N° 65

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 juillet 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 63), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs,

MESDAMES, MESSIEURS,

Grâce à l’action déterminée des gouvernements qui se sont succédé depuis 2002, un mouvement de décrue continu de la délinquance a été engagé dans notre pays. Selon les derniers chiffres publiés par le ministère de l’Intérieur, la délinquance générale a diminué de 11,1% entre mai 2002 et mai 2007, cette réduction étant de 27,9 % pour la seule délinquance de voie publique et de 19% pour la criminalité organisée.

Cette baisse globale ne doit pourtant pas masquer le fait que les actes de délinquance sont souvent le fait de multirécidivistes que le renforcement des sanctions pénales encourues ne suffit pas à décourager. Les statistiques du ministère de la Justice ont ainsi montré qu'entre 2000 et 2005, le nombre de condamnations en récidive a augmenté de 68,5 %, passant de 20 000 à 33 700. Leur nombre a même augmenté de 145% pour les auteurs de crimes et délits violents. La délinquance des mineurs suit également cette tendance : une récente étude montre que 30,1% des mineurs condamnés en 1999 ont récidivé au cours des cinq années suivantes.

Nos concitoyens sont exaspérés de voir que des délinquants déjà condamnés le sont à nouveau pour des faits identiques ou assimilés. Des faits divers sordides impliquant des récidivistes défraient régulièrement la chronique. Il apparaît clairement que, dans leur cas, la première condamnation n’a pas suffi à prévenir la commission d’une nouvelle infraction, nourrissant un sentiment d’impunité.

C’est parce qu’il est temps de s’attaquer au noyau dur de la délinquance que le Gouvernement a déposé un projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs. Ce projet de loi, adopté en conseil des ministres le 13 juin 2007, répond aux engagements du Président de la République en matière de sécurité des personnes et des biens à laquelle les récidivistes portent une atteinte particulièrement intolérable.

L’objectif majeur de ce projet est, dans le prolongement du processus engagé au cours de la précédente législature, en particulier à travers la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales et la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, de renforcer la certitude de la peine pour prévenir la récidive. Comme l’a déclaré Madame le Garde des Sceaux en présentant le projet de loi au Conseil des ministres, « le meilleur moyen de prévenir la récidive, c’est de faire un sort particulier aux récidivistes dans la pratique des magistrats et dans l’esprit du public. En fixant des peines minimales, le projet exprime une politique pénale claire et envoie un signal de fermeté à tous les délinquants ».

Ce projet de loi comporte trois grandes séries de mesures :

—  Il vise tout d’abord à renforcer la répression effective de la récidive par l’instauration de peines minimales d’emprisonnement applicables aux majeurs et aux mineurs récidivistes d’actes graves qui portent le plus atteinte à l’ordre public : les crimes et les délits punis de plus de trois ans d’emprisonnement ;

—  Il élargit par ailleurs les conditions dans lesquelles les juges peuvent décider de ne pas faire bénéficier les mineurs de plus de seize ans de l’atténuation de la responsabilité pénale prévue par l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ;

—  Enfin, à la suite d’une lettre rectificative adoptée en Conseil des ministres le 27 juin 2007, il comporte un volet consacré à la généralisation et à la systématisation de l’injonction de soins.

Lors de son examen du texte en première lecture, le Sénat a largement approuvé les orientations du projet de loi, tout en y apportant quelques aménagements :

S’agissant des peines minimales, il a adopté plusieurs amendements dont un prévoit que le ministère public ne pourrait prendre aucune réquisition visant à retenir la circonstance aggravante de récidive s'il n'a préalablement requis la réalisation d'une enquête de personnalité propre à éclairer la juridiction de jugement sur la personnalité de l'intéressé. Il a aussi adopté un amendement prévoyant, dans le souci de prévenir la récidive, que le président de la juridiction devra avertir la personne condamnée pour une première infraction de l'aggravation de la peine encourue en cas de récidive.

Le Sénat n’a en revanche pas modifié les dispositions relatives à l’excuse de minorité.

S’agissant des dispositions relatives au suivi médical des condamnés, outre deux amendements de précision, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement présenté par sa commission des Lois, précisant que le juge de l’application des peines aura la possibilité de décider que la réduction supplémentaire de peine n’est pas supprimée si le condamné n’a pas suivi le traitement proposé.

*

* *

I. L’INSTAURATION NÉCESSAIRE DE PEINES MINIMALES D’EMPRISONNEMENT EN CAS DE RÉCIDIVE

Le projet de loi instaure des peines minimales d’emprisonnement applicables dès la première récidive de crimes ou de délits les plus graves, tout en permettant au juge, sous certaines conditions, de prononcer des peines inférieures à ces peines minimales. Il prévoit par ailleurs un régime plus sévère lorsque ces infractions sont commises une nouvelle fois en état de récidive légale.

La récidive légale, qui fait l’objet du présent projet de loi, ne se confond pas avec la réitération. De fait, la commission de plusieurs infractions successives par une même personne ne suffit pas à qualifier la récidive, qui répond à des critères très précis.

Il y a « récidive légale » lorsque, après avoir subi une première condamnation pénale définitive – « premier terme » de la récidive –, le délinquant commet une nouvelle infraction – « second terme » de la récidive. C’est cette nouvelle infraction qui entraîne l’aggravation de la peine prévue en l’état actuel du droit par le code pénal.

