N^° 303

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 octobre 2007.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (n° 284),

PAR Mme Marie-Anne MONTCHAMP,

Députée.

Voir le numéro : 295.

INTRODUCTION 9

CHAPITRE I : POUR PRÉPARER LA RÉSORPTION DU DÉSÉQUILIBRE : DES MESURES DE RECETTES CIBLÉES, UN CONTRÔLE RENFORCÉ 11

I.– LA SITUATION DES COMPTES SOCIAUX APPELLE DES MESURES DE REDRESSEMENT 11

A.– FACE À UNE TENDANCE PRÉOCCUPANTE, L’IMPACT VERTUEUX DU PLFSS 11

B.– UNE ANALYSE DE LA STRUCTURE DES DÉFICITS QUI DOIT PERMETTRE D’IDENTIFIER LES ÉLÉMENTS DE FRAGILITÉ DU SYSTÈME 13

II.– LES MESURES DE RECETTES SONT CIBLÉES ET COUPLÉES AU RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE 14

A.– LES PRÉVISIONS DE RECETTES : UNE CROISSANCE RALENTIE 14

1.– La classique vue d’ensemble par catégorie de recettes 14

2.– Les éléments d’une revue de détail 16

a) Les droits sur le tabac et l’alcool font l’objet d’une rationalisation 17

b) Les taxes pesant sur l’industrie pharmaceutique forment un ensemble à six composantes 20

3.− Une vue d’ensemble prospective par régime de base 21

B.– LE CHOIX DE LA MESURE POUR LES RECETTES NOUVELLES, LE SOUCI DE L’EFFICACITÉ DANS LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE 22

1.− 2 milliards d’euros de recettes nouvelles en 2008 22

2.− Le renforcement de la lutte contre la fraude 24

a) Une meilleure détection de la fraude 25

b) Un renforcement du contrôle des arrêts de travail et de certaines dépenses d’assurance maladie 25

c) Des sanctions plus dissuasives 25

CHAPITRE II : DES RELATIONS FINANCIÈRES ASSAINIES ENTRE L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE : VERS UN VÉRITABLE PILOTAGE DU « RISQUE FINANCIER » 27

I.– L’APUREMENT DE LA DETTE DE L’ÉTAT À L’ÉGARD DU RÉGIME GÉNÉRAL À FIN 2006 MARQUE UNE CONFIANCE RETROUVÉE 27

A.– UN APUREMENT HISTORIQUE DU PASSÉ, DES GARDE–FOUS POUR L’AVENIR 27

1.− L’apurement de dettes parfois anciennes pour 5,08 milliards d’euros 27

2.− D’importants moyens pour empêcher la reconstitution de dettes de l’État 28

B.– LA SUBSISTANCE D’UNE DETTE EN 2007, CREUSÉE PAR LES « NICHES SOCIALES » 29

II.– LA DETTE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE NON TRANSFÉRÉE À LA CADES PÈSE SUR LA TRÉSORERIE DE L’ACOSS 30

A.– LA FIN EN 2007 DU TRANSFERT AUTOMATIQUE DE DETTE À LA CADES 30

1.– Les reprises de déficit par la CADES résultent en dernier lieu de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie 30

2.– Les opérations de transfert ont cessé en 2007 30

B.– LE RELÈVEMENT À 36 MILLIARDS D’EUROS DU PLAFOND D’EMPRUNT DE L’ACOSS EN COURS D’ANNÉE, UNE PREMIÈRE 32

III.– PROGRAMME DE QUALITÉ ET D’EFFICIENCE ET PLURIANNUALITÉ SONT LES OUTILS DU PILOTAGE DU « RISQUE FINANCIER » 35

A.– LE PQE « FINANCEMENT », PLUS LARGE QUE LA CONVENTION D’OBJECTIFS ET DE GESTION 35

1.− Une présentation définitive et un cadrage enrichi 35

2.− Une performance mieux mesurée 36

B.– LA PLURIANNUALITÉ ET LA RÉFLEXION SUR LE RAPPROCHEMENT ENTRE PLF ET PLFSS 38

IV.− L’AVENIR PASSE PAR UNE RÉFLEXION APPROFONDIE SUR LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE 39

A.− DEUX RAPPORTS RÉCENTS TÉMOIGNENT DE LA VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT DE PRENDRE À BRAS–LE–CORPS LA RÉFORME DU FINANCEMENT 40

