N° 295

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 octobre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2008 (n° 284)

TOME III

FAMILLE

PAR M. HervÉ FÉron,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.- LES COMPTES DE LA BRANCHE FAMILLE 11

A. LE CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE ET JURIDIQUE 11

1. Les facteurs démographiques 11

a) Des entrées nombreuses dans le dispositif des prestations familiales 11

b) La réduction de la taille des familles 12

2. L’impact financier des mesures décidées les années précédentes 12

a) L’impact de la loi de financement pour 2004 12

b) L’impact des lois de financement pour 2005 et 2006 13

c) L’impact de la loi de financement pour 2007 14

B. LE DÉFICIT DE LA BRANCHE FAMILLE EN 2007 16

1. Le bilan de la branche famille pour les années 2006 et 2007 16

2. Les prévisions pour 2007 et 2008 17

a) Les charges 17

b) Les produits 18

C. L’ÉVOLUTION DES RECETTES 18

1. Les cotisations 19

2. Les impôts et taxes 20

3. Les subventions de l’État 20

D. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES 21

1. La décélération des dépenses de prestations 21

2. Une hausse plus modérée des aides à la petite enfance 22

3. Une croissance modérée des prestations d’entretien 24

4. Un début de décélération des prestations liées au handicap 24

5. La stabilisation des aides au logement 25

II.- LES AIDES À LA PARENTALITÉ 27

A. POURQUOI AIDER LES PARENTS À ASSUMER LEURS RESPONSABILITÉS ÉDUCATIVES ? 27

1. Être parent, une fonction sociale qui ne va pas de soi 27

2. Développer une offre diversifiée d’aides à la parentalité 30

a) La mise en place des réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP) 30

b) La médiation familiale 38

c) Les aides à la parentalité et les services à l’accompagnement scolaire 41

B. COMMENT DONNER UNE COHÉRENCE À LA POLITIQUE PUBLIQUE DE SOUTIEN À LA FONCTION PARENTALE ? 46

1. Multiplier les aides à la parentalité ne suffit pas à créer une politique publique de soutien à la fonction parentale 46

2. Clarifier les objectifs d’une politique publique d’aide à la parentalité 49

3. Améliorer le pilotage national et local des dispositifs d’aide à la parentalité 52

4. Pérenniser les mécanismes de financement 55

5. Améliorer l’accès des aides à la parentalité tout particulièrement pour les familles vulnérables 55

ANALYSE DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE 57

Section 4 Dispositions relatives aux dépenses de la branche famille 57

Article 59 : Modulation du montant de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) en fonction de l’âge de l’enfant 57

Article 60 : Extension aux enfants handicapés de la prestation de compensation du handicap (PCH) 59

Article 61 : Clarification du droit aux prestations familiales des ressortissants communautaires 63

Article 62 : Objectifs de dépenses de la branche famille pour 2008 66

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 69

INTRODUCTION

La branche famille est le parent pauvre du projet loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et nombreux sont ceux qui s’interrogent sur la politique familiale du gouvernement. Les questions familiales ne figurent certainement pas parmi les priorités de M. Xavier Bertrand dont le portefeuille ministériel est tellement large qu’il comprend aussi la famille, mais comme un problème social parmi d’autres !

Les aides publiques en faveur des familles atteignent un montant important, évalué par la Cour des comptes à 69 milliards d’euros, et cependant il ne semble pas exister de stratégie claire en matière de politique familiale. Plus grave encore pour l’avenir, les partisans d’une gestion rigoureuse des finances publiques s’interrogent sur la pertinence de certaines dépenses fiscales en faveur des familles ou de certaines prestations familiales. La représentation nationale ne peut d’ailleurs se désintéresser des audits conduits actuellement dans tous les ministères dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et dont l’objectif est d’améliorer la qualité du service rendu aux Français tout en maîtrisant les dépenses publiques.

Ce travail de réflexion sur la pertinence de la dépense publique ne doit pas se faire entre experts et technocrates mais doit associer le Parlement et les acteurs de la société civile.

En matière de politique familiale, il semble urgent d’adopter une nouvelle démarche plus prospective et d’avoir une vision pluriannuelle pour décider de mesures adaptées. Les enjeux démographiques nécessitent une politique qui tienne compte de facteurs de long terme, d’autant que les résultats d’une politique familiale sont lents à porter leurs fruits car il s’agit d’infléchir des modèles culturels très profondément ancrés, par exemple inciter les pères à réduire leur activité professionnelle lors de la naissance d’un enfant.

La création d’un conseil d’orientation de la politique familiale, permettant d’avoir une vision prospective semble donc s’imposer, à l’instar du Conseil d’orientation des retraites (COR) ou du Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (HCAAM) dans leurs domaines respectifs.

Cette réflexion doit s’entendre de manière extensive : il s’agit de définir les instruments de politique publique qui permettent de soutenir les familles, sans se limiter aux compétences de la branche famille de la sécurité sociale. La politique familiale doit prendre en compte, par exemple, les aides aux étudiants versées par le ministère chargé de l’enseignement supérieur ou le rôle des communes dans l’organisation d’activités extra scolaires.

