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N° 80
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 juillet 2007.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, relatif aux libertés et responsabilités des universités
PAR M. Benoist Apparu
Député.
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Voir les numéros :
Sénat : 367, 372, 373 et T.A. 111 (2006-2007)
Assemblée nationale : 71
A. UNE CRISE D’ORIENTATION DE SES ÉTUDIANTS 10
● Un taux d’échec au premier cycle très élevé 10
● Un gâchis immense pour la Nation qui remet en question l’égalité des chances 13
B. UNE CRISE D’INSERTION PROFESSIONNELLE DE SES DIPLÔMÉS 14
C. UNE CRISE DE SES MOYENS 15
D. UNE CRISE D’ADAPTATION À LA MISE EN CONCURRENCE DES SYSTÈMES UNIVERSITAIRES NATIONAUX INDUITE PAR LA NOUVELLE ÉCONOMIE 18
II.- L’AUTONONOMIE LIMITÉE DONT BÉNÉFICIE L’UNIVERSITÉ NE LUI PERMET PAS DE SURMONTER CES CRISES 23
A. UN MOYEN D’ORGANISER LA PARTICIPATION DÉMOCRATIQUE DES ACTEURS DE L’UNIVERSITÉ À SA GESTION 23
B. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION DES ORGANES DIRIGEANTS QUI EST FAIBLE LES EMPÊCHANT DE METTRE EN œUVRE DE VÉRITABLES POLITIQUES D’ÉTABLISSEMENT 25
III.- LE PROJET DE LOI RENFORCE LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS ET LEUR DONNE LES MOYENS DE DÉVELOPPER UNE POLITIQUE RÉACTIVE FACE À LA DEMANDE DE FORMATION DES ÉTUDIANTS ET AU DÉFI DE LA MONDIALISATION 27
A. UN TEXTE BÉNÉFICIANT D’UNE LÉGITIMITÉ FORTE 27
B. DES DISPOSITIONS VISANT À CONCILIER LE FONCTIONNEMENT DÉMOCRATIQUE DE L’UNIVERSITÉ AVEC L’EFFICACITÉ DE LA PRISE DE DÉCISION 28
C. DES DISPOSITIONS DONNANT À TERME À TOUTES LES UNIVERSITÉS LES MOYENS DE MAÎTRISER LEUR DESTIN ET D’AFFRONTER LA CONCURRENCE INTERNATIONALE 29
TRAVAUX DE LA COMMISSION 33
I.- AUDITION DE LA MINISTRE 33
II.- EXAMEN DES ARTICLES 33
TITRE IER – LES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 33
Article 1er : Missions du service public de l’enseignement supérieur 33
Article 2 : Les statuts des établissements 33
Article 3 : Création d’une section intitulée « Gouvernance » 33
Article 4 : Administration de l’université 33
Chapitre II : Le président 33
Article 5 : Élection, mandat et compétences du président 33
Chapitre III : Les conseils 33
Article 6 : Composition et compétences du conseil d’administration 33
Article 7 : Composition et rôle du conseil scientifique 33
Après l’article 7 33
Article 8 : Rôle du conseil des études et de la vie universitaire 33
Article 9 : Représentation de secteurs de formation au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie étudiante 33
Article 10 : Modes de désignation des membres des différents conseils 33
Chapitre IV : Les composantes 33
Article 11 : Création et statuts des composantes de l’université 33
Article 12 : Dispositions concernant les unités de formation et de recherche de médecine, pharmacie et odontologie 33
Chapitre V : Le comité technique paritaire 33
Chapitre VI : Le contrat pluriannuel d'établissement 33
Article 14 : Le contrat pluriannuel d’établissement 33
TITRE III – LES NOUVELLES RESPONSABILITÉS DES UNIVERSITÉS 33
Chapitre Ier : Les responsabilités en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines 33
Article 15 : Responsabilités et compétences élargies des universités 33
Article 16 : Compétences en matière de gestion des ressources humaines 33
Article 17 : Obligation de préinscription à l’entrée du premier cycle universitaire dans un établissement 33
Article 17 bis : Création d’un bureau d’aide à l’insertion professionnelle des étudiants dans chaque université 33
Article 18 : Association des étudiants à la vie universitaire 33
Article 19 : Information et formation des étudiants membres d’instances universitaires 33
Article 20 : Participation des chercheurs à la vie démocratique des établissements de l’enseignement supérieur 33
Article 21 : Procédure de sélection des enseignants-chercheurs 33
Article 22 : Assouplissement des conditions de prise de participations et de création de filiales par les EPSCP 33
Section 2 : Les compétences particulières 33
Article 23 : Création de fondations par les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel 33
Article additionnel après l’article 23 :Création de fondations partenariales par les établissements d’enseignement supérieur à caractère administratif et les établissements d’enseignement supérieur spécialisés 33
Article 23 bis : Régime fiscal des dons aux fondations universitaires et fondations partenariales 33
Article 23 ter : Régime des dations en paiement des droits de mutation 33
Article 24 : Transfert de la propriété de biens mobiliers et immobiliers détenus par l’État 33
Article 25 : Ajout de la vente de biens parmi les ressources propres des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel 33
TITRE IV – DISPOSITIONS DIVERSES 33
Article 26 : Publication du rapport du recteur sur le contrôle de légalité des actes de l’université 33
Article 27 : Suppression de la présidence par le ministre chargé de l’enseignement supérieur de la Conférence des chefs d’établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel 33
Article 28 : Agrément de plein droit des établissements d’enseignement supérieur délivrant le master ou le doctorat qui sont destinataires de sommes ouvrant droit à une réduction d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés 33
Article 28 bis : Extension des missions des médiateurs à l’enseignement supérieur 33
TITRE V – DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE-MER 33
Article 29 : Application de la loi dans les collectivités d’outre-mer 33
TITRE VI – DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES 33
Article 30 : Dispositions transitoires applicables aux conseils d’administration et aux présidents 33
Article 31 : Entrée en vigueur de plusieurs articles du projet de loi 33
Article 31 bis : Maintien en fonction des commissions de spécialistes 33
Article 32 : Application de plein droit des compétences et responsabilités élargies 33
Article 32 bis : Possibilité donnée aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel de bénéficier des compétences élargies 33
Article 32 ter : Évaluation des modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement 33
Article 33 : Comité de suivi 33
ANNEXE 1: LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 33
ANNEXE 2 : LISTE DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE, CULTUREL ET PROFESSIONNEL 33
ANNEXE 3 : COMPOSITION DES SECTIONS DU CONSEIL NATIONAL DES UNIVERSITÉS (CNU) 33
ANNEXE 4 : L’UNIVERSITÉ EN EUROPE 33
ANNEXE 5 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN ALLEMAGNE 33
ANNEXE 6 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN BELGIQUE FRANCOPHONE 33
ANNEXE 7 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN ESPAGNE 33
ANNEXE 8 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN ITALIE 33
ANNEXE 9 : LITUANIE : VERS LA RÉFORME DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 33
ANNEXE 10 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS AUX PAYS-BAS 33
ANNEXE 11 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS AU ROYAUME-UNI 33
ANNEXE 12 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN SUÈDE 33
Le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités des universités est peut-être, comme le Premier ministre l’a souligné le 23 mai 2007, la réforme la plus importante de cette législature.