1.− Le rapport de M. Éric Besson éclaire le lien entre financement et gouvernance 40

2.− La note d’étape de Mme Christine Lagarde souligne les contraintes techniques de la réforme 43

B.− VOTRE RAPPORTEURE POUR AVIS ENTEND PARTICIPER À LA RÉFLEXION QUI SE POURSUIT 43

CHAPITRE III : L’AGGRAVATION PRÉOCCUPANTE DU DÉFICIT DE LA BRANCHE MALADIE 45

I.– L’AGGRAVATION CONTINUE DU DÉFICIT DE LA BRANCHE MALADIE ENTRE 2006 ET 2008 45

A.– DES HYPOTHÈSES DE CONSTRUCTION DE L’ONDAM QUI ONT ENTRAÎNÉ UN DÉRAPAGE DES DÉPENSES 45

1.– L’ONDAM pour 2006 : un dépassement de 1,2 milliard d’euros 45

2.– L’ONDAM pour 2007 : le dérapage des dépenses a appelé des mesures de redressement 46

3.– Des hypothèses discutées de construction de l’ONDAM 47

B.– L’ONDAM POUR 2008 : UN GAGE DE CRÉDIBILITÉ 48

C.– LES PROJECTIONS PLURIANNUELLES DOIVENT DEVENIR UN VÉRITABLE OUTIL DE PILOTAGE 49

II.– 2008 SERA L’ANNÉE D’UNE ATTENTION RENOUVELÉE AUX DÉPENSES DE SOINS DE VILLE 50

A.– DES DÉPENSES DE SOINS DE VILLE EN 2006 QUI RESTENT CONTENUES 50

B.– 2007 : LE DÉRAPAGE DES DÉPENSES 51

1.– Le bilan mitigé du plan médicament 2005-2007 52

2.– Des dépenses d’indemnités journalières qui repartent à la hausse 53

C.– L’EFFORT POUR 2008 : DES MESURES À SALUER, MAIS DES RÉFORMES STRUCTURELLES ENCORE À INITIER 54

1.– Le principe de responsabilité est réaffirmé à travers la mise en place des franchises médicales 54

2.– Bilan de la maîtrise médicalisée 54

3.– Une meilleure régulation doit être recherchée face au poids croissant des ALD dans les dépenses de soins de ville 56

4.– La responsabilisation des professionnels de santé / Le problème de la répartition territoriale des médecins libéraux 57

a) La question des revalorisations tarifaires doit être replacée dans le contexte du pilotage général de l’ONDAM 57

b) L’enjeu crucial de la répartition territoriale des praticiens 58

III.– LE SECTEUR HOSPITALIER FACE AU DÉFI DE LA TARIFICATION À L’ACTIVITÉ (T2A) 60

A.– UN RESPECT GLOBAL DE L’OBJECTIF DES DÉPENSES HOSPITALIÈRES EN 2006 ET 2007 60

B.– L’ENJEU DE LA CONVERGENCE DANS LA MISE EN œUVRE DE LA TARIFICATION À L’ACTIVITÉ 61

1.– La médicalisation du financement des établissements hospitaliers 61

2.– Le choix d’une avancée dans la convergence intrasectorielle et d’une pause dans la convergence intersectorielle 61

C.– LE RENFORCEMENT DE L’INVESTISSEMENT HOSPITALIER EST CONFIRMÉ PAR LE PLAN HÔPITAL 2012 64

D.– LA DIVERSITÉ DES FONDS FINANCÉS PAR L’ASSURANCE MALADIE 66

1.– L’indemnisation des accidents médicaux : l’ONIAM 67

2.– Un nouvel établissement chargé de la réponse aux urgences sanitaires : l’EPRUS 67

3.– Le fonds d’intervention pour la qualité et la coordination des soins (FIQCS) 68

CHAPITRE IV : LES AUTRES POLITIQUES DE SÉCURITÉ SOCIALE 71

I.– LE REDRESSEMENT BIEN ENGAGÉ DE LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL – MALADIES PROFESSIONNELLES 71