Le rapporteur souhaiterait que cette instance de proposition permette d’associer les partenaires sociaux, des parlementaires mais aussi les associations familiales et les grands mouvements associatifs qui, du fait de leur connaissance des mouvements qui traversent le corps social, peuvent avoir leur mot à dire sur les attentes des familles. La création de cette instance permanente ne devrait pas donner lieu à des luttes d’influence, personne n’ayant le monopole de la représentation des familles, et à tout le moins les rivalités entre associations ne devraient pas différer la mise en place du nouveau conseil de la politique familiale.

Qu’en sera-t-il de la conférence de la famille pour 2007 ? Le rapporteur aimerait souligner que, même si la conférence de la famille disparaît au profit d’une instance de réflexion permanente, il serait souhaitable qu’une fois par an l’ensemble des acteurs de la politique familiale puisse se réunir autour du Premier ministre pour faire le point sur les projets du gouvernement concernant les familles. Il s’agit d’un rendez-vous symbolique, qui doit permettre à la politique familiale de gagner en visibilité et d’affirmer son caractère interministériel.

Dès sa création, cette instance permanente aura à se prononcer sur plusieurs sujets qui conditionnent l’avenir de la politique familiale française. En effet, au fil du temps, de nombreuses aides ont été offertes aux familles, aides dont certaines ont des logiques contradictoires. Il est donc temps aujourd’hui de remettre à plat les différents mécanismes de la politique familiale pour se demander s’ils permettent une réelle compensation du coût de l’enfant.

La compensation du coût de l’enfant est l’un des objectifs historiques de la politique familiale : le principe qui le sous-tend est qu’il est légitime que le coût financier que représentent l’entretien et l’éducation des enfants soit partagé entre les familles elles-mêmes et la solidarité nationale, dans la mesure où les enfants représentent l’avenir de la société. De façon usuelle, le coût de l’enfant est défini comme le revenu supplémentaire dont doit disposer une famille avec enfant pour maintenir son niveau de vie inchangé. Le coût de l’enfant ainsi défini est un coût relatif, supposé proportionnel au revenu de ses parents.

À partir de cette définition, trois conceptions de la juste compensation, par la solidarité nationale, du coût de l’enfant en fonction du revenu du ménage sont possibles :

– celle d’une compensation partielle de ce coût relatif de l’enfant par des aides croissantes en fonction du revenu du ménage ;

– celle d’une compensation égale pour tous les enfants, sous forme d’aides indépendantes du revenu ;

– celle d’une compensation décroissante en fonction du revenu, pour égaliser les taux d’effort, sous forme d’aides attribuées sous condition de ressources ou modulées en fonction inverse du revenu.

L’examen des différentes aides concourant à la compensation du coût de l’enfant montre que la politique familiale française emprunte à ces différentes logiques. Il conviendrait donc que le futur conseil d’orientation de la politique familiale s’interroge sur la pertinence d’une politique familiale qui superpose plusieurs logiques de compensation du coût de l’enfant.

Par ailleurs, le système français se caractérise structurellement par un niveau de compensation du coût de l’enfant croissant avec la taille de la famille : les allocations familiales ne sont versées qu’à compter du deuxième enfant et sont majorées à compter du troisième enfant, un complément familial est versé sous condition de ressources aux familles d’au moins trois enfants, une demi-part supplémentaire de quotient familial est attribuée à compter du troisième enfant.

La politique familiale française reste marquée par l’inspiration nataliste originelle et par le traitement préférentiel réservé au troisième enfant depuis la fin des années 1970. Le coût du premier enfant, à un degré moindre celui du deuxième , est peu compensé, sauf lorsque l’enfant a moins de trois ans, alors même que les familles d’un ou deux enfants sont devenues les plus fréquentes. Là encore est-il toujours pertinent de maintenir ce ciblage sur le troisième enfant ? Ne faut–il pas réfléchir à la meilleure manière d’inciter les couples à créer une famille et porter de nouveaux efforts sur l’accueil du premier enfant ?

La politique familiale devrait aussi mieux prendre en compte une réalité sociologique lourde de conséquences pour le budget des familles : l’allongement de la durée des études et le poids financier représenté par les adolescents et les jeunes adultes qui restent à la charge de leurs parents beaucoup plus longtemps que par le passé. Dans ce domaine, notre politique familiale n’est pas du tout adaptée. Ne faut-il pas aujourd’hui réfléchir aux moyens d’autonomie nécessaires aux jeunes adultes ?

Après avoir clarifié les objectifs de la politique familiale, le conseil d’orientation de la politique familiale devra aussi s’interroger sur les moyens financiers alloués à cette politique. Il est en effet important d’améliorer les projections financières de la branche famille pour avoir une meilleure visibilité des marges de manœuvre financières qui se dégageront.