L’ambition de ce texte est en effet immense. Elle vise à donner aux universités françaises les moyens de remplir pleinement leur double mission : d’une part, être des lieux de transmission des savoirs qui permettront aux jeunes Français de réussir leur vie d’homme et de femme, de citoyen et de membre actif de la communauté économique nationale ; d’autre part, être des leviers de développement du savoir-faire technologique et scientifique de notre pays.
L’université se situe au cœur de notre pacte républicain. Elle est, avec l’enseignement scolaire, le premier vecteur de l’égalité des chances et, par conséquent, de la promotion sociale. D’une manière générale, il ne peut y avoir de société forte et solidaire sans une université forte, qui donne à chacun les moyens de réussir son projet de vie. À l’inverse, une université qui crée de l’exclusion, au lieu de garantir l’insertion de ses étudiants dans la vie active devient, tôt ou tard, le lieu de cristallisation des frustrations et des tensions éprouvées par un corps social hanté par le spectre du « déclassement ».
Mais, au-delà de sa contribution à l’égalité des chances, l’université joue un autre rôle, tout aussi fondamental : elle est, dans une économie mondialisée, un multiplicateur de croissance et de puissance. La mondialisation se caractérise par une nouvelle division internationale du travail où les seuls gagnants, face aux pays émergents et à leurs bas salaires, seront les pays qui auront investi massivement dans les nouvelles technologies, c’est-à-dire les pays qui formeront, grâce à un système universitaire performant, des chercheurs et des travailleurs hautement qualifiés en nombre suffisant. Ainsi la France se doit d’atteindre rapidement le taux de 50 % d’une classe d’âge diplômé de l’enseignement supérieur si elle veut garder son rang et poursuivre son développement.
Or l’université française ne répond que très imparfaitement à cette double exigence d’égalité des chances et de maîtrise de la mondialisation : le taux d’échec au premier cycle, l’insertion chaotique des jeunes diplômés dans la vie professionnelle, l’existence d’un système d’enseignement supérieur à trois vitesses, avec les grandes écoles, les universités et l’enseignement supérieur court, le rang préoccupant occupé par nos établissements d’enseignement supérieur dans les classements internationaux, etc., témoignent de la situation préoccupante de nos universités.
De fait, l’université française connaît une crise de grande ampleur, qui s’explique principalement par deux facteurs.
En premier lieu, si l’université française a su faire face à la massification de l’enseignement supérieur, ce qui, en soi, constitue une réussite remarquable, elle l’a fait avec des moyens limités. Car, contrairement à une idée reçue, les universités françaises font figure de « parent pauvre » dans la dépense nationale, notamment au regard de la part occupée par les colosses situés aux États-Unis.
En second lieu, et c’est l’objet de la réforme proposée par le présent projet de loi, bien qu’elle jouisse, aux termes de l’article L. 711-1 du code de l’éducation, de « l’autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière », l’université française n’est pas, comme on le verra plus loin, une université de plein exercice, pouvant définir un projet d’établissement cohérent et attractif, qui répond aux attentes des étudiants et donne un nouvel élan à « l’excellence française » dans les différents domaines de la recherche.
On comprend dès lors pourquoi la réforme de l’université qui est proposée au Parlement revêt une si grande importance : loin d’être une réforme administrative, « technocratique », elle jette les bases d’un renouveau de l’université française, qui prend deux formes : le renforcement de la gouvernance, par la consécration du rôle stratégique du conseil d’administration et du président de l’université, chargés de donner une identité à l’établissement, et l’attribution à toutes les universités de compétences élargies, leur permettant, au plus tard cinq ans après la publication de la loi, de dynamiser leur gestion et leur politique d’enseignement et de recherche.
Le présent projet de loi est un pari sur l’intelligence, le dynamisme et la responsabilité des universités : lorsqu’elles seront enfin dotées des moyens juridiques leur garantissant une autonomie réelle, nos universités formeront l’avant-garde du combat pour la renaissance du modèle français, lequel constitue le « grand dessein » de cette législature. C’est en ce sens que cette réforme est l’une des plus importantes des cinq années à venir.
I.- L’UNIVERSITÉ FRANÇAISE EST CONFRONTÉE
À QUATRE CRISES MAJEURES
Notre université, ce bien commun de la Nation, est en crise. Cependant, avant d’étayer ce constat, il convient de rappeler que l’université française a absorbé le « choc démographique » que représente le passage d’un système d’enseignement supérieur réservé aux élites à un système d’enseignement supérieur de masse.
Ainsi, le nombre total des étudiants a été multiplié par sept depuis 1960 et celui des effectifs inscrits dans les universités par six. À la rentrée 2006, les universités ont accueilli 1,446 million d’étudiants sur un total de 2,28 millions d’étudiants inscrits dans l’ensemble des établissements de l’enseignement supérieur. En 1980-1981, les effectifs inscrits dans les universités ne s’élevaient qu’à 842 808 étudiants.
Cette évolution appelle deux remarques.
D’abord, les chiffres mentionnés peuvent paraître impressionnants, mais, en fait, ils cachent une réalité beaucoup moins glorieuse : les étudiants inscrits sont nombreux, mais les lauréats, c’est-à-dire les diplômés de l’enseignement supérieur, en forment la portion congrue.
Lors de la déclaration de politique générale du gouvernement, le premier ministre s’est donné pour objectif de conduire 50 % de la jeunesse de notre pays vers un diplôme de l’enseignement supérieur, conformément aux engagements pris par la France au Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000.
Or nous sommes loin du compte. Selon le rapport l’OCDE « Regards sur l’éducation 2006 », le taux d’obtention pour une classe d’âge d’un premier diplôme de l’enseignement supérieur de type licence, maîtrise ou diplôme d’ingénieur n’est en France que de 26 %, soit une proportion inférieure à la moyenne de la zone et de plus de 10 points inférieure à la proportion observée en Australie, au Danemark, en Finlande, en Islande, en Italie, au Japon, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Seulement 37 % d’une classe d’âge accède à la licence dans l’enseignement supérieur français.
Pour être apprécié correctement, ce « score » médiocre doit être lié au taux de chômage des jeunes n’ayant que le baccalauréat ou le CAP en poche, qui est élevé, de l’ordre de 21 %, d’après l’édition 2006 du recueil « Repères et références statistiques » du ministère de l’éducation nationale.
Ensuite, si l’université française a su s’adapter à la révolution du nombre, elle est restée trop longtemps indifférente aux besoins réels de formation des étudiants et des entreprises. Elle s’est désintéressée aussi de la question
– cruciale – de l’orientation de ses étudiants, alors même que cette procédure doit être le corollaire du principe de non-sélection : l’égal accès de tous à l’enseignement supérieur n’a de sens que si tous les étudiants obtiennent leurs diplômes parce qu’ils peuvent choisir la formation qui correspond le mieux à leurs ambitions et à leurs aptitudes.