A.– LE RETOUR PROGRAMMÉ À L’EXCÉDENT EN 2008 72

1.– Une amélioration des comptes en 2006 qui s’est trouvée interrompue en 2007 72

2.– Un retour à l’équilibre de la branche reporté à 2008 73

B.– LE POIDS CROISSANT DES CHARGES LIÉES AUX CONSÉQUENCES DE L’AMIANTE 74

1.– Le fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA) 74

2.– Le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) 76

II.– LA BRANCHE FAMILLE : UN EXCÉDENT QUI SERA RAPIDEMENT CONVOITÉ 76

A.– LA BRANCHE FAMILLE SUR LE CHEMIN DE L’ÉQUILIBRE 78

1.– Le déploiement de la PAJE 79

2– Une décélération de la croissance des prestations liées au handicap 80

3.– Les aides au logement 80

B.– LA MAÎTRISE DES DÉPENSES D’ACTION SOCIALE PASSE PAR UNE RÉFORME DÉJÀ BIEN ENGAGÉE, MAIS QUI DOIT ÊTRE POURSUIVIE 82

1.– La dérive des dépenses d’action sociale 82

a) L’action à destination de la petite enfance 83

b) Les aides relatives au temps libre des enfants et des familles 84

2.– La nécessaire réforme de l’action sociale de la branche passe également par une meilleure évaluation 84

III.– LE DÉFICIT STRUCTUREL DE LA BRANCHE RETRAITE REND INDISPENSABLE LA POURSUITE DES RÉFORMES 85

A.– UN DÉFICIT QUI SE CREUSE : – 4,9 MILLIARDS D’EUROS EN 2007 86

1.– Des causes structurelles : le vieillissement démographique 88

2.– Le succès du départ anticipé à la retraite agit comme un révélateur 89

3.– Le poids conséquent des pensions de réversion : 10 % des dépenses de la branche 90

4.– Le coût de l’intégration et de l’adossement des régimes spéciaux au régime général 91

B.– LA LENTE RÉSORPTION DU DÉFICIT DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE (FSV) 92

C.– L’AVENIR DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES (FRR) 94

1.– Malgré des sources financement taries, les résultats du fonds témoignent du succès de sa politique de placements 94

2.– Quelles perspectives de versements aux régimes de retraite à partir de 2020 ? 96

IV.– LA CNSA : UN MODÈLE EN DEVENIR 97

A.– UN MODE DE FINANCEMENT ORIGINAL QUI A ACCOMPAGNÉ L’ÉLARGISSEMENT DES MISSIONS DE LA CAISSE 98

1.– Une évolution nette de la structure des recettes de la CNSA 98

a) Les ressources propres 98

b) La mise en place et la progression de l’ONDAM médico-social 98

2.– Initialement destiné aux personnes âgées, le financement de la caisse s’est élargi aux personnes handicapées 99

3.– Les premiers résultats 100

B.– UNE VOCATION QUI S’ÉLARGIT 102

1.– La possibilité pour la caisse de financer dès 2008 de nouvelles places en établissements 102

2.– Une source d’enseignements pour la conception d’un cinquième risque 104

EXAMEN EN COMMISSION 107

A.– AUDITION DES MINISTRES 107

B.– EXAMEN DU PROJET DE LOI 126

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 149

AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEURE POUR AVIS 151

L’article L.O. 111-8 du code de la sécurité sociale fixe au 8 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires parlementaires sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale.

À cette date, seules 59 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteure pour avis, qui a pu in fine travailler avec quelque 90 % d’entre elles.

INTRODUCTION

Qu’est-ce qu’un « bon » projet de loi de financement de la sécurité sociale ? Voilà qui est sans doute aussi difficile à définir qu’un « bon budget » pour votre commission des Finances ! Chaque observateur aura probablement sa propre réponse, orientée selon ses propres préférences, voire son propre intérêt… le « bon » PLFSS serait alors celui qui se hisse au-dessus de toutes ces conceptions particulières pour chercher le meilleur équilibre compte tenu des contraintes existantes. Il serait un texte où le structurel prime le conjoncturel, où l’avenir n’est pas préempté par des mesures trop drastiques, sans pour autant que l’attentisme l’emporte, où les mesures de responsabilisation sont équitablement réparties entre tous les acteurs.

