N° 62

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
SUR LE PROJET DE LOI (n°  4), en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat,

PAR M. Gilles CARREZ

Rapporteur général,

Député

——

AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’EMPLOI 7

AUDITION DE M. MARTIN HIRSCH, HAUT-COMMISSAIRE AUX SOLIDARITÉS ACTIVES CONTRE LA PAUVRETÉ 21

EXAMEN DES ARTICLES 41

Titre du projet de loi 41

Article premier : Exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires 44

Après l’article premier  112

Article 2 : Élargissement des conditions d’exonération des rémunérations des étudiants travaillant pendant leurs études 115

Après l’article 2 120

Article 3 : Instauration d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunts supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale 121

Article 4 : Réduction de l’assiette des droits de mutation à titre gratuit et modification de l’imposition des stock options 152

Après l’article 4 202

Article 5 : Renforcement du bouclier fiscal 204

Article additionnel après l’article 5 : Non-déductibilité des indemnités de départ et de licenciement d’un montant supérieur à 1 million d’euros 246

Après l’article 5 246

Article 6 : Réduction de l’impôt de solidarité sur la fortune en faveur des investissements dans les petites et moyennes entreprises et des dons au profit d’organismes d’intérêt général 249

Article 7 : Encadrement des rémunérations différées des dirigeants des sociétés cotées 288

Articles 8 à 11 : Expérimentation du revenu de solidarité active 305

Après l’article 11 328

Article additionnel après l’article 11 : Rapport sur l’expérimentation du revenu de solidarité active 329

Article additionnel après l’article 11 : Rapport sur la prime sur l’emploi 330

Article additionnel après l’article 11 : Rapport sur l’accompagnement financier de l’État à l’expérimentation du revenu de solidarité active 330

TABLEAU COMPARATIF 331

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 395

Mesdames, Messieurs,

Après avoir auditionné Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, puis M. Martin Hirsch, Haut-commissaire aux Solidarités actives contre la pauvreté, la Commission a examiné les articles du projet de loi dans ses séances du 5 juillet 2007.

Le présent rapport retrace ses travaux.

AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’EMPLOI

La commission des Finances, de l’économie générale et du plan a auditionné Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, sur le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Le Président Didier Migaud se déclare heureux d’accueillir Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, accompagnée de M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé des entreprises et du commerce extérieur, et de M. Luc Châtel, secrétaire d'État chargé de la consommation et du tourisme.

Un certain nombre de membres des autres commissions de l’Assemblée assistent également à cette séance, en particulier les rapporteurs des commissions saisies pour avis : affaires culturelles, familiales et sociales, affaires économiques et lois. Le Président de la commission des Affaires culturelles, Pierre Méhaignerie, ancien président de la commission des Finances, est aussi présent.

À l’issue de la présentation du projet de loi par Mme le Ministre, le Président donnera la parole au Rapporteur général puis aux représentants des groupes et enfin à ceux qui souhaiteront poser des questions.

Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, se réjouit de l’occasion qui lui est donnée de présenter aux députés un texte considéré comme fondateur et emblématique, notamment en ce qu’il traduit les engagements pris à l’égard du pays par le Président de la République lors de la campagne présidentielle. Elle tient aussi à témoigner sa reconnaissance à son prédécesseur, Jean-Louis Borloo, et à toute son équipe pour le travail accompli en faveur de ce projet.

Contrairement à ce que l’on pense, les frontières ne séparent pas toujours, elles rassemblent parfois et c’est en cela que l’on peut parler d’un texte frontière : frontière entre les matières sociale, fiscale et financière, mais aussi entre des dispositions à caractère national, fondées sur le principe de l’autonomie du droit fiscal, d’une part,et les engagements souscrits par l’État français à l’égard de ses partenaires européens, dans le cadre du traité de Maastricht, en particulier en ce qui concerne l’équilibre des comptes de l’État, d’autre part.

Mais c’est aussi la métaphore de la moisson qui peut illustrer ce projet de loi qui, en marquant l’importance de la valeur travail tout au long de la vie, traverse tour à tour l’époque des semailles puis celle du mûrissement, celle de la récolte et enfin celle du partage des fruits de cette récolte.

Le temps des semailles, c’est l’article 2 qui permet aux étudiants amenés à travailler pour payer leurs études d’être exonérés d’impôt non plus seulement jusqu’à 21 ans et pour les seuls jobs d’été, mais jusqu’à 26 ans et pour l’intégralité des travaux qu’ils effectuent, jusqu’à un plafond égal à trois fois le SMIC. Le coût de cette première mesure est estimé à 40 millions d’euros pour 2008.

L’étape du mûrissement, c’est la mesure relative aux heures supplémentaires. C’est également celle qui se trouve au point de rencontre du social, du fiscal et financier. C’est enfin celle qui coûtera le plus mais aussi qui libérera le plus le travail. L’essentiel de ses dispositions se retrouve à l’article premier. Elle s’appliquera à toutes les entreprises, très petites, petites, moyennes et grandes, comme à tous les salariés, du public comme du privé, en tenant compte des cas particuliers comme celui des salariés rémunérés au forfait, notamment dans l’encadrement, ou celui des salariés à temps partiel qui n’effectuent pas des heures supplémentaires mais des heures complémentaires.

C’est dès la première heure supplémentaire au-delà de l’horaire légal et non pas de l’horaire conventionnel – donc dès la 36^e heure –, que le salarié payé en brut percevra l’intégralité de la rémunération de cette heure qui ne sera par conséquent pas soumise à cotisation sociale et qui sera en outre nette d’impôt. Qui plus est, la mesure s’appliquera à toutes les heures supplémentaires, même si le salarié en effectuait déjà avant l’entrée en vigueur de la loi.

Cette disposition incitera donc fortement les salariés à effectuer des heures supplémentaires et contribuera à accroître le pouvoir d’achat de ceux qui choisiront de travailler plus, sans que cela ne soit imposé à quiconque ni que soit modifiée la durée légale du travail. On peut donc bien parler d’un soutien à la valeur travail.

Pour les entreprises sera appliquée à chaque heure supplémentaire une déduction forfaitaire sur la charge salariale de 0,50 euro par heure dans les entreprises employant plus de 20 salariés et de 1,50 euro pour les entreprises de moins de 20 salariés. La différence tient tout simplement au fait que l’on demande aux entreprises de moins de 20 salariés, qui paient aujourd’hui le temps supplémentaire 10 % de plus que le salaire de base et qui s’étaient engagées à passer à + 25 % en 2009, de le faire dès aujourd’hui afin qu’il n’y ait aucune discrimination dans le paiement des heures supplémentaires selon que l’on travaille dans une petite ou dans une grande entreprise. C’est pour compenser cette application anticipée de l’augmentation du coût de la rémunération des heures supplémentaires pour les petites entreprises qu’il est proposé d’augmenter au profit de ces dernières la réduction forfaitaire des cotisations sociales. Là aussi, on peut parler d’incitation pour les employeurs à recourir au temps supplémentaire, en particulier pour les bas salaires dans la mesure où c’est jusqu’à 1.5 SMIC que l’avantage consenti sera supérieur à l’augmentation du coût salarial résultant de la majoration des heures supplémentaires.

Pour prendre un exemple simple : un salarié payé 1 500 euros bruts dans une petite entreprise verra, s’il effectue chaque semaine quatre heures supplémentaires, soit 39 heures au lieu de 35, ses revenus annuels augmenter de 2 500 euros !

Après le mûrissement vient la récolte, c’est la troisième étape, qui consiste à bénéficier de son travail et à en recevoir une compensation. Ce principe doit s’exercer aux deux bouts de la chaîne. À un bout, on trouve le revenu de solidarité active (RSA), destiné à rendre le retour au travail attractif. On s’est en effet aperçu que, trop souvent, ceux qui bénéficient des minima sociaux ne trouvent un avantage financier que très minime à reprendre une activité salariée. Or le travail est un facteur d’intégration indispensable pour permettre de retrouver la confiance en soi, de se respecter et d’être mieux intégré dans la société. Le RSA vise donc à supprimer ce que l’on appelle les trappes à inactivité, ces aberrations administratives honteuses qui dissuadent de travailler et encouragent l’oisiveté. Martin Hirsch présentera ultérieurement ces dispositions plus en détail.

À l’autre bout de la chaîne, on trouve le bouclier fiscal qui est destiné à ce que l’on cesse de dissuader les gens qui gagnent de l’argent, qui créent des richesses et qui les font circuler dans l’économie, de le faire en France. L’article 5 ramène donc ce bouclier de 60 à 50 % de l’ensemble des impositions, y compris la CSG et la CRDS. De la sorte, un contribuable qui aura payé plus de 50 % d’impôt pourra demander à l’administration fiscale le remboursement du surcroît.

On entend souvent dire que cette mesure ne concernerait que la partie la plus riche de la population, mais n’est-ce pas celle qui fait tourner l’économie ? Quand on voit, le lundi matin à 6 heures 17 à la Gare du Nord, tous ces jeunes venus occasionnellement passer le week-end en France et qui n’aspirent qu’à y vivre, prendre l’Eurostar pour aller passer leur temps et effectuer l’ensemble de leurs dépenses au profit de l’économie britannique, on se dit qu’il serait bon d’en faire revenir un certain nombre sur le sol national…

Que les choses soient claires, il ne s’agit ni de supprimer la fiscalité ni de créer un paradis fiscal pour les riches mais simplement de bâtir un pays où l’on peut revenir, faire circuler son argent et fonctionner l’économie. Le coût de cette mesure est estimé à 600 millions d’euros tandis que celle relative aux heures supplémentaires coûtera 6 milliards en année pleine.

Une autre mesure importante, prévue à l’article 7, vise à soumettre à des conditions de performance et de transparence ce qu’il est convenu d’appeler les parachutes dorés. Il est ainsi prévu de rendre individuelles et transparentes, donc publiables, dans les résolutions du conseil d’administration, les dispositions particulières consenties aux dirigeants, dont certaines ont fait scandale ces derniers mois. Désormais les rémunérations complémentaires seront assorties d’une obligation de performance et, au moment du départ du dirigeant, le conseil d’administration appréciera si la rémunération complémentaire est justifiée.