Cet aveuglement, par rapport aux exigences de la société, qui caractérise nos universités a pour effet qu’aujourd’hui, le mal est fait : au lieu d’être un lieu d’épanouissement intellectuel et d’acquisition d’une qualification valorisante pour les jeunes qui souhaitent participer activement au monde du travail, l’université est devenue une machine à frustrations, qui symbolise davantage la rupture de l’égalité des chances entre les Français qu’elle ne contribue au fonctionnement de l’ascenseur social républicain.
Par ailleurs, l’université ne s’est pas préoccupée assez tôt de l’évolution de la demande de travail qualifié et non qualifié induite par la nouvelle économie et la mondialisation. Résultat : elle ne joue pas assez le rôle d’innovateur qui doit permettre à la France d’occuper une place parmi les tous premiers rangs de l’économie de la connaissance. Or, pour se maintenir à flot dans la mondialisation, la France a besoin de s’appuyer sur un secteur de recherche puissant, adossé à des universités attractives.
Bref, l’université de demain doit combiner les établissements de taille moyenne et de proximité, servant de passerelles efficaces entre l’éducation et l’emploi, et les centres d’excellence, pouvant se mesurer aux rivaux du reste du monde. Force est de constater aujourd’hui que cette « université modèle » apparaît comme un idéal lointain.
Parce qu’ils ne peuvent choisir leur formation en toute connaissance de cause ou que les filières les plus intéressantes, pour eux, sont déjà occupées et qu’ils sont, de ce fait, placés dans une situation d’inégalité par rapport aux étudiants bien informés, le plus souvent issus de milieux favorisés, nombre d’étudiants s’inscrivent par défaut dans certaines filières, ce qui les conduit à échouer aux diplômes, dans des proportions qui sont indignes d’un système universitaire de pays développé.
Nos universités sont peut-être les plus accessibles au grand nombre, mais elles le sont au prix d’une trahison des idéaux de perfectionnement individuel et d’égalité des chances qui doivent animer tout système d’enseignement supérieur.
Selon les chiffres du ministère de l’éducation nationale, publiés dans l’édition 2006 du recueil Repères et références statistiques, « près des deux tiers », seulement, « des entrants de l’année 2004-2005 en première année poursuivent dans la même discipline l’année suivante, qu’il s’agisse d’un redoublement en première année ou d’un passage en deuxième année ». Un entrant sur dix se réoriente vers une autre filière universitaire, tandis qu’un quart des entrants quitte, provisoirement ou définitivement, le système universitaire.
À cela correspond un taux d’échec des jeunes bacheliers entrés dans l’enseignement supérieur beaucoup trop élevé. Un tiers des étudiants inscrits en première année de l’enseignement supérieur redouble cette première année. Au total, ainsi que l’a relevé la Cour des comptes, dans un rapport sur « L’efficience et l’efficacité des universités », réalisé, en décembre 2005, à la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale, la première année universitaire génère un taux de déperdition proche du tiers, puisqu’un étudiant sur trois est amené à se réorienter à terme (1). La Cour a observé à cette occasion que sur trois étudiants qui entrent dans une filière universitaire, au temps de l’ancien DEUG, « un partira ou changera d’orientation, un devra redoubler au moins une fois pour obtenir son DEUG et un parviendra à mener les deux premières années d’études dans les délais normaux ».
Les écarts de réussite sont considérables en fonction des « retards » des bacheliers dans leur parcours scolaire antérieur, comme l’indique le tableau ci-après.
Bilan du parcours des bacheliers inscrits en DEUG après leur baccalauréat (en %)
bacheliers généraux |
Bacheliers technologiques |
Bacheliers professionnels |
Ensemble des inscrits | |||
à l'heure |
en retard |
ensemble | ||||
Ont obtenu un diplôme universitaire |
83 |
52 |
73 |
13 |
3 |
62 |
DEUG |
8 |
7 |
8 |
1 |
- |
7 |
licence |
30 |
19 |
26 |
7 |
3 |
22 |
maîtrise (ou plus) |
46 |
26 |
39 |
5 |
- |
33 |
N'ont pas obtenu de diplôme à l'université, |
|
|
|
|
|
|
mais ont eu un autre diplôme |
12 |
17 |
13 |
22 |
3 |
14 |
BTS ou DUT |
7 |
10 |
8 |
16 |
3 |
9 |
diplôme de niveau bac+3 ou plus |
5 |
7 |
5 |
6 |
- |
5 |
N’ont eu aucun diplôme |
5 |
31 |
14 |
65 |
94 |
24 |
Source : Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de l’éducation nationale.
L’échec est plus important encore parmi les bacheliers qui s’étaient inscrits dans une filière générale de l’université : près d’un sur quatre sort sans avoir obtenu de diplôme universitaire ni aucun autre diplôme. Les disparités sont cependant très importantes selon le type de baccalauréat : seuls 14 % des bacheliers généraux inscrits à l’université après leur bac n’obtiennent aucun diplôme de l’enseignement supérieur. À l’inverse, deux bacheliers technologiques sur trois et 94 % des bacheliers professionnels, orientés en DEUG le plus souvent par défaut, sortent sans aucun diplôme.
Mais l’échec des jeunes qui étaient entrés en sections de techniciens supérieurs après leur baccalauréat, et pour lesquels les possibilités de réorientation sont très limitées, est de même ampleur que celui des bacheliers qui s’étaient inscrits à l’université. Près d’un sur quatre quitte en effet l’enseignement supérieur sans aucun autre diplôme que le baccalauréat. Ainsi 62 % des bacheliers professionnels, dont près de la moitié préparent leur brevet de technicien supérieur par la voie de l’alternance, sortent sans aucun diplôme. Au total, six sortants sans diplôme de l’enseignement supérieur sur dix sont des bacheliers technologiques ou professionnels. Et si l’on rapproche ce taux de l’origine sociale des bacheliers technologiques ou professionnels, il est aisé de mesurer que notre enseignement supérieur reproduit les inégalités de naissance au lieu de jouer son rôle d’intégration sociale.
En ce qui concerne l’accès au diplôme du premier cycle, environ 40 % des entrants dans l’université ne parviennent pas au premier niveau de formation supérieur reconnu au niveau européen, c’est-à-dire au niveau L (licence). Quant à l’obtention de la licence, selon les statistiques du ministère de l’éducation nationale, seuls 66,1 % des étudiants inscrits pour la première fois en licence à la rentrée universitaire de 2001 l’ont obtenu en un an. Au total, un étudiant sur quatre inscrits en licence n’obtiendra pas son diplôme, que ce soit en un an, en deux ans ou en trois ans.