Et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 est un peu tout cela : un texte volontaire et réaliste, qui prépare les réformes à venir. Un PLFSS non pas de « réforme » mais de « refondation » pour reprendre la formule de Mme la ministre de la Santé, de la jeunesse et des sports.

Le présent rapport entend aborder tous ces thèmes et pointer les mesures les plus significatives du texte, car votre Commission s’est, comme de coutume, saisie de l’ensemble du projet de loi, mais à travers quelques prismes bien particuliers, pour poser dans toutes ses dimensions la question de l’avenir de notre système de protection sociale, qu’il s’agisse de son périmètre, de son financement, de son organisation, des modèles qu’il se donne.

Dans ce travail, les outils du PLFSS tel qu’il se présente depuis l’entrée en vigueur de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ⁽¹⁾, sont très précieux. C’est la troisième année que le projet de loi de financement répond aux exigences de la LOLFSS ; un rythme de croisière est donc atteint et il est possible aujourd’hui de constater, dans la durée, les apports de cette loi organique du point de vue du Parlement, au nombre desquels il faut citer notamment la vision plus large et plus équilibrée des finances sociales à travers le vote de tableaux d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes de base et du régime général, à travers l’inclusion de l’ensemble des fonds de financement dans le périmètre de la LFSS, ainsi qu’à travers des annexes davantage « financières » que par le passé, et orientées vers le pilotage pluriannuel des recettes et des dépenses.

Le Parlement peut aussi s’appuyer sur l’expertise toujours plus aiguisée de la Cour des comptes, dans son rapport annuel relatif à l’application des lois de financement qui, à certains égards, donne le « la », au tout début de l’automne, sur l’état de nos finances sociales. Son apport s’est considérablement enrichi et il est également devenu davantage « financier » depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux LFSS qui prévoit, à l’instar de ce que la LOLF prescrit dans le champ du budget de l’État, une certification des comptes du régime général de sécurité sociale. Dans le temps très bref requis pour la production de son premier rapport de certification en juin dernier, la Cour a su mobiliser son expertise propre et s’adjoindre les compétences nécessaires pour bâtir un corpus de normes cohérent, applicable à une mosaïque d’organismes, et aboutir à de premières observations riches d’enseignements.

Ainsi « armées », votre commission des Finances et votre Rapporteure pour avis pourront prendre toute leur part dans les grands rendez-vous de 2008 pour les finances sociales – retraite et dépendance –, qui sont probablement la variable clé du pilotage global de nos finances publiques et de nos prélèvements obligatoires à moyen terme. Que ce rapport pour avis sur le premier projet de loi de financement de la sécurité sociale de la législature serve donc, en quelque sorte, de brevet de pilote !

CHAPITRE I : POUR PRÉPARER LA RÉSORPTION DU DÉSÉQUILIBRE : DES MESURES DE RECETTES CIBLÉES, UN CONTRÔLE RENFORCÉ

I.– LA SITUATION DES COMPTES SOCIAUX APPELLE DES MESURES DE REDRESSEMENT

Le Gouvernement, éclairé par la Commission des comptes de la sécurité sociale, n’a pas entendu nier la réalité d’une situation dégradée, et on peut mettre au crédit de « l’esprit de la LOLFSS » et de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie ce souci de sincérité toujours plus grand dans la construction du projet de loi de financement.

A.– FACE À UNE TENDANCE PRÉOCCUPANTE, L’IMPACT VERTUEUX DU PLFSS

Les tableaux d’équilibre figurant aux articles 1^er (pour 2006), 3 (pour 2007) et 19 (pour 2008) font apparaître le caractère préoccupant de la tendance à l’œuvre dans le champ des régimes obligatoires de base et des fonds de financement, avant l’intervention des mesures contenues dans le présent projet de loi de financement :

Le constat vaut tout particulièrement pour le régime général (toujours avant PLFSS 2008) :

Dans ce contexte, le redressement ne pouvait être différé, et tel est bien l’un des objectifs du présent projet de loi de financement ; tel était d’ailleurs l’objet exclusif, dès le début de l’été dernier, du plan d’économies pour l’assurance maladie consécutif à la procédure d’alerte déclenchée par le Comité ad hoc (cf. infra).