La Cour des comptes dans son rapport de septembre 2007, estime que la branche famille pourrait revenir à l’équilibre en 2008 et dégager des excédents importants d’ici 2010.

Dans ce contexte, les arbitrages relatifs à l’évolution des dépenses de la branche famille mériteraient d’être explicités par le Conseil d’orientation. Ces arbitrages ne portent pas seulement sur l’évolution relative des différentes prestations de la branche, mais aussi, en amont, sur l’affectation des marges financières dégagées par la branche : les prestations familiales de la branche famille ont-elles vocation à croître au même rythme, sur moyenne période, que la masse salariale ou est-il légitime que la branche famille assume la charge de dépenses nouvelles, dont certaines peuvent être considérées comme relevant de la politique familiale dans un sens plus large ?

Cette instance de réflexion, associant les partenaires sociaux et les représentants des associations pourrait aussi permettre de clarifier les termes de certains débats publics et contribuer ainsi à ce que des réformes indispensables soient précédées d’un diagnostic objectif.

Depuis quelques mois, l’idée de créer un droit opposable à la garde d’enfant ou un service public de la petite enfance est fréquemment évoquée ; mais si chacun s’accorde à dire qu’il faut améliorer l’offre quantitative de places de garde pour les jeunes enfants, une question reste taboue : quelles doivent être les responsabilités respectives de l’État, de la branche famille et des collectivités locales pour l’organisation et le financement des modes de garde ?

À défaut de traiter ce préalable fondamental, il serait irresponsable de s’engager dans une réforme d’une telle ampleur, car les modalités concrètes d’un droit opposable à la garde d’enfant dépendront en grande partie du niveau de financement public imaginé.

N’est-il pas paradoxal que M. Xavier Bertrand, ministre en charge de la famille, ait annoncé, lors de son audition le 11 octobre 2007 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, que le droit opposable à la garde d’enfant devrait être opérationnel d’ici la fin de la législature et que, dans le même temps, nombre de communes rencontrent des difficultés pour financer leurs crèches en raison d’un désengagement de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) ?

Concernant le financement des équipements publics pour la petite enfance, le rapporteur souhaite faire part de son inquiétude au sujet de la réforme des mécanismes d’intervention de l’action sociale de la branche famille.

Suite à une forte progression des dépenses d’action sociale en 2005, la branche famille est devenue plus sélective dans l’attribution des subventions, imputées sur ses crédits d’action sociale, qui permettent aux collectivités locales et aux associations de financer des équipements d’accueil de la petite enfance et des centres de loisirs et d’en assurer le fonctionnement à des coûts raisonnables.

Le rapporteur voudrait souligner que ces aides financières de la branche famille ont eu des résultats remarquables en termes d’amélioration des services aux familles, par la création de place de crèches et par l’accès à des loisirs de qualité pour la majorité des enfants. Ces crédits ont clairement permis aux familles de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale.

Sans nier la nécessité de parvenir à un meilleur pilotage financier de ces interventions, le rapporteur estime très important de poursuivre le partenariat avec les collectivités locales qui ont largement profité de l’expertise technique des caisses d’allocations familiales pour monter des projets d’équipement.

Après avoir accordé des sommes considérables pour faciliter l’investissement des collectivités locales en vue d’ouvrir des crèches, il n’est pas acceptable que la branche famille se désengage et réduise son aide au fonctionnement des établissements d’accueil des jeunes enfants.

La CNAF a décidé de recentrer sa politique d’action sociale sur les territoires sous-dotés en équipement et pour cela elle a demandé aux caisses d’allocations familiales (CAF) de hiérarchiser les communes pour établir un ordre de priorité en faveur de celles qui sont dépourvues d’équipements. Ayant reçu une enveloppe limitative pluriannuelle pour financer ces équipements, les CAF ont dû sélectionner des projets et réduire les financements en faveur des collectivités qui ont déjà bénéficié des crédits d’action sociale.

La définition de critères de sélectivité n’a pas été aisée et le rapporteur souhaite que le ministre puisse préciser si les CAF ont pu aménager les critères de sélectivité proposés par la CNAF pour tenir compte de certaines réalités locales. On peut également s’interroger sur les motifs qui ont conduit la CNAF à laisser plus de marge de manœuvre aux CAF pour la définition des projets prioritaires relatifs aux centres de loisirs.

Le nouveau dispositif contractuel de la branche famille intitulé « contrat enfance jeunesse », qui fusionne les dispositifs préexistants du contrat enfance et du contrat temps libre, prévoit un taux de participation unique de 55 %, en forte baisse par rapport aux contrats précédents (fourchette de 55 à 70 % du montant des dépenses). Ce désengagement de la branche famille est préjudiciable aux collectivités locales déjà fortement pénalisées par d’autres transferts de charges du fait de l’État. Le rapporteur se demande si le ministre en charge de la famille a bien mesuré les risques d’un tel désengagement. L’offre de modes de garde étant déjà insuffisante, qu’en sera-t-il demain si les collectivités locales ne sont plus assurées d’un financement pérenne de la part de la branche famille ?