À cela il convient d’ajouter que les écarts de taux de réussite entre établissements sont importants : d’après la Cour des comptes, toutes disciplines confondues, un étudiant peut avoir, selon l’université qu’il fréquente, trois fois plus ou moins de chance d’obtenir son DEUG sur une durée normale de deux ans. Pour la licence, la probabilité de réussite en un an des étudiants varie de 32,6 % à 85,7 % en fonction des établissements.
Ce taux d’échec anormalement élevé s’explique par la crise de l’orientation qui affecte nos universités. En particulier, celles-ci subissent les conséquences de l’inscription par défaut dans les filières générales universitaires des bacheliers technologiques qui n’ont pu entrer dans les filières courtes, comme les instituts universitaires technologiques (IUT), car les places ont parfois été « préemptées » par des bacheliers généraux qui échappent aux deux premières années universitaires en passant par un IUT. Les premiers sont donc victimes des stratégies de contournement des seconds et se trouvent forcés d’aborder un univers pour lequel ils ne sont pas préparés. Il s’agit là de la principale cause de ce taux d’échec qui chacun dénonce et de l’une des réformes qu’il faudra entreprendre.
Pour terminer ce « bilan », il faut rappeler que 20 % des bacheliers qui entrent dans l’enseignement supérieur l’abandonnent sans diplôme : cela représente plus de 80 000 jeunes par an, soit 10 % d’une génération.
Il faut prendre la mesure du gâchis impliqué par d’aussi piètres résultats.
Sur le plan humain, l’échec à l’université peut fragiliser durablement un individu et mettre à terre tout un projet de vie. En outre, il fait craindre un accès difficile au marché du travail et peut retarder d’autant l’occupation d’emplois permettant de financer une retraite décente, l’achat d’un bien immobilier, des études pour les enfants, etc. Enfin, il conduit celui qui a vécu cet échec à mépriser un système d’enseignement supérieur qui, d’un côté, proclame l’égalité des chances et, de l’autre, abandonne froidement ceux qui ne disposent pas des bonnes clefs pour lire la partition qui s’y joue.
Ce sont autant de déceptions individuelles qui, additionnées, diminuent considérablement la capacité qu’a toute une partie de la jeunesse à se projeter avec confiance dans l’avenir.
Ensuite, du point de vue de la collectivité nationale, comme l’ont observé MM. Michel Bouvard et Alain Claeys, dans le rapport d’information de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur la gouvernance des universités dans le contexte de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), lorsque la moitié d’une cohorte d’étudiants passe une année supplémentaire sur les bancs de l’université avant d’obtenir le DEUG, cela implique des dépenses d’encadrement, ainsi que des coûts de fonctionnement, supplémentaires, qui entraînent des coûts importants (2). Dépenses dont devrait être épargné un budget qui n’est pas extensible à l’infini.
Enfin, du point de vue de la pérennité de notre contrat social, peut-on clamer encore que la Nation s’efforce de promouvoir l’égalité des chances quand, chaque année, l’université, qui est supposée être l’un des fers de lance de cette politique, apporte la preuve qu’elle est une institution inégalitaire, en réservant la réussite à une partie des étudiants ?
Pourtant, le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, repris dans la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que « la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture ». Il ajoute que la Nation « assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».
Or que peut-on penser, et surtout que peut penser notre jeunesse, de cet engagement solennel, lorsque l’entrée à l’université débouche si souvent sur un échec ?
Si rien est fait, bientôt la vérité, que certains, de plus en plus nombreux, connaissent déjà – à savoir que notre système d’enseignement supérieur est fondamentalement injuste, car il oriente les catégories favorisées vers les bonnes filières et les grandes écoles et relègue les autres dans les filières « poubelles » des universités, où beaucoup sortiront sans diplôme – apparaîtra au grand jour. Ceci est d’autant plus vrai pour les filières d’excellence qui participent plus que jamais à la reproduction des élites.
Le temps est compté, car la Nation ne pourra supporter pendant encore longtemps le mensonge collectif qui présente l’université française comme un modèle et une chance donnée à tous.
Cet échec de l’orientation s’accompagne d’une dégradation de l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur : d’après le rapport de M. Patrick Hetzel sur l’université et l’emploi (3), trois ans après leur sortie, 11 % des diplômés de l’enseignement supérieur sont au chômage.
Le tableau ci-après détaille la situation professionnelle des jeunes diplômés de licence trois ans après la fin de leurs études.
Situation professionnelle des jeunes diplômés de doctorat en mars 2004,
trois ans après la fin de leurs études
Matières |
Taux de chômage en mars 2004 |
Part des cadres et professions intermédiaires (parmi les jeunes en emploi en mars 2004) |
Sciences exactes |
9% |
99% |
Droit économie gestion |
11% |
97% |
Sciences Humaines et sociales |
17% |
96% |
Total |
11% |
98% |
Source : Centre d’études et de recherche sur les qualification (Céreq), enquête « Génération 2001 », diplômés de doctorat
Ainsi, le diplôme ne protège plus qu’imparfaitement de la conjoncture économique.
En outre, il connaît un phénomène de déclassement, qui, selon la Cour des comptes, concerne un diplômé sur deux au niveau de l’ancien DEUG ou du DUT, un sur trois au niveau de la licence et un sur cinq au niveau de la maîtrise. En effet, la proportion de ceux qui ne sont ni cadres ni professions intermédiaires est de 23 % pour les maîtrises, 34 % pour les licences, 45 % pour les DEUG et 53 % pour les DUT.
L’enseignement supérieur français « consomme » des moyens en apparence importants.
Le budget du ministère de l’éducation nationale pour l’enseignement supérieur pour l’année 2007 est de 10,3 milliards d’euros en crédits de paiement. À titre de comparaison, ce montant était, en 1983, de 2,7 milliards d’euros et, en 2000, année à partir de laquelle les départements d’outre-mer ont été intégrés au champ du compte de l’éducation nationale, de 7,76 milliards d’euros.
La dépense en euros constants pour l’enseignement supérieur universitaire, soit les universités, les IUT et les écoles d’ingénieurs dépendant des universités, tous financeurs confondus (ministère, collectivités territoriales, entreprises et ménages), était, en 2005, de 11,129 milliards d’euros, soit 0,65 % du PIB (4). Ce dernier chiffre était, en 1992, de 7,914 milliards d’euros, ce qui marque une augmentation de 40,6 %.
Pourtant, si on compare cet effort financier, qui est en constante augmentation, avec celui fourni par certains des concurrents de l’université française en Europe ou aux les États-Unis, ces derniers dépensant plus de 220 milliards de dollars par an pour l’enseignement supérieur, celle-ci apparaît alors comme étant peu armée financièrement pour mener à bien sa double mission de préparation à la vie professionnelle et de levier de croissance en attirant et en formant les meilleurs étudiants, les meilleurs professeurs et les meilleurs chercheurs.
