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N° 295
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 octobre 2007.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2008 (n° 284)
TOME I
RECETTES ET ÉQUILIBRE GÉNÉRAL
PAR M. Yves Bur,
Député.
——
INTRODUCTION 11
I.- LES RÉFORMES ENGAGÉES SOUS LA PRÉCÉDÉNTE LÉGISLATURE SONT CONFRONTÉES AUX PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTES DES FINANCES SOCIALES 13
A. DES RÉFORMES CAPITALES ENTREPRISES DANS TOUTES LES BRANCHES SANS NÉGLIGER POUR AUTANT LA GOUVERNANCE DU SYSTÈME 13
1. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites 13
2. La loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie 14
3. La mise en place de la prestation d’accueil du jeune enfant 16
4. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale 17
B. LES DIFFICULTÉS PERSISTANTES DES FINANCES SOCIALES 20
1. Les perspectives à court terme ne sont pas bonnes 20
2. Les perspectives à moyen terme ne sont guère meilleures 21
3. Les perspectives à long terme n’incitent pas davantage à l’optimisme 21
II.- LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2008 ÉTABLIT LES FONDATIONS DE LA POLITIQUE QUI DEVRA ÊTRE POURSUIVIE TOUT AU LONG DE LA LÉGISLATURE 23
A. UN PROJET DE LOI DE FINANCEMENT FONDATEUR 23
1. Vers une nouvelle architecture institutionnelle 23
a) Le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique 23
b) De nombreuses interactions entre loi de financement et lois de finances 24
c) La contribution essentielle de la Cour des comptes 25
2. Les grandes lignes du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 27
a) Une vraie politique pour l’emploi des seniors 27
b) Des mesures structurantes pour la médecine de ville 28
c) Une réforme capitale pour les hôpitaux 28
3. Aller plus loin dans la justice sociale 28
B. POURSUIVRE LES RÉFORMES DE STRUCTURE 31
1. Les chantiers ouverts par le gouvernement 31
a) La réforme du financement de la protection sociale 31
b) La réforme des régimes spéciaux de retraite et le « rendez-vous retraites » 32
c) Le « bouclier sanitaire » 33
d) Le sauvetage du régime des non-salariés agricoles 35
2. Quelques autres pistes 37
a) Les délégations de gestion de l’assurance maladie 37
b) Les cotisations sociales des employeurs publics 38
c) Les combats pour la santé publique 39
A. AUDITION DE M. PHILIPPE SÉGUIN, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES 41
B. AUDITION DE M. XAVIER BERTRAND, MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES ET DE LA SOLIDARITÉ, DE MME ROSELYNE BACHELOT-NARQUIN, MINISTRE DE LA SANTÉ, DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS, ET DE M. ÉRIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE 63
II.- EXAMEN DU RAPPORT 83
III.- EXAMEN DES ARTICLES 85
PREMIÈRE PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2006 85
Article 1e : Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2006 85
Article 2 : Approbation du rapport figurant en annexe A et décrivant les modalités de couverture du déficit constaté de l’exercice 2006 95
DEUXIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES À L’ANNÉE 2007 98
Section 1 : Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre financier de la sécurité sociale 98
Article 3 : Rectification des prévisions de recettes et des tableaux d’équilibre pour 2007 98
Article 4 : Objectif d’amortissement rectifié de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et prévisions de recettes rectifiées du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) 104
Section 2 : Dispositions relatives aux dépenses 107
Article 5 : Diminution du montant de la dotation et du plafond de dépenses du fonds d’aide à la qualité des soins de ville (FAQSV) 107
Article 6 : Prévisions rectifiées des objectifs de dépenses par branche 107
Article 7 : Rectification du montant et de la ventilation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) 109
TROISIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL POUR 2008 110
Article 8 : Approbation du rapport fixant un cadrage quadriannuel (annexe B) 110
Après l’article 8 113
Section 1 : Dispositions relatives aux recettes des régimes obligatoires de base et des fonds concourant à leur financement 115
Article additionnel avant l’article 9 : Relèvement des droits de perception sur les cigarettes et le tabac 115
Article additionnel avant l’article 9 : Contributions patronale et salariale sur les stock-options et les attributions gratuites d’actions 115
Article 9 : Diverses dispositions relatives aux contributions pharmaceutiques 117
Article additionnel après l’article 9 : Instauration d’une taxe sur le chiffre d’affaires des fabricants de tabac 127
Article 10 : Prélèvement social sur les préretraites et les indemnités de mise à la retraite 128
Après l’article 10 164
Article 11 : Aménagement de l’assiette forfaitaire de cotisation sociale généralisée des non-salariés agricoles 165
Article 12 : Suppression des exonérations pour les organismes d’intérêt général en zone de revitalisation rurale (ZRR) 169
Article 13 : Expérimentation relative à la création de cotisations forfaitaires de sécurité sociale pour les petites activités dans les quartiers défavorisés 178
Article additionnel après l’article 13 : Exonération de cotisations au régime local d’Alsace-Moselle 184
Article 14 : Suppression des exonérations de cotisations accidents du travail- maladies professionnelles 184
Article 15 : Aménagement de l’assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés 189
Après l’article 15 191
Article 16 : Non-compensation de certaines mesures d’exonérations ou d’exclusion de l’assiette sociale 191
Article additionnel après l’article 16 : Conversion du repos compensateur de remplacement en une majoration salariale 197
Article additionnel après l’article 16 : Limitation aux modalités de versement des prestations familiales de l’habilitation permettant au gouvernement d’autoriser certains organismes à les servir 197
Article 17 : Approbation du montant de la compensation des exonérations de cotisations sociales 198
Section 2 : Prévisions de recettes et tableaux d’équilibre 209
Article 18 : Fixation des prévisions de recettes de l’ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base 209
Article 19 : Approbation du tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base 214
Article 20 : Approbation du tableau d’équilibre du régime général 216
Article 21 : Approbation du tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base 222
Article 22 : Objectif d’amortissement de la dette sociale et affectation de recettes au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) 223
Après l’article 22 225
Section 3 : Dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité 225
Avant l’article 23 225
Article 23 : Certification des comptes des organismes et régimes de sécurité sociale 226