Les difficultés des collectivités locales pour faire face à ces nouvelles règles de financement ont d’ailleurs conduit la CNAF à mettre en place un fonds doté de 20 millions d’euros, destiné à faciliter la mise en œuvre du contrat enfance et jeunesse par des mesures ponctuelles d’accompagnement : le fonds national d’accompagnement des contrats enfance et jeunesse (FACEJ). D’après les informations communiquées au rapporteur, 50 CAF avaient déposé des dossiers au 1^er juin 2007, représentant un total de plus de 550 projets pour lesquels une aide est demandée. Le rapporteur souhaite qu’un bilan de l’utilisation des crédits du FACEJ soit rapidement établi et se demande si le succès de ce fonds ne démontre pas la nécessité de revoir les critères trop rigoureux du contrat enfance jeunesse.

Le rapporteur aimerait, enfin, interpeller les pouvoirs publics sur l’enjeu fondamental que représente l’éducation populaire, sur ses missions et sur les moyens qui lui sont accordés.

Quant aux articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 relatifs à la branche famille, il convient de souligner que si la modulation selon l’âge de l’enfant de l’allocation de rentrée scolaire fera consensus, le rapporteur ne peut accepter l’idée que cette réforme se traduise par une réduction du montant de la prestation pour les jeunes enfants. Tenir compte du surcoût représenté par la scolarité des adolescents est tout à fait pertinent, mais les familles ne doivent pas globalement pâtir de cette revalorisation. Le rapporteur s’étonne de l’ambiguïté du ministre quand il s’agit de savoir si cette réforme se fera à enveloppe fermée.

Quant à l’extension de la prestation de compensation aux enfants handicapés ouvrant droit au complément de l’allocation d’éducation pour l’enfant handicapé (AEEH), le rapporteur s’interroge sur les raisons qui ont conduit le gouvernement à restreindre cette possibilité aux seuls enfants percevant un complément d’AEEH et se demande si les maisons départementales des personnes handicapées seront en mesure de traiter ces dossiers dans des délais raisonnables alors qu’elles ont déjà beaucoup de difficultés, faute de moyens suffisants, pour l’instruction des dossiers relatifs à la prestation de compensation présentés par les personnes handicapées adultes.

Le rapporteur déplore enfin que pour l’année 2008, le projet de loi de financement de la sécurité sociale se traduise non pas par des moyens accrus offerts aux familles mais par une économie de la branche de l’ordre de 130 millions d’euros : 80 millions au titre de la suppression de la première majoration pour âge des allocations familiales (réforme de portée réglementaire visant à créer une seule majoration à quatorze ans avec le montant jusqu’ici applicable à seize ans) et 50 millions en raison de l’option pour la prestation de compensation du handicap qui sera prise en charge par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Le ministre en charge de la famille n’a donné aucune explication sur l’utilisation des marges financières ainsi dégagées.

La partie thématique de ce rapport porte sur les aides à la parentalité. De multiples initiatives très intéressantes ont reçu un soutien financier public, mais il est dommage de constater que le foisonnement de services disparates offerts aux parents ne permet pas de parler de politique coordonnée de soutien à la fonction parentale. Comme dans beaucoup de domaines, en matière de politique familiale des moyens publics sont mobilisés pour les aides à la parentalité, mais il n’existe pas de réel pilotage national de ce dispositif.

I.- LES COMPTES DE LA BRANCHE FAMILLE

A. LE CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE ET JURIDIQUE

1. Les facteurs démographiques

Les résultats de la branche famille sont largement dépendants de facteurs démographiques, à savoir le nombre des naissances, l’âge des enfants et la taille des familles. Le nombre de naissances vivantes demeure relativement élevé en France depuis 2000, supérieur à 800 000 par an (données France entière). En revanche, la taille des familles ne cesse de se réduire en se concentrant autour des ménages avec deux enfants et l’âge moyen des mères à la naissance du premier enfant continue de s’élever (29,8 ans en 2006 contre 28,3 ans en 1990).

Le nombre de sorties des différentes prestations familiales découle chaque année du dynamisme des naissances sur le passé : vingt ans plus tôt pour les allocations familiales, vingt et un ans pour le complément familial et trois ans pour les aides destinées aux jeunes enfants.

a) Des entrées nombreuses dans le dispositif des prestations familiales

En 2006, 796 800 naissances ont été comptabilisées en France métropolitaine et 34 100 dans les départements d’outre-mer, soit un total de 830 900, en hausse de 2,9 % en un an (+ 23 000 par rapport à 2005). Il s’agit du nombre le plus élevé de naissances enregistré depuis le début des années 1980.

Pour 2007 et 2008, l’hypothèse de natalité est celle d’une légère diminution en 2007 (- 0,1 %) et d’une stabilité en 2008.