Selon le rapport 2006 « Regards sur l’éducation » de l’OCDE, la dépense au titre des établissements supérieurs en France, en pourcentage du PIB, s’élevait, en 2003, à 1,4 %, dépenses publiques et privées comprises. Au Danemark, elle s’élève à 1,6 %, en Suède à 1,8 %, au Canada à 2,4 %, au Japon à 2,6 % et aux États-Unis à 2,9 %.
Toujours selon l’OCDE, la dépense annuelle par étudiants au titre des établissements d’enseignement supérieur s’élevait, en 2003, à 10 704 dollars en France, contre 12 344 dollars en Autriche, 13 444 dollars aux Pays-Bas, 16 073 dollars en Suède, 19 992 dollars au Canada et 24 074 dollars aux États-Unis (5).
Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, quant à lui, évalue la dépense annuelle de l’État pour un étudiant à l’université à 6 700 euros. Si l’on prend la situation d’établissements particuliers, la dépense par étudiant à la Sorbonne est, selon les calculs de M. Jacques Marseille, de 3 300 euros par an, soit 33 fois moins que celle d’une université américaine prestigieuse comme Princeton (110 000 euros par an) (6).
Deux raisons expliquent ce décalage : d’une part, un arbitrage collectif en faveur du secondaire qui dessert notre potentiel de croissance ; d’autre part, un financement reposant, pour l’essentiel, sur une ressource contrainte.
En premier lieu, la France a fait le choix après-guerre d’investir massivement dans l’enseignement secondaire et cet arbitrage continue de peser sur la dépense en faveur de l’enseignement. La dépense annuelle de l’État en faveur d’un lycéen est en effet de 10 170 euros, nous plaçant d’ailleurs dans la fourchette haute de la moyenne OCDE, soit près de 3 000 euros de plus qu’un étudiant à l’université hors IUT. Or cet investissement massif dans le secondaire au détriment du supérieur conduit la France dans une « trappe à développement ». Comme l’ont démontré les travaux des économistes Elie Cohen et Philippe Aghion, une telle dépense dans le secondaire est adaptée à la situation d’un pays en rattrapage, comme ce fut le cas de la France pendant la période 1945 – 1970, qui a parfaitement assimilé les techniques utilisées aux États-Unis. Mais elle est moins productive lorsqu’un pays s’approche de la frontière technologique, soit le seuil de développement « au-delà duquel pour stimuler la croissance… il faudrait investir dans l’enseignement supérieur » (7). Bref la France dépense plus que les autres pays développés pour ses collégiens et ses lycées mais beaucoup moins pour ses étudiants. Il faut ajouter à ce constat les distorsions de dépenses entre les types d’enseignement supérieur. Les grandes écoles, les IUT et les CPGE sont plutôt bien dotés mais l’université est particulièrement sous dotée.
En second lieu, la raison d’un tel décalage entre la dépense française pour l’enseignement supérieur et celle des autres pays développés s’explique aussi par la part de l’État dans le financement de l’enseignement supérieur, qui est prépondérante, puisqu’elle est proche de 75 %. Or cette ressource est, en raison du taux élevé de prélèvements obligatoires en France, une ressource contrainte.
À l’inverse, les universités concurrentes peuvent bénéficier de sources plus diversifiées, l’exemple type en la matière étant les États-Unis, qui disposent de trois sources principales de financement : les frais d’inscription, les dons et les revenus immobiliers.
Ainsi, les budgets annuels de Harvard et de Stanford (universités privées) sont d’environ 2 milliards de dollars, celui d’une université publique comme Madison étant d’environ 1,8 milliard de dollars (8). La levée de fonds de Harvard en 2002 - 2003 a permis de collecter 555 639 350 dollars et cette université dispose, par ailleurs, d’un capital financier évalué à plus de 22 milliards de dollars, Yale venant derrière avec 11,3 milliards de dollars.
Au total, selon la Commission européenne, les universités européennes, par rapport à leurs homologues aux États-Unis, affichent un écart de ressources moyen (en incluant les dépenses de recherche) de l’ordre de 10 000 euros par étudiant et par an (9).
Outre le fait que les universités françaises sont dépendantes des moyens, nécessairement limités, que leur alloue l’État, la répartition de la principale source de financement public, la dotation globale de fonctionnement, s’effectue selon des modalités insatisfaisantes. Elle repose sur des critères forfaitaires, essentiellement fondés sur le nombre d’étudiants et un ratio heures/étudiants qui est établi en fonction de besoins pédagogiques théoriques et non réels. Autrement dit, le système actuel de subventions publiques ne tient aucunement compte des coûts réels, ni ne permet de redistribuer les moyens entre les établissements sur-dotés et les établissements sous-dotés. De surcroît, le critère du nombre des étudiants s’appuie sur le chiffre des inscriptions administratives et non des inscriptions pédagogiques, qui seules indiquent les vrais besoins à financer.
Enfin, les universités françaises souffrent d’un encadrement insuffisant, qui, selon le rapport de la MEC sur la gouvernance des universités, conduit trop souvent les enseignants à s’investir dans la gestion de l’établissement. Ce rapport indique que dans la plupart des pays développés comparables à la France, le rapport entre les personnels enseignants et les personnels d’appui à la recherche et à l’administration est de 1 pour 2 alors qu’il est de 2 pour 1 en France. De plus, on compte seulement 25 % de cadres A parmi les personnels techniques et administratifs. Résultat : les universités françaises sont sous-administrées alors qu’elles accueillent beaucoup d’usagers et sont chargées d’assurer des missions déterminantes pour l’avenir de la France et sa place dans le monde au XXIe siècle. Aucun autre service public ne doit faire face à une telle pénurie de moyens, ce qui est pour le moins paradoxal.
Les annonces gouvernementales en matière d’investissement dans l’enseignement supérieur sont, de ce point de vue, des efforts considérables qui démontrent que le gouvernement a pris toute la mesure de cet enjeu décisif. Mais cet effort budgétaire ne doit être détourné de ses objectifs à savoir améliorer la compétitivité des nos universités et non se limiter à un effort de rattrapage immobilier.
D. UNE CRISE D’ADAPTATION À LA MISE EN CONCURRENCE DES SYSTÈMES UNIVERSITAIRES NATIONAUX INDUITE PAR LA NOUVELLE ÉCONOMIE
La quatrième crise que subit l’université française est celle de son positionnement face à la nouvelle économie, c’est-à-dire face à l’économie de la connaissance. Celle-ci confère un avantage compétitif aux pays disposant de la capacité d’innover, d’inventer et de déposer des brevets. Or on peut affirmer qu’à cet égard l’université française n’a pas pris le chemin de la nouvelle économie : elle se situe à côté ou derrière ce nouveau paradigme de croissance.