La quatrième étape est celle au cours de laquelle on jouit des fruits de son travail. « Être riche, ce n’est pas avoir de l’argent, c’est en dépenser » disait Sacha Guitry. À quoi bon travailler, économiser, emprunter, si des mécanismes ne permettent pas, aux plus modestes en particulier, d’acquérir une résidence principale, donc de devenir propriétaires ? C’est pourquoi il est prévu à l’article 3 que ceux qui acquerront leur résidence principale, qu’il s’agisse ou non de la première, bénéficieront d’un crédit d’impôt à hauteur de 20 % des intérêts de leurs emprunts, dans la limite, pour un couple, d’un plafond de 7 500 euros, soit une réduction d’impôt de 1 500  euros.

Cette disposition s’appliquera aux emprunts souscrits après l’entrée en vigueur de la loi mais aussi aux crédits en cours. Toutefois seules les cinq premières années de remboursement bénéficieront du mécanisme car c’est au cours de cette période que l’on rembourse le plus d’intérêts. Le coût de cette mesure est estimé à 3,7 milliards d’euros et cette dépense paraît d’autant plus justifiée que la France est le pays d’Europe qui compte le moins de propriétaires de leur résidence principale, alors qu’il s’agit d’un facteur d’intégration dans la société.

Une deuxième mesure permet de participer à la vie économique. Elle consiste à permettre aux redevables de l’ISF, donc aux personnes qui ont un patrimoine et qui paient leurs impôts en France, de verser le montant de cet impôt, jusqu’à un plafond de 50 000 euros, non plus au percepteur mais à une PME ou à une fondation reconnue d’utilité publique. L’idée est aussi de conserver une part de risque pour l’investisseur. Ainsi, celui qui souhaitera verser 30 000 euros au titre de l’ISF à une PME, devra en fait engager 40 000 euros, dont 25 % au titre de son risque personnel.

Les PME sont un berceau d’emploi, d’innovation, de créativité, mais elles ont du mal à obtenir des financements. Cette mesure les y aidera utilement.

La cinquième étape est celle de la transmission des fruits de son travail à ses enfants et à son conjoint survivant. Bien souvent, en effet, on ne travaille pas pour soi mais surtout pour son foyer et pour ses enfants. Le Gouvernement entend donc faciliter cette transmission en exonérant des droits de mutation 95 % des successions. Cette disposition populaire, dont le champ d’application est vaste, est destinée à toute la population et non pas seulement aux riches.

La première mesure, particulièrement importante, consiste à exonérer totalement des droits de mutation les successions entre conjoints. Elle concerne davantage les femmes, qui vivent plus longtemps que les hommes et qui se trouvent parfois dans une situation tragique après le décès de leur conjoint.

Il est par ailleurs proposé de porter l’abattement sur les droits de succession à 150 000 euros par enfant afin d’augmenter, sans modifier les barèmes des droits de succession, la part pouvant être transmise en ligne directe.

Il sera également possible à une personne de moins de 65 ans de verser une fois, à tout moment, une somme de 20 000 euros en numéraire à un récipiendaire de plus de 21 ans. L’idée est qu’une personne d’âge mûr puisse aider un jeune qui accède à la vie professionnelle à démarrer plus facilement.

Le coût de ces dernières mesures est estimé 2,2 milliards d’euros.

Au total, les mesures contenues dans ce projet sont évaluées entre 10 et 11 milliards d’euros. Il s’agit donc d’un effort sans précédent en faveur de la confiance, de la croissance et de l’emploi, d’un effort à la mesure de l’ambition du Gouvernement mais aussi des besoins du pays, dont la satisfaction exige que le travail soit libéré, récompensé et qu’il puisse être transmis.

Néanmoins tous ces engagements doivent aussi se mesurer à l’aune de ceux que la France a souscrit auprès de ses partenaires européens. Il lui faudra en contrepartie faire preuve d’une rigueur budgétaire sans faille et voir comment des économies pourront être réalisées dans le cadre des projets ultérieurs. Il faut, en effet, remettre à plat les politiques publiques et aller chercher ce point de croissance en plus qui permettra de développer l’activité économique, donc de produire des recettes fiscales.

Au-delà de sa présentation générale, ce texte difficile fera bien entendu l’objet des débats techniques nécessaires.

Le Rapporteur général souligne d’abord à quel point la majorité était convaincue que ce texte très ambitieux, qui propose des mesures puissantes, allait accélérer la croissance et ainsi améliorer l’emploi, stimuler le pouvoir d’achat et, à terme, contribuer au redressement des finances publiques.

Son fil directeur est la valorisation du travail. Il ne s’agit pas seulement de travailler plus pour gagner plus mais aussi de travailler plus pour plus de croissance et donc pour plus d’emploi.

L’ensemble de ce dispositif est particulièrement cohérent, on peut le mesurer en rapprochant l’article premier, relatif aux heures supplémentaires, des trois derniers articles, qui traitent du RSA.

L’article premier vise à favoriser les heures supplémentaires en les exonérant. Il permettra d’améliorer fortement le pouvoir d’achat des salariés qui feront des heures supplémentaires. Pour les employeurs, le surcoût sera neutralisé par la ristourne sur les cotisations. Ce faisant, le Gouvernement poursuit la politique de réduction du coût du travail qui est, toutes les études le montrent, infiniment plus efficace que la réduction autoritaire du temps de travail.

Les trois derniers articles concernent pour leur part les Français qui n’ont malheureusement pas de travail et qui sont éligibles aux minima sociaux. Grâce au RSA, ceux qui sont en dehors du marché du travail bénéficieront d’un mécanisme puissant d’aide au retour au travail, qui ne les pénalisera pas dans la mesure où le surcroît de rémunération lié au travail ne sera pas confisqué par une baisse concomitante des minima sociaux.

On peut aussi faire le lien entre la valorisation du travail et les mesures relatives aux donations et successions. En effet, l’amélioration des abattements traduit l’idée que le travail de toute une vie ne saurait être confisqué au moment de la succession, comme c’est le cas aujourd’hui avec une fiscalité sur les successions parmi les plus lourdes d’Europe. Il faut, de ce point de vue, saluer deux mesures particulièrement justes et morales : l’exonération des droits de succession pour le conjoint survivant et l’alignement des règles applicables aux pacsés sur celles des mariés.

Le texte repose ensuite sur l’idée d’investir pour favoriser la croissance. Le bouclier fiscal à 50 % est une excellente chose, qui rejoint le principe promu par la Cour constitutionnelle allemande. Avec la réforme de l’impôt sur le revenu qui entre en vigueur cette année et qui fixe un taux marginal de 40 %, la France revient enfin dans la moyenne européenne et redevient attractive, ce qui devrait mettre un terme à ce spectacle de la Gare du Nord à 6 heures 17 le lundi matin…

Une autre mesure très efficace, que le Premier ministre a eu raison de qualifier de « small business act à la française », est celle qui est destinée à favoriser l’investissement dans les fonds propres des PME.

Une autre idée forte du texte est d’encourager l’accession à la propriété. Si la politique très ambitieuse en faveur du logement locatif social engagée depuis cinq ans est poursuivie, on a aussi besoin d’accélérer les efforts en faveur de l’accession. C’est ce qui a été fait avec le prêt à taux zéro, mais son octroi est lié à des conditions de ressources. Le fait de pouvoir déduire les intérêts des cinq premières annuités d’emprunt bénéficiera en revanche à tous les Français et encouragera fortement l’accession à la propriété. Qui plus est, inclure dans le dispositif ceux qui ont acquis leur logement depuis moins de quatre ans est une mesure d’équité.

Au total, ce texte cohérent et parfaitement construit provoquera le choc de confiance mais aussi le choc de croissance qu’on en attend.

Le Rapporteur général a ensuite souhaité poser quelques questions à Mme le Ministre.

Les premières ont porté sur l’article premier relatif aux heures supplémentaires. Il faut se réjouir que le champ d’application soit aussi large puisque l’on prend en compte les heures supplémentaires ainsi que les heures complémentaires des salariés à temps partiel, mais aussi les fonctions publiques, les régimes spéciaux et les cadres. Ainsi, tous les Français seront concernés. Chacun souhaite que ce dispositif puisse entrer en vigueur le 1^er octobre prochain. Les conditions techniques seront-elles réunies à cette date ? Les logiciels de paye auront-ils été modifiés ? La concertation avec les entreprises aura-t-elle été menée à son terme ?

Par ailleurs, s’il est bon que les entreprises de moins de 20 salariés s’alignent sur le droit commun en portant dès maintenant de 10 à 25 % la rémunération des heures supplémentaires, il conviendrait que le Ministre précisât comment la ristourne de 1,50 euro pour les entreprises de moins de 20 salariés compensera ce surcoût.

Depuis l’instauration du bouclier fiscal, la question des impôts locaux empoisonne le débat. À l’initiative d’Hervé Mariton, il a été prévu que si le bouclier fiscal est atteint du seul fait des impôts de l’État, les collectivités locales ne se voient pas reprendre un ticket modérateur sur les impôts locaux. Dans la mesure où le bouclier fiscal passe à 50 % et où il est étendu à la CSG et à la CRDS, il paraîtrait judicieux d’étendre cet amendement à ces deux contributions afin que le problème ne se pose plus du tout.

Enfin, si la ligne directe est privilégiée pour les successions, un effort est fait en faveur des fratries puisque l’abattement passe de 5 000 à 15 000 euros. Mais ne pourrait-on envisager un effort supplémentaire, dans le cas où il n’y a pas d’héritier direct ?

Le Président Didier Migaud a pour sa part souhaité savoir si des études d’impact avaient été menées sur certaines dispositions de ce texte. Il serait en particulier intéressant d’en avoir connaissance pour la fiscalité des heures supplémentaires et pour la mesure relative aux prêts immobiliers, dont on sait qu’elles avaient été envisagées par Nicolas Sarkozy, alors qu’il était ministre de l’économie et des finances, et qu’elles avaient reçu un avis très négatif de la direction de la prévision, au motif que leur efficacité économique serait faible. Il serait donc intéressant de savoir ce qui a amené le Gouvernement à reprendre un dispositif qui avait été écarté en 2004. S’agissant du bouclier fiscal, ne serait-il pas possible de tirer un premier bilan de l’application du bouclier à 60 % avant d’envisager de l’abaisser à 50 % ? Enfin, alors qu’une première estimation faisait état d’un coût global de 11 milliards d’euros pour l’ensemble du dispositif, les indications chiffrées que vient d’apporter Mme le Ministre permettent plutôt de tabler sur 13 milliards en régime de croisière. Qu’en est-il exactement ?

Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, a précisé que l’entrée en vigueur du texte était bien prévue pour le 1^er octobre prochain. Un certain nombre de consultations sont en cours et des représentants des experts comptables seront en particulier reçus afin d’évaluer l’incidence des modifications relatives au paiement des heures supplémentaires sur les logiciels des fiches de paie.

La modélisation réalisée indique que le bénéfice de l’abattement forfaitaire est supérieur au coût de l’heure supplémentaire à concurrence de 1,45 SMIC : pour les petits salaires, l’avantage est donc net.

Le Gouvernement sera attentif, lors du débat budgétaire, aux propositions de simplifications des parlementaires s’agissant du remboursement des contribuables ayant acquitté trop d’impôt, le mécanisme étant à ce jour trop complexe.

Il semble par ailleurs opportun, compte tenu des aléas de l’existence, d’envisager un abattement sur les successions dans le cas où un frère et une sœur, par exemple, passeraient ensemble la fin de leur jour.

La principale étude d’impact n’est-elle pas le suffrage universel ? Mme le Ministre ne connaît à ce jour aucune étude dont les conclusions seraient négatives.

Le Rapporteur général évoquera quant à lui les conséquences de l’application du bouclier fiscal dans son rapport. Le coût des mesures envisagées devrait se situer pour 2008 entre 10 et 11 milliards, même s’il est encore difficile d’évaluer le recours exact aux heures supplémentaires. En année pleine, le chiffrage sera légèrement supérieur à 13 milliards.

M. Jérôme Chartier estime que cette loi est avant tout fondée sur la réhabilitation du travail et des fruits du travail. Libérer les heures supplémentaires, c’est améliorer sensiblement la vie quotidienne des salariés.

La détaxation des revenus des étudiants est essentielle : outre qu’il s’agit d’un engagement présidentiel, M. Marc Le Fur s’était fait naguère l’avocat d’une telle mesure.

Le revenu de solidarité active incitera à un retour effectif à l’emploi et permettra ainsi d’améliorer la vie quotidienne de ses bénéficiaires.

Favoriser l’accession à la propriété, c’est également enrichir les familles de même, d’ailleurs, que la possibilité de transmettre 150 000 euros par enfant tous les six ans.

Le fonctionnement des business angels est exemplaire même si, jusqu’ici, leur développement était insuffisant dans notre pays. Toute personne assujetti à l’ISF pourra donc désormais investir dans le capital d’une petite entreprise afin d’aider à son développement. Cela va dans le bon sens pour favoriser la croissance.

Le bouclier fiscal constitue également un instrument incitatif efficace.

S’agissant des parachutes dorés, les conditions de performance des responsables sont appréciées par le seul conseil d’administration. Or la participation d’autres instances serait bienvenue.

M. Jean-Louis Idiart, outre que ce projet ne comporte aucune réelle innovation, estime que les préoccupations sur les équilibres financiers de la France ne semblent plus à l’ordre du jour. Quid des recettes permettant d’envisager de pareilles dépenses puisque l’on ne saurait s’en remettre aux seules hypothèses de croissance ?

En matière de droits de succession, l’exonération du conjoint survivant est certes positive mais il conviendrait de se préoccuper de l’ensemble des coûts des successions et donations.

Il est par ailleurs aisé de voir à qui profitera le bouclier fiscal.

Les mesures concernant les parachutes dorés relèvent de l’effet d’annonce : qu’en sera-t-il concrètement ?

M. Jean-Louis Idiart estime également que les mesures en faveur des étudiants relèvent de l’effet d’annonce, les étudiants bénéficiant d’un revenu égal à trois fois le Smic n’étant guère nombreux. Selon lui, le Gouvernement sera amené à prendre des mesures impopulaires dans les mois à venir.

M. Jean-Pierre Brard invite Mme le Ministre à venir roder son discours dans un quartier de Montreuil : ses propos sont à des années lumières des préoccupations de ceux dont les fins de mois sont difficiles.

M. Jérôme Chartier a cru, non sans naïveté, que le Gouvernement voulait lutter contre les parachutes dorés puis il a découvert que leur versement serait subordonné à l’avis des conseils d’administration quand il conviendrait plutôt qu’ils le soient à celui des comités d’entreprise.

À ce jour, 90 % des successions sont exonérées entre conjoints et 80 % entre parents et enfants. Entre époux ou en ligne directe, le taux de 40 % ne s’applique que sur la partie du patrimoine supérieure à 1,7 million. En quoi le Gouvernement se préoccupe-t-il des plus modestes ?

Selon Le Figaro, à l’automne 2005, le ministère de l’économie estimait que chaque bénéficiaire du bouclier fiscal toucherait en moyenne un peu plus de 4 000 euros. Or, depuis le début de l’année, ce sont 67 millions qui ont été reversés à 1 100 bénéficiaires, ce qui représente 61 000 euros par foyer. Le Gouvernement veut aggraver une mesure déjà scélérate car, selon lui, on ne donne jamais assez aux pansus et aux repus ! Nombre de riches ne réclament même pas le bénéfice de ce dispositif faute, parfois, d’avoir eu le temps de tout déclarer !

Que pense Mme le Ministre des propos de M. Éric Woerth selon lesquels il ne servirait à rien de faire un bouclier s’il se transforme en course d’obstacle administrative ? M. le Ministre du Budget propose que chacun puisse s’appliquer sans contrôle a priori la ristourne induite par le bouclier s’il estime pouvoir en bénéficier.

Enfin, Mme le Ministre n’a pas eu le temps de répondre à la question : qui paiera ? Les Français doivent savoir qui, parmi eux, sera plumé et qui ne le sera pas.

M. Charles de Courson considère que l’évaluation du coût des mesures diverge entre l’Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale et le Gouvernement. S’agissant des heures supplémentaires, l’ACOSS évalue ainsi le coût des exonérations de cotisations sociales aux alentours de 5 milliards, évaluation supérieure à celle du Gouvernement. Qu’en est-il précisément ?

De la même manière, si l’on veut redresser les finances publiques en cinq ans, c’est environ une dizaine de milliards d’économie qui seront nécessaires. Or compte tenu des coûts des projets gouvernementaux, sera-t-il possible de présenter un PLF avec un déficit qui ne soit pas supérieur au déficit 2007 ?

Tous les parlementaires sont frappés par la complexité du dispositif fiscal s’agissant des heures supplémentaires. Le Gouvernement serait-il favorable à un certain nombre d’amendements de simplifications?

L’orateur rappelle que sa famille politique s’est beaucoup battue pour que le bouclier fiscal intègre les impôts locaux sur le domicile. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est-il par ailleurs favorable à une expérimentation permettant de bonifier le RSA en substitution de la PPE ?

Enfin, le texte ne permet pas que des personnes assujetties à l’ISF investissent dans des entreprises à travers des fonds communs de placements dans l’innovation ou des fonds d’investissement de proximité. Le Gouvernement est-il ouvert à des amendements permettant un tel élargissement ?

Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, rappelle que c’est au sein du conseil d’administration que sont fixées les conditions de performance et le pacte avec le dirigeant bénéficiaire du complément de rémunération. Dès lors que la société comporte plus de 50 salariés, le CA comprend en outre un ou deux représentants du comité d’entreprise. Il importe que la détermination des conditions de performance relève de la liberté du CA, tant les différences sont substantielles entre les sociétés. Le texte prévoit que c’est l’assemblée générale qui, ensuite, approuve ces conditions. De nombreux conseils d’administration, enfin, comportent en leur sein des comités de rémunération constitués de personnalités indépendantes. Il s’agit là d’un gage suffisant pour garantir équité et moralité.

Le Président de la République et le Premier ministre se sont engagés à réduire le déficit en cinq ans. Le Gouvernement, certes, dépensera environ 10 milliards en 2008 et un peu plus de 13 milliards en année pleine mais la réforme des politiques publiques permettra de réaliser des économies sur le train de vie de l’État ; en outre, un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne sera pas remplacé. Enfin, la croissance apportera des recettes fiscales supplémentaires.

Les différences d’évaluation des coûts entre l’ACOSS et le Gouvernement ne sont guère sensibles.

La déclaration automatisée des données sociales doit quant à elle être évoquée avec les experts comptables.

C’est M. Martin Hirsh qui se chargera de répondre précisément aux questions liées à la Prime pour l’emploi et au RSA.

Enfin, le texte ne se réfère pas, en effet, aux FCPI car il s’agit d’abord de promouvoir une plus grande liberté. Le Gouvernement veut favoriser un investissement de proximité.

M. Michel Bouvard est d’accord pour ramener le bouclier fiscal de 60 % à 50 % des revenus mais il ne faut pas que cela aboutisse à la suppression de toute imposition. Le Gouvernement est-il d’accord pour engager une discussion à ce sujet ?

Le parachute doré ne doit pas être « sponsorisé » par les finances publiques, ce qui implique de le reconsidérer dans les modalités de calcul de l’impôt sur les sociétés.

Enfin, s’agissant du RSA, ce n’est pas le potentiel fiscal des départements qui doit être pris en compte mais leur situation à l’endroit de l’emploi.

M. Gaëtan Gorce, pour ce qui est de la rémunération des heures supplémentaires, souligne qu’il faut tenir compte de la situation des salariés non assujettis à l’impôt sur le revenu. Il conteste par ailleurs que le bénéfice réel soit de 2 500 euros pour chaque salarié et considère que l’intérêt des salariés aurait été bien mieux pris en compte par une augmentation du Smic.

Est-il de surcroît raisonnable de procéder à une nouvelle exonération de cotisations sociales dans un contexte de déficits ? N’aurait-il pas été préférable de mettre à plat l’ensemble de ces exonérations plutôt que d’augmenter les prélèvements ? Le Gouvernement s’engage-t-il à ne prendre aucune mesure susceptible d’annuler l’hypothétique gain de pouvoir d’achat?