Tout comme en 2005 et 2006, les sorties en 2007 et 2008 des dispositifs d’aide à la petite enfance – allocation pour jeune enfant (APJE), allocation parentale d’éducation (APE), aide à l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA), allocation de garde d’enfant à domicile (AGED) et prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) – devraient être moins nombreuses que les entrées, puisque le nombre de naissances en 2004 et 2005 était inférieur d’environ 30 000 à celui prévu en 2007 et 2008. Cela se traduirait donc par une augmentation du nombre de bénéficiaires de prestations à destination de la petite enfance.

La génération 1987 qui atteint l’âge de 20 ans en 2007 étant moins nombreuse que celle qui naîtrait en 2007, le nombre de bénéficiaires des allocations familiales devrait également augmenter en 2007, même si ce lien n’est pas mécanique en raison des règles d’attribution des allocations familiales.

b) La réduction de la taille des familles

Si le rythme soutenu des naissances contribue à l’accroissement de la population, le nombre de ménages croît encore plus vite (26,2 millions de ménages en 2004 contre 21,9 en 1990 montrant la réduction régulière du nombre de familles bénéficiaires de prestations familiales à compter de 3 enfants et plus), reflétant une réduction de la taille des familles.

Le nombre de familles d’un ou deux enfants bénéficiant d’une prestation de la CNAF augmente depuis 1998, en lien avec le dynamisme de la natalité. À l’inverse, les familles de trois et surtout celles de quatre enfants et plus sont de moins en moins nombreuses parmi les allocataires de la branche.

Parmi les familles bénéficiaires de prestations familiales, la part des familles monoparentales avec enfants dans l’ensemble des familles ayant des enfants à charge (25 % en 2005 contre 21 % en 1995) a progressé de 4 points en dix ans.

En outre, la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) sert de plus en plus de prestations à des familles de un à deux enfants. À l’inverse, les familles de trois et, surtout, quatre enfants et plus sont de moins en moins nombreuses parmi les allocataires de la branche. Le nombre de familles de trois enfants bénéficiant d’au moins une prestation familiale a ainsi diminué d’environ 32 000 unités entre 1990 et 2006, celui des familles de quatre enfants et plus de 80 000 alors que le nombre total de familles bénéficiaires a augmenté de 500 000 au cours de la même période.

2. L’impact financier des mesures décidées les années précédentes

De nombreuses mesures nouvelles décidées les années précédentes ont encore un impact sur les comptes de la branche famille pour 2007 et 2008 du fait d’une montée en charge progressive.

a) L’impact de la loi de financement pour 2004

Les années 2006 et 2007 sont marquées par la fin de la montée en charge de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE). Ce nouveau dispositif étant ouvert aux naissances postérieures au 1^er janvier 2004, il remplace progressivement les allocations destinées à l’aide à la petite enfance et achèvera complètement sa montée en charge en deux temps : en 2007 pour les enfants de moins de trois ans qui représentent la très grande majorité des bénéficiaires, puis en 2010 pour les enfants de trois à six ans.

Cette prestation s’articule selon trois modules :

– une prime de naissance suivie d’une allocation forfaitaire venant remplacer l’APJE ;

– une aide à la garde se substituant à l’AFEAMA et à l’AGED ;

– un complément d’activité, se substituant progressivement à l’APE, destiné aux parents qui cessent ou réduisent leur activité professionnelle à la naissance d’un enfant.

Comme l’a souligné à plusieurs reprises la Cour des comptes, cette prestation a révélé de graves défaillances dans les prévisions de dépenses de la part de la branche famille, son coût global ayant été considérablement sous évalué : lors de sa mise en œuvre à la fin 2003, le gouvernement avait estimé que cette prestation représenterait une dépense de 850 millions d’euros annuels en 2007 alors que le surcoût effectif s’est élevé à 1 430 millions en 2006 et devrait atteindre 1 980 millions pour 2007. Selon les dernières estimations de la Cnaf le surcoût annuel à l’issue de la montée en charge soit en 2010, serait de 2 350 millions.

Ces dépenses supplémentaires sont la résultante de plusieurs facteurs :

– l’assouplissement des conditions de ressources pour l’éligibilité au socle de la PAJE (« prime à la naissance ou à l’adoption » et « allocation de base » versée aux enfants de zéro à trois ans sous conditions de ressources) par rapport à l’ancienne APJE (surcoût d’environ 270 millions d’euros) ;

– des nouvelles modalités du « complément de libre choix d’activité » de la PAJE par rapport à l’ancienne APE, en particulier l’éligibilité au premier enfant et la revalorisation de la prestation pour les temps partiels (surcoût d’environ 130 millions d’euros) ;

– des nouvelles modalités du « complément de libre choix du mode de garde » de la PAJE (surcoût total d’environ 490 millions d’euros, avec un effet prix – augmentation du montant du complément et des seuils de modulation – et un effet volume – augmentation du recours à ces modes de garde du fait d’un meilleur soutien financier par la branche famille).

