre de motions de défiance constructives. Par ailleurs, une série de règles permettront de mieux distinguer la vie politique et les activités économiques et financières dans cette COM, mais aussi d’y rendre plus efficace le contrôle démocratique de la population comme le contrôle juridique du représentant de l’État.
Ces textes constituent assurément un progrès pour ramener les institutions polynésiennes vers un fonctionnement plus ordonné et rationnel. Le jeu des récentes alliances politiques conclues dans cette COM n’a, toutefois, pas permis à son assemblée délibérante, consultée conformément à l’article 74 de la Constitution, de les approuver dans son avis du 4 octobre 2007. Présentés en Conseil des ministres le 25 octobre dernier, ils ont été adoptés par le Sénat le 12 novembre et nous sont à présent soumis, dans des délais trop brefs. Ces délais sont toutefois justifiés par l’urgence des aménagements statutaires proposés, qui donnent de nouveaux moyens juridiques pour renforcer la stabilité et la sérénité de la vie politique et institutionnelle de la Polynésie française. La commission des Lois vous propose donc d’apporter votre soutien à ces projets, enrichis par divers ajustements apportés par le Sénat.
LES ARCHIPELS DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
Devenue « Établissements français d’Océanie » en 1843 en vertu d’un traité de protectorat demandé le 9 septembre 1842 par ses chefs et contresigné par sa reine Pomaré IV, le territoire polynésien fut annexé par la France par un traité ratifié le 30 décembre 1880, ce qui conduisit à octroyer la nationalité française à tous ses habitants (2). La période coloniale ne prit fin qu’en 1946, avec l’octroi à la Polynésie du statut de territoire d’outre-mer (TOM) et le début d’une représentation polynésienne au Parlement de la République. Ce changement fondamental fut rapidement suivi d’un développement des revendications autonomistes en Polynésie française.
A. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, TERRITOIRE D’OUTRE-MER (1946-2003) : DE LA DÉCENTRALISATION À L’AUTONOMIE
La Polynésie française n’a acquis un statut moderne, tournant le dos à la période coloniale, qu’au lendemain de la Seconde guerre mondiale. C’est ainsi qu’en 1946, les « Établissements français de l’Océanie » furent transformés en Territoire d’outre-mer (TOM), catégorie de collectivités territoriales créée par la Constitution de la Quatrième République (3).
Malgré une pause entre les années 1958 et 1977, le mouvement de décentralisation conduisit à renforcer sans cesse, au fil des statuts successifs, l’autonomie de la Polynésie française. Celle-ci ne fut finalement limitée, en 1996 et 1999, que par les règles constitutionnelles applicables aux TOM, ainsi que par les difficultés politiques rencontrées pour adapter ces normes aux spécificités polynésiennes.
Le premier statut polynésien fut fixé par un décret du 22 juillet 1957 (4) et une loi du 26 juillet 1957 (5), pris en application de la loi du 23 juin 1956 (6) dite « loi-cadre Deferre », qui prévoyait diverses mesures de « décentralisation et de déconcentration administratives » dans l’attente d’une réforme constitutionnelle visant à « associer plus étroitement les populations d’outre-mer à la gestion de leurs intérêts propres ». La Polynésie française était alors dotée, comme les autres TOM, d’un exécutif dénommé « conseil de gouvernement », présidé par le représentant de l’État et comprenant de 6 à 8 ministres élus par l’assemblée du TOM – laquelle disposait en outre de compétences normatives dans une quarantaine de matières (telles que le commerce, les transports ou l’enseignement), dont certaines relevaient, en métropole, du Parlement.
Toutefois, l’essentiel des pouvoirs exécutifs locaux furent restitués au représentant de l’État par une ordonnance du 23 décembre 1958 (7), à la suite des violents incidents survenus le 11 octobre 1958 – le maintien de la Polynésie française au sein de la République française ayant, malgré l’opposition du parti majoritaire sur place (8), recueilli 65 % des suffrages exprimés.
Une nouvelle étape vers une autonomie accrue fut franchie avec la loi n° 77-772 du 12 juillet 1977 relative à l’organisation de la Polynésie française, consécutive à l’occupation par les autonomistes de l’assemblée territoriale de juin 1976 à avril 1977. Celle-ci dota en effet le TOM d’un nouveau statut lui conférant « l’autonomie administrative et financière », même si l’exécutif local dépendait encore de l’autorité préfectorale. Ainsi, le haut-commissaire de la Polynésie française était chargé de présider un « conseil de gouvernement », dont les membres étaient élus par l’assemblée territoriale. Cette dernière, dont les membres étaient élus au suffrage universel direct, était chargée de voter le budget du TOM et pouvait exercer, conjointement avec le conseil de gouvernement polynésien, un pouvoir normatif dans les matières de compétence locale. Parallèlement, la loi institua un « comité économique et social de la Polynésie française », assemblée consultative formée de représentants des groupements professionnels, des organismes et des associations contribuant à la vie économique, sociale et culturelle du TOM.
Ce nouveau statut permit à l’époque de relancer en Polynésie française la dynamique décentralisatrice, sans que le TOM soit encore doté d’une réelle autonomie.
La loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française a constitué une première étape dans la marche de cette collectivité ultramarine vers l’autonomie. En effet, en prévoyant que ce TOM, dont la loi devait définir « l’organisation particulière et évolutive », serait dorénavant « doté de l’autonomie interne dans le cadre de la République », et en reconnaissant officiellement sa personnalité originale – à travers son drapeau, son hymne, son sceau et sa langue –, cette loi offrait à la population et aux élus polynésiens de nouvelles responsabilités et perspectives.
La direction de l’exécutif local fut alors transférée du haut-commissaire à la Polynésie française à un « gouvernement du territoire », élu par l’assemblée territoriale et comprenant un président, ainsi que 6 à 10 ministres. Une compétence générale fut attribuée à l’assemblée territoriale pour régler les affaires du TOM, l’autorité préfectorale restant chargée, conformément au droit commun, de veiller aux intérêts nationaux, au respect des lois et de l’ordre public, au contrôle administratif et à l’exercice régulier de leurs compétences par les institutions polynésiennes.
L’assemblée territoriale du TOM fut dotée de compétences propres dans de nouvelles matières, notamment en matière d’enseignement (dont celui des langues locales), de commerce et d’échanges, ainsi que d’organisation des services publics à caractère économique. Les compétences propres de l’État, pour la première fois énumérées de manière limitative, concernaient essentiellement les matières régaliennes ou d’importance stratégique : étaient notamment concernées les relations internationales, la défense, la justice et l’organisation judiciaire, la monnaie et le crédit, la nationalité, la sécurité et les libertés publiques, l’enseignement supérieur et celui du second degré, ainsi que la communication audiovisuelle et les « matières premières stratégiques ».
La loi n° 90-612 du 12 juillet 1990 modifiant la loi précitée apporta plusieurs compléments à ce statut en élargissant les compétences du TOM en matière économique et internationale et en procédant à plusieurs aménagements institutionnels de portée relativement limitée.
Sur le plan économique, la loi précisa que l’État concédait au TOM l’exploration et l’exploitation des ressources naturelles situées dans et sous les eaux françaises au large de la Polynésie française. Elle autorisa également le TOM à créer, pour contribuer à son développement économique, des sociétés d’économie mixte (SEM) dont les statuts devaient être fixés par délibération de l’assemblée territoriale. La possibilité d’associer l’exécutif polynésien à la négociation d’accords avec les États de la « région Pacifique » fut également prévue.
Sur le plan institutionnel, le président du gouvernement du TOM fut, dans un objectif de simplification, autorisé à nommer ses ministres par simple arrêté, alors que la composition du gouvernement devait auparavant recueillir l’approbation de l’assemblée territoriale. Cette dernière, dorénavant dotée d’une réelle autonomie en matière financière et de personnel, conserva la possibilité de mettre en jeu la responsabilité du gouvernement du TOM en adoptant, à la majorité absolue des membres qui la composaient, une motion de censure signée d’au moins deux cinquièmes de ceux-ci. Enfin, le comité économique et social mis en place en 1977 fut remplacé par un « conseil économique, social et culturel », autorisé à s’autosaisir de certains sujets d’étude à la majorité des deux tiers de ses membres.
Plusieurs précisions furent encore apportées dans ce même statut par la loi organique du 20 février 1995 (9), s’agissant de la répartition des compétences entre l’État et le TOM, de la durée des sessions et de la transmission des actes de son assemblée territoriale, ainsi que du régime des SEM.
En 1996, le législateur a souhaité, conformément au vœu de la population polynésienne, que l’arrêt des essais nucléaires organisés sur le territoire du TOM s’accompagne d’un net renforcement de son autonomie, consacré par un nouveau statut. Ce dernier relevait de la loi organique depuis la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 (10). Il fut donc fixé par la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et complété par la loi n° 96-313 du 12 avril 1996 complétant le statut d’autonomie de la Polynésie française.
L’autonomie du TOM fut d’abord renforcée sur le plan symbolique. Ainsi, le « gouvernement du territoire » prit le nom de « gouvernement de la Polynésie française » et la collectivité fut autorisée à créer un ordre spécifique pour décorer ses habitants et ses hôtes méritants. Par ailleurs, la participation, sous certaines conditions, du président du gouvernement polynésien aux négociations d’accords internationaux intéressant la Polynésie française fut permise, de même que la négociation directe par celui-ci de conventions de coopération décentralisées avec des collectivités locales étrangères.
Cette autonomie fut également consolidée en matière économique. En effet, le domaine public maritime lui fut partiellement transféré, puisqu’il devint propriétaire des rades, lagons, eaux intérieures et territoriales, ainsi que du sol et du sous-sol de celles-ci. Le droit d’explorer et d’exploiter lui-même les ressources naturelles situées dans ces espaces, ainsi que dans la zone économique exclusive, lui fut directement reconnu.
Par ailleurs, les compétences des institutions polynésiennes furent accrues, au profit de l’exécutif comme de l’organe délibérant du TOM.