M. Gérard Bapt s’inquiète du maintien de l’universalité des prélèvements de CSG et de CRDS.

Le Rapporteur général souligne qu’il n’y pas d’exonération mais une réfaction des cotisations sociales salariales.

M. Gérard Bapt se demande, s’agissant du bouclier fiscal, s’il ne pourrait y avoir un plafonnement du montant de réversion du Trésor Public pour les contribuables les plus importants.

Le RSA étant lié au RMI, il s’interroge également sur la répartition des compétences ministérielles entre M. Hirsh et Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi.

Enfin, l’État doit un milliard aux conseils généraux au titre du RMI. Nombre d’élus souhaitent connaître les intentions du Gouvernement à ce propos, d’autant que le surcroît de dépenses généré par le RSA serait partagé entre ceux-ci et l’État.

M. Alain Cacheux rappelle d’abord que, en ce qui concerne les mesures fiscales en faveur de l’accession à la propriété, Mme le Ministre a parlé de texte emblématique. Or il ne voit pas que les dispositions présentées répondent aux difficultés que rencontrent les Français en matière de logement.

Mme le Ministre a également indiqué que ce sujet serait abordé à l’occasion de l’examen d’autres projets, mais il voudrait savoir si Mme Boutin sera présente en séance pour défendre l’article 3 et traiter les questions de fond ou s’il faut considérer que, désormais, le ministère du logement est à Bercy.

Mme Marie-Anne Montchamp est particulièrement sensible au cas des enfants handicapés et, plus largement, des proches handicapés car, pour eux, la transmission d’un patrimoine n’est pas seulement la transmission symbolique du travail de toute une vie ; elle est aussi une garantie d’autonomie du handicapé pour les années suivant le décès.

Ayant constaté que Mme le Ministre était sensible à cette préoccupation elle voudrait savoir ce qui est envisagé en la matière, en particulier pour aller au-delà de la famille au strict sens fiscal et élargir le périmètre d’application de cette mesure, au-delà même de la fratrie.

Dans la mesure où il existe des dispositifs mis localement en place pour accompagner et soutenir la création d’entreprise, elle pense qu’il conviendrait de prévoir un fléchage vers ces dispositifs pour inciter les contribuables à l’ISF à opérer des versements en leur faveur.

Mme le Ministre a bien noté le souhait que l’abaissement du taux du bouclier fiscal de 60 à 50 % ne devait pas aboutir à supprimer le paiement de l’impôt. À cet égard il est un pays que chacun connaît bien et dans lequel cela n’a pas été le cas.

Cela étant, comme le Président de la République l’a souligné, il conviendra d’examiner les dispositions fiscales dans leur ensemble : taxe professionnelle, impôt sur le revenu, impôt sur la fortune… C’est en fonction de cette approche générale et au vu de plusieurs éléments, y compris les expériences étrangères, qu’il faudra examiner et décider si telle ou telle mesure doit être mise en œuvre ou non.

Pour ce qui est des « parachutes dorés », il ne faut pas oublier que les sommes versées ont la nature de rémunérations, qu’il s’agisse de salaires ou de BNC. Elles figurent donc à ce titre dans la comptabilité des entreprises en cause et constituent des charges déductibles. Il serait peu orthodoxe de leur réserver un sort particulier à ce titre.

M. Michel Bouvard fait remarquer que ce serait pourtant un moyen de limiter cette pratique.

Mme le Ministre indique ensuite aux membres de la commission qu’elle fera parvenir à leur président le calcul effectué par ses services et d’où il ressort qu’un salarié percevant 1 500 euros brut par mois gagnera 2 500 euros sur l’année.

Pour ce qui est de l’hommage du vice à la vertu, elle espère être située du côté de la vertu et elle fera en sorte de rester sur le bon chemin en continuant à dialoguer avec la Commission et avec le Parlement.

S’agissant de l’articulation entre RMI et RSA, elle laissera le soin de donner les explications nécessaires à M. Martin Hirsch qui sera entendu cet après-midi par la Commission.

M. Jean-Louis Idiart fait remarquer que M. Martin Hirsch dit, lui, qu’il faut s’adresser à Bercy !

Mme le Ministre ajoute alors qu’elle fera en sorte de le rencontrer avant qu’il vienne devant la Commission afin de lui donner les éléments nécessaires relevant de son ministère. Il pourra ainsi donner des réponses complètes.

En matière de logement, elle souligne les efforts importants consentis par le Gouvernement, en particulier avec l’augmentation massive des programmes de construction de logements sociaux et d’accession à la propriété. C’est faire un mauvais procès que de ne pas le reconnaître.

Par ailleurs elle est très attachée à la question de la transmission du patrimoine à un enfant handicapé. Il existe déjà le doublement des abattements lorsque l’héritier est un enfant handicapé. On pourrait donc envisager, après expertise, le même doublement des plafonds pour la transmission des patrimoines.

Mme Marie-Anne Montchamp demande s’il ne serait pas possible d’élargir le périmètre des héritiers.

Mme le Ministre répond qu’il convient d’attendre les résultats des expertises qui seront menées avant d’envisager d’aller au-delà de ce qui est actuellement retenu.

Le Président remercie Mme le Ministre et lève la séance.

AUDITION DE M. MARTIN HIRSCH, HAUT-COMMISSAIRE
AUX SOLIDARITÉS ACTIVES CONTRE LA PAUVRETÉ

La commission des Finances, de l’économie générale et du Plan, en réunion commune avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a entendu M. Martin hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

Après que les commissaires ont observé une minute de silence à la mémoire de Paul-Henri Cugnenc, député de l’Hérault, décédé la nuit précédente, M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a donné la parole à M. Martin Hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté.

M. Martin Hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a fait observer que les articles 8 à 11 du projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat – si celui-ci est adopté – permettront d’expérimenter, dans des départements volontaires, un dispositif qui est le fruit du travail d’une commission ayant réuni, notamment, deux parlementaires, Mme Paulette Guinchard et M. Laurent Wauquiez, et des représentants des syndicats et des associations.

Cette commission cherchait à résoudre le problème de la pauvreté des enfants : comment réduire celle-ci en privilégiant le retour au travail des parents ? Elle a publié un rapport, qui contient une quinzaine de résolutions et qui relève une difficulté majeure : dans un certain nombre de cas, la possibilité de travailler ne permet pas de sortir de la pauvreté.

Pour les personnes qui bénéficient des minima sociaux, la sortie du système est coûteuse : par exemple, une personne bénéficiaire du revenu minimum d’insertion (RMI), qui perçoit environ 440 euros par mois et une allocation, si elle reprend un travail à mi-temps – rémunéré à moins de 500 euros par mois –, ou si elle conclut un contrat d’avenir – dont la durée est plafonnée à vingt-six heures et qui est rémunéré à hauteur de 650 ou 700 euros par mois –, perdra le droit à certaines aides. Il devient alors presque rationnel de ne pas chercher à reprendre un travail. D’autres personnes, qui travaillent pourtant, vont se retrouver dans une situation de très grande pauvreté, d’où une certaine amertume.

Enfin, il existe de nombreuses situations intermédiaires : certains, en s’occupant de personnes âgées ou handicapées quelques demi-journées payées au Smic, par exemple quatre jours par semaine, percevraient ainsi 350 euros par mois. Mais comme cette somme est presque entièrement déduite de leurs prestations, ils ne gagneraient en fait pas un centime de plus que s’ils ne travaillaient pas.

Autre cas de figure : une personne bénéficiaire du RMI, qui avait eu l’opportunité de travailler pendant un été, a reçu ensuite une demande de remboursement de la caisse d’allocations familiales, qui avait recalculé la moyenne de ses revenus en prenant en compte ses revenus de l’été.

Il s’agit de répondre à ce genre de situations. Le dispositif proposé doit donc satisfaire à trois objectifs :

– Le premier est de garantir à toute personne qui reprend un travail que ses ressources vont augmenter, et cela dès la première heure travaillée, sans recréer de nouveaux effets de seuil, qu’il s’agisse d’un temps partiel ou d’un plein temps, et de façon durable. Les mécanismes existants permettent parfois de cumuler différents types de revenus, mais au bout d’un an, les ressources diminuent : l’effet en est évidemment délétère.

– Le deuxième objectif est de disposer d’une arme « anti-travailleurs pauvres ». Parfois, le temps de travail du salarié est contraint, sa qualification insuffisante et ses charges de famille telles qu’il se retrouve en dessous du seuil de pauvreté. Ainsi, sur un total de 2,5 millions de travailleurs pauvres, un tiers est constitué d’intermittents : il s’agit d’une pauvreté due à la précarité ; les situations de temps partiel subi correspondent au deuxième tiers : le plus souvent, des femmes sont concernées ; le troisième tiers est constitué de salariés travaillant à plein temps, avec des charges de famille importantes. Certaines armes ont été imaginées pour sortir ces travailleurs de la pauvreté au travail, à l’image de la prime pour l’emploi ou des négociations salariales. Mais la solidarité doit pouvoir compléter les revenus du travail.

– Le troisième objectif est de simplifier. Le code des droits contre l’exclusion, ouvrage de 800 pages, a recensé le nombre d’aides auxquelles un allocataire du RMI peut théoriquement prétendre : on en dénombre 51 ! Aucun allocataire ne peut effectivement prétendre à toutes et aucun spécialiste du droit social ne peut les connaître toutes. Toutefois elles existent, peuvent se neutraliser, disparaître, d’autant que certaines sont liées à un statut. Le système est donc d’une grande complexité.

À la complexité des aides s’ajoute la complexité des acteurs. Il y en a une douzaine : l’allocataire du RMI aura à faire au conseil général, au centre communal d’action sociale, à la caisse d’allocations familiales (CAF), à la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), aux Assédic, à l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), etc. Le circuit pourra durer quelques mois avant que l’intéressé puisse faire valoir ses droits de façon effective et qu’on puisse lui parler de travail.

Il faut encore ajouter la complexité des situations. On a souvent classé les gens par catégories : allocataires du RMI, bénéficiaires de l’allocation de parent isolé, personnes relevant d’un autre dispositif ou minimum social, etc.