À compter du second semestre 2004, un ensemble de mesures portant sur les allocations logement (suppression de l’abattement frais de garde, suppression du mois de rappel en cas de passage au chômage, hausse de la participation minimale et du seuil de non-versement) a entraîné une économie de l’ordre de 40 millions d’euros en 2004, ce montant ayant doublé en 2005.

b) L’impact des lois de financement pour 2005 et 2006

Les lois de financement de la sécurité sociale pour 2005 et 2006 n’ont pas créé de charges significatives pour la branche famille.

Toutefois à partir de 2005, le financement de l’aide personnelle au logement (APL), partagé entre l’État et la CNAF, est modifié et entraîne un coût supplémentaire pour la branche famille évalué à 270 millions d’euros.

En 2005, le transfert de la gestion des prestations des fonctionnaires de l’État aux caisses d’allocations familiales (CAF) a dû entraîner une augmentation des dépenses d’action sociale de la branche de l’ordre de 56 millions d’euros.

Depuis le 1^er août 2005, la prime d’adoption a vu son montant doubler.

Enfin la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 relative à l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées met en place en 2006 une majoration de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé pour les parents isolés.

La Commission des comptes de la sécurité sociale a estimé à 21 millions d’euros le surcoût entraîné par la mise en place de l’allocation journalière de présence parentale, introduite par la loi de financement pour 2006.

c) L’impact de la loi de financement pour 2007

La dernière loi de financement a prévu le changement de date pour le bénéfice de l’allocation de base de la PAJE (jour de naissance de l’enfant au lieu du mois de naissance auparavant). Cette mesure entraînerait une économie de 50 millions d’euros en 2007.

D’autre part, pour les enfants nés à partir du 1^er juillet 2006, les familles de trois enfants et plus peuvent opter pour un congé parental plus court mais mieux rémunéré. Au 31 décembre 2006, ce dispositif, appelé complément optionnel de libre choix d’activité (COLCA) profite à 700 parents et représenterait un coût de 16 millions d’euros en 2007.

Depuis le 1^er janvier 2007, l’allocation de soutien familial (ASF) est accordée prioritairement à l’allocation de parent isolé (API) ce qui entraîne un transfert de l’API (financée par l’État) vers l’ASF (financée par la branche famille) représentant un coût supplémentaire pour la branche famille de 84 millions d’euros en 2007 et 147 millions d’euros en 2008.

La loi de financement de la sécurité sociale 2005 et celle de 2007 ont prévu respectivement la mise en œuvre d’un quatrième et d’un cinquième plan de financement de nouvelles places de crèches dont le montant représenterait 114 millions d’euros en 2007.

Sur le handicap, l’année 2006 a été marquée par la mise en place d’une majoration de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) en faveur des parents isolés, à la charge de la CNSA dont le coût s’élève à 16 millions d’euros en 2006. Deux nouveaux compléments d’AAH (complément de ressources et majoration pour la vie autonome) ont été mis en œuvre pour un coût de 129 millions d’euros en 2006, 146 millions d’euros en 2007 et 177 millions d’euros en 2008 à la charge de l’État.

D’autre part, la loi de financement de la sécurité sociale 2007 a institué un congé de soutien familial non rémunéré mais ouvrant droit à l’AVPF, d’une durée de trois mois, renouvelable dans la limite d’un an sur l’ensemble de la carrière, en faveur des travailleurs devant cesser leur activité professionnelle pour s’occuper d’un proche souffrant d’un handicap ou d’une perte d’autonomie importante (décret n° 2007-573 du 18 avril 2007). Cette mesure chiffrée à 10,5 millions d’euros est financée par la CNSA.

Concernant les prestations logement, la revalorisation 2006 est intervenue en janvier 2007, accompagnée de deux mesures : l’abaissement du seuil de non-versement des allocations logement (15 € au lieu de 24 €), dont l’effet est estimé à + 28 millions d’euros et l’augmentation de la participation personnelle de 29 à 30 €, qui devrait rapporter 41 millions d’euros en 2007 et 2008. L’impact du report de l’actualisation des ressources et des loyers des locataires de juillet à décembre 2008 serait estimé à 105 millions d’euros en 2008.

Par ailleurs, en 2005, le financement de l’APL, partagé entre l’État et la CNAF, a été modifié. La clé de répartition a été réestimée en 2006 et appliquée rétroactivement sur 2005.

Coûts cumulés pour la CNAF des mesures nouvelles prises depuis 2005

(en millions d’euros)

Les dépenses sont aussi conditionnées par les décisions de revalorisation des bases de calcul. La plupart des prestations sont égales à un pourcentage de la base mensuelle qui a été revalorisée de 2,2 % en 2005, 1,8 % en 2006 et de 1,7 % en 2007. Pour 2008 la prévision est de 1 %.

Seules évoluent indépendamment de cette base l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA) – hormis son complément –, l’AGED, le complément de garde de la PAJE (pour la partie relative à la prise en charge de cotisations), l’allocation de logement familiale (ALF) et l’allocation aux adultes handicapés (AAH) : les trois premières sont assez corrélées aux évolutions du SMIC, la quatrième est revalorisée suivant plusieurs indicateurs dont les indices des prix et du coût de la construction, la dernière suit la revalorisation des pensions de retraite.