Après l’article 23 234
Article 24 : Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l’emprunt 235
QUATRIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR 2008 242
Section 1 : Dispositions relatives aux dépenses d’assurance maladie 242
Avant l’article 25 242
Article 25 : Modifications de la procédure d’alerte et des modalités d’entrée en vigueur des accords conventionnels prévoyant des revalorisations tarifaires 243
Après l’article 25 246
Article 26 : Extension du champ de la procédure de mise sous accord préalable 247
Article 27 : Renforcement de l’encadrement des transports des assurés en taxi 247
Article 28 : Amélioration de l’information des assurés et du contrôle des caisses d’assurance maladie sur les dépassements d’honoraires 248
Après l’article 28 250
Article 29 : Prise en compte du critère médico-économique dans les avis et recommandations de la Haute autorité de santé 250
Après l’article 29 255
Article 30 : Aménagement du champ de la convention nationale des médecins libéraux et introduction de la possibilité pour les caisses primaires d’assurance maladie de conclure des contrats avec les médecins conventionnés 255
Après l’article 30 257
Article additionnel après l’article 30 : Habilitation des pharmaciens d’officine à conclure des accords de bon usage des soins, des contrats de bonne pratique et des contrats de santé publique 257
Après l’article 30 258
Article 31 : Expérimentations de nouveaux modes de rémunération des professionnels de santé et de financement de la permanence des soins par les missions régionales de santé (MRS) 258
Après l’article 31 260
Article additionnel après l’article 31 : Contribution forfaitaire des professionnels n’assurant pas une transmission électronique de leurs actes 261
Après l’article 31 262
Article 32 : Répartition des professionnels de santé sur l’ensemble du territoire 263
Article 33 : Répartition géographique des médecins libéraux sur l’ensemble du territoire 266
Article additionnel après l’article 33 : Participation de l’instance de gestion du régime local d’assurance maladie d’Alsace-Moselle au financement de programmes de santé publique ou d’actions expérimentales relatives aux filières et réseaux de soins 267
Article 34 : Élargissement du dispositif de pénalité financière aux transporteurs sanitaires et aux entreprises de taxis 267
Après l’article 34 268
Après l’article 34 268
Article 35 : Création d’une franchise sur les médicaments, les transports et les actes paramédicaux 268
Après l’article 35 272
Article additionnel après l’article 35 : Rétablissement de la durée du maintien de droits à l’assurance maladie des ayants droit d’un assuré décédé 273
Article additionnel après l’article 35 : Application aux bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc) des règles relatives au parcours de soins coordonnés 273
Après l’article 35 274
Article 36 : Dossier médical personnel 275
Après l’article 36 278
Article additionnel après l’article 36 : Modalités de mise en œuvre du dossier pharmaceutique 279
Après l’article 36 279
Article additionnel après l’article 36 : Subordination à la délivrance de génériques de la prise en charge par l’assurance maladie des dépenses pharmaceutiques des bénéficiaires de la couverture maladie universelle 279
Article 37 : Dispositions diverses visant à l’harmonisation des prestations de maladie et de maternité entre les différents régimes de sécurité sociale 280
Article 38 : Déclaration des produits et prestations remboursables 281
Après l’article 38 282
Article 39 : Restructuration du réseau des officines de pharmacie 284
Article 40 : Montant pour 2008 de la participation des régimes obligatoires d’assurance maladie au financement du Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés 287
Article 41 : Contribution financière des établissements de santé à la Haute autorité de santé (HAS) 288
Article 42 : Dispositions diverses relatives à l’application de la tarification à l’activité (T2A) aux établissements de santé 288
Après l’article 42 293
Article 43 : Expérimentation d’une enveloppe hospitalière pour les transports sanitaires 294
Article additionnel après l’article 43 : Mise à la charge des établissements de santé des consultations qu’il n’a pas été possible d’identifier par le répertoire partagé des professionnels de santé 294
Article 44 : Groupements de coopération sanitaire 295
Après l’article 44 295
Article 45 : Financement des établissements sociaux et médico-sociaux 296
Après l’article 45 299
Article 46 : Interruption volontaire de grossesse (IVG) par voie médicamenteuse en centre de planification ou d’éducation familiale 299
Article 47 Dépistage et vaccination gratuits des hépatites virales en centres de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA) 300
Article additionnel après l’article 47 : Rapport d’évaluation de la politique de santé publique 300
Article 48 : Fixation du montant de la dotation et du plafond de dépenses du Fonds d’intervention pour la qualité et la coordination des soins (FIQCS) 301
Article 49 : Objectifs de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès 301
Article 50 : Fixation du montant et de la ventilation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) 301
Article 51 : Dotation de financement de l’office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) 303
Article 52 : Contribution des régimes obligatoires d’assurance maladie à l’établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) 304
Section 2 : Dispositions relatives aux dépenses d’assurance vieillesse 304
Article additionnel avant l’article 53 : Revalorisation des pensions de retraites 304
Avant l’article 53 304
Article 53 : Objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2008 305
Après l’article 53 305
Section 3 : Dispositions relatives aux dépenses d’accidents du travail et de maladies professionnelles 306
Article 54 : Plafonnement de l’indemnisation des accidents du travail successifs 306
Après l’article 54 306
Article additionnel après l’article 54 : Transmission du rapport d’incapacité permanente par les médecins conseils aux caisses d’assurance maladie 307
Article 55 : Clarification juridique du dispositif des rentes de certains ayants droit de victimes d’accidents du travail 307
Article 56 : Contribution de la branche accidents du travail et maladies professionnelles au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA) et au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) 308
Article 57 : Montant du versement de la branche accidents du travail et maladies professionnelles à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles 308
Après l’article 57 309