Ces situations sont difficiles pour les personnes concernées mais aussi pour celles qui sont censées les aider – services sociaux, entreprises, élus – et pour l’ensemble du pays, qui compte plus de situations de pauvreté qu’il ne devrait en dénombrer. Il faut remarquer également que les minima sociaux ont été conçus principalement pour ceux qui sont dans l’incapacité de travailler, et non pour ceux auxquels la société est incapable de procurer un travail leur permettant de vivre dignement.

C’est dans ce contexte qu’a été conçu le revenu de solidarité active. On passe de l’idée d’une allocation différentielle où les aides viennent compléter les revenus du travail, à celle selon laquelle les aides décroissent, mais moins vite que ne croissent les revenus du travail. Il est possible de faire un parallèle avec le bouclier qui concerne les salaires les plus élevés, où l’on fait en sorte de ne pas prélever plus qu’une certaine partie des revenus. Présentement, il se trouve que certains allocataires du RMI, qui reprennent un travail, se voient prélever 100 % de leur revenu supplémentaire. L’idée d’un bouclier consistera à garantir au bénéficiaire du RMI qui reprend un travail rémunéré à hauteur de 500 euros par mois qu’il conservera effectivement 60 % ou 70 % de cette somme, ce pourcentage restant à définir. Il reviendra ensuite aux différents services de recalculer les aides correspondantes.

Tel est le principe du RSA, conçu au départ par la commission précitée comme une prestation qui devait se substituer et non se rajouter au RMI, à l’allocation de parent isolé, aux primes et différents mécanismes d’intéressement, à la prime pour l’emploi et qui avait vocation à s’articuler ou se fondre avec l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et l’allocation de solidarité spécifique (ASS). En effet, les problèmes que rencontrent les personnes handicapées sont équivalents à ceux que connaissent les allocataires du RMI : certaines, qui bénéficient de l’AAH, conviennent qu’elles auraient la possibilité de travailler à quart de temps mais qu’elles ne le font pas pour éviter qu’on ne déduise la rémunération correspondante du montant de leur allocation.

Il convient de simplifier les modalités de mise en œuvre de ces différentes primes, mais aussi certains droits connexes, qu’ils dépendent de l’État ou des collectivités locales. Les barèmes devraient être harmonisés et s’appliquer en fonction non des statuts des intéressés mais de leurs ressources. Des travaux parlementaires ont été menés en la matière aussi bien à l’Assemblée nationale qu’au Sénat pour simplifier et rendre plus juste le dispositif.

Cela demande du temps et de nombreuses concertations sont requises : ces dispositifs sont gérés par des institutions et des collectivités différentes ainsi que des budgets différents ; ils sont enchevêtrés, mais ne peuvent être « détricotés » trop rapidement. D’où la nécessité de trouver une méthode évitant d’aller « dans le mur », sur le plan financier comme sur le plan opérationnel.

Sur le plan financier, il s’agit d’aider les gens à trouver un travail à la hauteur de leurs capacités et de ce qu’on peut leur offrir, mais aussi qui leur permette de s’en sortir. Le travail est conçu comme un socle fondamental. Si l’on fait disparaître les effets de seuil précédemment évoqués, il devrait être possible de permettre à certains de passer d’une situation où ils ne travaillent pas à une situation où ils travaillent – quitte à ce que ce soit à temps partiel dans un premier temps – et de permettre à d’autres, qui travaillent à temps partiel, de travailler à temps plein. Au total, le volume d’heures travaillées serait donc augmenté pour chacun. Cela devrait engendrer des économies en matière de prestations sociales. Cependant, pour permettre ces économies, il faut d’abord consentir à un certain investissement, établir les barèmes et la nature des prestations au bon niveau, sans déstabiliser, dans le même temps, d’autres dispositifs.

Sur le plan opérationnel, les personnes en difficulté rencontrent différentes catégories d’obstacles : les premiers sont liés à l’environnement économique, aux effets de seuil, à la conjoncture économique, à la situation de l’emploi ; les seconds sont liés à leurs propres difficultés, qu’elles concernent l’emploi, le logement, la formation, la santé, les transports, la garde des enfants, le surendettement, etc. Il est possible de déterminer douze ou quinze problèmes fréquents. La plupart des personnes en rencontrent trois ou quatre, qu’il faut traiter en même temps. Or les politiques publiques ne sont plus armées pour cela et ces personnes se trouvent renvoyées d’une administration à l’autre. Il convient donc de créer des dispositifs davantage centrés sur les personnes, plus réactifs, plus fluides et plus rapides. Pour cela, il faut mobiliser les différents services qui ont chacun à gérer leur propre dispositif. Opérationnellement, il est important de modifier les habitudes.

Le pari est double : miser sur la simplification des prestations, pour rendre plus fluide le dispositif institutionnel ; miser sur l’organisation d’expérimentations sur des territoires volontaires.

Le sujet a déjà été travaillé et certains effets de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux ont été mis en évidence. Sur le premier territoire où un travail a été réalisé – le département de l’Eure – il a été décidé qu’un jour donné, les nouveaux allocataires du RMI trouveraient en face d’eux les représentants de la caisse d’allocations familiales (CAF) et d’autres institutions ; qu’il faudrait non plus trois mois, mais trois jours pour mettre au point un contrat d’insertion ; que ces nouveaux allocataires du RMI pourraient bénéficier immédiatement de la couverture maladie universelle (CMU) ; que dès le premier jour, la question du travail serait évoquée, car l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) était aussi présente, avec les offres d’emploi disponibles. Grâce à ce dispositif, le taux de conclusion de contrats d’insertion est ainsi passé de 30 % à 90 %.

Il est aujourd’hui proposé de travailler en deux étapes, en commençant par une étape expérimentale, consolidée et même considérablement renforcée par le présent texte. Elle permettrait de préparer et de faire vivre les expérimentations, tout en favorisant la concertation sur les choix à faire s’agissant de la grande réforme des minima sociaux. Cette phase comporte quatre éléments :

– Premièrement, dans les départements volontaires, sur la partie du territoire choisie comme lieu d’expérimentation, tous les allocataires du RMI ayant une activité pendant cette période – qu’ils la reprennent ou qu’ils en accroissent la durée – se verront garantir un revenu supérieur à celui qu’ils percevraient s’ils ne travaillaient pas ; et cela, sans distinctions entre les allocataires car le dispositif doit être simple et accessible à tout le monde.

– Deuxièmement, les bénéficiaires de l’allocation de parent isolé (API), qui ne bénéficient pas des mécanismes d’insertion, et sont souvent de futurs allocataires du RMI, devraient bénéficier d’un dispositif « miroir » de celui dont bénéficient les allocataires du RMI : en effet, les allocataires du RMI dépendent des conseils généraux, ceux de l’API de l’État. Il serait souhaitable que l’État puisse faire bénéficier les allocataires de l’API du revenu de solidarité sans que l’on attende qu’ils soient sortis du dispositif API.

– Troisièmement, l’État contribuera au financement de ces expérimentations. Les départements pionniers, qui avaient trouvé la démarche intéressante, se sont dits prêts à les financer eux-mêmes, en attendant des jours meilleurs. Mais dès lors que cette démarche s’inscrit dans une réforme globale – d’intérêt local mais aussi d’intérêt national –, il a semblé normal au gouvernement que l’État participe de tous les points de vue à ces programmes d’expérimentation, en particulier en mobilisant les différentes administrations ou les différents établissements publics qui relèvent de sa compétence, la réussite de ces expérimentations devenant l’un de leurs objectifs, en simplifiant juridiquement les dispositifs concernés et en prenant financièrement en charge une partie du surcoût.

– Quatrièmement, les conditions dans lesquelles les départements pourront se porter volontaires doivent être précisées. L’article 142 de la loi de finances pour 2007 a entrouvert la porte de ces expérimentations ; il a conduit dix-sept départements à s’engager dans cette démarche. Il est proposé à ces départements de compléter leur dossier d’ici au 30 septembre s’ils souhaitent bénéficier des modifications que pourrait adopter le Parlement avec le présent texte.

Il est prévu également que les départements qui n’ont pas été intéressés par le premier dispositif, mais qui le seraient par le dispositif renforcé, puissent s’inscrire d’ici au 30 septembre. Néanmoins, leur nombre sera limité à une dizaine. Au-delà, les départements prioritairement retenus seront ceux connaissant le plus de difficultés, et donc ayant le potentiel fiscal le plus faible. Reste à savoir si c’est le bon critère ; il sera possible d’en discuter. Cette phase d’expérimentation devrait durer trois ans, voire moins, si la réforme peut entrer en vigueur plus rapidement, peut-être dès la fin de l’année prochaine.

Telle est l’économie générale de ce dispositif, dont il sera bien sûr rendu compte de l’état d’avancement.

Un débat a suivi l’exposé du Haut Commissaire.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, après avoir remercié le Haut Commissaire pour la précision de son intervention, a estimé que le dispositif proposé, fondé sur le principe de l’expérimentation, est simple à comprendre et très réactif, facile à mettre en place très rapidement. Il est cependant regrettable que le Haut Commissaire n’ait pas parlé davantage de la réforme des minima sociaux.

Par ailleurs, quels sont les fonds dont il pourra disposer ? Le nombre des personnes concernées étant évalué à 55 000 dans le dossier de présentation et le surcoût par personne étant estimé entre 1 000 et 1 200 euros, le coût total de l’expérimentation s’élèverait à au moins 55 millions d’euros. Le gouvernement doit rapidement préciser les moyens qui seront consacrés à la mesure.

Enfin, il serait souhaitable de profiter de l’évaluation qui sera faite du RSA pour l’élargir au RMI : quelles sont les personnes qui font appel au RMI, pourquoi certaines y restent des années, pourquoi certaines ne cherchent pas à en sortir, pourquoi certaines sont plus facilement employables que d’autres ? Refusent-elles toute activité ou ne peuvent-elles pas en prendre une ? Il convient d’aller plus loin dans cette évaluation des allocataires du RMI, qui représentent plus d’un million de personnes en France.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a demandé au Haut Commissaire d’évoquer des cas concrets. Quel sera, avec le RSA, le revenu d’une personne qui travaille à deux tiers de temps et qui n’a pas d’autres revenus ? Que sera-t-il pour une personne qui travaille 18 heures, mais qui travaille ailleurs, plus ou moins légalement ?