L’état de récidive légale suppose ainsi la réunion de deux éléments :

—  Un premier terme constitué par une première condamnation qui doit être pénale (les sanctions fiscales, administratives ou disciplinaires, les mesures éducatives pour les mineurs⁽¹⁾ ne pouvant constituer le premier terme de la récidive), définitive (donc insusceptible de voies de recours), toujours existante (n’ayant donc pas été réhabilitée, amnistiée ou déclarée non avenue si elle était frappée de sursis) et qui doit avoir été prononcée par un tribunal français ou une juridiction pénale d’un État membre de l’Union européenne, en application de l’article 132-16-6 du code pénal.

—  Un second terme constitué par une nouvelle infraction, qui peut être distincte de l’infraction ayant donné lieu à la première condamnation (en cas de récidive « générale ») ou identique ou assimilée par la loi à celle-ci (en cas de récidive « spéciale ») et avoir été commise dans un délai déterminé après la première condamnation (en cas de récidive « temporaire ») ou bien sans considération de délai (en cas de récidive « perpétuelle »).

Les articles 132-8 et suivants du code pénal distinguent ces différentes hypothèses selon la nature de la nouvelle infraction et le délai dans lequel elle a été commise :

●  1^ère hypothèse : la récidive « générale et perpétuelle ». Lorsqu'une personne a déjà été condamnée définitivement pour un crime ou un délit puni de dix ans d'emprisonnement et qu'elle commet à nouveau un crime, quel que soit le temps écoulé entre ces deux infractions, le maximum de la peine encourue pour ce crime est porté, en application des dispositions de l'article 132-8 du code pénal :

—  soit à la réclusion criminelle à perpétuité, s'il est puni d'une peine de vingt ou trente ans de réclusion ;

—  soit à trente ans de réclusion criminelle, s'il est puni d'une peine de quinze ans de réclusion.

●  2^ème hypothèse : la récidive « générale et temporaire ». L’article 132-9 du code pénal dispose que le quantum des peines d'emprisonnement et d'amende encourues est doublé si, après une condamnation définitive pour un crime ou un délit puni de dix ans d'emprisonnement, la personne commet :

—  soit un nouveau délit puni de dix ans d'emprisonnement dans les dix ans suivant l'expiration ou la prescription de la précédente peine ;

—  soit un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure à dix ans mais supérieure à un an dans les cinq ans suivant l'expiration ou la prescription de la précédente peine.

●  3^ème hypothèse : la récidive « spéciale et temporaire ». Le quantum des peines d'emprisonnement et d'amende est également doublé si, après une condamnation définitive pour un délit puni d'une peine inférieure à dix ans d'emprisonnement, la personne commet, dans les cinq ans suivant l'expiration ou la prescription de la précédente peine, le même délit ou un délit qui lui est « assimilé » au sens du code pénal (article 132-10 du code pénal). À titre d'exemple, l'article 132-16 dispose que le vol, l'extorsion, le chantage, l'escroquerie et l'abus de confiance sont considérés comme infractions assimilées au regard de la récidive.

●  4^ème hypothèse : la récidive « spéciale, temporaire et expresse ». En matière contraventionnelle, il n'y a récidive que lorsqu'une personne, après une condamnation définitive pour une contravention de 5^e classe, commet, dans l'année suivant l'expiration ou la prescription de la peine, la même contravention. Dans cette hypothèse, le maximum de la peine d'amende encourue est doublé et porté à 3 000 euros. Toutefois, la récidive ne peut être prise en compte que si le règlement l'a expressément prévue (article 132-11 du code pénal).

Ces différentes hypothèses sont récapitulées dans le tableau reproduit ci-après :

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CAS DE RÉCIDIVE APPLICABLES
AUX PERSONNES PHYSIQUES

Nature de la première infraction (1er terme)	Nature de la nouvelle infraction (2e terme)	Délai de commission de la nouvelle infraction (1)	Aggravation de peine encourue	Article du code pénal	Catégorie de récidive
Crime ou délit puni de 10 ans d'emprisonnement	Crime passible de 20 ou 30 ans de réclusion	Pas de délai	Réclusion criminelle à perpétuité	132-8	Récidive générale et perpétuelle
	Crime passible de 15 ans de réclusion		30 ans de réclusion
	Délit passible de 10 ans d'emprisonnement	10 ans	Doublement de l'emprisonnement et de l'amende encourue	132-9, al. 1er	Récidive générale et temporaire
	Délit passible d'un emprisonnement inférieur à 10 ans et supérieur à 1 an	5 ans		132-9, al. 2
Délit puni d’un emprisonnement inférieur à 10 ans	Délit identique	5 ans		132-10(2)	Récidive spéciale et temporaire
	Délit assimilé
Contravention de la 5e classe	Contravention identique si le règlement prévoit la récidive	1 an	Maximum de l’amende porté à 3 000 €	132-11	Récidive spéciale, temporaire et expresse

—  Il y a simple « concours réel d’infraction » lorsque plusieurs infractions ont été commises par un même délinquant sans qu’aucun jugement de condamnation définitif ne soit encore intervenu (article 132-2 du code pénal). Dans ce cas, la peine encourue ne peut excéder celle correspondant à l’infraction la plus sévèrement réprimée par la loi, qu’elle soit prononcée par un jugement unique ou qu’il y ait confusion des peines après des jugements multiples (articles 132-3 et 132-4 du code pénal).