Les nouvelles attributions dévolues au gouvernement polynésien concernèrent la création de filières de formation supérieure, la fixation des règles de sécurité encadrant la navigation dans les eaux intérieures, ainsi que diverses réglementations économiques. Des compétences consultatives lui étaient également reconnues pour tout projet de décret touchant à l’organisation particulière du TOM, ainsi qu’en matière de risques naturels et de desserte aérienne. Surtout, le président du gouvernement polynésien fut directement chargé de nommer lui-même à tous les emplois et habilité à signer tous les contrats.
De son côté, l’assemblée territoriale devint compétente en matière de communications extérieures, de réglementation des coopératives et des mutuelles, de sécurité civile et de réglementation des jeux de hasard. Il fut en outre prévu que les propositions d’actes communautaires intéressant le TOM lui soient transmises.
D’autres dispositions visaient à améliorer le fonctionnement des institutions polynésiennes.
Ainsi, pour améliorer l’efficacité de la gestion des deniers publics, les pouvoirs consultatifs et financiers de la commission permanente de l’assemblée territoriale furent renforcés, et cette dernière fut autorisée à organiser un contrôle préalable des dépenses du TOM et de ses établissements publics administratifs. En outre, la limitation du nombre maximum de membres du gouvernement fut supprimée, de même que le délai de 48 heures prévu pour l’application de leur nomination ou l’obligation qu’ils se réunissent au moins trois fois par mois. Enfin, la composition du conseil économique, social et culturel fut élargie à des représentants élus des communes des archipels (11).
Deux modifications ponctuelles furent ultérieurement apportées à ce statut :
— il fut d’abord complété par la loi organique n° 96-624 du 15 juillet 1996 complétant la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Celle-ci se borna à autoriser les membres du gouvernement polynésien à déléguer leur signature aux responsables des services territoriaux, à ceux des services de l’État ainsi qu’au directeur de leur cabinet (12) ;
— il fut ensuite modifié par la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux. Celle-ci modifia le droit commun dans cette matière ; elle aurait donc pu ne concerner que la métropole et les départements d’outre-mer (DOM), mais fut au contraire expressément rendue applicable à la Polynésie française (comme aux autres collectivités du Pacifique et à Mayotte) par son article 6.
Certaines innovations du statut de 1996 furent censurées par le Conseil constitutionnel, marquant ainsi les limites inhérentes à l’appartenance de la Polynésie française à la catégorie constitutionnelle des TOM. Le Conseil constitutionnel jugea ainsi, dans sa décision du 9 avril 1996 (13) :
— que le fait de soumettre à l’autorisation préalable du gouvernement polynésien la cession à des bénéficiaires domiciliés hors du TOM de propriétés immobilières ou de droits sociaux portait une atteinte excessive au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 (14) ;
— que la prise en compte de l’« organisation particulière » des TOM, prévue par l’article 74 de la Constitution, ne pouvait justifier que les compétences de l’État soient limitées aux seules garanties « fondamentales » des libertés publiques, car toutes ces garanties doivent être « les mêmes sur l’ensemble du territoire de la République » ;
— que, pour la même raison, en matière de procédure pénale, le législateur ne pouvait doter les autorités polynésiennes « du pouvoir de fixer les règles afférentes à la recherche des preuves des infractions aux réglementations territoriales et des auteurs desdites infractions » ;
— que le fait d’enfermer dans un délai de quatre mois le dépôt d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte pris en application des délibérations de l’assemblée territoriale, en cas de répartition incertaine des compétences entre l’État, le TOM et les communes, portait une « atteinte […] substantielle au droit à un recours juridictionnel » (15).
L’existence de ces obstacles juridiques à une autonomie encore accrue de la Polynésie française conduisit le Gouvernement conduit par M. Lionel Jospin à présenter, le 26 mai 1999, un projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci visait, d’une part, à clarifier les règles définissant le corps électoral pour les élections aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie, suite à une difficulté d’interprétation de l’accord politique signé à Nouméa le 5 mai 1998, et, d’autre part, à faire figurer dans un titre XIV de la Constitution un ensemble de règles constitutionnelles propres à la Polynésie française – cette collectivité aurait ainsi cessé d’appartenir à la catégorie des TOM.
Ce projet érigeait la Polynésie française en « pays d’outre-mer », jouissant d’une « autonomie » lui permettant de « se gouverne[r] librement et démocratiquement au sein de la République ». Il prévoyait également un transfert échelonné aux institutions polynésiennes des compétences de l’État, à l’exception d’un nombre limité de matières relevant de la souveraineté nationale ou des droits fondamentaux (nationalité, libertés publiques, droits civiques, droit électoral, organisation de la justice, droit et procédure pénale, relations extérieures, défense, ordre public, monnaie, crédit et changes). En outre, par dérogation au maintien de la compétence de l’État pour la conduite des relations internationales, il permettait à la Polynésie française de devenir membre d’organisations internationales, d’être représentée de manière distincte auprès des États de l’océan Pacifique, et de négocier des accords internationaux avec ceux-ci.