Le Rapporteur général, après avoir appuyé la demande de présentation de cas concrets, a demandé si l’on pourrait prendre en compte, dans certaines expérimentations, les aides au logement, celles-ci pouvant représenter près du tiers des revenus des bénéficiaires de minima sociaux, et à peine moins que les allocations stricto sensu. La même question vaut pour la prime pour l’emploi.

Par ailleurs, l’optimisme du rapporteur pour avis doit être salué, car la mise en place du RSA ne sera sans doute pas si simple. Cela demandera beaucoup d’ingénierie sociale. Tout dépendra du degré d’organisation et de motivation des départements. Cela pose la question de la participation de ces derniers, et de leur choix. Le critère de priorité proposé pour choisir les départements candidats à l’expérimentation, s’ils étaient plus de dix, est le potentiel fiscal ; ce critère ne paraît pas le plus pertinent. La motivation vient souvent des avantages financiers. L’État est prêt à partager avec les départements les surcoûts. Mais jusqu’à quelle hauteur ? La moitié ou un peu plus ? Cela étant, le dispositif proposé est formidable et on ne peut qu’y adhérer. Il est très complémentaire de l’article 1^er du texte, relatif aux heures supplémentaires. Cet article 1^er concerne ceux qui ont un emploi et dont on désire valoriser le travail. Quant à ceux qui n’ont pas d’emploi mais qui en cherchent un, ils sont concernés par les derniers articles du texte.

Le Président Didier Migaud a également demandé des précisions sur les modalités de contribution de l’État aux dispositifs d’expérimentation, sur la répartition des coûts entre l’État, les départements et d’autres partenaires et sur le montant global de l’expérimentation, la généralisation du RSA étant évaluée entre 4 et 8 milliards d’euros.

Le Haut Commissaire a tout d’abord insisté sur la distinction à faire entre le dispositif cible, à savoir la future réforme déjà préfigurée, et les premières étapes expérimentales qui n’intéressent qu’une partie de la population concernée et certaines aides. Puis, en réponse aux intervenants, il a apporté les précisions suivantes :

– Il s’agit d’éviter, dans le dispositif cible, de recréer des effets de seuil et des iniquités après les avoir supprimés. D’où un dispositif relativement simple concernant toutes celles et tous ceux dont les ressources de travail sont inférieures à un certain niveau, compte tenu de leur situation de famille. Leur revenu pourrait être complété jusqu’à un niveau correspondant à peu près au seuil actuel de sortie de la prime pour l’emploi, qu’elles soient passées ou non par les minima sociaux. Encore faut-il déterminer à partir de quelle quantité de travail on ne doit plus être dans la pauvreté, ce qui relève d’une décision politique.

– Lorsque ce dispositif a été imaginé, son coût global a été estimé entre 6 et 8 milliards d’euros, tout compris, mais sans prendre en compte les effets d’économies induits qui sont liés à la reprise de travail ; or certains pays qui ont mis en œuvre des systèmes de même nature, comme le Canada ou d’autres pays anglo-saxons, se sont rendu compte que l’investissement initial était remboursé. Le travail sera repris et l’on procédera à certaines simulations, qui pourront être étayées par des travaux de terrain.

– Concernant l’expérimentation, des documents seront distribués aux commissaires. On y voit qu’une personne seule au RMI reçoit un peu moins de 400 euros par mois. Si elle se remet à travailler à quart de temps, elle reçoit actuellement, la première année, 514 euros. Dans le nouveau dispositif, elle passera de 514 à 564. Si elle est à mi-temps, elle recevra 740 euros, à trois quarts de temps 916 euros et à plein temps 1 112 euros.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a demandé si les personnes concernées conserveraient les avantages indirects liés au RMI.

Après avoir précisé qu’elles les conserveraient tant qu’elles percevront une fraction de RMI, le Haut Commissaire a poursuivi ses réponses :

– Effectivement la mise en place ne sera pas simple. Il faudra modifier les habitudes et un texte, un décret ou une circulaire ne sauraient suffire. Cependant la démarche proposée prend en compte cette complexité. On continuera ce que l’on a commencé à faire, c’est-à-dire à faire bouger les services publics : ceux qui se trouvent dans les départements concernés pourront témoigner qu’il se passe quelque chose et que l’on arrive à simplifier les procédures, à lever les préalables, sans s’arrêter au premier obstacle. L’accompagnement est également important et il faudra veiller à ce que l’État y consacre de l’argent. Ce n’est pas aux départements de redéployer des travailleurs sociaux pour assurer tout le travail d’animation, d’accompagnement, d’impulsion, de coordination, de simplification, etc. L’aller et retour entre le niveau local et le niveau national devra être fluide : on doit pouvoir y arriver.

– Les allocataires du RMI constituent des populations tout à fait hétérogènes de par leur situation familiale, leur âge, leurs problèmes. Ils n’ont en commun que le niveau de leurs ressources : moins de 450 euros par mois. Par exemple, il y a environ 60 000 bénéficiaires du RMI à Paris : 15 000 ou 20 000 appartiennent au secteur du spectacle, 3 000 ou 4 000 au secteur de la communication. Ils sont évidemment assez différents des personnes que l’on peut rencontrer à Louviers ou dans les zones rurales de la Côte d’Or. Pour autant, si on les aide à régler leurs problèmes, les uns et les autres partagent la même aspiration à occuper une place digne dans la société.

Il ne faut donc pas commencer par les cataloguer, mais faire en sorte que la logique des droits et des devoirs et des engagements réciproques soit mise en œuvre. Notre niveau d’exigence doit correspondre à ce que l’on peut demander aux personnes et ce que l’on peut leur offrir. Dans de nombreux endroits, les personnes n’ont pas été accompagnées pendant deux ou trois ans ; il n’est pas possible de leur dire que, demain matin, on va leur demander quelque chose. Il faut aussi que l’État et les différents services se mettent en mesure de les recevoir et de leur répondre.

L’année prochaine, on aura une idée plus claire des dispositifs adaptés. Certes, on peut prévoir une évaluation plus précise des allocataires, mais il faut se méfier des clichés car les parcours sont assez compliqués. Il est frappant de constater que ceux qui vivent de leur travail chez Emmaüs sont plutôt issus du tiers de bénéficiaires du RMI souvent jugés inaptes au travail. Voilà pourquoi il convient d’avancer avec prudence et se méfier des catalogages.

– S’agissant de la prise en charge et de la répartition des coûts entre les différents partenaires, il convient d’être le plus complet et le plus précis possible. On peut distinguer deux cas de figure. Celui des personnes qui reprennent un travail mais bénéficient actuellement d’un intéressement à la reprise d’activité insuffisant (parce que leur horaire mensuel de travail est inférieur à 78 heures) ou inexistant parce qu’ils sont titulaires d’un contrat d’avenir ou d’un contrat insertion-revenu minimum d’activité : pour cette catégorie-là, soit à peu près 20 % des bénéficiaires du RMI, le surcoût unitaire annuel du revenu de solidarité active serait, pour les départements volontaires, de 1 200 à 1 300 euros. Celui des personnes sortant de tout dispositif d’intéressement, actuellement, après un an de travail, ce qui est trop court : il faut éviter que les intéressés ne « replongent » et le surcoût est alors plus important, de l’ordre de 2 600 euros.

En moyenne, le surcoût unitaire serait un peu inférieur à 2 000 euros. Si on estime que 25 départements vont participer à l’expérimentation sur une partie de leur territoire, avec environ 3 000 allocataires du RMI chacun, cela fait 75 000 personnes concernées. Si 20 % d’entre eux bénéficient du RSA, soit 15 000, et si le coût moyen est de 2 000 euros sur l’année, cela fait un total de 30 millions d’euros.

L’État propose de prendre en charge la moitié de ce surcoût direct pour les départements, soit 15 millions d’euros, de financer la totalité de l’expérimentation parallèle sur l’API, ainsi que des travaux d’évaluation, d’ingénierie et d’accompagnement. Ainsi, sur une enveloppe globale qui ne devrait pas dépasser 25 millions d’euros, il y aurait : 15 à 17 millions de contribution aux départements ; 3,5 à 4 millions pour la prise en charge du RSA des bénéficiaires de l’API ; les 3 à 5 millions restants servant à prendre en charge l’accompagnement, l’ingénierie, l’évaluation, etc.

M. Denis Jacquat s’est déclaré favorable au RSA dans la mesure où le dispositif est expérimental et repose sur le volontariat des départements. Dans sa philosophie, le RSA rejoint le postulat selon lequel les revenus du travail doivent être supérieurs à ceux de l’assistance. Lors de l’institution du RMI, qui eut lieu dans la même salle de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, une grande discussion s’était instaurée sur son appellation : « RM » (revenu minimum) ou « RMI » (revenu minimum d’insertion) ? La majorité des commissaires de l’époque, estimant que ce revenu devait être un marchepied vers l’emploi pour les personnes qui en étaient éloignées, avait opté pour la seconde appellation. Or l’insertion professionnelle s’est révélée très difficile à réaliser. Certains allocataires du RMI exercent une activité annexe : travail au noir, voire travail à l’étranger dans les départements frontaliers. Il serait bon de revenir à l’esprit primitif du RMI, à savoir le donnant-donnant, c’est-à-dire qu’en échange du versement de l’aide, les personnes qui le peuvent effectuent une activité d’intérêt collectif. Où en est-on dans ce domaine ? Dans le cadre des grands projets de ville (GPV) des équipes pour l’insertion ont convoqué les bénéficiaires du RMI un par un et sont parvenues à leur trouver des activités.

Mme Martine Carrillon-Couvreur a demandé des précisions, premièrement, sur le financement du dispositif – quelle est la durée prévue de l’engagement financier de l’État ? Quelle sera la répartition des responsabilités entre celui-ci et les départements ? –, deuxièmement, sur la façon d’agir contre l’éparpillement des acteurs quand deux ministères et un haut commissariat sont concernés par la question de la pauvreté et, troisièmement, sur les publics concernés. N’y a-t-il pas un risque que le RSA ne profite qu’aux personnes les plus proches de l’emploi, et donc qu’il y ait une « dualisation » du public du RMI ? Comment répondre à la situation de l’ensemble de ces personnes, en particulier de celles qui sont les plus éloignées de l’emploi et qui se trouvent dans les situations les plus précaires ? Comment garantir que le RSA ne deviendra pas un instrument supplémentaire du traitement social du chômage partiel, l’ensemble des politiques d’aides financières et d’aide aux personnes n’étant pas « revisité » dans le cadre du projet de loi proposé ?