Article additionnel après l’article 57 : Ouverture d’un droit de recours contre les décisions des tribunaux des affaires de sécurité sociale portant sur les taux d’incapacité inférieurs à 10 % dans le régime agricole 309
Article 58 : Objectifs de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles pour 2008 310
Après l’article 58 310
Section 4 Dispositions relatives aux dépenses de la branche famille 311
Article 59 : Modulation du montant de l’allocation de rentrée scolaire en fonction de l’âge de l’enfant 311
Article 60 : Extension aux enfants handicapés de la prestation de compensation du handicap 312
Article 61 : Clarification du droit aux prestations familiales des ressortissants communautaires 313
Après l’article 61 313
Article 62 : Objectifs de dépenses de la branche famille pour 2008 314
Section 5 : Dispositions relatives à la gestion du risque et à l’organisation ou à la gestion interne des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement 314
Article 63 : Mise en place d’une convention d’objectifs et de gestion entre l’Etat et l’Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS) 314
Article 64 : Amélioration de la performance des organismes de sécurité sociale 318
Article 65 : Renforcement des moyens de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) 321
Article 66 : Expérimentations concernant les contrôles médicaux des arrêts de travail organisés par les employeurs et les caisses d’assurance maladie 326
Article 67 327
Article additionnel après l’article 67 : Accès des centres communaux et intercommunaux d’action sociale au répertoire national commun relatif aux bénéficiaires des prestations sociales 331
Article 68 : Dispositions relatives à la lutte contre le travail dissimulé 331
Article 69 : Droit de communication 335
Article additionnel après l’article 69 : Droit des organismes de sécurité sociale à agir devant les juridictions pénales ou civiles 339
Article additionnel après l’article 69 : Moyens à la disposition des organismes de sécurité sociale pour rechercher les fraudes 339
Article 70 : Extension du contrôle médical aux bénéficiaires de l’aide médicale de l’État (AME) et des soins urgents 339
Après l’article 70 339
Article 71 : Harmonisation du contrôle des arrêts de travail accidents du travail-maladies professionnelles avec les dispositions applicables en assurance maladie 340
Section 7 : Dispositions relatives aux organismes concourant au financement des régimes obligatoires 340
Article 72 : Fixation des prévisions des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale 340
Article additionnel après l’article 72 : Maisons médicales en milieu rural 341
Après l’article 72 342
Article additionnel après l’article 72 : Regroupement au sein de fédérations médicales interhospitalières de médecine légale des structures d’accueil pour victimes d’infractions pénales 343
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 345
INTRODUCTION
Le rapporteur ne procédera pas, en guise d’introduction, à un vaste tour d’horizon de la situation des finances sociales, dont l’essentiel serait d’ailleurs redondant avec les commentaires qu’appellent les nombreux articles de rectification, de constatation et de prévision qu’impose la structure des lois de financement depuis qu’elle est régie par la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005. Il préfère en revanche mettre l’accent sur quelques idées fortes qui doivent, selon lui, guider l’action dans ce domaine au cours des années à venir.
La situation rend indispensables des réformes structurelles permettant de se rapprocher de l’équilibre en 2010 et, surtout, de le consolider durablement à l’horizon de la prochaine législature.
Pourtant, la précédente législature n’a pas démérité, traçant les principaux axes qui doivent désormais être approfondis. De ce point de vue, le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale peut être qualifié de fondateur, même s’il faudra bien entendu le prolonger de façon tout aussi résolue dans les années à venir.
Le rapporteur se veut raisonnablement optimiste : en effet, non seulement les outils sont en place, mais la volonté politique ne fait pas défaut, tant dans la majorité gouvernementale que chez nos concitoyens, conscients de la nécessité d’agir sans tarder.
I.- LES RÉFORMES ENGAGÉES SOUS LA PRÉCÉDÉNTE LÉGISLATURE SONT CONFRONTÉES AUX PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTES DES FINANCES SOCIALES
Courageux et porteur de réformes capitales, le travail considérable accompli sous la précédente législature ne se heurte pas moins à une dégradation préoccupante de la situation des finances sociales.
A. DES RÉFORMES CAPITALES ENTREPRISES DANS TOUTES LES BRANCHES SANS NÉGLIGER POUR AUTANT LA GOUVERNANCE DU SYSTÈME
Retraites, maladie, famille : toutes les branches ont bénéficié de réformes importantes dont l’impact est encore aujourd’hui perceptible. En même temps, la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a entamé une profonde restructuration de la gouvernance du système.
Dix ans après la loi du 22 juillet 1993, la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites est venue consolider notre système solidaire de retraites. Les estimations présentées par la Commission européenne en témoignent éloquemment : la progression des dépenses de retraite serait de 2 % du PIB entre 2005 et 2050, alors qu’elle aurait atteint 3,6 % de PIB en l’absence de réforme.
La loi a notamment reculé à soixante-cinq ans l’âge légal de départ en retraite à taux plein. Elle a instauré un minimum de retraite garanti ainsi que le plan d’épargne retraite populaire (PERP) et le plan d’épargne pour la retraite collectif (PERCO). Elle a également mis en place un régime de décote et de surcote, tout en autorisant le rachat d’annuités correspondant aux études. Elle a en outre élargi les possibilités de cumul d’une pension et d’une activité professionnelle, tout en permettant à toutes celles et tous ceux ayant commencé à travailler très tôt de partir en retraite de manière anticipée. Longtemps attendue, cette possibilité a constitué un progrès social pour des milliers de salariés.
Enfin, la loi de 2003 a reconnu aux assurés un droit à l’information sur leur retraite : ils peuvent notamment l’exercer au travers du groupement d’intérêt public (GIP) Info-Retraite, qui regroupe tous les organismes de retraite assurant la gestion des régimes légalement obligatoires ainsi que le service des pensions de l’État. Selon le rapport d’activité 2006 du GIP, dès la mise en consultation de son site Internet et de son outil de simulation « ma retraite en ligne » (M@rel), leur fréquentation a été élevée, avec plus de 100 000 connexions dès la première semaine. Elle est demeurée à un niveau élevé, avec notamment 5 000 connexions quotidiennes pour l’outil de simulation. La moitié des visiteurs souhaitent estimer le montant de leur retraite.