Ces dispositions constitutionnelles « à la carte », visiblement inspirées de celles qui avaient été retenues en 1998 pour la Nouvelle-Calédonie (16), prévoyaient également la création d’une « citoyenneté polynésienne », superposée à la citoyenneté française et ouvrant des droits spécifiques « en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité économique, ou encore d’accession à la propriété foncière » – cette dernière mention manifestant clairement la volonté de surmonter la censure constitutionnelle intervenue le 9 avril 1996. La même inspiration, en réalité de nature fédérale, conduisit également à prévoir dans ce texte que l’assemblée territoriale pourrait adopter des actes « ayant le caractère de lois du pays », lesquels auraient pu être, avant leur publication, déférés devant le Conseil constitutionnel, comme peuvent l’être les lois adoptées par le Parlement de la République.
Bien qu’adopté dans des termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat, ce projet ne fut jamais soumis au Congrès, du seul fait qu’il était joint à un second projet de loi constitutionnelle, plus contesté, visant à réformer le Conseil supérieur de la magistrature. Ce blocage institutionnel conduisit par la suite à envisager des modifications constitutionnelles d’une autre nature pour permettre à la Polynésie française de poursuivre sa marche vers une plus grande autonomie.
B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, COLLECTIVITÉ D’OUTRE-MER (2003-2007) : LA MISE EN PLACE D’UNE AUTONOMIE RENFORCÉE
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (17) a considérablement rénové le droit applicable aux collectivités ultramarines, puisqu’elle a substitué aux deux anciennes catégories des TOM et des collectivités territoriales à statut particulier (18) celle des « collectivités d’outre-mer » (COM).
L’article 74 de la Constitution prévoit désormais que le régime législatif et les compétences propres de chaque COM (19) doivent être fixés dans son statut, lequel relève de la loi organique et ne peut être adopté ou modifié qu’après consultation de l’organe délibérant de la COM. Le statut de chaque COM doit également déterminer les règles d’organisation et de fonctionnement de ses institutions, mais aussi le régime électoral de son organe délibérant, ainsi que les conditions de consultation de la COM sur les projets législatifs et les projets de décrets ou d’engagements internationaux qui la concernent.
Au-delà de ce socle de règles communes à toutes les COM, l’article 74 de la Constitution ouvre de nouvelles possibilités pour celles qui, telles que la Polynésie française, sont « dotées de l’autonomie ». Pour celles-ci, la loi organique peut prévoir :
— que les normes éventuellement adoptées par l’assemblée délibérante de la COM dans certaines matières législatives peuvent faire l’objet d’un « contrôle juridictionnel spécifique » par le Conseil d’État, plutôt que d’un contrôle par le Conseil constitutionnel avant leur publication comme cela avait été prévu en 1999 (20) ;
— qu’une fois le statut de la COM adopté, son assemblée délibérante pourra, à sa demande, être autorisée par le Conseil constitutionnel à modifier toute nouvelle loi empiétant sur ses compétences ;
— que la COM pourra participer à l’exercice des compétences étatiques, à la double condition que cette participation s’effectue sous le contrôle de l’État et ne porte aucune atteinte aux « garanties accordées sur l’ensemble du territoire national pour l’exercice des libertés publiques » (21) ;
— que la population locale pourra bénéficier de mesures discriminantes pour l’accès à l’emploi, l’installation professionnelle ou « la protection du patrimoine foncier » – expression préférée à « l’accession à la propriété foncière » mentionnée dans le projet de 1999 –, à condition que cette préférence territoriale soit justifiée par les « nécessités locales », c’est-à-dire par un motif d’intérêt général.
À la différence du projet présenté au Parlement en 1999, cette révision constitutionnelle n’a donc pas conduit à créer, à l’image du précédent calédonien, un statut constitutionnel « sur mesure » pour la seule Polynésie française. Cette dernière ne constitue pas, au regard de la Constitution, un « pays d’outre-mer » mais uniquement une COM, à laquelle le législateur organique a choisi d’accorder un certain degré d’autonomie. Cette approche a donc permis de concilier la préservation d’un cadre constitutionnel cohérent et la dévolution de pouvoirs accrus aux institutions polynésiennes.
La Polynésie française est actuellement soumise à un statut fixé par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, lui-même complété par la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d’autonomie de la Polynésie française. Ce statut, mis en place dans l’année qui a suivi la rénovation du cadre constitutionnel applicable aux collectivités ultramarines, a mis en œuvre les nouvelles possibilités offertes par l’article 74 de la Constitution pour les COM bénéficiant de l’autonomie.
L’assemblée de Polynésie française, composée de 57 représentants élus pour cinq ans, est désormais autorisée à adopter, dans de nombreuses matières législatives (22) des actes dénommés « lois du pays », qui, contrairement aux « lois du pays » calédoniennes, n’ont pas de valeur législative mais réglementaire et dont le contentieux relève, de ce fait, du Conseil d’État plutôt que du Conseil constitutionnel. La solennité de ces actes est toutefois renforcée par le fait que le Président de la Polynésie française est chargé de les promulguer. Le Conseil constitutionnel a toutefois jugé (23) que les « lois du pays » intervenant dans le domaine législatif de l’Etat ne pouvaient entrer en vigueur qu’après ratification par le Parlement du décret les approuvant. Le nombre de lois du pays adoptées par l’assemblée polynésienne s’est élevé à 4 en 2005 (en matière de fiscalité et d’emploi) et à 26 en 2006 (là encore en matière de fiscalité et d’emploi, mais aussi d’environnement, de droit social et de fonction publique territoriale).