Le tableau suivant recense les mesures de redressement que porte le projet de loi de financement, et dont le caractère à la fois ambitieux et vertueux ne peut objectivement être nié :

Sur ces fondations plus stables, il est possible de prévoir, comme le retrace l’annexe B au projet de loi, une évolution quadriennale des prévisions de recettes et de dépenses pour le régime général et l’ensemble des régimes obligatoires de base. On y constate évidemment la grande élasticité des résultats à la conjoncture (« scénario économique haut » avec croissance du PIB à 3 % par an et croissance de la masse salariale à 5 %, ou « bas » avec des taux respectifs de 2,5 % et 4,4 %), et à la norme de progression de l’ONDAM en volume.

Ainsi, le solde du régime général pourrait, selon les hypothèses, s’établir à – 7,6 milliards d’euros en 2012 ou en excédent de 1,4 milliard d’euros. Plus qu’une prévision scientifique, votre Rapporteure pour avis veut voir dans ces chiffres le « taux d’effort » à consentir pour infléchir les tendances en matière de pilotage financier.

B.– UNE ANALYSE DE LA STRUCTURE DES DÉFICITS QUI DOIT PERMETTRE D’IDENTIFIER LES ÉLÉMENTS DE FRAGILITÉ DU SYSTÈME

L’approche en tendance présentée par l’annexe B est un réel progrès dans l’appréhension des équilibres de moyen terme qui relèvent du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cependant, votre Rapporteure pour avis estime utile d’explorer cette tendance selon une segmentation qui n’épouse pas classiquement les contours exacts des différentes branches et régimes mais qui établit une typologie d’un autre genre.

Selon cette analyse dynamique, il serait possible de distinguer entre plusieurs évolutions, plusieurs catégories de soldes, comme par exemple :

– les tendances lourdes qui appellent des réformes majeures, comme dans le cas de la branche vieillesse dans l’attente du « rendez-vous » de 2008 ou dans le cas de la branche maladie, symptomatique du besoin d’une réforme du financement et se situant au cœur de la réflexion sur les périmètres respectifs de la prise en charge collective ou individuelle ;

– les problèmes identifiés en attente de traitement, comme dans le cas du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), sur lequel le diagnostic posé est consensuel, le remède ne nécessitant pas de réformes d’une ampleur comparable aux défis de la première catégorie. À cet égard, le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a annoncé, lors de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 24 septembre dernier, l’intention du Gouvernement de rembourser, en projet de loi de finances rectificative à la fin de cette année, 619 millions d’euros de dette ancienne de l’État, avec la préparation d’un « schéma de financement pérenne » de la protection sociale des exploitants agricoles en 2008 ;

– les équilibres actuels porteurs d’incertitudes pour l’avenir, dont une illustration est l’article 16 du présent projet de loi de financement relatif à cinq mesures de non-compensation d’exonérations de cotisations. En effet, à partir d’un chiffrage modeste la première année, certaines exonérations pourraient se révéler très dynamiques dans un proche avenir. On peut ici songer au II de l’article 16 ayant trait aux distributions d’actions gratuites, ou au IV du même article relatif au chèque emploi-service universel (CESU) préfinancé. Ces deux régimes d’exonération dont le coût est évalué à seulement 30 millions d’euros en 2008, pourraient fort, au fil du temps, priver la sécurité sociale de recettes bien supérieures. À l’inverse, des exonérations nettement moins dynamiques, telle celle visée au III de l’article 16, relative aux professeurs de l’enseignement privé, présentent un manque à gagner initial plus élevé (140 millions d’euros en l’espèce) mais un « risque de soutenabilité » assez faible ;

– les excédents potentiels qui posent la question de leur éventuelle utilisation… dès qu’ils auront été constatés, pour la branche famille ou pour la branche AT-MP, par exemple.

Cette brève réflexion prospective sur l’analyse « structurelle » des déficits peut être complétée en faisant appel à la notion de solde structurel utilisée dans le programme de qualité et d’efficience « Financement » annexé au présent projet de loi de financement et que votre Rapporteure pour avis commente plus loin. Il est possible, par conséquent, d’envisager que des outils de pilotage financier du système soient élaborés pour déceler ses forces et faiblesses, et cerner au plus près les réformes nécessaires.