Cette évolution est à rapprocher de la forte augmentation des départs en retraite enregistrée au cours des derniers mois : il n’est bien entendu pas ici question de remettre en cause ce droit à l’information, qui constitue l’un des apports significatifs de la loi de 2003, mais simplement de constater la manière dont les assurés ont su s’en servir pour optimiser, en tout cas à leurs yeux, le moment de leur départ de la vie active. La découverte, pour bon nombre d’entre eux, qu’ils pouvaient d’emblée prétendre à une pension d’un niveau élevé a sans nul doute suscité des comportements nouveaux, qui ont été manifestement sous-évalués – mais ce n’est ici que l’un des nombreux exemples des difficultés que les pouvoirs publics ont à mesurer l’impact réel d’un dispositif.
Selon une étude réalisée par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) sur les départs en retraite anticipée, les écarts entre flux prévus en 2003 et flux constatés au cours des années suivants basculent entre 2004 et 2005 : en 2004, les estimations demeurent plus élevées que la réalisation. En revanche, les années suivantes, les prévisions ont sous-estimé les flux, particulièrement pour les départs des 56-57 ans, pour lesquels les écarts entre prévision et réalisation sont de l’ordre de 40 %, contre 15 % pour les 58-59 ans.
L’ampleur du dépassement appelle des explications. Selon la CNAV, l’erreur d’anticipation tient à l’insuffisante mise à jour des durées d’assurance dans les fichiers de carrières, ces carrières faisant l’objet de compléments par les assurés au moment de la régularisation au cours de l’instruction de leur dossier de retraite. En outre, les régularisations de cotisations arriérées, permettant aux assurés de valider des périodes pour lesquelles ils n’ont pas cotisé, ont progressé. Elles portent essentiellement sur les 14-15 ans, c’est-à-dire des périodes d’apprentissage. Les assurés peuvent donc ainsi satisfaire à la condition de début d’activité exigée dans le dispositif de retraite anticipée.
La CNAV souligne toutefois que ce phénomène avait été identifié dès 2003 comme une cause possible de sous-estimation, mais que la mesure de son effet était délicate. En effet, une durée d’assurance de 160 trimestres était auparavant suffisante pour partir avant 60 ans, de telle sorte que ces personnes n’avaient pas besoin de régulariser ces périodes d’apprentissage.
Au-delà, une enquête de la CNAV sur les motivations des départs à la retraite à 60 ans, en croissance marquée et continue, indique qu’indépendamment des facteurs personnels, cette tendance s’explique par les inquiétudes sur l’avenir des retraites (crainte d’une dégradation des conditions de liquidation et d’un allongement de la durée de cotisation) et la pression du milieu de travail, y compris une insuffisante considération des seniors.
La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie a permis de ralentir de façon significative la progression des dépenses sous ONDAM, de + 7,1 % en 2003 à + 3,1 % en 2006. Le rapporteur souligne que cette évolution montre qu’il est possible de maîtriser la consommation des soins sans pour autant que l’on puisse soutenir un tant soit peu sérieusement que les Français ont été moins bien soignés.
Ce sont les mesures en matière de médicament, le renforcement du contrôle des indemnités journalières et la mise en œuvre du parcours de soins qui ont principalement permis de réaliser des économies.
Le Plan médicament a contribué à la maîtrise des dépenses à hauteur de 700 millions d’euros en 2005 et de 1,7 milliard d’euros en 2006. La percée du générique y tient une place significative (250 millions d’euros en 2005, 925 millions d’euros en 2006), loin devant les déremboursements (460 millions d’euros en année pleine) et les baisses de prix ciblées d’une centaine de spécialités (antipyrétiques, statines, antiulcéreux, …) ou dispositifs médicaux, pour 260 millions d’euros et 320 millions d’euros en 2006. L’encadrement des prix des médicaments à l’hôpital a permis de réaliser une économie d’environ 200 millions d’euros. La maîtrise médicalisée (réduction des volumes de prescription et respect de l’ordonnancier bizone) n’a apporté qu’une contribution modeste (50 millions d’euros en 2005, 165 millions d’euros en 2006), de même que les grands conditionnements (10 millions d’euros), dont le rapporteur entend que le développement soit encouragé par la voie d’un amendement qu’il déposera au présent projet de loi.
Le mouvement de diminution des arrêts de travail de courte durée s’est étendu aux arrêts de longue durée, qui ont fait l’objet d’un contrôle systématique à partir de 2005 : 432 millions d’euros et 262 millions d’euros ont été respectivement économisés en 2005 et en 2006, même si la hausse a commencé à reprendre à la mi-2006.
Enfin, à la mi-2007, 85 % des assurés de plus de seize ans avaient déclaré un médecin traitant. La participation forfaitaire de 1 € a rapporté respectivement 410 millions d’euros en 2005 et 440 millions d’euros en 2006.
En revanche, les économies liées au dossier médical personnel (DMP) ou au « web médecin » paraissent pour l’heure plus potentielles que réelles.
Comme l’indiquent les éléments d’information fournis par le gouvernement aux questions du rapporteur, « la procédure d’élaboration du décret d’application nécessaire à la mise en œuvre du DMP poursuit son cours ». Cet humour involontaire ferait sourire le rapporteur s’il n’y voyait une nouvelle illustration d’un travers hélas ô combien caractéristique de notre mode de fonctionnement politico-administratif : ce n’est pas le fait que le dossier médical personnel ne soit pas en place trois ans après la décision tendant à le créer – encore que les délais inhérents à l’intervention de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) posent question – qui est irritant, mais le fait que l’on ait tenté de faire croire qu’il serait opérationnel – et générateur d’économies – à très bref délai.
En réalité, les textes réglementaires nécessaires à la mise en place du DMP ne seraient donc publiés qu’au premier trimestre 2008. Quant à l’article 36 du présent projet de loi, il permettra la mise en place d’un « portail d’accès » unique permettant de s’assurer de l’identité des personnes habilitées à accéder au DMP. Pour l’heure, le groupement d’intérêt général en charge de ce projet, essentiellement financé par le Fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins (FIQCS), a coûté un peu plus de 30 millions d’euros au titre des exercices 2005 et 2006.