—  Il y a « réitération d’infractions » lorsque la personne a déjà été condamnée définitivement et qu’elle commet une infraction dans des conditions qui ne correspondent pas au cadre de la récidive légale, soit que la nouvelle infraction n’est pas la même ou n’est pas assimilée à la première au sens de la récidive, soit que le délai de récidive est passé dans le cas de régime de récidive temporaire⁽²⁾.

Si cette notion de réitération ne se définit que par défaut, elle emporte pour autant des conséquences juridiques, puisqu’elle autorise le cumul des peines sans limite – sans pour autant constituer une circonstance aggravante, à l’instar de la récidive.

De cette définition judiciaire de la notion de réitération, établie par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, il existe une acception policière plus empirique : il y a réitération au sens des services de police lorsqu’une même personne est signalée à plusieurs reprises comme auteur d’infractions dans le fichier « STIC » (Système de traitement des infractions constatées, mis en œuvre en application du décret n°2001-583 du 5 juillet 2001).

—  Taux de récidive

Il n’existe pas au sens propre de mesure d’un taux unique de récidive : on peut tout au plus approcher le phénomène en analysant la récidive constatée dans les condamnations. L’exploitation des données fournies par le casier judiciaire montre que les condamnations prononcées au cours de l'année 2005 pour lesquelles un état de récidive était retenu fait apparaître un taux moyen de récidive de 2,6 % pour les crimes et de 6,6 % pour les délits. Ce taux apparaît relativement stable puisqu'il s'élevait en 2004 respectivement à 3 % et 6,5 %.

Ce taux moyen recouvre cependant des situations assez différentes selon les infractions : en matière délictuelle, le taux de récidive s'établit à 8 % pour les vols-recels et à 13,6 % pour la conduite en état alcoolique, ainsi que le montre le tableau reproduit ci après. En matière criminelle, il est de 9,5 % pour les vols aggravés, 2,2% pour les homicides volontaires et 1,3 % pour les viols.

Nature d’infractions sanctionnées	Taux de récidive légale (%)
Tous types de crimes	2,6
Homicides volontaires	2,2
Coups et violences volontaires	0,0
Crimes sexuels	1,6
Vols criminels	5,9
Autres crimes	0,0
Tous types de délits	6,6
Vols recels	8,1
Escroqueries	3,1
Destructions, dégradations	1,9
Conduite en état alcoolique	13,6
Autres délits routiers	3,3
Violences volontaires	3,8
Mœurs	3,4
Autres atteintes à la personne	1,6
Stupéfiants	5,6
Port d’arme	1,7
Outrages	2,5
Travail illégal	0,9
Police des étrangers	3,9
Abandon de famille	1,9
Autres délits	0,7
Source : exploitation statistique du casier judiciaire – ministère de la justice

—  Une approche statistique de la multirécidive

Les éléments statistiques fournis par le ministère de la Justice permettent aussi d'appréhender la multirécidive : pour l'année 2004, les taux de récidive de crimes et de délits punis d'emprisonnement se décomposaient ainsi :

Condamnations en récidive	Crimes	Délits	Total
1ère récidive	90 (2,7 %)	23.322 (5 %)	23.412 (5 %)
2ème récidive	8 (0,2 %)	4.422 (0,9 %)	4.430 (0,9 %)
3ème récidive et +	2 (0,1 %)	2.717 (0,6 %)	2.719 (0,6 %)
Total récidives	100 (3 %)	30.461 (6,5 %)	30.561 (6,5 %)

Source : exploitation statistique du casier judiciaire – ministère de la justice

Les informations contenues dans le casier judiciaire tendent sans doute à minorer la mesure de la récidive légale : l'état de récidive n'est pas systématiquement relevé par la juridiction soit du fait d'une volonté délibérée, compte tenu de la complexité des conditions à remplir et du fait que la peine encourue sans récidive est assez élevée pour les circonstances de l'espèce, soit du fait d'une impossibilité, l'information pouvant ne pas figurer dans le casier judiciaire en raison du délai de transmission de la condamnation précédente.

C’est pourquoi certaines analyses se fondent sur des définitions plus larges que sont le taux de recondamnation et le taux de réitération.

—  Taux de recondamnation

Le taux de recondamnation apprécie le nombre de personnes qui, condamnées une fois, le sont de nouveau, sans distinction quant à la date des premiers faits, au délai écoulé jusqu’à la commission des nouveaux faits ou à leur nature.

Selon une étude réalisée par le ministère de la Justice publiée en juin 2006, « Les condamnés de 2004 en état de récidive »⁽³⁾, parmi les 357 440 personnes condamnées en 2004 pour délit, 111 156 avaient déjà été condamnées au moins une fois depuis l’année 2000, ce qui situe le taux de recondamnation à 31%.

—  Taux de réitération

La notion de réitération est, tout comme celle de recondamnation, plus large que celle de récidive puisqu'elle prend en compte les personnes ayant fait l'objet d'une nouvelle condamnation indépendamment des considérations de délai entre les deux infractions ou de la nature de ces infractions.

Selon les statistiques transmises par le ministère de la Justice, le taux de réitération des personnes condamnées en 2005 pour une infraction commise après une précédente condamnation, quelle que soit la nature des infractions commises, s’établit pour l’ensemble des délits à 30,1% (ce taux était respectivement de 31,3 % et 31 % pour les personnes condamnées en 2003 et 2004).