Il convient de rappeler, d’une manière générale, qu’en vertu du principe dit de « spécialité législative », les lois ne s’appliquent à la Polynésie française que si elles le prévoient expressément – seules les matières liées à l’exercice de la souveraineté nationale ou d’un droit fondamental échappant à cette logique et demeurant, en conséquence, régies par le droit commun.
Par ailleurs, la population polynésienne est désormais autorisée à participer plus directement à la vie politique locale. Ainsi, un dixième des électeurs peuvent signer une pétition et l’adresser au président de l’assemblée de la Polynésie française, dès lors qu’elle relève bien du domaine de compétence de celle-ci. En outre, l’assemblée de la Polynésie française peut décider de soumettre à référendum local tout projet d’acte de la COM, y compris ceux qui interviennent dans le domaine de la loi (24).
L’autonomie polynésienne a été renforcée sur un plan politique et symbolique par le choix de qualifier la Polynésie française de « pays d’outre-mer », bien qu’elle demeure uniquement, au regard de la Constitution, une COM dotée de l’autonomie. Pour autant, le législateur organique a voulu inscrire cette dernière dans une perspective dynamique, en précisant que « la République garantit l’autonomie de la Polynésie française » et « favorise l’évolution de cette autonomie ».
Dans le même esprit, l’ancien « président du gouvernement de la Polynésie française » a désormais pris le nom de « président de la Polynésie française », ce qui évoque davantage un rôle de chef d’État que celui d’un chef d’exécutif local, indépendamment des réalités juridiques. Les mentions selon lesquelles le gouvernement polynésien, dont les membres sont désignés par le président de la Polynésie française, « conduit la politique » et « dispose de l’administration » de cette COM semblent également inspirées de l’article 20 de la Constitution, énonçant les pouvoirs du Gouvernement de la République.
La loi a également prévu que l’exécutif polynésien bénéficie de l’assistance juridique d’un « Haut conseil de la Polynésie française ».
La loi organique du 27 février 2004 a non seulement clarifié la répartition des compétences entre l’État et la Polynésie française, ainsi que les conditions d’exercice de certaines compétences partagées (participation de la COM à des missions de sécurité publique ou civile, par exemple), mais elle a aussi attribué de nouvelles compétences propres à cette COM.
Cette extension du champ de compétence de la Polynésie française a concerné le droit civil (à l’exception du droit des personnes), le droit du travail, les communications audiovisuelles, ainsi que les règles applicables aux hydrocarbures, aux casinos et aux jeux de hasard. Le Conseil constitutionnel a, en revanche, censuré les dispositions visant à confier au gouvernement polynésien la fixation des règles applicables à la sécurité de la circulation dans les eaux territoriales, ainsi qu’à l’exploitation et à la mise à disposition des registres d’état civil, les articles 73 et 74 de la Constitution impliquant que l’État conserve ses compétences en matière de sécurité et d’ordre publics comme en matière d’état et de capacité des personnes (25).
Ce nouveau statut a également accru les compétences internationales de la Polynésie française, qui est désormais autorisée à négocier des accords internationaux avec des États étrangers ou des organisations internationales, alors que cette faculté était auparavant limitée à la seule région de l’océan Pacifique.
Les institutions polynésiennes ont rapidement mis à profit ces facultés : après avoir adhéré en 2004, en qualité d’observateur, au Forum des îles du Pacifique (26), la COM a adressé en 2006 à cette organisation sa candidature au statut de « membre associé », intermédiaire entre celui d’observateur et celui de membre – ce dernier étant ouvert aux seuls États indépendants.
La loi organique du 27 février 2004 a prévu que la population polynésienne bénéficie d’une priorité en matière d’emploi et que la cession d’une propriété foncière à une personne ne résidant pas dans la COM serait soumise à un régime d’autorisation préalable.
L’article 19 de cette loi organique autorise ainsi la COM, dans un délai de deux mois à compter de la déclaration, à exercer un droit de préemption sur ces propriétés, à charge pour elle d’accorder aux propriétaires une indemnité correspondant à la valeur du bien. Sont exemptées de cette déclaration les personnes justifiant d’une durée de résidence suffisante en Polynésie française, ainsi que celles qui justifient d’une durée suffisante de mariage, concubinage ou pacte civil de solidarité (PACS) avec ces personnes. Le Conseil constitutionnel a, en revanche, censuré, dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, les dispositions qui visaient à étendre cette exemption aux personnes françaises « nées en Polynésie française [ou] dont l’un des parents est né en Polynésie française », quelque que soit leur durée de résidence dans la COM. Il a en effet jugé que la population au profit de laquelle, en vertu du dixième alinéa de l’article 74 de la Constitution, certaines discriminations peuvent être instituées dans les COM dotées de l’autonomie, « ne peut être définie que comme regroupant des personnes justifiant d’une durée suffisante de résidence dans la collectivité d’outre-mer concernée ».