En 2007, ses dépenses se monteraient à 43,7 millions d’euros. Dans l’hypothèse d’une montée en charge rapide du dispositif, les dépenses annuelles se situeraient dans une fourchette de 170 millions d’euros à 220 millions d’euros, auxquels s’ajouteraient environ 100 millions d’euros par an pendant quatre ans non pris en charge par le GIP, au titre des besoins non récurrents d’accompagnement du changement.
Ces sommes montrent que la rentabilisation de cet outil est encore lointaine et que les missions menées par l’IGAS, d’une part, sur le pilotage du projet et présidée par M. Jean-Pierre Door, d’autre part, ne seront donc pas de trop pour qu’il soit mené à bien dans les meilleures conditions.
D’ambition plus modeste, le « web médecin » est une base de données médicales de l’assurance maladie qui vise à permettre aux prescripteurs, à l’occasion d’une consultation médicale et avec l’accord du patient, de disposer d’un instantané exhaustif des actes médicaux et paramédicaux pris en charge par l’assurance maladie ainsi que du relevé des prescriptions médicales et des arrêts de travail. Ici encore, le rapporteur déplore que le projet ait mis plus de trois ans pour commencer tout juste à fonctionner, malgré tout l’intérêt qu’il présente, et souhaite donc qu’il soit développé de façon que le médecin puisse être informé du prix des produits et du montant total de la prescription.
Instituée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) est entrée en vigueur le 1er janvier 2004. Elle a profondément transformé et simplifié les aides à la petite enfance, se substituant à l’allocation pour jeune enfant (APJE), à l’allocation d'adoption (AAD), à l’allocation parentale d’éducation (APE), à l’aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA) et à l’allocation de garde d’enfant à domicile (AGED).
Au titre de la nouvelle prestation, peuvent être attribués :
– une prime de naissance ou d’adoption, versée sous condition de ressources ;
– une allocation de base, versée sous condition de ressources et visant à compenser le coût lié à l’entretien de l’enfant ;
– un complément de libre choix d’activité, versé, sans condition de ressources, à celui des parents optant de ne plus travailler ou de travailler à temps partiel pour s’occuper d’un enfant ;
– un complément de libre choix du mode de garde, destiné à compenser le coût de la garde d’un enfant.
Le coût de la PAJE a évolué très rapidement : 800 millions d’euros en 2005, 1,5 milliard d’euros en 2006 et 1,8 milliard d’euros en 2007, mais cette croissance devrait se stabiliser en 2008 et en 2009 autour de 2 milliards d’euros.
En effet, la montée en charge des prestations d’entretien (allocation de base, prime de naissance et complément de libre choix d’activité) s’est achevée le 31 décembre 2006 avec l’extinction des anciennes prestations. Dès lors, la montée en charge des compléments de libre choix du mode de garde ne concerne plus à présent que la population des enfants de 3 à 6 ans.
Une fois de plus, le rapporteur constate qu’il n’a pas été possible de prévoir correctement les effets de cette mesure. Selon la CNAF, le dépassement est principalement dû à des modifications des modalités d’attribution de la PAJE intervenues après le calcul des prévisions, le gouvernement ayant choisi de faire bénéficier de cette prestation des ménages à revenus moyens.
Il s’agit d’abord de l’assouplissement des conditions de ressources pour l’éligibilité au socle de la PAJE par rapport à l’ancienne APJE : avec 1 800 000 familles bénéficiaires de l’allocation de base à la fin de 2006, l’objectif initial, qui était de couvrir 200 000 familles supplémentaires, a ainsi largement été atteint. Auraient également contribué à rendre insuffisantes les prévisions, s’agissant du complément de libre choix d’activité, l’éligibilité au premier enfant et la revalorisation de la prestation pour les temps partiels et, s’agissant du complément de libre choix de garde, l’augmentation du montant de la prestation et des seuils de modulation.
La CNAF reconnaît que ses prévisions initiales étaient notamment fondées sur une hypothèse à comportements et à barèmes de ressources inchangés. Or, les incitations financières ont eu des effets sur le recours aux assistantes maternelles ainsi qu’au complément d’arrêt d’activité à temps partiel et, au-delà, sur le nombre des naissances.
Autre élément à mettre à l’actif de la précédente législature, la loi organique de 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a clarifié et rationalisé le cadre dans lequel se déroule le débat dans les deux assemblées tout en améliorant la transparence ainsi que l’information et le contrôle parlementaire. Cette lisibilité permet de disposer d’une vision plus globale et plus claire de la situation des finances sociales : il n’est pas – ou plus – possible de prétendre que les chiffres sont dissimulés.
L’approbation des comptes, auquel procède désormais chaque année l’article 1er du projet de loi, appelait une démarche de certification, qui a connu sa première application cette année, au titre de l’exercice de 2006, la Cour des comptes ayant remis en juin dernier son premier rapport de certification. Le rapporteur aura l’occasion d’y consacrer de plus amples développements dans son commentaire de l’article 23.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 marque par ailleurs, après les projets joints aux deux précédents projets de loi de financement, la première présentation de véritables programmes de qualité et d’efficience (PQE). Destinés à introduire une approche en termes de coût et d’efficacité, à l’image des projets annuels de performances (PAP) associés à la loi de finances, les PQE, première des annexes énumérées au III de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, « comportent un diagnostic de situation appuyé notamment sur les données sanitaires et sociales de la population, des objectifs retracés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié, une présentation des moyens mis en œuvre pour réaliser ces objectifs et l’exposé des résultats atteints lors des deux derniers exercices clos et le cas échéant, lors de l'année en cours ».
Constituant un volume à peu près équivalent à celui des huit autres annexes, six PQE sont joints au projet de loi de financement : un pour chacune des quatre branches (maladie, accidents du travail, vieillesse et famille), un pour l’invalidité et les dispositifs gérés par la CNSA, un pour le financement.
Les soixante-dix-huit pages du PQE relatif au financement laissent le rapporteur quelque peu perplexe quant au caractère opérationnel de cet outil, d’autant qu’il n’a été distribué, ainsi que l’ensemble du projet de loi, que la veille de l’examen du texte en commission. Il se félicite certes que bon nombre des remarques et observations qu’il avait formulées l’année dernière dans son avis (n° 3388) présenté au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du Plan, aient été reprises.