Il convient de souligner que, depuis 1999, la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) est revalorisée en tenant compte uniquement de l’évolution des prix à la consommation hors tabac, alors qu’auparavant elle progressait en fonction de la progression générale des salaires moyens ou du SMIC, selon les termes de l’ancien article L. 551-1 du code de la sécurité sociale.

Les prestations familiales, dans leur ensemble, ont fortement perdu en pouvoir d’achat et sont loin de compenser « totalement ou partiellement la charge que le ou les enfants représentent pour la famille » pour reprendre l’ancienne formulation du code de la sécurité sociale.

B. LE DÉFICIT DE LA BRANCHE FAMILLE EN 2007

1. Le bilan de la branche famille pour les années 2006 et 2007

Les résultats de la branche famille s’améliorent. Pour 2006 le déficit a été de 891 millions et pour 2007 il devrait atteindre 498,8 millions. Les prévisions estiment que pour 2008 la branche serait quasiment à l’équilibre avec un déficit de 8 millions d’euros.

Il convient de se rappeler que la branche était encore excédentaire de 1,8 milliard d’euros en 2001.

Les résultats de la branche famille de 2005 à 2008

(en millions d’euros)

Source : Direction de la sécurité sociale (SDEPF/6A)

Les prestations, légales ont conservé en 2006 le dynamisme constaté en 2005 alors que les prestations extralégales ont observé un fort ralentissement.

Les prestations légales ont connu une croissance de 4,5 % en 2006 (4,4 % en 2005), principalement sous l’effet de la poursuite de la montée en charge de la PAJE : le bloc des aides destinées à la petite enfance (PAJE + APJE + AFEAMA + APE + AGED) a crû de près de 10 % entre 2005 et 2006. Les prestations liées au handicap (allocation adultes handicapés et allocation d’éducation spéciale) sont demeurées également dynamiques en 2005 (+ 4,4 %).

À l’inverse les dépenses d’action sociale (hors plans crèches) sont quasiment stables en 2006 (+ 0,4 %), après avoir enregistré une forte croissance : + 15,4 % en 2005.

Les charges de la branche famille au titre de sa participation au financement de l’APL et de l’ALF ont augmenté de 7,3 % en 2006 en raison d’une modification de la clé de financement de ces allocations.

Par ailleurs, le transfert vers la CNAV au titre de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) est quasiment stable en 2006 (- 0,3 %) : l’exercice 2005 avait été marqué par une écriture de régularisation au titre des exercices 2002 à 2004 venant majorer artificiellement les charges 2005 de 265 millions d’euros.

Les produits de la CNAF ont progressé de 5 % en 2006.

Les recettes de la branche sont composées pour près de 86 % de cotisations sociales et de CSG. À ce titre le dynamisme des produits de la branche dépend beaucoup du rythme de croissance de la masse salariale du secteur privé qui a atteint 4,3 % en 2006 (sur le champ de recouvrement des Urssaf).

En outre les produits 2006 ont été majorés exceptionnellement :

– par le surplus de recettes lié à la mesure PEL (+ 240 millions d’euros sur la CSG capital) ;

– par une augmentation des frais de gestion payés par l’État à la branche famille au titre de l’APL, majoration appliquée rétroactivement à l’exercice 2005 ; cette modification a conduit au quasi-doublement des comptes de divers produits techniques entre 2005 et 2006 (+ 144 millions d’euros).

2. Les prévisions pour 2007 et 2008

Le déficit devrait se stabiliser en 2007 à 498, 8 millions d’euros et le retour à l’équilibre serait atteint en 2008.

a) Les charges

Un ralentissement des dépenses de prestations légales en 2007 devrait être observé (+ 2,8 %) et se poursuivre en 2008 (+ 2,5 %)

Les charges de prestations à destination de la petite enfance verraient leur rythme de croissance se réduire de moitié en 2007 (+ 5,0 %) par rapport à 2006 (+ 10 %) : ce ralentissement marque la fin de la montée en charge de la PAJE pour les enfants de moins de 3 ans en 2007. Ces prestations croîtraient de + 3,6 % en 2008 : la PAJE aura alors atteint son rythme de croisière concernant les enfants de moins de 3 ans.

Les prestations liées au handicap ralentiraient également (+ 3,5 % en 2007 contre 4,4 % en 2006 et 3,6 % en 2008) en raison notamment de la fin de la montée en charge des nouveaux compléments de l’AAH et de l’amélioration moyenne des revenus (l’AAH étant délivrée sous conditions de ressources).

Les prestations extralégales retrouveraient un rythme de croissance plus élevé en 2007 (+ 8,8 %), contrecoup des importantes régularisations de charges enregistrées en 2006 et resteraient dynamiques en 2008 (+ 8,3 %), conformément aux objectifs de la convention d’objectifs et de gestion s’achevant fin 2008.

b) Les produits

Les produits croîtraient de 3,4 % en 2007 et de 3,9 % en 2008.