e) L’évolution incertaine du mode de scrutin pour l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française
La loi organique du 27 février 2004 a procédé à plusieurs modifications du mode de scrutin applicable à l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française. Le nombre total de représentants a été porté de 49 à 57 et la circonscription de Tuamotu-Gambier a été divisée en deux – le nombre total de circonscriptions est donc passé de 5 à 6. Surtout le scrutin de liste à un tour, avec représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, applicable dans chacune de ces circonscriptions, a été doublement ajusté :
— le pourcentage de voix requis pour qu’une liste puisse participer à la répartition des sièges a été abaissé de 5 à 3 % ;
— la représentation proportionnelle a été corrigée par l’instauration d’une prime d’un tiers des sièges pour la liste arrivée en tête.
Ce nouveau système n’a pas permis de dégager des majorités stables en Polynésie française, alors qu’il s’agissait de son principal objectif. En effet, les primes majoritaires, en bénéficiant à des listes différentes selon les circonscriptions, se sont compensées et n’ont, en conséquence, pas eu d’effet global sur la composition de l’assemblée polynésienne – si ce n’est de réduire la représentation des listes réunissant le moins de suffrages. La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer a tiré les conséquences de cet échec en supprimant la prime majoritaire et en relevant de 3 % à 5 % des suffrages exprimés le seuil requis pour qu’une liste bénéficie de la représentation proportionnelle à l’assemblée de la Polynésie française. Toutefois, ce nouveau mode de scrutin n’a jamais été appliqué, car il ne devait entrer en vigueur que lors des élections territoriales suivant la promulgation de la loi.
Le scrutin du 23 mai 2004, qui fut partiellement annulé par le Conseil d’État six mois plus tard, a ouvert pour la Polynésie française une période d’incertitude et d’instabilité politique. En effet, depuis lors, trois motions de censure ont été adoptées et la fonction de président de la Polynésie française a changé cinq fois de titulaire.
Il convient ainsi de rappeler que, conformément à l’usage en cas de changement de statut, l’adoption de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française fut suivie, le 2 avril 2004, de la dissolution de l’assemblée polynésienne par décret du Président de la République. Or, les élections à l’assemblée de Polynésie française organisées le 23 mai 2004 n’y permirent pas la formation d’une majorité claire. En effet, les représentants affiliés au parti Tahoera’a Huiraatira (27), alors dirigé par M. Gaston Flosse, y occupaient 28 sièges, ceux qui étaient affiliés à l’Union pour la démocratie (UPLD) (28) conduite par l’indépendantiste Oscar Temaru 27 sièges, tandis que deux autres sièges avaient été obtenus par des représentants non inscrits, de sensibilité autonomiste.
Grâce à l’alliance formée entre l’UPLD et ces derniers, M. Oscar Temaru parvint d’abord à réunir sur son nom une courte majorité parlementaire (29 sièges) et à devenir ainsi président de la Polynésie française le 30 juin 2004. Toutefois, après un retournement d’alliance d’un représentant autonomiste, une motion de censure contre cet exécutif fut adoptée dès le 9 octobre 2004 et suivie, le 22 octobre 2004, de l’élection comme président de la Polynésie française de M. Gaston Flosse, alors soutenu par 29 représentants à l’assemblée polynésienne.
Cette situation fut, à son tour, rapidement remise en cause par la décision, prise le 15 novembre 2004 par le Conseil d’État, d’annuler le scrutin du 23 mai 2004 dans la circonscription des Îles-du-Vent (29), représentant 37 des 57 sièges à l’assemblée de Polynésie française. Cette décision fut motivée par d’importantes atteintes à la neutralité des lieux dans lesquels était organisé le scrutin – de nombreux bureaux de vote ayant été, pour l’occasion, intégralement décorés aux couleurs de l’UPLD.
À la suite de l’annulation de l’élection d’une majorité des représentants à l’assemblée de Polynésie française, de nouvelles élections territoriales furent organisées le 13 février 2005. Elles suscitèrent un réel intérêt de la population polynésienne, puisque près de 80 % des électeurs y participèrent. Ce scrutin accorda, au sein de l’assemblée polynésienne, 26 sièges au Tavini Huiraatira, 22 sièges au Tahoera’a Huiraatira et 9 sièges à des représentants affiliés à de plus petites formations politiques (30). M. Oscar Temaru parvint alors à former avec ces derniers une majorité à l’assemblée polynésienne et fut élu, le 3 mars 2005, président de la Polynésie française en remplacement de M. Gaston Flosse.
Toutefois, après une période caractérisée par des troubles sociaux à Papeete, l’adoption, le 13 décembre 2006, par 29 voix autonomistes (représentants du Tahoera’a Huiraatira et non inscrits), d’une motion de censure conduisit au renversement du gouvernement dirigé par M. Oscar Temaru et à l’élection, le 26 décembre, de M. Gaston Tong Sang comme président de la Polynésie française grâce au soutien de 31 représentants.