Le PQE « Financement » est divisé en cinq objectifs, comportant chacun de deux à sept indicateurs.
Sur l’objectif 1 (« Garantir la viabilité financière des régimes de base »), le rapporteur avait jugé que l’indicateur d’adéquation des dépenses avec les recettes n’était pas satisfaisant et sa suggestion de l’étendre à l’ensemble des régimes de base a été retenue, de même que celle de voir définies des valeurs cibles en cohérence avec l’annexe B, l’objectif indiqué renvoyant précisément à cette annexe, même si les valeurs de ces cibles ne peuvent être explicitées dans les PQE, leurs valeurs définitives n’étant pas connues au jour de la diffusion de l’annexe.
Ainsi que le rapporteur l’avait souhaité, un indicateur des taux de croissance des recettes et des dépenses, est traité pour la première fois cette année en partie de cadrage sur le champ des administrations de sécurité sociale, comparant l’évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale (en parts de PIB) à celles de l’État et des collectivités locales. Parmi les quatre indicateurs, celui relatif à la dette de l’État à l’égard des organismes de sécurité sociale constitue une innovation par rapport au document présenté en 2006. L’indicateur d’évolution comparée des recettes de la sécurité sociale et du PIB, que le rapporteur souhaitait voir étendu à la masse salariale, est également présenté pour la première fois en partie de cadrage sous l’angle « part des salaires dans la valeur ajoutée », le PIB étant en première approximation la somme des valeurs ajoutées produites sur le territoire national. L’indicateur sur le solde structurel des régimes de base est également détaillé en partie de cadrage, l’approche menée à ce stade étant encore assez fruste, de telle sorte qu’il est envisagé de retravailler sa méthodologie.
Sur l’objectif 2 (« Veiller à l’équité du prélèvement social »), le rapporteur avait demandé que l’indicateur rapportant les prélèvements sociaux sur les ménages à l’ensemble de leurs revenus soit différencié par type de revenus (d’activité, de remplacement, financiers, du patrimoine), ce qui n’est pas le cas. Selon le gouvernement, il apparaît techniquement délicat d'obtenir des résultats fiables au niveau aussi fin que présenté actuellement (par décile de niveau de vie des ménages) avec le niveau de détail demandé par le rapporteur quant à la nature des revenus, l’indicateur étant construit à l’aide de données d’échantillon retravaillées à partir de plusieurs sources. Afin d’approfondir l’analyse, il est toutefois présenté un tableau distinguant les taux moyens de prélèvement par statut de la personne de référence du ménage (actif occupé, au chômage, retraité, etc.).
S’agissant de l’indicateur rapportant les exonérations fiscales à la masse salariale, le rapporteur avait considéré qu’il ne saurait se limiter à une comparaison entre les assiettes de la CSG et des cotisations, mais qu’il fallait également tenir compte des réductions d’assiette et de taux de la CSG elle-même ainsi que de l’effet des exonérations sur la progression des rémunérations non salariales et proposer une comparaison avec l’assiette salariale potentielle. Cette préoccupation a été partiellement prise en compte, notamment au travers de l’annexe 5 qui énumère les dérogations avec une évaluation d’assiette.
Sur l’objectif 3 (« Concilier le financement de la sécurité sociale et la politique de l’emploi »), le rapporteur avait suggéré qu’un indicateur de suivi des compensations financières à la sécurité sociale, notamment des exonérations de cotisations, soit mis en place. Cette suggestion est satisfaite par l’indicateur 3-2, qui donne le taux de couverture instantané des allégements généraux et des mesures ciblées. En revanche, sa proposition de création d’un indicateur rendant compte de l’effet de la politique de l’emploi, notamment des baisses de charges, sur le dynamisme induit des recettes sociales n'a pas été retenue. Selon le gouvernement, la construction d’un tel indicateur serait particulièrement complexe à réaliser et ses résultats vraisemblablement soumis à caution. En effet, elle nécessiterait l’utilisation de modèles avec bouclage macroéconomique des effets des exonérations sur l’emploi, dont la méthodologie de calcul serait par nature fragile, donc contestable. Par ailleurs, il serait très délicat de fixer un objectif ciblé à un indicateur de ce type.
Sur l’objectif 4 (« Simplifier les procédures de financement »), le rapporteur avait recommandé que l’indicateur permettant de mesurer la complexité du financement soit différencié par secteurs d’activité. Selon le gouvernement, la définition du ou des indicateurs de complexité n’est pas arrêtée à ce stade. Les travaux sur cet indicateur seraient menés dans les prochains mois, mettant à l’étude la faisabilité d’une différenciation par secteurs d’activité.
Enfin, sur l’objectif 5 (« Améliorer l’efficience de la gestion financière et du recouvrement »), et plus précisément l’indicateur portant sur le taux de restes à recouvrer, le rapporteur avait souhaité en vain qu’il puisse être différencié par secteurs d’activité. En revanche, son souhait de voir l’indicateur relatif à l’évaluation de l’assiette fraudée transféré sous l’objectif d’amélioration de la gestion financière et du recouvrement a été satisfait. Plus généralement, il avait toutefois estimé nécessaire une meilleure séparation de l’évaluation des fonctions de recouvrement et de gestion financière, correspondant à deux métiers très différents : deux sous-objectifs distincts sont désormais distingués.
2007, 2008-2011 ou 2050 : où que se porte le regard du rapporteur, il ne voit guère de perspectives encourageantes.
Sans vouloir anticiper sur les développements qu’il y consacrera dans son commentaire de l’article 3, le rapporteur observe que le dérapage des comptes du présent exercice est avéré : au lieu des 10,7 milliards d’euros prévus en loi de financement pour 2007, le déficit serait aggravé de plus de 3 milliards d’euros, pour atteindre 14 milliards d’euros, retrouvant ainsi quasiment le niveau de 2005.