Ces taux sont sensiblement inférieurs à l’hypothèse de croissance de la masse salariale du secteur privé pour 2007 et 2008 (+ 4,8 %). Cet écart repose principalement sur les éléments suivants :

– l’assiette du secteur public progresserait moins rapidement que celle du secteur privé et pèserait sur la croissance globale des produits sur les revenus d’activité ;

– les contributions publiques, composées des remboursements de l’AAH et de l’API par l’État (pour un montant d’environ 6,5 millions d’euros), ralentiraient, suivant la dynamique modérée de ces prestations dans un contexte économique favorable : + 2,6 % en 2007 et + 2,9 % en 2008, contre + 4,8 % en 2006 ;

– le taux de croissance des produits en 2007 enregistre le contrecoup des écritures exceptionnelles de 2006 (frais de gestion APL et annulation de dettes).

C. L’ÉVOLUTION DES RECETTES

Les comptes de la CNAF retracent les recettes et les dépenses de tous les régimes servant des prestations familiales en métropole et dans les départements d’outre-mer.

Les recettes de la branche famille sont constituées de quatre sources principales : les cotisations dues par les employeurs et assises sur les revenus professionnels, les remboursements d’exonérations de cotisations par l’État correspondant notamment aux mesures liées aux bas salaires et aux dispositifs d’aide à l’emploi, la contribution sociale généralisée et enfin les remboursements par l’État pour l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation pour parent isolé. La branche famille perçoit 18 % du total des cotisations des régimes de base.

Recettes de la branche famille

(en milliards d’euros)

Source : annexe C du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008

1. Les cotisations

Les recettes de la branche famille proviennent essentiellement des cotisations (à hauteur de 58 % environ), qui sont dans cette branche entièrement à la charge des employeurs et s’élèveront à 31,6 milliards d’euros pour 2007. Depuis le 1^er janvier 1998, les cotisations des employeurs et travailleurs indépendants ont été entièrement déplafonnées.

Structure des recettes de la branche famille

2. Les impôts et taxes

Depuis 2001, ce poste ne comprend plus que la seule CSG. En effet l’article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a supprimé le versement à la branche famille du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement pour l’affecter au financement des retraites. La CNAF ne perçoit donc plus d’impôt ni de taxe affectés.

Pour 2007, la CSG a représenté 11,4 milliards d’euros et devrait atteindre 11,9 milliards pour 2008 (voir tableau ci-dessous).

La CSG pour la branche famille

(en millions d’euros et évolution en %)

Source : Direction de la sécurité sociale

3. Les subventions de l’État

Les subventions de l’État correspondent à la prise en charge des prestations servies par la branche famille pour le compte de celui-ci. Il s’agit de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), du solde des cotisations d’allocations familiales dues par l’État et des prestations servies aux fonctionnaires et, depuis 1999, de l’allocation de parent isolé (API). Ces remboursements ne couvrent que le montant des prestations, les coûts de gestion induits par cette activité n’étant pas pris en charge par l’État.

Il faut, par contre, rappeler que la majoration de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) étant désormais entièrement intégrée dans l’allocation de base et financée par la branche famille, elle ne donne plus lieu à transfert.

Remboursement de prestations par l’État
à la Caisse nationale d’allocations familiales

(en millions d’euros)

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, rapport de septembre 2007

D. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES

1. La décélération des dépenses de prestations

La branche famille a versé en 2006 un total de 37,4 milliards d’euros de prestations légales soit une augmentation de 4,5 % par rapport à 2005.

La croissance des prestations familiales est restée forte en 2006 (+ 4,5 %) et décélérerait en 2007 (+ 2,9 %) et 2008 (+ 2,5 %)

La progression de 2006 a été identique à celle enregistrée en 2005 (+ 4,4 %). Ce dynamisme a reposé principalement sur :

– une revalorisation de la BMAF de 1,8 % au 1er janvier 2006 ;

– une augmentation de la natalité en 2006 (+ 23 000 naissances par rapport à 2005) ;

– la poursuite de la montée en charge de la PAJE, particulièrement sensible sur le mode de garde.

En 2007, la croissance des dépenses ralentirait, se situant à 2,9 % contre 4,5 % en 2006.

Plusieurs effets se conjuguent pour expliquer cette tendance :

– l’achèvement de la montée en charge de la PAJE pour les 0 à 3 ans en 2007 ;

– une revalorisation de la BMAF légèrement plus faible (+ 1,7 %) qu’en 2006 ;

– une hypothèse de natalité reposant sur une légère diminution des naissances en 2007 par rapport à 2006 (-0,1 %).

En 2008, les dépenses de prestations familiales devraient continuer à ralentir (+ 2,5 %) sous l’effet :

– de la décélération de la PAJE ;

– d’une revalorisation de la BMAF au 1er janvier 2008 (+ 1,0 %) sensiblement plus faible qu’en 2007 ;

– d’une stabilité des naissances par rapport à 2007.

Masses financières des prestations familiales et évolution

(en millions d’euros)