M. Jean-Pierre Brard, considérant que M. Martin Hirsch est un homme honorable, qui d’ailleurs n’a pas accepté d’être ministre, ce qui constitue une ligne de partage pour les ventres affamés qui étaient à l’affût de trois lentilles ministérielles, a craint qu’il ne soit le Henri Dunant du XXI^e siècle, rappelant que cet humaniste suisse, effrayé par les conséquences de la guerre qu’il avait pu constater à Solferino, a été à l’origine de la création de la Croix-Rouge.

Puis, il a évoqué le problème des loyers, considérant que dans une commune comme Montreuil, les gens sont livrés, pieds et poings liés, à des aigrefins. Cette question fait-elle l’objet de réflexions ? Enfin, le parallèle ayant été fait entre les deux « boucliers », fiscal et social, il est intéressant de comparer les montants en cause – 15 milliards d’euros de cadeaux fiscaux d’un côté, 25 millions pour le RSA de l’autre : ce rapport de 1 à 600 entre ce qui est fait pour les pauvres et les riches permet de juger la politique du gouvernement actuel.

M. François Baroin a présenté les observations suivantes :

– Le critère retenu pour la sélection des départements candidats, à savoir le potentiel fiscal, est dangereux, surtout pour ceux qui ont été fortement touchés par les délocalisations, car cela va engendrer un dispositif quasiment commercialisé des personnes qui sont dans une grande pauvreté. Cela mérite une discussion sérieuse.

– Le RSA a plusieurs murs porteurs. L’un d’eux, sur lequel le peuple a reçu une assurance du Président de la République, porte sur la contractualisation des engagements réciproques, au regard de l’emploi, entre celui qui touche une allocation et l’État. Or, pour les bénéficiaires de l’API, il est prévu, à l’article 10, que ces engagements réciproques seront précisés par voie réglementaire ; un point aussi important ne peut être renvoyé à un texte réglementaires et doit être discuté dans l’hémicycle.

– Les maisons de l’emploi font désormais partie de la « tuyauterie » de la cohésion sociale. Certaines existent déjà, d’autres se mettent en place. Comment le dispositif du RSA va-t-il s’insérer dans ce contexte ?

M. Marcel Rogemont a d’abord indiqué que l’Agence nouvelle des solidarités actives estime à 30 % la fraction des bénéficiaires du RMI susceptibles de bénéficier du RSA. Qu’est-il prévu pour les 70 % restants ? Le coût du dispositif est important et l’engagement de l’État intéressant. Cependant, lorsque ont été lancés les contrats d’avenir, il était convenu qu’une moitié relèverait de l’État, l’autre moitié du conseil général. Or, en Ille-et-Vilaine, le conseil général finance 71 % des contrats actuellement. Quelles assurances sont données qu’il y aura un financement pérenne et clair de l’État au moins pendant la période de l’expérimentation ?

Par ailleurs, si l’on comprend bien le dispositif, un travailleur à temps partiel qui ne gagne pas beaucoup d’argent doit d’abord percevoir le RMI pour bénéficier du RSA. N’est-on pas en train de créer de nouveaux effets de trappe de pauvreté et des injustices ? Enfin, l’expérimentation est prévue sur trois ans. Cela signifie-t-il qu’il n’y aura pas de généralisation du processus avant ?

Mme Marie-Anne Montchamp, tout en s’interrogeant sur le fait que l’allocation aux adultes handicapés (AAH) puisse être considérée comme un minimum social, a estimé que l’égalité des droits des personnes handicapées implique que ces dernières ne soient pas tenues à l’écart du dispositif proposé, d’autant que les mécanismes de compensation facilitent leur accès à l’emploi et que les entreprises adaptées qui sont censées accueillir ces personnes dans l’emploi ont des ressources limitées. Il apparaît d’autant plus important d’envisager une expérimentation ciblée sur le public handicapé que les progrès techniques font que même des personnes très lourdement handicapées peuvent, si elles le veulent, accéder à l’emploi.

Mme Marisol Touraine, saluant l’optimisme de M. Martin Hirsch, s’est cependant déclarée dubitative quant à la portée exacte du dispositif et a souhaité avoir des précisions sur les points suivants :

– Il semble y avoir une sorte de confusion entre ce que le Haut Commissaire a appelé le dispositif cible et le projet de loi proposé. Au moment où la loi étendra l’expérimentation à l’ensemble du territoire national, le public concerné sera-t-il toujours limité aux allocataires du RMI et de l’API ou bien couvrira-t-il l’ensemble des travailleurs pauvres ? Par ailleurs, comment une personne passant d’un mi-temps à deux tiers de temps ou à un temps plein peut-elle bénéficier du dispositif proposé s’il faut percevoir le RMI ?

– Quelle est la durée prévue pour le dispositif ? L’ensemble des conventions d’expérimentation seront-elles identiques, de même durée ?

– Le RSA ne donnant pas en soi un emploi, une coopération est attendue de la part des employeurs ; qu’en sera-t-il ?

– Plus généralement, enfin, la France est l’un des rares pays à avoir neuf minima sociaux. L’objectif est-il que le RSA se substitue, en partie, à ces derniers ou de créer un dispositif différent de lutte contre la pauvreté indépendamment de la question des minima sociaux ?

M. Charles de Courson, se fondant sur l’expérience de la Marne, département qui met en œuvre l’expérimentation prévue par l’article 142 de la loi de finances pour 2007, a estimé que le champ de l’expérimentation pourrait utilement être élargi à des dérogations à un certain nombre de dispositions du code du travail relatives, d’une part, au contrat d’avenir et, d’autre part, au contrat d’insertion-revenu minimum d’activité. Par ailleurs, serait-il possible d’intégrer au RSA expérimental la prime pour l’emploi – que tout le monde souhaite voir « branchée » sur la feuille de paye et non sur l’impôt – et d’autres droits connexes, comme les aides au logement, les exonérations de taxe d’habitation ? Enfin, ne serait-il pas souhaitable, comme cela était sur le point d’être voté en 1997, d’éclater l’API entre un RMI et une allocation d’insertion liée à la signature d’un contrat ? Le contrôle de cette aide pose en effet des problèmes.

M. Pierre Morange a insisté sur le fait que la complexité des situations, des acteurs et des aides impose une maîtrise de l’information et a rappelé que, à la suite des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de finances de la sécurité sociale, il a déposé un amendement, qui a été voté, tendant à établir un numéro d’identification – le NIR – commun à toutes les caisses sociales – congés payés, Assédic, ANPE, etc. –, figurant dans un fichier informatique commun et croisé avec le fichier du fisc. Cela permet à la fois d’améliorer le service rendu à chacun des assurés, de s’assurer qu’il n’y a pas détournement de l’argent public à vocation sanitaire et sociale et de constituer une base de données efficiente pour la mise en œuvre du dispositif proposé.

Mme Muriel Marland-Militello a souligné que, si la population des bénéficiaires du RMI est très hétérogène, celle des personnes chargées du soutien ne l’est pas moins, chacun défendant en outre son « pré carré ». Y aura-t-il un référent unique par allocataire du RMI, comme cela est en train de se mettre en place dans les maisons départementales des personnes handicapées, un tel référent étant le seul garant d’une simplification du système ?

M. Etienne Pinte a signalé que beaucoup de communes apportent des aides sociales en fonction des revenus des intéressés. Ces aides seront-elles prises en compte ? A défaut, il y aurait un risque que leur perte vienne amputer l’augmentation du revenu des personnes bénéficiant du RSA.

M. Gérard Bapt a indiqué que les aides des communes sont par définition dispersées et portent sur tous les aspects de la vie des allocataires du RMI et posé les questions suivantes :

– Quelles sont les compétences respectives de M. Martin Hirsch et de Mme Christine Lagarde ?

– Le milliard d’euros que les départements attendent de l’État au titre de la compensation du transfert du RMI pourra-t-il être honoré ?

– Par ailleurs, le projet de loi permet de réserver le RSA aux personnes résidant depuis six mois dans les départements concernés. Cela ne va-t-il pas à l’encontre du développement de la mobilité, dont l’insuffisance est souvent citée comme un frein à l’emploi, d’autant qu’une frontière départementale peut couper un même bassin d’emploi, voire une même communauté de communes située sur deux départements différents ?

M. Christophe Sirugue a observé que le RSA est un outil et qu’il ne crée pas d’emplois potentiels. Qu’est-il prévu pour que les entreprises s’impliquent en ce domaine ? Si le public concerné est celui qui se trouve le plus proche de l’emploi, ne peut-on pas considérer que le RSA relève de la mission du service public de l’emploi ? Pourquoi faut-il, dans ces conditions, qu’il y ait un surcoût financé par les collectivités départementales ? Concernant la substitution du RSA aux autres minima sociaux, cette éventualité est-elle à prévoir dans des délais courts ou ne sera-t-elle à considérer qu’au terme de l’expérimentation ?

Par ailleurs, l’ADF – l’Assemblée des départements de France – est plus que réservée sur la prise en compte du potentiel fiscal pour le choix des départements expérimentateurs. Des éléments à caractère démographique seraient préférables, comme le taux de bénéficiaires du RMI inclus dans le RSA dans la population totale.

Enfin, au regard de l’expérience, la question financière doit être abordée. Qu’en est-il en effet du milliard d’euros qui n’a pas été versé aux départements au titre de la compensation du transfert du RMI ? De même, M. Jean-Louis Borloo, alors qu’il appartenait au gouvernement de M. Dominique de Villepin, s’était engagé à ce que l’État finance les surcoûts afférents aux contrats d’avenir à hauteur de 12 % du montant d’un RMI de base : il n’en est plus question… Dans le présent projet de loi, pourquoi est-il écrit que l’État, pour 2007, « peut prévoir » – et non « prévoira » – la prise en charge d’une partie du coût de l’expérimentation mentionnée ? Pourquoi n’est-ce qu’une possibilité et pourquoi n’est-ce prévu que pour 2007 ?