D’ores et déjà, ce projet de loi de financement s’attaque aux déficits tendanciels existants pour préparer au mieux les réformes de l’an prochain, grâce à des mesures qui, pour être parfois des mesures de rendement, tendent toujours à privilégier l’effet structurel – par exemple en direction des « seniors » ou dans le domaine des dépenses d’assurance maladie –, ou l’organisation plus efficiente des régimes – par exemple en renforçant leur coordination ou en luttant contre la fraude.

II.– LES MESURES DE RECETTES SONT CIBLÉES ET COUPLÉES AU RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Échapper aux « recettes de poche » est toujours une gageure pour un Gouvernement à qui il échoit de présenter un projet de loi de financement de la sécurité sociale dans un contexte financier tendu. Voilà un autre aspect vertueux du texte de cette année.

A.– LES PRÉVISIONS DE RECETTES : UNE CROISSANCE RALENTIE

1.– La classique vue d’ensemble par catégorie de recettes

Avec un taux de croissance prévisionnel de 3,7 % en 2007 et de 3,9 % en 2008, les produits du régime général ne bénéficieront plus du rythme soutenu des années 2005 et 2006 au cours desquelles la progression atteignait 5,3 et 5,8 %, notamment sous l’effet de recettes exceptionnelles, telle la taxation anticipée des plans d’épargne logement, mais aussi du fait de mesures plus structurelles comme celles relatives à l’accroissement du rendement de la CSG votées dans la loi du 13 août 2004 ⁽²⁾.

D’après l’annexe C au présent projet de loi, les cotisations affectées aux régimes de base s’établissaient à 198 milliards d’euros en 2006 ; elles devraient représenter 204,1 milliards d’euros en 2007 – soit une hausse de 3,1 % – et 211,5 milliards d’euros en 2008 – en hausse de 3,6 % –, dont 168,1 milliards d’euros pour le régime général. Cette croissance sera donc sensiblement inférieure à celle de la masse salariale (estimée à 4,8 % en 2007 comme en 2008), pour l’essentiel en raison de la place sans cesse plus importante des exonérations de cotisations.

Les cotisations effectives fourniront, en 2008, 51 % des recettes des régimes de base (et 61,1 % en y ajoutant les cotisations fictives et celles prises en charge par l’État), contre 51,6 % en 2007 et 51,9 % en 2006, autre signe tangible de la croissance des exonérations, et en parallèle, de la poursuite de la fiscalisation du financement de la sécurité sociale. Le poids relatif des cotisations est légèrement plus important lorsque l’on limite l’analyse au régime général.

Deuxième catégorie de recettes par les montants concernés, les impôts et taxes affectés à l’ensemble des régimes obligatoires de base représentaient 99,9 milliards d’euros en 2006 et s’établiraient à 104,4 milliards d’euros en 2007 puis 112,6 milliards d’euros en 2008, soit des taux de progression de 4,5 % de 2006 à 2007 et 7,9 % de 2007 à 2008.

Au sein de cet ensemble, la contribution sociale généralisée verrait son rendement passer de 64,9 milliards d’euros en 2006 à 67,3 milliards d’euros en 2007 puis 70,8 milliards d’euros en 2008, sans que sa clef d’affectation ait été modifiée au cours de la période. Tous affectataires confondus (donc y compris le FSV et la CNSA), les encaissements de CSG, qui représentaient 76,4 milliards d’euros en 2006, s’élèveront à 79,3 milliards d’euros en 2007 et à 82,5 milliards d’euros en 2008. Votre Rapporteure pour avis souligne à cet égard que la réforme de l’impôt sur le revenu a eu pour corollaire une amélioration du rendement de la CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, ce dont certains contempteurs de cette réforme omettent trop facilement de parler.

Les autres impôts et taxes affectés croîtraient de 130 % entre 2005 et 2008, sous l’effet de la fiscalisation croissante des compensations d’exonérations de cotisations.

En contrepoint, les contributions publiques se réduisent sur la période : les crédits budgétaires financent désormais les seules exonérations ciblées ; ils continuent aussi de pourvoir au financement des prestations à la charge de l’État (AAH, API, prestations logement en particulier) et des subventions d’équilibre versées aux régimes structurellement déficitaires. Les contributions publiques représenteraient, en 2008, 16 milliards d’euros pour l’ensemble des régimes de base, dont 7,2 milliards d’euros pour le régime général.