Les nouvelles théories de la croissance indiquent que les différences de niveaux entre pays en termes de PIB par habitant et de taux de croissance de la productivité sont dues, pour l’essentiel, à des différences dans les systèmes de recherche et développement et dans les systèmes d’enseignement, car ceux-ci forment l’offre de travail qualifié qui engendrera le progrès technique. L’économie de la connaissance, qui repose, entre autres, sur la maîtrise des nouvelles technologies de l’information et de la communication, accroît encore le niveau d’exigence en matière de qualification car elle implique que le système éducatif forme d’abord et avant tout des « innovateurs ». Or, selon le rapport du Conseil d’analyse économique sur l’éducation et la croissance, « la France n’investit pas suffisamment compte tenu de sa position technologique… Il faut donc investir plus dans l’éducation supérieure si nous voulons stimuler notre croissance de long terme et poursuivre notre convergence vers le niveau de productivité américain » (10).
Comme elle n’investit pas assez dans l’enseignement supérieur, la performance de la France en termes de productivité et d’innovation est médiocre :
– la croissance de la productivité du travail s’est tassée dans tous les pays développés depuis le premier choc pétrolier, mais elle n’a été en France, depuis les années qui le précèdent jusqu’à la fin des années 1990, que de 1,3 %, contre 1,8 % aux États-Unis ;
– la part mondiale de la France en dépôts de brevets européens a baissé de 9,8 % à 7,3 % en 1999, tandis que celle des États-Unis a été relativement stable, autour de 27 % ;
– la part mondiale de la France en publications scientifiques est passée de 4,5 % à 5,2 %, tandis que celle des États-Unis a décru, mais reste très largement dominante (de 38,5 à 30,9 %).
L’insuffisance de la dépense d’enseignement supérieur se traduit donc par un décrochage de la France, certes relatif, et au-delà de notre pays, de toute l’Europe, dans la création de connaissances.
Enjeux de la réforme des universités françaises
selon MM. Élie Cohen et Philippe Aghion, auteurs du rapport Éducation et croissance, du Conseil d’analyse économique, auditionnés par le rapporteur le mardi 10 juillet 2007
● Le système d’enseignement supérieur français est structuré autour de trois composantes : les grandes écoles, les formations sélectives courtes et les universités. La France n’a donc jamais eu d’universités aux sens allemand et américain du terme.
● En revanche, ce système a permis à l’économie française de rattraper lors de l’après-guerre, les États-unis de la manière suivante :
– les grandes écoles ont formé des « généraux » qui dirigeaient de grands programmes technologiques visant à imiter les techniques en vigueur aux États-Unis ;
– les filières courtes ont formé des techniciens, manœuvres et ouvriers spécialisés, en nombre suffisant, pour faire fonctionner les systèmes technologiques importés des États-Unis ;
– les universités ont formé, d’une part, des professionnels dans les diverses disciplines, comme le droit et la médecine, d’autre part, des cadres intermédiaires qui ont peuplé la fonction publique.
● Ce système n’est plus adapté à l’heure où la France se situe la frontière technologique, c'est-à-dire à un niveau de développement où une économie ne doit plus imiter mais innover. La capacité d’inventer, de concevoir, de diffuser, par une circulation rapide, des nouvelles technologies est beaucoup plus déterminante, pour la croissance, que la mise en œuvre de grands projets verticaux. De ce point de vue, de grandes écoles apparaissent trop petites pour attirer les bataillons de chercheurs nécessaires à l’économie de la connaissance et ne disposent pas de moyens suffisants pour investir dans les nouvelles branches. Un bon système universitaire doit produire de la connaissance, la diffuser et la transférer, en la valorisant.
● Un système universitaire moderne présente trois caractéristiques principales :
– la différenciation, qui fait coexister des collèges technologiques au plan local, des universités régionales et des universités axées sur la recherche, les trois étages devant être reliés par des passerelles ;
– l’autonomie ;
– la recherche de l’excellence qui revêt deux acceptions. D’une part, elle doit viser l’excellence scientifique, en favorisant l’émergence des meilleures universités attirant les meilleurs élèves et les meilleurs chercheurs. D’autre part, les autres universités doivent développer l’excellence pédagogique et ne pas connaître des taux d’échec aux diplômes qui conduisent à l’exclusion et à la stigmatisation de jeunes. Cette recherche de l’excellence doit être financée par deux fonds, gérés par des agences spécifiques : un fonds de l’excellence scientifique et un fonds du rattrapage universitaire, qui ciblent les crédits vers des objectifs précis.
● En ce qui concerne le mode de gouvernance proposé par le présent projet de loi, les conseils d’administration comprendront un nombre encore trop élevé de membres. Le maximum souhaitable devrait se limiter à quinze membres. Par ailleurs, le président, dont les pouvoirs sont considérablement renforcés, au point que cela pourrait le conduire à coopter ses amis, doit être nommé et éventuellement révoqué par un conseil de surveillance. Cet organe serait ouvert sur l’extérieur et comprendrait des représentants des entreprises et des anciens élèves. À ses côtés, un conseil académique, composé d’enseignants et de chercheurs, déterminerait les orientations scientifiques de l’établissement. Enfin, les différentes écoles seraient dirigées par des doyens.
● Le conseil d’administration que le projet de loi prévoit d’instituer est à la fois dévitalisé, car les personnalités extérieures n’élisent par le président, et présidentialisé. Il serait préférable de prévoir un système à plusieurs étages comme décrit précédemment, avec des agences qui récompensent les bonnes pratiques et forment ainsi un contre-pouvoir à l’égard des présidents, par la distribution de moyens supplémentaires récompensant les universités qui mènent à bien un projet d’établissement structuré.
À l’inverse, le décrochage dans l’économie de la connaissance se double d’un décrochage des universités françaises et européennes, littéralement écrasées par les meilleurs établissements, qui se concentrent aux États-Unis. Dans ce domaine, le classement dit de Shanghai des meilleures universités mondiales pour l’année 2007, publié par l’université Jioa Tong, illustre parfaitement la domination des universités américaines : Harvard occupe la première place dans le domaine des sciences sociales, des sciences médicales et pharmaceutiques et des sciences de la terre et des mathématiques, tout comme le Massachussetts Institute of Technology (MIT) pour l’informatique et les sciences de l’ingénieur. Les premiers établissements français occupent, dans le premier et le dernier domaine cités, la quarante-deuxième place (Institut européen d’administration des affaires INSEAD) et un rang compris entre la 51e et la 75e place (Université de Bordeaux I). Ce classement prend en compte le nombre de professeurs ou d’anciens élèves ayant reçu un prix Nobel ou la médaille Fields pour les mathématiques, le nombre d’enseignants figurant parmi les auteurs les plus cités, le nombre de citations d’articles dans les revues scientifiques, la part des dépenses consacrées à la recherche, le tout pondéré par la taille de l’établissement.
Ce classement est souvent critiqué, car il favorise les grosses structures disposant d’un potentiel de recherche important, sans s’intéresser à la diffusion des connaissances ou à la qualité pédagogique des enseignements. Il illustre cependant le fait que les universités françaises n’ont pas les moyens de se placer en tête de la course à l’innovation. Etre bien classé n’est certes pas une fin mais le symbole d’un système universitaire en crise.