M. Roland Muzeau a fait remarquer que, si le principe du RSA n’est pas contesté, il est loin de faire l’unanimité puisque l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), ATD Quart-Monde et Le Secours Catholique s’insurgent contre le fait que, pour la première fois, la question des revenus n’est pas prise en compte, estiment que c’est un retour en arrière très préoccupant et souhaitent qu’il y ait une concertation. Celle-ci semble difficile puisque le texte doit être discuté dans quelques jours. En outre, aucun bilan n’a été fourni sur la loi du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, qui a institué des primes forfaitaires de 150 euros, de 225 euros et de 1 000 euros, selon les situations des personnes concernées. Il aurait été utile avant d’aborder la présente discussion.

Par ailleurs, comment éviter que le RSA n’encourage la multiplication des offres de travail à temps partiel, et leur corollaire, à savoir une pression sur les salaires et les grilles professionnelles ?

Enfin, la Fédération nationale des ambulanciers privés (FNAP) proteste contre les propos tenus dans un autre cadre par le Haut Commissaire sur la couverture de santé au-delà d’un certain seuil et sur l’instauration d’une franchise d’une journée sur les arrêts de travail.

M. Benoist Apparu a demandé pourquoi les droits connexes, accordés par les collectivités territoriales comme par l’État, ne sont pas pris en compte dans l’expérimentation alors qu’ils jouent un rôle très important dans la comparaison des niveaux de vie entre allocataires sociaux et travailleurs. Même en dehors de cela, si le RSA avec reprise d’emploi à plein temps offre un niveau de revenu supérieur au SMIC, est-il légitime que les personnes au SMIC depuis cinq ou dix ans soient moins bien rémunérées que celles au RSA en sortie de RMI ?

M. Patrick Lebreton a approuvé le principe du retour à l’activité des allocataires de minima sociaux. Cependant, l’expérience des contrats d’avenir à La Réunion a montré les limites de cet exercice. Il est vrai que la situation y est particulière : la population active représente 308 956 personnes sur un total de 770 000 habitants ; le nombre de chômeurs atteint 93 900 et celui de bénéficiaires du RMI 73 000. Y aura-t-il un dispositif particulier pour l’outre-mer en matière de RSA ?

M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a tout d’abord rappelé que, selon les départements, le taux de signature des contrats d’insertion avec les bénéficiaires du RMI varie entre 10 et 90 %. La motivation et la mobilisation des acteurs locaux sont donc une condition essentielle de la réussite de toute politique dans ce domaine. S’agissant des personnes au RMI, les enquêtes montrent également que 30 %, gravement handicapées, ne reprendront pas le travail, 20 % sont des jeunes en attente d’un emploi qui ne demandent pas d’accompagnement particulier, et 40 % pourraient travailler. Pour ces dernières se pose le problème de la mobilisation puisque 400 000 offres d’emploi sont non pourvues.

M. Jacques Delors, dans le rapport qu’il a conduit dans le cadre du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), a écrit que le problème français est que le salaire direct a peu augmenté ces dernières années, alors que le salaire social et différé est de plus en plus important. Comment faire en sorte que ce déséquilibre ne soit encore plus fort dans les prochaines années ? Le même rapport apprend que le quintile de la population française aux revenus les plus faibles voit, par les prestations, augmenter de 56 % son revenu, tandis que le quintile le plus aisé voit, par la fiscalité, son revenu diminuer de 21 %. Il faut remettre toutes ces données en perspective par rapport aux pays européens.

Enfin, dans l’analyse, souvent polémique, des relations entre les collectivités locales, notamment les départements, et l’État, deux vérités ne doivent pas être séparées. La première est que l’État transfère des responsabilités sans en donner toujours les moyens. La seconde – qu’il ne faut pas oublier – est qu’il prend de plus en plus en charge une partie importante des impôts locaux par les dégrèvements et exonérations qui lui sont imposés par le Parlement. Il faut arrêter d’accuser sans cesse l’État. La taxe d’habitation payée effectivement par les citoyens rapporte 11 milliards d’euros quand les dotations d’État aux collectivités, tout compris, s’élèvent à 79 milliards d’euros. Il est des vérités qu’il est bon de rappeler si l’on veut que les responsabilités soient tenues à tous les échelons.

Le Haut Commissaire a apporté les réponses suivantes aux intervenants :

– La question concernant le temps laissé à l’expérimentation avant la généralisation est liée à celle sur les disparités pouvant exister entre les situations. Lors d’une expérimentation, une population est concernée tandis que l’autre ne l’est pas. Cela est tolérable sur un temps pas trop long et pour un écart pas trop important. Il faut trouver une cote pas trop mal taillée. Avec une durée d’expérimentation de trois ans, un engagement de cette durée pourra être pris avec les personnes ; c’est nécessaire, il est impossible de demander aux gens de se mobiliser sur une période inférieure.

Cela ne signifie par pour autant que la réforme globale n’interviendra qu’après ce délai. Le Premier ministre et le Président de la République estiment qu’elle doit avoir lieu avant et envisagent de revenir devant le Parlement dans un an ou dix-huit mois avec pour objectif une application de la réforme au 1^er janvier 2009. D’ici là, des éléments d’appréciation et d’évaluation pourront être recueillis. Des évolutions ont eu lieu au cours des derniers mois dans les premiers départements expérimentaux et peuvent déjà être mesurées. Des calages financiers et opérationnels seront disponibles. Deux cas de figure se présenteront alors : soit on considérera que les expérimentations doivent être poursuivies et les départements expérimentaux pourront continuer des règles différentes pendant les deux années suivantes, soit on considérera que la généralisation ne rend plus nécessaires les dérogations qui leur étaient appliquées et ils seront réintégrés dans le droit commun. La richesse des questions posées lors de la présente audition montre l’ampleur de la tâche à accomplir, surtout si l’on veut parvenir à un dispositif plus simple et plus cohérent.

– Pour ce qui concerne les allocataires de l’AAH, un certain nombre d’associations vont être reçues prochainement pour faire part de leur vision des choses. Si des dispositions peuvent être ajoutées dans le projet de loi sans trop de difficultés, cela donnera lieu à débat, mais il n’a pas été jugé bon d’inclure des mesures à ce sujet trop tôt dans le texte pour ne pas anticiper sur ces réunions et ne pas laisser les associations en dehors du processus.

– Le projet ne concerne que les allocataires du RMI et de l’API car ils sont dans des mécanismes dont on maîtrise et peut faire évoluer rapidement les paramètres, tandis qu’il est impossible d’inventer de toute pièce un dispositif d’ensemble pour les travailleurs pauvres. On a préféré ouvrir le chantier avec une expérimentation limitée et réfléchir en même temps à l’intégration future d’éléments comme la prime pour l’emploi, plutôt que de faire du bricolage qui ne fonctionnerait pas. Un examen de ce qui est jouable est prévu, sans préjugé. La seule expertise dont on dispose actuellement réside dans les différents rapports rédigés sur le sujet.

– Il en va de même pour les droits connexes et les prestations des communes. Il serait bon que, dans les départements volontaires, les communes concernées puissent s’impliquer, spontanément ou en se rattachant au département par une convention. Si, dans certains endroits, on parvient, de la région jusqu’à la commune, à « mettre au carré » les différentes prestations pour parvenir à une harmonisation – comme pour le transport en Île-de-France – ce sera utile pour les autres. On ne dispose pas d’une connaissance exhaustive des différentes prestations, d’où l’inutilité de pousser le Parlement à légiférer sur des terrains mal connus. En revanche, toute les informations que l’on pourra acquérir sur la manière dont les choses se passent dans les communes et sur les conséquences induites par certains changements et, notamment, par l’alignement de certains critères sur d’autres plus généraux seront utiles pour la suite. Cela permettra de déterminer si, dans le respect de l’autonomie des collectivités locales, une loi doit caler le dispositif ou s’il suffit de donner des lignes directrices aux communes. Ce sera un autre chantier important de l’année qui vient.

– Doit-on développer pour les allocataires du RMI des activités professionnelles d’intérêt collectif ? Le but du RSA est de permettre aux personnes percevant les minima sociaux de retrouver un vrai emploi avec un vrai salaire et une vraie protection sociale et, lorsque cette dernière n’est pas suffisante, de la compléter. Il n’est pas question de créer des dispositifs spécifiques dans lesquels elles n’auraient pas le statut de salarié, à la fois pour ne pas les rendre marginales à vie et pour ne pas faire de la concurrence déloyale vis-à-vis des salariés. C’est pourquoi le dispositif proposé se fonde sur un complément et un vrai travail de droit commun. Cela étant dit, d’autres points sont à envisager, notamment les articulations avec les contrats aidés. En concertation avec Mme Christine Lagarde, une uniformisation des différents contrats est à recherchée. La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale permet déjà à des départements de faire des expérimentations sur une sorte de contrat unique d’insertion, attendu de longue date.

– Différents instruments permettent à un allocataire du RMI de pouvoir prétendre soit à un emploi sans aide, soit à un emploi avec le complément du RSA, soit à des emplois aidés bien « formatés », soit à d’autres dispositifs d’accompagnement plus spécialisés. On a fait trop de généralisations en se fixant pour objectif que 100 % des gens s’orientent dans telle direction alors qu’on n’était pas capable de suivre et les travailleurs sociaux se plaignent de ce que les textes législatifs, au lieu de les aider, ajoutent encore un instrument de plus.

Mais il s’agit de travailler pour 100 % des allocataires de minima sociaux. Il n’est pas question de se concentrer sur les 30 % les plus « employables ». Au demeurant, la dualisation dénoncée des bénéficiaires de minima sociaux, de même que les difficultés entre allocataires sociaux et travailleurs pauvres, qui envient certains de leurs avantages, existent déjà. Le RSA, qui s’intéresse aux charnières entre les allocataires de minima sociaux et les travailleurs pauvres, qui met de la fluidité entre les différents dispositifs et qui doit, si l’on travaille bien, faire en sorte qu’il n’y ait pas de différenciation entre la personne qui sera passée ou non par la « case » RMI, est un instrument anti-dualisation,  anti-lutte entre les travailleurs très pauvres et les pauvres qui, à l’heure actuelle, se livrent, sur les plans social et politique, une batail