TAUX DE RÉITÉRANTS PAR NATURE DE DÉLIT
PARMI LES CONDAMNÉS DE 2005

Nature d’infraction sanctionnée en 2005	Taux de réitération (%)
Tous types de délits	30,1
Dont :
Vols recels	39,1
Conduite en état alcoolique	24,5
Violences volontaires	31,8
Outrages	42,4
Stupéfiants	33,4
Destructions, dégradations	32,7
Escroqueries	23,3
Port d’arme	39,6
Police des étrangers	26,2
Mœurs	14,1

Ce chiffre est sans doute le plus pertinent lorsque l’on aborde les comparaisons internationales, la plupart des pays ne connaissant pas une définition aussi stricte que la récidive légale à la française. Le taux moyen de « récidive » au Royaume-Uni était de 53,7% (au bout de 2 ans) en 2001 (69,5% pour les cambriolages, 73,1% pour le vol-recel), au Canada, le taux général de récidive varie de 35 à 45% selon les années. En Suisse, sur 100 détenus qui sortent de prison, 49 d’entre eux seront à nouveau condamnés au cours des six années suivantes. L’Espagne connaît une situation très proche (50%).

Pour s’approcher davantage de la notion de récidive légale, on a pu définir un taux de réitération à l'identique mesurant le nombre de personnes, qui, condamnées une première fois, sont de nouveaux sanctionnées pour des faits dont la commission est postérieure à la première condamnation et qui appartiennent à la même famille d'infractions que les premiers faits. Le taux de réitération à l’identique était de 14,5 % en 2004.

La réalité du phénomène de la récidive en matière délictuelle est sans doute à trouver dans la fourchette comprise entre le taux des condamnations en récidive (6,6%) et le taux de réitération à l’identique (14,5%).

L’ « observation suivie », une autre mesure de la récidive

M. Pierre-Victor Tournier, Directeur de recherches au CNRS entendu par votre rapporteur, pratique l’« observation suivie » du comportement des personnes qui sortent de prison.

Il a notamment suivi pendant les cinq années qui ont suivi leur libération des détenus libérés sur une période d’un an (1^er mai 1996-30avril 1997) et qui avaient été condamnés pour 5 types de délits (agression sexuelle ou atteinte sexuelle sur mineur, infraction à la législation sur les stupéfiants⁽⁴⁾, violences volontaires sur adulte, vol avec violences et vol sans violence). Il ressort de cette étude que, cinq ans après leur sortie de prison, 59% des sortants ont été de nouveau condamnés, 47% condamnés à la privation de liberté et 1% à la réclusion criminelle.

Si on se réfère aux statistiques du casier judiciaire, le taux de récidive légale des mineurs est très faible (en 2005, une condamnation en état de récidive sur 528 condamnations pour crime, 316 condamnations en état de récidive sur 51 708 condamnations pour délit, soit des taux respectivement de 0,2 et 0,6% de récidive).

En revanche, les données relatives à la réitération des mineurs apparaissent préoccupantes. Une récente étude du ministère de la justice ⁽⁵⁾ a constaté que sur 16 000 mineurs condamnés en 1999, 55,6 % avaient été recondamnés dans les cinq années suivantes – qu'ils aient été encore mineurs ou non lors de la deuxième condamnation. Près de 38 % des mineurs suivis ont réitéré au bout de deux ans. Par ailleurs, 70 % ont été condamnés trois fois ou plus.

Ce contraste flagrant entre la mesure de la récidive des mineurs et celle de leur réitération s’explique, selon les informations recueillies par votre rapporteur par le fait que la juridiction des mineurs relève rarement l’état de récidive légale.

Au cours des dernières années, le dispositif de lutte contre la récidive s’est renforcé, notamment à la suite des travaux de la mission d’information sur le traitement de la récidive des infractions pénales, présidée par M. Pascal Clément et dont le rapporteur était notre regretté collègue Gérard Léonard. « Parce qu’elle atteste d’un enracinement dans la délinquance, la récidive signale la dangerosité sociale d’un individu et doit conduire au prononcé de sanctions aggravées mises en œuvre rapidement » pouvait-on notamment lire dans le rapport d’information publié en juillet 2004 ⁽⁶⁾.

●  La loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales

Les travaux de la mission d’information ont abouti au vote de la loi du 12 décembre 2005 sur la récidive ⁽⁷⁾ qui a renforcé tant la répression que la prévention de la récidive des infractions pénales.

Dans son volet répressif, cette loi a notamment prévu :

—  l'extension des catégories assimilées au sens de la récidive légale permettant ainsi le doublement des peines encourues. Ainsi, désormais, les infractions de violences volontaires ou commises avec la circonstance aggravante de violence sont assimilées au sens de la récidive, en vertu de l’article 132-16-4 du code pénal ;

—  la limitation du nombre de sursis : le sursis avec mise à l'épreuve ne peut être prononcé qu'une fois à l'égard d'un prévenu en situation de récidive, pour les infractions les plus graves (crimes, délits de violences volontaires ou commis avec la circonstance aggravante de violences, infractions sexuelles) et deux fois au maximum dans les autres cas, en application de l’article 132-41 du code pénal ;

—  l'incarcération dès le prononcé de la peine pour les condamnés en situation de récidive légale pour des infractions sexuelles ou des faits de violence volontaire ou commis avec la circonstance aggravante de violences, le tribunal conservant la faculté de ne pas décerner le mandat de dépôt par une décision spécialement motivée (article 465-1 du code de procédure pénale) ;

—  la limitation du crédit de réductions de peines annuelles et mensuelles pour les condamnés récidivistes (article 721-2 du code de procédure pénale) ;

—  la faculté pour le tribunal correctionnel de relever d'initiative l'état de récidive légale sans l'accord du prévenu (article 132-16-5 du code pénal).