2.– Les éléments d’une revue de détail

Par niveau plus fin de nomenclature, les prévisions de recettes en 2007 et en 2008 sont retracées dans le tableau suivant :

Votre Rapporteure pour avis souhaite faire le point, en particulier, sur trois recettes caractéristiques du financement de la sécurité sociale : les droits tabac et alcool d’une part, et les taxes sur l’industrie pharmaceutique, d’autre part.

a) Les droits sur le tabac et l’alcool font l’objet d’une rationalisation

Clarification bienvenue des relations financières entre l’État et la sécurité sociale, l’augmentation des recettes fiscales affectées à cette dernière est organisée, par le projet de loi de finances pour 2008, de façon cohérente : c’est à l’achèvement de la fiscalisation des comportements à risque pour la santé qu’aboutit, deux ans après l’affectation totale des droits alcool, celle des droits tabac aux organismes de sécurité sociale.

− Des droits tabac désormais entièrement affectés à la sécurité sociale

Le rendement total du droit de consommation sur les tabacs pour 2006 s’est établi à 9 437 millions d’euros, soit – 3,7% par rapport à l’exécution 2006, dont 8 350 millions d’euros au profit des organismes de sécurité sociale.

Le rendement total du droit de consommation sur les tabacs devrait s’établir pour 2007 à 9 400 millions d’euros, dont 8 751 millions d’euros au profit des organismes de sécurité sociale, soit un niveau très proche de celui prévu dans le PLF et le PLFSS pour 2007. Ces prévisions prennent en compte :

– l’impact du décret portant interdiction de fumer dans les lieux publics (interdiction partielle en 2007) ;

– une augmentation du prix des cigarettes de 6 % au 6 août 2007.

Par ailleurs, la prévision pour 2007 tient compte d’un schéma d’encaissement de la recette en fin d’année 2007, similaire à celui de 2006, marqué par une mesure d’anticipation des versements auprès des redevables.

Pour 2008, les droits sur les tabacs devraient s’élever à 9 150 millions d’euros, soit -2,7 % par rapport à 2007, entièrement affectés aux organismes de sécurité sociale en application du projet de loi de finances pour 2008 (cf. infra). Cette évaluation tient compte :

– d’une baisse de la consommation induite par la hausse des prix en août 2007 ;

– de l’interdiction totale de fumer dans les lieux publics.

La répartition du produit des droits par organisme affectataire sera profondément modifiée en 2008, et le serait même dès 2007 à titre rétroactif. Alors que, selon le rapport général de notre collègue Gilles Carrez sur le projet de loi de finances pour 2008 ⁽³⁾, le prochain collectif de fin d’année procéderait à une nouvelle ventilation des droits tabac pour l’année en cours, il est d’ores et déjà possible de décrire, en vertu de l’article 29 du projet de loi de finances pour 2008, la clef de répartition prévue à compter de l’an prochain :

Ainsi, la répartition du produit des droits tabac sera triplement modifiée :

− plus aucune fraction des droits tabac n’alimentera le budget de l’État ;

− la fraction de 1,69 % destinée à prendre en charge les frais financiers exposés par les caisses au titre de la dette accumulée par l’État à leur égard sera supprimée, en raison du remboursement, au début du mois d’octobre de cette année, de ladite dette vis-à-vis du régime général constatée au 31 décembre 2006 ;

− le Fonds unique de péréquation (FUP), acteur du financement de la formation professionnelle, bénéficiera d’une fraction dorénavant exprimée en pourcentage et non plus en montant, pour un niveau cependant inchangé en 2008.

Ces changements en valeur relative trouvent, en valeur absolue, la traduction suivante entre 2007 et 2008 :

À la différence des droits sur le tabac, l’évolution des autres accises affectées à la sécurité sociale, les droits sur l’alcool, se caractérise par la stabilité.

− Des droits stabilisés sur les boissons alcooliques

Le montant global au titre des recettes tirées de la fiscalité sur les alcools et autres boissons a atteint 2 993 millions d’euros en 2006, soit une hausse de 3,5 % par rapport à 2005. Les recettes se répartissent de la façon suivante :