Ce dernier subit lui-même, à partir de l’été 2007, les effets de l’éclatement de la coalition politique qui l’avait porté au pouvoir. Ainsi, le 18 juillet 2007, cinq ministres du Tahoera’a Huiraatira démissionnèrent du gouvernement qu’il dirigeait et qui fut renversé, le 31 août 2007, par l’adoption d’une motion de censure soutenue par une coalition inattendue de 35 représentants, unissant des indépendantistes du Tavini Huiraatira et des autonomistes du Tahoera’a Huiraatira. Ce résultat permit ensuite, le 13 septembre 2007, à M. Oscar Temaru de redevenir président de la Polynésie française (31) (voir tableau récapitulatif ci-après) et de nommer, le 18 septembre 2007, un gouvernement exclusivement composé de ministres indépendantistes.
CHANGEMENTS INTERVENUS À LA PRÉSIDENCE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
ENTRE JUIN 2004 ET SEPTEMBRE 2007
Date de l’élection du président de la Polynésie française |
Titulaire de la fonction |
Parti d’affiliation |
30 juin 2004 |
M. Oscar Temaru |
Tavini Huiraatira |
22 octobre 2004 |
M. Gaston Flosse |
Tahoera’a Huiraatira |
3 mars 2005 |
M. Oscar Temaru |
Tavini Huiraatira |
26 décembre 2006 |
M. Gaston Tong Sang |
Tahoera’a Huiraatira |
13 septembre 2007 |
M. Oscar Temaru |
Tavini Huiraatira |
Si l’annulation des élections à l’assemblée de Polynésie française pouvait largement expliquer l’instabilité institutionnelle constatée de juin 2004 à mars 2005, en revanche le renversement des gouvernements ultérieurs peut être attribué aux spécificités de la vie politique polynésienne. Celle-ci se caractérise en effet, depuis plusieurs années, par des retournements d’alliance imprévisibles et la constitution de coalitions de circonstance, par nature éphémères. Le fait qu’aucun des deux grands partis polynésiens n’ait pu obtenir à lui seul une majorité absolue à l’assemblée de Polynésie française a contribué à faire du soutien de certains représentants autonomistes ou « îliens » un enjeu crucial. Or, ceux-ci, particulièrement sollicités, n’ont pas su s’engager durablement au sein d’une majorité.
Toutefois, le fait que les élections territoriales n’aient pas permis, ni en 2004, ni en 2005, au Tahoera’a Huiraatira ou au Tavini Huiraatira de disposer de la majorité des sièges à l’assemblée polynésienne n’est pas la seule cause politique de l’instabilité institutionnelle de la Polynésie française. En effet, l’adoption, le 31 août 2007, d’une motion de censure contre le gouvernement dirigé par M. Gaston Tong Sang résulte de l’apparition de divergences importantes entre les représentants du Tahoera’a Huiraatira eux-mêmes.
La conclusion, au détriment du gouvernement conduit par Gaston Tong Sang, d’un accord politique entre le Tahoera’a Huiraatira, dirigé par M. Gaston Flosse, et le Tavini Huiraatira, conduit par M. Oscar Temaru, prévoyant que la Polynésie française devienne dès 2008 un « pays associé de la République française », avant un futur référendum d’autodétermination, était d’autant plus imprévisible que la première de ces deux formations s’était toujours opposée à tout projet d’indépendance de la Polynésie française. Les choix de ces représentants engagent lourdement l’avenir de la Polynésie française : seule sa population a la légitimité pour en décider, en exprimant clairement ses préférences politiques par le suffrage. Or, l’organisation rapide de nouvelles élections territoriales, majoritairement souhaitée par l’opinion publique en Polynésie française (32), est aujourd’hui jugée prématurée par l’actuel chef de l’exécutif local, alors même que l’UPLD et le Tahoeraa’a Huiraatira avaient demandé la dissolution de l’assemblée polynésienne, respectivement le 18 juillet 2007 et le 25 juillet 2007.
Quelles qu’en soient les causes, les changements successifs intervenus depuis 2004 à la tête de l’exécutif polynésien se sont accompagnés de nombreuses tensions sociales et d’une multiplication des contentieux juridiques. Ces désordres institutionnels ont empêché les éphémères gouvernements polynésiens de mener des politiques cohérentes et ont entamé la confiance des investisseurs, conduisant à une grave récession économique. Une telle situation est d’autant plus regrettable que le Gouvernement, qui a toujours soutenu le développement économique de la Polynésie française, souhaite y mettre en œuvre, au cours des prochaines années, un contrat de projet dont les crédits devraient atteindre 460 millions d’euros.
Après plus de trois années d’instabilité institutionnelle, l’ensemble de ces considérations doit conduire à corriger rapidement plusieurs imperfections dans le statut fixé par la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, s’agissant en particulier du mode de scrutin pour l’élection des représentants à l’assemblée de Polynésie française et des mécanismes de responsabilité du gouvernement polynésien devant celle-ci.
Les projets adoptés par le Sénat le 12 novembre dernier visent à corriger certaines règles électorales et institutionnelles inscrites dans l’actuel statut de la Polynésie française, afin de favoriser la stabilité gouvernementale comme la transparence politique et financière, sans pour autant remettre en cause l’autonomie renforcée dont dispose cette COM depuis la loi organique du 27 février 2004.