Le prix à payer de ce décrochage sera très lourd : à terme, le potentiel économique de la France sera atteint. Si l’université française de demain, avec ses consœurs d’Europe, ne forme pas assez d’innovateurs et ne renouvelle pas assez vite sa base technologique, nous n’aurons pas d’autre alternative, face à la concurrence des pays émergents, Chine et Inde en tête, que de laisser mourir des pans entiers de notre industrie. Rappelons ici que la Chine dispose d’une population en âge de travailler de 934 millions d’individus contre 616 millions pour l’Union européenne, les États-Unis, le Canada et le Japon pris ensemble (11).
C’est pourquoi il faut se féliciter que la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 sur la recherche, qu’accompagne un effort financier historique de l’ordre de 19,4 milliards d’euros entre 2005 et 2010, ait rénové les modes de coopération scientifique, en invitant les acteurs de la recherche publique ou privée, autour d’une université ou d’une grande école, à mettre en commun tout ou partie de leurs ressources au sein d’un pôle de recherche et d’enseignement supérieur (PRES).
C’est un premier vers la constitution de structures d’une taille suffisante pour pouvoir entrer de plein pied dans la compétition internationale pour l’excellence et l’innovation. Mais si cette mobilisation est nécessaire, elle n’est pas suffisante : elle doit englober l’ensemble des universités, car celles-ci doivent être le vivier des travailleurs et des ingénieurs aptes à mettre à niveau l’industrie et la technologie françaises.
En outre, le sursaut ne peut qu’être à la fois national et européen. Ce contexte de bataille mondiale pour l’intelligence permet de mesurer, pour la soutenir de toutes les forces de l’université française, l’importance du processus dit de Bologne. Celui-ci a pour ambition, depuis l’organisation des Conférences de la Sorbonne, en mai 1998, et de Bologne, en juin 1999, de faire converger les systèmes d’enseignement supérieur en Europe vers un système fondé sur trois cycles principaux : la licence, le master et le doctorat (LMD) et d’instaurer système européen de transfert de crédits découpant les diplômes en semestre, ce qui facilite les réorientations. En France, le schéma du LMD a été mis en œuvre principalement par le décret n° 2002-482 du 8 avril 2002 et le décret n° 2002-481 du 8 avril 2002.
Cet engagement pour rendre compatible les systèmes nationaux universitaires doit se doubler d’une mobilisation de la dépense publique et privée européenne en faveur de l’enseignement supérieur. On observera à cet égard que la Commission européenne propose que l’Union européenne se fixe comme objectif, d’ici dix ans, de consacrer au moins 2 % du PNB, financement publics et privés compris, à un système d’enseignement supérieur modernisé (12). Cet objectif complète celui que se sont fixés le Conseil des ministres de l’Union européenne et la Commission européenne dans le cadre d’un programme de travail adopté début 2002 sur le suivi des systèmes d’éducation et de formation, en demandant que d’ici 2010 « l’Europe soit une référence mondialement reconnue pour la qualité et la valeur de ses systèmes et établissements d’éducation et de formation ».
Ces intentions traduisent une réelle prise de conscience au niveau européen, qui doit être saluée, mais il nous faut agir maintenant, et vite, car le monde ne nous attend pas.
II.- L’AUTONONOMIE LIMITÉE
DONT BÉNÉFICIE L’UNIVERSITÉ
NE LUI PERMET PAS DE SURMONTER CES CRISES
L’autonomie des universités mise en place en 1968 n’est qu’une coquille vide.
Certes, elle est très clairement affirmée par loi mais, dans la réalité, elle recouvre un vide de pouvoir et une absence de capacité de décision dans l’université. Aussi l’autonomie existe-t-elle dans le code de l’éducation, mais elle ne débouche pas sur grand-chose. En vérité, elle ne fonctionne que comme un révélateur : les universités françaises, contrairement aux autres, ne sont pas des universités de plein exercice.
Proclamée par la loi dite Edgar Faure du 12 novembre 1968, l’autonomie des établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel a été reprise par la loi dite Savary du 26 janvier 1984 et consacrée, à cette occasion, par la décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984. Elle est codifiée à l’article L. 711-1 du code de l’éducation et se définit comme une autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière.
Cela étant posé, qu’en est-il vraiment de l’autonomie des universités ? Peu de chose, car les universités françaises sont, à peu d’exceptions près, ou bien dans l’incapacité ou bien peu capables de mener une politique d’établissement. L’autonomie suppose en effet qu’il existe un acteur autonome, capable de définir et de mettre en œuvre une politique déterminée. Or force est de constater que l’université est loin d’avoir atteint une telle « maturité ». Bien au contraire, pour les universités, l’autonomie est soit contrainte, soit débilitante, comme le montrent les trois observations suivantes :
– Sur le plan financier, l’autonomie est plus que limitée par la relation de dépendance entre l’université et l’État qui verse la dotation globale de fonctionnement. De nombreuses universités, comme le note la Cour des comptes, sont en outre incapables d’utiliser leur budget comme un instrument stratégique, qui donnerait corps à une culture et à une politique d’établissement car, le plus souvent, ce document ne fait que juxtaposer les budgets des différentes composantes et reconduire l’existant, sans hiérarchiser les missions et les moyens.
– Certes, à partir de 1984, une politique contractuelle entre l’État et les universités a été mise en place, qui repose sur des contrats quadriennaux et vise à inciter les universités à définir des politiques d’établissement cohérentes. Mais trop souvent encore le contrat n’est pas l’expression d’une politique d’établissement bien définie, mais un catalogue juxtaposant des objectifs. De plus, les ressources contractuelles ne dépassent pas en moyenne 18 % des ressources budgétaires des universités, ce qui est insuffisant pour faire émerger une véritable culture d’établissement autour de ce nouvel outil.
– En outre, l’autonomie des établissements se heurte à l’autonomie reconnue des composantes, c’est-à-dire les unités de formation et de recherche (UFR), les instituts et les écoles, les départements, les laboratoires et les centres de recherche. C’est l’une des clefs du défaut de gouvernance des universités : comme le souligne parfaitement le rapport de la MEC précité, « la double légitimité du président et des conseils de l’établissement, d’une part, et des directeurs de composantes d’autre part, ne permet pas de définir des priorités pour l’établissement ». L’un des dysfonctionnements les plus manifestes de cette dyarchie est l’incapacité de l’université à réguler son offre de formation, alors qu’il devrait s’agir d’une de ses missions essentielles. Ainsi, les procédures d’élaboration de l’offre d’enseignement sont dominées par les demandes des composantes de l’université, qui, d’après la Cour des Comptes, « faute d’une réflexion globale sur la stratégie et le projet de formation… se fondent le plus souvent sur des initiatives individuelles, inspirées par la volonté d’attirer ou de retenir les publics étudiants ou de conforter certains projets de recherche » (13).
Il faut donc admettre qu’en France l’autonomie signifie autre chose qu’une capacité de décision pleine et entière de l’université ou, pour reprendre la définition que donne le dictionnaire Robert de ce mot, le droit de l’université « de se gouverner d’après ses propres lois ». En effet, qu’est-ce qu’un « gouvernement » incapable de contrôler son budget ou de contrôler les initiatives de ses composantes ?