●  La loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a complété le dispositif en vigueur en matière de récidive.

—  Elle a notamment porté l’obligation de « pointage » au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes – FIJAIS ⁽⁸⁾ – d’une fois tous les six mois à une fois par mois dans deux hypothèses : lorsque la dangerosité de la personne le justifie et à condition que la juridiction de jugement ou le juge de l'application des peines en décide ainsi et lorsque la personne est en état de récidive légale – le juge étant alors tenu de prévoir l'obligation de présentation une fois par mois.

—  Cette loi a aussi durci les conditions de réhabilitation pour les récidivistes, conférant à la loi de 2005 une bien plus grande portée. Elle a ainsi notamment doublé les délais de réhabilitation légale pour les personnes – physiques et morales – condamnées pour des faits commis en état de récidive légale.

L’instauration de « peines plancher » a toujours conduit à des débats passionnés en France. Il n’est donc pas inutile de rappeler que les peines minimales ne sont pas une nouveauté en droit français, puisqu’elles existaient sous l’empire de l’ancien code pénal et que de nombreux États étrangers disposent de systèmes de peines minimales.

Dans l’ancien code pénal les peines étaient exprimées sous forme d’intervalles, les quantums de peines par infraction étant enserrés entre un maximum et un minimum, auquel le juge pouvait déroger lorsqu’il constatait des « circonstances atténuantes » de nature à limiter la responsabilité du coupable. Le juge disposait ainsi de la faculté d'adapter la sanction au profil du délinquant, en tenant compte des causes d'atténuation ou d'aggravation de la sanction normale.

La loi du 2 février 1981 dite « sécurité et liberté » avait cependant – et pour une courte durée, la loi ayant été abrogée en 1983 – limité l’effet des circonstances atténuantes en matière correctionnelle par l’instauration d’une peine plancher pour les auteurs de délits violents antérieurement condamnés pour crime (sans condition de délai ou de peine) ou condamnés dans les cinq années précédentes pour l'un de ces délits soit à une peine d'emprisonnement sans sursis supérieure à six mois, soit à deux peines d'emprisonnement sans sursis non confondues, chacune d'une durée supérieure à trois mois. La peine plancher ne pouvait alors être inférieure à un an si la peine encourue, compte tenu de l'état de récidive, était de dix ans au plus, ou à deux ans si cette peine était supérieure à dix ans d'emprisonnement.

À cette exception près, il apparaissait cependant que, par le jeu des circonstances atténuantes, les minima fixés par la loi ne conservaient qu'une valeur symbolique en donnant aux juges une indication sur les intentions du législateur.

Prenant acte de cette évolution, le nouveau code pénal entré en vigueur en 1994 a donc supprimé les limites inférieures des peines, ne prévoyant désormais plus qu’une peine maximale pour chaque infraction. Dans une affaire donnée, le juge détermine donc la peine applicable dans la limite d’un plafond et dispose d’un large pouvoir d’appréciation en vertu du principe d’individualisation de la sanction, posé par l’article 132-24 du code pénal.

En dehors du cas des peines minimales prévues en matière criminelle (cf. infra), les juridictions sont aujourd’hui entièrement libres de fixer une peine d’emprisonnement aussi basse qu’elles le souhaitent⁽⁹⁾, de prononcer une peine assortie du sursis ou même de ne pas prononcer de peine privative de liberté mais une peine alternative (amende, travail d’intérêt général…). En cas de récidive, le maximum des peines d’emprisonnement encourues est doublé (article 132-9 du code pénal), sans certitude sur le quantum de la peine réellement prononcée.

Le débat sur la réinstauration de peines plancher a ressurgi lors du dépôt en février 2004 d’une proposition de loi⁽¹⁰⁾ de M. Christian Estrosi ayant pour objet l’instauration de peines minimales en matière de récidive.

Elle prévoyait en matière criminelle une peine minimale fixée à cinq ans d'emprisonnement ferme pour un crime passible d'une peine de réclusion criminelle à perpétuité et à trois ans d'emprisonnement pour un crime puni de la réclusion criminelle à temps.

En matière délictuelle, le niveau de la peine minimale dépendait du nombre de récidives : elle était ainsi fixée au tiers de la peine pour la première récidive, aux deux tiers de la peine pour la deuxième récidive et, enfin, au maximum du quantum de la peine à compter de la troisième récidive.

Ces peines minimales présentaient un caractère automatique, le juge pouvant seulement, en matière correctionnelle, décider de prononcer un emprisonnement avec sursis lorsque le prévenu présentait des « garanties sérieuses d'insertion ».

Le débat suscité par le dépôt de cette proposition de loi a conduit notre Commission à créer la mission d’information sur la récidive des infractions pénales, présidée par M. Pascal Clément (rapport précité de juillet 2004).