L’instabilité institutionnelle chronique est largement liée à l’absence de majorité claire à l’assemblée de la Polynésie française, qui est élue au scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle. L’instauration, par la loi organique précitée du 27 février 2004, d’une prime majoritaire n’a pas pu assurer l’émergence de majorités stables. En effet, les élections des représentants à l’assemblée se déroulent dans six circonscriptions correspondant approximativement aux archipels polynésiens. Des partis différents peuvent donc arriver en tête dans chaque circonscription et, dès lors, l’effet des primes majoritaires s’annule, comme cela s’est produit le 23 mai 2004.
L’instauration d’une circonscription unique pour les élections à l’assemblée de la Polynésie française ne constitue toutefois pas une solution satisfaisante compte tenu de l’étendue du territoire polynésien, qui couvre une superficie comparable à celle du continent européen. Les différents archipels se caractérisent par des spécificités fortes qui justifient que leur représentation à l’assemblée soit garantie.
La solution retenue par le projet de loi organique consiste à instaurer un scrutin à deux tours afin de favoriser la constitution d’alliances entre les partis polynésiens et ainsi limiter l’émiettement de la représentation (article 3). La suppression de la prime majoritaire décidée par la loi organique précitée du 21 février 2007 est confirmée.
Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a choisi de relever les seuils prévus par le projet de loi organique pour l’admission à la répartition des sièges et pour être présent au second tour. Il a ainsi préféré maintenir à 5 % des suffrages exprimés le seuil d’admission à la répartition des sièges, conformément aux dispositions de la loi organique précitée du 21 février 2007, plutôt que l’abaissement à 3 % prévu par le texte du Gouvernement, qui consistait à revenir au seuil de 2004. En outre, alors que le projet initial fixait à 10 % des suffrages exprimés le seuil pour participer au second tour de scrutin, comme aux élections municipales et régionales, le Sénat a retenu un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés. En l’absence de prime majoritaire, il paraît en effet préférable d’inciter les partis à se regrouper en amont du scrutin pour que des majorités stables puissent apparaître à l’assemblée de la Polynésie française et que les électeurs se prononcent en toute connaissance des alliances formées.
La création d’un second tour de scrutin rend nécessaire l’adaptation de plusieurs articles du code électoral (article 1er du projet de loi). Il convient ainsi de prévoir un financement de la campagne électorale entre les deux tours, de définir les conditions de dépôt des candidatures pour le second tour, de clarifier les conditions dans lesquelles les candidats peuvent se voir rembourser les dépenses électorales… En particulier, le projet de loi modifie la durée de la campagne électorale, actuellement de cinq semaines, en prévoyant trois semaines avant le premier tour puis deux semaines entre les deux tours. Le Sénat a, en outre, adopté un amendement du Gouvernement prévoyant le remboursement par l’État des frais de transport aérien exposés pendant la campagne électorale, dans la limite d’un plafond fixé par décret.
Afin de mettre fin le plus rapidement possible à l’instabilité institutionnelle, qui paralyse les projets de la collectivité, entrave le développement économique et provoque l’exaspération de la population, le mandat en cours de l’assemblée de la Polynésie française est abrégé (article 20 du projet de loi organique). Des élections seront organisées au début de l’année 2008, M. Christian Estrosi, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, ayant annoncé l’organisation du premier tour le 27 janvier 2008 et du second tour le 10 février 2008. Le Sénat a introduit deux dispositions tendant, d’une part, à prévoir que le mandat des représentants élus en février 2008 expirera en juin 2013 et, d’autre part, à déroger aux conditions d’inéligibilité de certains agents publics exerçant leurs fonctions dans la collectivité.
Les dispositions électorales du projet de loi seront applicables dès les prochaines élections (article 4 du projet de loi). Le Sénat, sur proposition du Gouvernement, a par ailleurs prévu que les personnes inscrites sur les listes électorales lors de la révision annuelle opérée entre septembre et décembre 2007 pourront voter lors de ce scrutin, alors que les modifications des listes électorales entrent normalement en vigueur le dernier jour du mois de février.
Au-delà des aménagements électoraux, qui devraient permettre de dégager plus facilement des majorités claires et durables à l’assemblée de la Polynésie française, le projet de loi organique propose une série de modifications relatives au volet institutionnel du statut de la COM. Il s’agit de réduire le risque de constitution de majorités politiques artificielles pour l’élection du président de la Polynésie française, mais aussi de mettre en place des mécanismes permettant l’engagement plus serein de la responsabilité de l’exécutif de la COM devant son assemblée délibérante.
Ainsi, alors que l’élection du président de la Polynésie française donne actuellement lieu, au sein de l’assemblée polynésienne, à deux tours de scrutin, seuls les deux candidats arrivés en tête étant autorisés à participer au second tour, il était initialement proposé, à l’article 1er du projet de loi organique :
–– de supprimer toute limitation du nombre de candidatures aux différents tours de scrutin et de permettre à de nouveaux candidats de s