La croissance de la masse salariale demeure pourtant soutenue : sur les douze derniers mois, la hausse du salaire moyen de base s’élève ainsi à 2,7 %, contre 2,9 % un an auparavant. Mais l’accélération des départs à la retraite et la reprise de la progression des dépenses de maladie, en hausse de 3,9 % sur les huit premiers mois de 2007 pour le régime général, expliquent l’essentiel de la détérioration des comptes pour l’année en cours.
La persistance de l’amélioration de la situation de l’emploi permet heureusement d’envisager le rétablissement des comptes du Fonds de solidarité vieillesse et de l’UNEDIC, qui, n’ayant pas vocation à dégager une capacité de financement, pourraient voir une partie de leurs moyens réaffectés à d’autres priorités.
Le rapporteur commentera ultérieurement l’annexe B, qui décrit pour quatre exercices (2008-2011) l’évolution des grandes masses financières pour les régimes de sécurité sociale et les fonds qui contribuent à son financement (cf. infra article 8). Il se bornera à souligner ici que malgré des hypothèses volontaristes en termes de croissance du PIB et de progression de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), le retour à l’équilibre ne peut être envisagé, toutes choses égales par ailleurs, qu’en toute fin de période.
En d’autres termes, en l’absence de mesures venant contrer cette tendance, les déficits continueraient de s’accumuler pendant trois ou quatre années, posant de manière encore plus aiguë la question du traitement de la dette.
Rien de plus inéluctable que les tendances démographiques. Celle de la France, comme de tous les pays développés, est le vieillissement. Nous savons donc déjà qu’à l’horizon 2050, son impact sur nos finances publiques équivaudra à 3,2 points de PIB : 57 milliards d’euros de 2007, autrement dit l’équivalent de 10 points de TVA ou du montant de l’impôt sur le revenu.
Tel est le diagnostic porté par le Conseil d’orientation des finances publiques dans son premier rapport (février 2007), présenté par M. Gilles Carrez et fondé sur les estimations du Conseil d’orientation des retraites (COR) mais aussi des organisations européennes. Les incidences du vieillissement sur nos systèmes sont donc connues : retraites (2 points de PIB), bien sûr, mais aussi santé (1,8 point) et dépendance (0,2 point), dont l’évolution n’est que peu corrigée par la baisse des dépenses d’éducation (0,5 point) et d’indemnisation du chômage (0,3 point).
Comme l’a fort opportunément rappelé M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, au cours de son audition par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales le 12 septembre dernier, « faire reposer le rééquilibrage spontané des comptes sociaux sur l’amélioration de la croissance économique serait un pari risqué ». Dès lors, pour le rapporteur, la solution s’impose : le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 doit constituer un moment fondateur, destiné à entamer le redressement qui doit conduire, à l’horizon 2012, à un équilibre solide des finances sociales comme des finances publiques en général, afin d’aborder dans les meilleures conditions les défis démographiques et leurs conséquences.
II.- LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2008 ÉTABLIT LES FONDATIONS DE LA POLITIQUE QUI DEVRA ÊTRE POURSUIVIE TOUT AU LONG DE LA LÉGISLATURE
Le rapporteur s’inscrit en faux contre ceux qui ne verraient dans le présent projet de loi qu’un « PLFSS de transition ». Le volume du texte déposé le 11 octobre dernier (soixante-douze articles, contre soixante et onze l’an passé) et l’ampleur des débats en commission suffiraient à prouver le contraire, mais le contenu et l’ambition de ce texte paraissent tels qu’il convient bien mieux de le qualifier de fondateur, car il trace, pour chacune des branches, les principales orientations qui devront être poursuivies et, bien entendu, complétées afin d’atteindre un équilibre durable au terme de la législature.
Le présent projet de loi de financement s’inscrit dans un nouvel élan : non seulement il bénéficie d’une organisation institutionnelle renouvelée, mais il traduit le fait que chaque branche est marquée par des évolutions profondes.
Différents éléments concourent à une amélioration de l’élaboration, de la discussion et du contrôle de la loi de financement, montrant une articulation croissante entre lois de financement et lois de finances ainsi que le rôle croissant de la Cour des comptes dans ce domaine.
Pour la première fois de son histoire, la Commission des comptes de la sécurité sociale s’est réunie, en septembre dernier, à Bercy. S’il ne souhaite pas nécessairement que toutes ses réunions s’y tiennent, le rapporteur a néanmoins salué cette innovation, non seulement parce qu’il a apprécié le débat mesuré et de qualité qui s’est engagé à cette occasion, mais parce qu’elle est bien évidemment riche de significations.
À la faveur de la nouvelle législature, la responsabilité des comptes publics a en effet été confiée à un seul ministre, chargé à la fois du budget et des finances sociales.
L’article 1er du décret n° 2007-1003 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique prévoit qu’outre les attributions dont il dispose traditionnellement, le cas échéant avec d’autres ministres, au titre du budget, des finances (comptabilité publique, domaine, impôts, cadastre, publicité foncière, douanes et droits indirects, contrôle économique et financier, finances locales) ou de la fonction publique (pensions), « il est chargé, en liaison avec le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité et le ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, de la préparation de la loi de financement de la sécurité sociale et en suit l’exécution. Il est responsable de l'équilibre général des comptes sociaux et des mesures de financement de la protection sociale. »
Le V de l’article 4 du même décret précise que pour l’exercice de ses attributions relatives aux comptes sociaux, il a « autorité conjointe avec le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité et le ministre de la santé, de la jeunesse et des sports sur la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques et sur la direction de la sécurité sociale ».
C’est donc lui qui, au nom du Premier ministre, présente désormais le projet de loi de financement de la sécurité sociale, même si le ministre du travail des relations sociales et de la solidarité, assisté de la secrétaire d’État chargée de la solidarité, d’une part, et la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, d’autre part, continuent donc d’exercer pleinement leurs attributions.
Le rapporteur salue une évolution logique, conséquence d’une appréciation décloisonnée, et donc plus efficace, de l’ensemble de nos finances publiques, consécutive à l’engagement de la France dans l’Union européenne. Il n’est pas surprenant, dès lors, que les interactions entre loi de financement et loi de finances se multiplient.