La loi n°2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, issue des travaux de la mission d’information, a introduit dans le code pénal un article 132-18 qui prévoit que la peine d’emprisonnement prononcée en matière criminelle ne doit pas être inférieure à un ou deux ans selon que la peine encourue est temporaire ou non.

Cet article dispose ainsi : « Lorsqu’une infraction est punie de la réclusion criminelle ou de la détention criminelle à perpétuité, la juridiction peut prononcer une peine de réclusion criminelle ou de détention criminelle à temps, ou une peine d’emprisonnement qui ne peut être inférieure à deux ans.

Lorsqu’une infraction est punie de la réclusion criminelle ou de détention criminelle à temps, la juridiction peut prononcer une peine de réclusion criminelle ou de détention criminelle pour une durée inférieure à celle qui est encourue, ou une peine d’emprisonnement qui ne peut être inférieure à un an ».

Une récente étude de législation comparée menée par les services du Sénat⁽¹¹⁾ sur les peines minimales obligatoires a montré que de nombreux États ont mis en place des systèmes de peines minimales – voire de peines automatiques –, ou à tout le moins imposé au juge de nombreuses contraintes lors de la détermination de la sanction, que ces États relèvent du droit anglo-saxon ou du droit romano-germanique :

—  Aux États-Unis, des peines minimales sont applicables dans plus d’une centaine de cas. Le juge doit ainsi prononcer la réclusion à perpétuité à l’encontre des récidivistes auteurs des crimes violents les plus graves et de certaines infractions sexuelles commises sur les mineurs. La plupart des autres peines minimales obligatoires ont trait au trafic de stupéfiants et aux armes à feu.

—  Au Canada, le code pénal associe des peines minimales obligatoires à une quarantaine d’infractions : ainsi, une peine minimale de quatre ans d’emprisonnement sanctionne les auteurs de certaines infractions graves, tels la tentative de meurtre, l’agression sexuelle ou l’enlèvement, lorsque celles-ci sont réalisées à l’aide d’une arme à feu ; une peine minimale de deux ans de prison sanctionne le proxénétisme à l’égard des mineurs. Des peines minimales obligatoires s’appliquent par ailleurs aux récidivistes de certaines infractions comme la possession non autorisée d’une arme à feu, les paris illégaux ou la conduite sous l’emprise d’alcool ou de produits stupéfiants – cette dernière infraction étant sanctionnée de 14 jours de prison minimum à la première récidive et de 90 jours en cas de nouvelle récidive. Lorsqu’une de ces infractions est commise, le juge a l’interdiction de prononcer une peine moins lourde que le minimum indiqué.

La Chambre des Communes canadienne a par ailleurs adopté, le 29 mai dernier, un projet de loi modifiant le code criminel relatif aux peines minimales pour les infractions mettant en jeu des armes à feu commis, peines minimales qui sont plus élevées en cas de récidive.

—  Au Royaume-Uni, des peines minimales obligatoires ont été instaurées en 1997 pour sanctionner les récidivistes de trois types d’infractions : les infractions sexuelles ou violentes les plus graves (viols, homicides, vols à main armée…), plusieurs infractions liées au trafic des stupéfiants et certains vols avec effraction commis au domicile des particuliers.

Ces dispositions ont été modifiées en 2000 et en 2003. En l’état actuel du droit, les peines minimales obligatoires sont applicables dans 3 cas :

—  Une peine minimale obligatoire de 7 ans d’emprisonnement à partir de la deuxième récidive des infractions relatives au trafic de stupéfiants les plus graves ;

—  Une peine minimale obligatoire de 5 ans d’emprisonnement pour la possession de certains types d’armes à feu ;

—  Une peine minimale obligatoire de 3 ans d’emprisonnement pour les auteurs d’un troisième vol avec effraction.

Dans tous les cas, le juge a la possibilité de ne pas prononcer la peine minimale obligatoire s’il estime cette dernière injuste (en vertu du principe dit de « judicial discretion »).

Dans ces trois pays, le code pénal associe à la plupart des infractions à la fois une peine minimale et une peine maximale.

—  En Allemagne, certaines circonstances de l’infraction peuvent conduire le juge à fixer la peine en dehors de l’intervalle prévu par le code pénal : le juge tient compte de circonstances atténuantes ou aggravantes pour moduler le quantum de la peine prononcée. Dans tous les cas, le juge est tenu de motiver spécialement sa décision. Il est important de noter que la prise en compte de certaines circonstances atténuantes, telles que l’infraction par omission ou par erreur, l’atténuation de la responsabilité due à des troubles mentaux ou la simple tentative ont pour conséquence de réduire tant la peine maximale encourue que la peine minimale qui lui est associée. Ainsi, si la durée minimale de la peine avant prise en compte des circonstances particulières de l’infraction est comprise entre 5 et 10 ans, elle passe à 2 ans. Si elle est comprise entre 2 et 3 ans, elle passe à six mois et si elle est de 1 an, elle passe à 3 mois.

Le système allemand ne prévoit cependant pas un régime différent pour les infractions commises en récidive. En dehors de quelques dispositions spécifiques qui traitent du cas particulier de la récidive – telles qu’en matière d’infractions sexuelles commises sur des mineurs –, la récidive ne constitue en Allemagne qu’un des éléments d’appréciation de la personnalité dont le juge tient compte pour déterminer la peine à l’intérieur de l’intervalle prescrit par le code pénal.