L’autonomie à la française est en fait inséparable d’une autre notion qui, elle, donne sa vraie portée à la réforme opérée en 1968, puis confirmée en 1984 : la participation. L’autonomie de nos universités se présente avant tout comme étant un mode d’expression démocratique. Sa vraie traduction se trouve dans l’existence des trois conseils qui animent la vie de l’établissement :
– le conseil d’administration, qui détermine la politique de l’établissement et comprend des représentants des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs, des étudiants et des personnels administratifs, techniques ouvriers et de service, ainsi que des personnalités extérieures ;
– le conseil scientifique, qui propose au conseil d’administration les orientations de la politique de recherche et comprend des représentants des personnels et des étudiants de troisième cycle, ainsi que des personnalités extérieures ;
– le conseil des études et de la vie universitaire, qui, outre des personnalités extérieures, comprend des représentants des enseignants-chercheurs, des enseignants, des étudiants et des personnels administratifs et techniques et propose, au conseil d’administration, les orientations des enseignements et instruit les demandes d’habilitation et les projets de nouvelles filières.
Cette construction démocratique ne doit pas être jetée à terre, mais parachevée en donnant à l’université un gouvernement digne de ce nom.
B. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION DES ORGANES DIRIGEANTS QUI EST FAIBLE LES EMPÊCHANT DE METTRE EN œUVRE DE VÉRITABLES POLITIQUES D’ÉTABLISSEMENT
L’université française est malade des faiblesses de sa gouvernance, quand ce n’est pas de l’inexistence de celle-ci.
Ces faiblesses sont au nombre de quatre :
– Loin d’être un acteur ayant une identité forte, l’université apparaît parfois comme une confédération de structures qui mènent leurs propres politiques. De fait, nos universités sont plus facultaires qu’universitaires. Pourtant, les facultés, qui seules comptaient avant 1968, ont été supprimées par la loi du 4 novembre 1968, qui a institué les unités d’enseignement et de recherche. Aujourd’hui, les universités, en application de l’article L. 713-1 du code de l’éducation, sont structurées en composantes, qui peuvent être des écoles et instituts internes, des unités de formation et de recherche (UFR) et des départements, laboratoires et centres de recherche. Or ces composantes agissent de façon parfois si souveraine qu’on a pu considérer qu’elles ont reconstitué les anciennes facultés ; d’ailleurs, elles peuvent jouir, dans certains cas, d’une indépendance de fait.
Le rapport de la MEC précité juge à cet égard que « quand ils existent, les clivages empêchent l’émergence d’un projet commun dans l’université ». Il en résulte, selon le rapport public de la Cour des comptes de 2003 sur la gestion de l’enseignement qu’en ce qui concerne, par exemple, la gestion du potentiel enseignant, « depuis la répartition des emplois jusqu’à l’exécution des services, (elle) relève plus de décisions ponctuelles, voire individuelles, que d’arbitrage globaux, justifiés par la cohérence de l’offre de formation et l’utilisation rationnelle des moyens ».
– Face à ces forces centrifuges, le conseil d’administration, dont la loi prévoit expressément qu’il détermine la politique de l’université, ne peut être une véritable instance de décision, en raison du caractère pléthorique de ses effectifs. Ce conseil comprend en effet 30 à 60 membres, dont 40 à 45 % de représentants des enseignants, 20 à 30 % de personnalités extérieures, 20 à 25 % de représentants d’étudiants et 10 à 15 % de représentants des personnels administratifs et techniques.
Le rapport précité de la MEC relève que, compte tenu de cette configuration, « les conseils d’administration délibèrent trop souvent rapidement sur les questions qui sont au cœur de leur compétence », comme la politique de l’établissement, le vote du budget et la répartition des emplois, « pour s’attacher à des problèmes qui relèvent du fonctionnement quotidien de l’établissement ».
– Le président de l’université devrait être, en toute logique, le promoteur du projet d’établissement. L’affirmation de la fonction présidentielle est d’ailleurs indissociable d’une autonomie accrue des universités : celle-ci ne prend en effet tout son sens qu’à la condition que les universités se dotent d’une identité commune et reconnue. Or tout est fait aujourd’hui pour empêcher l’émergence d’une présidence active, habilitée à parler et à négocier, dans la durée, au nom de l’université. Élu pour cinq ans, le président n’est pas rééligible pour le mandat suivant, ce qui prive une université de la compétence acquise par son président, affaiblit ce dernier dans ses rapports avec les directeurs d’UFR et d’instituts, dont le mandat est renouvelable, et nuit à la continuité des relations avec les universités étrangères. La durée de ce mandat crée par ailleurs un décalage avec les contrats quadriennaux, ce qui réduit d’autant la portée de la démarche engagée depuis 1989. Ainsi, les présidents d’université ne peuvent s’engager sur un projet d’établissement, matérialisé par le contrat quadriennal, ni être jugés au regard de l’exécution du contrat. Là encore, l’autonomie à la française conduit à déresponsabiliser le système universitaire, puisqu’il peut toujours fonctionner, qu’il réussisse ou qu’il échoue.
– Enfin, la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière des universités connaît de graves carences : la Cour a des comptes a souligné à plusieurs reprises, notamment dans sa communication précitée à la commission des finances de l’Assemblée nationale, qu’il est nécessaire de « confier au secrétariat général des fonctions de pilotage général qu’il se trouve aujourd’hui dans l’incapacité de remplir ». L’autonomie n’est en effet qu’un vain mot si les universités ne sont pas en mesure de se gérer, sur le plan administratif et financier, avec compétence. Au regard des carences dramatiques constatées dans ce domaine, il est urgent de consolider la fonction de gestion au sein des universités, afin de doter le président d’une équipe qui le seconde efficacement dans sa fonction de promoteur du projet d’établissement.
La MEC a proposé à cet effet de valoriser la fonction de secrétaire général, d’augmenter le nombre de cadre A et A+ dans les universités exerçant des fonctions de direction, d’offrir une formation continue obligatoire à tous les cadres administratifs et de mettre en place des systèmes d’information permettant d’assurer la comptabilité analytique et le contrôle de gestion.
Au total, l’université française jouit de la pire des situations imaginables : elle a été affranchie, mais sans qu’on lui donne les moyens d’exister réellement et de se développer. Résultat : les universités françaises possèdent, selon l’expression du professeur Yves Mény, président de l’Institut universitaire européen de Florence, « l’autonomie de mal faire… Si une université pratique l’endogamie de recrutement, nul ne lui reprochera ; si elle utilise mal ses crédits, rien n’arrivera pourvu qu’ils été dépensés dans le respect des formes ; si elle se montre laxiste dans l’octroi des diplômes ceux-ci auront la même valeur que ceux de sa voisine plus rigoureuse. » (14).
Il est temps de mettre fin au sabordage de notre université.