Le rapporteur aura l’occasion d’y revenir en détail dans son commentaire des différents articles : un nombre croissant de dispositions des lois de finances intéresse la loi de financement. C’est le cas, cet automne, de la principale mesure de recettes dont bénéficient les finances sociales en 2008, provenant de l’institution de la retenue à la source sur les dividendes au titre de la CSG (article 6 du projet de loi de finances), ou des nouvelles affectations de recettes fiscales à la sécurité sociale afin de compenser la réduction de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires ainsi que les allégements généraux de cotisations patronales (articles 28 et 29 du projet de loi de finances).
La loi de finances rectificative pour 2007 traduira en outre le remboursement par l’État de ses dettes envers la sécurité sociale au 31 décembre 2006, soit 5,1 milliards d’euros. Cette dette n’est d’ailleurs que la conséquence d’une imbrication étroite entre l’État et la sécurité sociale, certaines politiques étant cofinancées ou partagées entre ces deux entités.
Cela étant, ainsi que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique le relevait devant la Commission des comptes de la sécurité sociale en septembre dernier, la question de la dette de l’État à l’égard de la sécurité sociale est un « débat stérile, parce que neutre pour nos finances publiques ». Cette approche, tout à fait pertinente au regard des critères européens, doit toutefois être tempérée par le jeu de la responsabilité de deux acteurs autonomes, c’est-à-dire le respect de la démocratie sociale.
Jusque dans son adoption postérieure à celle de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la loi organique de 2005 relative aux lois de financement (LOLFSS) illustre en outre le mimétisme traditionnel des lois de financement vis-à-vis des lois de finances et, au-delà, une véritable convergence en termes aussi bien de logique globale que d’instruments.
À la demande du comité des finances publiques, les inspections générales des affaires sociales et des finances ont remis le 23 mars dernier un rapport sur l’articulation entre les finances de l’État et celles de la sécurité sociale. Le constat est d’abord celui d’un progrès dans la coordination de la préparation des deux textes : les prévisions tendancielles des comptes sont élaborées en commun entre les administrations financières et à partir des prévisions des caisses de sécurité sociale ; les hypothèses macro-économiques utilisées sont les mêmes pour les deux exercices budgétaires ; les sujets d’intérêt commun, notamment sur la budgétisation des prestations sociales et de la compensation des exonérations financées par le budget de l’État, sont discutés en amont entre la direction de la sécurité sociale et la direction du budget.
Au-delà, le rapport présente des propositions pour permettre d’améliorer les modes de gouvernance et rapprocher les stratégies et processus entre les finances de l’État et les finances sociales. Bien entendu, l’institution d’un ministère chargé des comptes publics participe de cette orientation, permettant d’assurer une préparation coordonnée des projets de lois de finances et de financement. Les hypothèses de recettes et les mesures sur les prélèvements obligatoires ont ainsi été décidées de manière cohérente et les contenus des annexes 5 (compensation des exonérations de cotisations sociales) et 6 (modification des périmètres d’intervention entre la sécurité sociale et les autres administrations publiques) au présent projet de loi, d’une part, et du « jaune » budgétaire « Bilan des relations financières entre l’État et la protection sociale » annexé au projet de loi de finance, d’autre part, ont été renforcés et élaborés en commun entre la direction du budget et la direction de la sécurité sociale.
Compte tenu de ces différents éléments, faut-il pour autant envisager une fusion de tout ou partie des deux textes ? S’agissant tout du moins des charges, la nature très différente de l’autorisation budgétaire et de la dépense sociale rend sans doute cette perspective encore lointaine. S’agissant en revanche des recettes, le rapporteur constate que la question présente davantage de pertinence.
Au fil des années, la mission d’assistance au Parlement que le dernier alinéa de l’article 47-1 de la Constitution assigne à la Cour des comptes dans le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale a pris toute sa signification. Le rapporteur tient à saluer, au-delà de la traditionnelle qualité des travaux de la Cour, l’excellente coopération qui s’est établie avec l’Assemblée nationale et, plus particulièrement, avec la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
Deux rendez-vous annuels sont désormais fixés entre les deux institutions : la présentation du rapport sur la certification des comptes, en juin, et le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, en septembre. C’est, à chaque fois, l’occasion, pour le premier président de la Cour des comptes et les commissaires, d’entretenir un échange riche et constructif.
La certification des comptes faisant l’objet de plus amples développements dans le commentaire de l’article 23 (cf. infra), le rapporteur insistera sur le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, qui frappe peut-être encore davantage cette année par sa capacité à contribuer à éclairer et à enrichir le débat parlementaire. Cette impression tient avant tout à la pertinence des thèmes d’analyse retenus par la Cour. Car loin d’être un exercice comptable ou abstrait, le rapport fournit des informations et une approche très précieuses sur de grands sujets d’actualité : les « niches sociales », l’ONDAM, la fiabilité des comptes des hôpitaux, la gouvernance de l’assurance maladie, la situation des médecins libéraux, la dépense de médicaments, les aides publiques aux familles, l’avenir du régime agricole – la Cour se place au cœur des problématiques les plus sensibles de notre protection sociale.
On comprendra donc aisément que le rapporteur s’y réfère souvent tout au long du présent rapport. Cela étant, il est souvent reproché aux pouvoirs publics de ne pas donner de suites aux recommandations de la Cour des comptes. C’est pourquoi l’article 4 de la loi de financement pour 2003 a prévu que « chaque année avant le 15 juillet, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport qui présente les suites données à chacune des recommandations formulées par la Cour des comptes dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale ».
Le rapport relatif aux suites données aux recommandations de la Cour des comptes sur l’application de loi de financement pour 2005 a ainsi été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 17 septembre dernier. Le rapporteur se félicite que certaines de ces recommandations aient trouvé leur traduction dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (délégation de tâches aux infirmiers libéraux), dans le présent projet de loi (répartition géographique de l’offre de soins infirmiers), dans le projet de loi de finances pour 2008 (modification des règles de prise en compte des aides personnelles au logement dans les ressources des demandeurs de la couverture maladie universelle complémentaire) ou dans d’autres textes (dette de l&#