—  En Espagne, le code pénal prévoit une peine maximale et une peine minimale pour chaque infraction, le juge déterminant la peine prononcée à l’intérieur de l’intervalle prévu par la loi, en fonction de la personnalité du prévenu et des circonstances de l’infraction. Il doit motiver sa décision.

La prise en compte des circonstances de l’infraction peut conduire le juge à fixer la peine en dehors de l’intervalle prévu par le code. Si une circonstance atténuante est reconnue, le code pénal prévoit que le juge doit fixer la peine dans la moitié inférieure de l’intervalle prévu pour l’infraction. Si plusieurs circonstances atténuantes sont retenues, il doit même sortir de cet intervalle, la peine minimale étant divisée par deux. En revanche, en présence d’une ou deux circonstances aggravantes, le juge doit fixer la peine dans la moitié supérieure de l’intervalle prévu pour l’infraction considérée et en présence de plus de deux circonstances aggravantes, la peine est augmentée d’un niveau : le maximum prévu par le code devient le minimum et le nouveau maximum équivaut à 1,5 fois l’ancien.

Le juge espagnol n’est pas libre dans l’appréciation des circonstances de l’infraction, car il existe des circonstances aggravantes et atténuantes communes à toutes les infractions et définies dans le code pénal. Ce dernier considère la récidive comme une circonstance aggravante, qui conduit le juge à fixer la peine dans la moitié supérieure de l’intervalle prévu pour l’infraction considérée

—  Le système italien est très proche de celui qui prévaut en Espagne : le code pénal prévoit un intervalle pour chaque infraction, le juge déterminant la peine à l’intérieure de cet intervalle en tenant compte de la gravité de l’infraction et de la personnalité du prévenu. Il peut aussi fixer une peine en dehors de l’intervalle pour tenir compte des circonstances aggravantes ou atténuantes. Ainsi, l’existence d’une circonstance aggravante justifie une augmentation d’un tiers, tandis qu’une circonstance atténuante entraîne réduction d’un tiers, une deuxième circonstance atténuante entraîne une nouvelle réduction d’un tiers et ainsi de suite.

La récidive entraîne une majoration de peine : une majoration d’un sixième en cas de récidive simple, d’un tiers en cas de récidive aggravée (nouvelle infraction de même nature que la précédente, ou commise dans les 5 ans qui suivent la condamnation ou pendant la période d’exécution de la peine), de moitié si plusieurs de ces circonstances sont réunies, d’une fraction comprise entre la moitié et les deux tiers en cas de multirécidive.

L'effet des peines minimales dans les pays qui en ont mis en place demeure difficile à apprécier.

On peut se fonder sur les résultats d’une importante étude de l'institut de recherche et de la statistique du gouvernement fédéral canadien fondée sur plusieurs recherches américaines ⁽¹²⁾ et citée dans son rapport ⁽¹³⁾ par notre collègue François Zocchetto, rapporteur de la Commission des Lois du Sénat.

Cette étude a montré que l’effet dissuasif des peines minimales varie en fonction d’un certain nombre de facteurs : la nature du délit – une étude de 1983 a montré par exemple que l’effet est plus important pour les vols avec effraction que pour les vols simples – la population ciblée, la dissuasion étant plus faible sur les « criminels endurcis » que sur des petits délinquants, la connaissance de la sanction et sa promptitude : plus la sanction est rapide, plus le sentiment d’impunité diminue et la crainte d’être sanctionné augmente.

Cette étude s'interrogeait plus particulièrement sur l'effet des peines obligatoires applicables aux infractions liées à l'usage des armes à feu au Canada – soit la moitié des peines obligatoires instituées dans ce pays. Elle a relevé une diminution de la proportion d'homicides et de vols avec armes à feu après l'entrée en vigueur de la loi et dans le même temps une augmentation des vols sans armes à feu. Il semble que la publicité faite à ce type de loi concourt à en assurer l'efficacité.

Il s’agit de donner une réponse ferme aux auteurs d’infractions commises en récidive et de délivrer un message clair à l’intention des multirécidivistes pour mettre un terme à leur sentiment d’impunité.

Les articles 1^er et 2 du projet de loi instaurent des peines minimales d’emprisonnement à l’égard d’auteurs de crimes ou de délits commis en état de récidive légale, peines fixées approximativement au tiers de la peine encourue pour l’infraction. Proportionnées au quantum de peine encourue, elles sont donc déterminées par la gravité des infractions.

Ces peines minimales sont applicables aux majeurs comme aux mineurs. Pour ces derniers, le principe de l’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs s’applique, si bien que le quantum des peines minimales est diminué de moitié (1° du I de l’article 3), à moins que, s’agissant des mineurs âgés de 16 à 18 ans, la juridiction décide de ne pas faire application de l’excuse de minorité (cf. II).

Les articles 1^er et 2 prévoient que la juridiction (cour d’assises en matière criminelle, tribunal correctionnel en matière délictuelle) pourra dans tous les cas déroger au principe des peines minimales (par décision motivée pour le tribunal correctionnel).

Il ne s’agit en effet en aucun cas de peines automatiques, qui seraient attachées au prononcé de la culpabilité. La juridiction peut, dans tous les cas, prononcer une peine inférieure à la peine minimale fixée, selon un régime graduel :

—  En cas de première récidive légale, le principe est que la juridiction prononce une peine d’emprisonnement pour la durée minimale prévue, sauf si elle décide de ne pas en faire application – par décision motivée en matière délictuelle –, se fondant sur les circonstances de l’infraction, la personnalité de l’auteur ou ses garanties d’insertion ou de réinsertion qui le justifieraient. Dans ce cas, le juge peut prononcer une peine d’emprisonnement pour une durée inférieure au minimum. Pour les délits, il demeure en outre possible de prononcer une peine autre que l’emprisonnement (amende, peine alternative, TIG…) ;

—  En cas de nouvelle récidive légale, en matière de crimes et pour certains délits (ceux qui causent le plus grand trouble à l’ordre public : violences volontaires, délits commis avec la circonstance aggravante de violences, délits de nature sexuelle, délits punis de 10 ans d’emprisonnement) un régime plus strict s’applique, auquel souscrit pleinement votre rapporteur : la juridiction ne peut déroger à l’application du principe de la peine minimale que dans des cas très déterminés. Lorsque la personne mise en cause présente des « garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion », le juge peut, par décision spécialement motivée en matière délictuelle, prononcer une peine d’emprisonnement pour une durée inférieure au seuil minimal prévu, sans toutefois pouvoir prononcer une peine autre que l’emprisonnement.

Le projet de loi permet au juge, dans toutes les hypothèses, de ne pas prononcer la peine minimale prévue par la loi pour prendre en compte des situations humaines particulières, quoique dans des conditions strictement encadrées. Le fait que le juge puisse toujours déroger au principe de la peine minimale permet ainsi de respecter pleinement les principes de nécessité et d’individualisation des peines qui ont une valeur constitutionnelle.

Par sa décision du 22 juillet 2005 sur la loi relative à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité⁽¹⁴⁾, le Conseil constitutionnel a en effet relevé que ce texte ne méconnaissait « ni le principe d'individualisation des peines qui découle de l'article 8 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ni aucun autre principe constitutionnel », reconnaissant ainsi sa pleine valeur constitutionnelle au principe de personnalisation des peines.

Il n’avait pour autant pas attendu cette décision pour appliquer ce principe, qui découle du principe de nécessité des peines proclamé par l'article 8 de la déclaration de 1789, notamment pour interdire les peines automatiques. Ainsi en matière de reconduite à la frontière, le Conseil constitutionnel a estimé en 1993 que le fait que « tout arrêté de reconduite à la frontière entraîne automatiquement une sanction d'interdiction de territoire pour une durée d'un an sans égard à la gravité du comportement ayant motivé cet arrêté, sans possibilité d'en dispenser l'intéressé ni même d'en faire varier la durée (...) » ne répond pas aux exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789⁽¹⁵⁾. En effet, l'automaticité d'une peine interdit d'assurer sa proportionnalité aux faits. De même, le juge constitutionnel avait censuré le caractère automatique de la déchéance des droits civils et politiques que la loi du 25 janvier 1985 attachait à un jugement prononçant soit la faillite personnelle, soit l'interdiction de gérer⁽¹⁶⁾.

Si la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ne mentionne pas en tant que tel ce principe, il apparaît cependant comme le corollaire de l'exigence d'un procès équitable prévu par son article 6. Dans un arrêt Goktepe c/Belgique du 2 juin 2005 cité par M. Bruno Cotte, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation lors de son audition par votre rapporteur, la Cour européenne des droits de l'homme a ainsi relevé que la faculté donnée à la personne mise en cause de discuter des circonstances des faits qui lui étaient imputés représentait l'une des conditions du principe du procès équitable.

Si la valeur constitutionnelle du principe de personnalisation des peines ne fait pas de doute, il semble toutefois, au regard des décisions prises par le Conseil constitutionnel qui se réfèrent à l'individualisation de la sanction, qu'il ne revêt pas de valeur absolue et doit, au contraire, se concilier avec les autres exigences, notamment « la répression effective des infractions ».

C’est ce que le Conseil a jugé dans la décision concernant la loi dite « sécurité et liberté » ⁽¹⁷⁾ où il avait relevé que l'article 8 de la Déclaration de 1789 « n'implique pas que la nécessité des peines doive être appréciée du seul point de vue de la personnalité du condamné, et encore moins qu'à cette fin, le juge doive être revêtu d'un pouvoir arbitraire que, précisément, l'article 8 a entendu proscrire ». Il précisait en outre que « le principe de l'individualisation des peines (…) ne saurait mettre obstacle à ce que le législateur, tout en laissant au juge ou aux autorités chargées de déterminer les modalités d'exécution des peines un large pouvoir d'appréciation, fixe des règles assurant une répression effective des infractions ».

—  Les dispositions du projet de loi respectent le principe de la proportionnalité de la peine : elles instituent en effet un système gradué selon la gravité des infractions et le nombre de réitérations, des faits commis en état de deuxième récidive légale nécessitant une sévérité accrue pour assurer la répression effective des infractions et prévenir efficacement les atteintes à l’ordre public.

—  Elles respectent aussi le principe de l’individualisation des peines : le projet de loi ne remet pas en cause ce principe car, dans tous les cas, le juge conserve une marge d’appréciation, dans les limites fixées par la loi.

Il convient de rappeler par ailleurs que le projet ne remet pas en cause la possibilité pour la juridiction d’assortir la peine d’emprisonnement d’un sursis.

Même dans les cas où, compte