COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

1.– La stratégie poursuivie : entre instabilité et incohérence 9

a) La responsabilité des pouvoirs publics : des choix différés 9

b) L’État a mal calibré les moyens financiers mis à disposition de l’audiovisuel extérieur 11

c) La mesure des résultats de l’audiovisuel extérieur reste incertaine 12

2.– Le pilotage des opérateurs : des objectifs insuffisamment précis, parfois contradictoires 14

a) CFI : des objectifs changeants 14

b) RFI : des réformes différées ou incomplètes 15

c) TV5 : des priorités relativement claires, mais imparfaitement suivies 17

d) France 24 : un mode de financement baroque 18

1.– La réforme amorcée 21

a) Le temps de la réflexion : le rapport Benamou/Lévitte 21

b) Le moment de l’action : la mission Pouzilhac/Ockrent 26

2.– Les obstacles à lever 31

a) Faire entrer la société holding « Audiovisuel extérieur de la France » dans le capital de France 24 et de RFI 31

b) Donner sa place à la spécificité francophone : le « partenaire » TV5 33

3.– Les clefs de la réussite 34

a) En finir avec la dispersion des cibles : mieux choisir les zones géographiques et bien identifier les publics et les médias qui les desservent 34

b) Ne pas précipiter la réforme : procéder par « touches » permettra d’enclencher une dynamique vertueuse 37

c) Ne pas rater le tournant du multimédia : pour un rapprochement des compétences et une meilleure cohérence des supports 37

d) Veiller à la réalité des synergies en empêchant la dérive des coûts de la réforme 39

e) Le pilotage de l’audiovisuel extérieur de la France : l’épaisseur de la holding, la responsabilité de l’exécutif et le contrôle du Parlement 40

EXAMEN EN COMMISSION 43

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 55

ANNEXE : RAPPORTS PARTICULIERS DE LA COUR DES COMPTES RELATIFS AUX COMPTES ET À LA GESTION DES OPÉRATEURS DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR 57

1.– Lettres de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes 59

2.– France 24 75

3.– Radio France Internationale 163

4.– TV5 Monde 281

5.– Canal France international 351

Votre Rapporteur spécial tient à remercier la Cour des comptes d’avoir, à sa demande, fait en sorte de rendre compatibles les délais de contradiction et de publication de ses enquêtes avec l’agenda des travaux de la commission des Finances. Il saisit l’occasion pour se réjouir du resserrement des liens entre la Cour et le Parlement.

COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le sujet n’est pas neuf : depuis de trop nombreuses années, ministres et parlementaires jouent l’Arlésienne pour appeler à une rénovation ou à une refondation de l’audiovisuel extérieur de la France. À tel point que, parmi ceux qui observent depuis longtemps les évolutions du secteur audiovisuel, le scepticisme l’emporte souvent, face à toute tentative nouvelle de réforme.

Définir les objectifs, le périmètre et les moyens de l’audiovisuel extérieur français n’est effectivement pas une chose aisée : programmation généraliste, média d’information ou moyen d’influence culturelle ? Outils français ou francophones, bilatéraux ou multilatéraux ? Chaîne(s) de télévision, radio ou internet ? Diffusion en français (éventuellement sous-titré) ou en langue étrangère ?

Il est indéniable que le panorama simple, dessinant un audiovisuel extérieur composé de trois opérateurs complémentaires (Radio France Internationale pour la radio, TV5 pour la télévision et Canal France International pour la coopération audiovisuelle), a largement été remis en cause par l’émergence de nouveaux intervenants et l’évolution profonde des supports de diffusion.

France 24 est avant tout une chaîne d’information dont la cible n’est pas la France et la langue pas forcément française… là où un organe comme TV5 Monde se présente comme un opérateur de la francophonie et une chaîne généraliste et multilatérale. La réflexion devient plus subtile encore quand on analyse le rôle d’opérateurs comme Medi 1 ⁽¹⁾ ou Monte-Carlo Doualiya ⁽²⁾ et quand on envisage d’y inclure des chaînes comme ARTE ⁽³⁾ ou Euronews ⁽⁴⁾. Sans oublier le rôle joué par le prestataire d’informations internationales qu’est l’Agence France–Presse.

Votre Rapporteur spécial considère que la cohérence du dispositif de l’audiovisuel extérieur repose incontestablement sur quatre opérateurs clefs : une entreprise multilatérale (TV5 Monde), une filiale majoritaire de France Télévisions (Canal France International), une société nationale de programme (Radio France Internationale) et une filiale à parité de TF1 et France Télévisions (France 24), chacune dotée de sources de financement, de procédures budgétaires et de modes d’exercice de la tutelle de l’État distincts.

Peu de temps après son élection, le Président de la République a exprimé la volonté de réformer cet ensemble composite. La démarche qu’il a initiée au milieu de l’année 2007 est désormais entrée dans sa phase opérationnelle : l’outil capitalistique à travers lequel la réforme doit se mettre en place a été créé ; des dirigeants ambitieux et compétents ont été nommés à la tête de cette société holding provisoirement baptisée « Audiovisuel extérieur de la France ».

Pourtant, le Parlement se situe en marge de ce processus. Certes, un certain nombre de parlementaires, à commencer par votre Rapporteur spécial, ont été auditionnés par l’Élysée lors de la mission conduite en 2007. Certes, les projets de loi de finances, octroyant aux opérateurs les crédits budgétaires nécessaires à leur fonctionnement et à leur développement, sont examinés et votés par chaque assemblée, qui peut les amender.

Mais la mise en place du cadre juridique et capitalistique de la réforme relève très largement du domaine réglementaire et échappe aux députés comme aux sénateurs. L’éphémère attention accordée, en 2003, par la présidence de la République et le Gouvernement au rapport de notre collègue M. Christian Kert, au nom de la mission d’information commune présidée par M. François Rochebloine ⁽⁵⁾, ne peut que renforcer ce sentiment de marginalisation du Parlement, même si c’est un député (M. Bernard Brochand) qui a piloté – mais en dehors du Parlement – le projet de chaîne française d’information internationale et le choix d’une formule « public–privé » rapprochant TF1 et France Télévisions ⁽⁶⁾.

C’est pour l’ensemble de ces raisons que le présent rapport d’information cherche à pallier l’absence relative du Parlement dans la conduite de cette importante réforme.

Dans le cadre de travaux conduits à la demande de votre commission des Finances, la Cour des comptes a transmis à l’Assemblée nationale un ensemble de rapports sur les différentes sociétés qui composent l’audiovisuel extérieur :

– le résultat de contrôles sur les comptes et la gestion des trois opérateurs « historiques » de l’audiovisuel extérieur – TV5 Monde, Canal France International (CFI) et Radio France Internationale (RFI) – pour les années 2000 à 2006 ;

– des observations sur les comptes et la gestion de la « dernière née » des sociétés audiovisuelles, la chaîne française d’information internationale (CFII), baptisée France 24 depuis août 2006, pour les exercices 2005 à 2007.

Inédits, ces quatre rapports de la Cour des comptes ⁽⁷⁾ sont publiés en annexe au présent rapport : votre Rapporteur spécial considère, en effet, que ces travaux – dont il a mesuré, lors des auditions, le caractère incontestable – constituent la source d’enrichissement dont doivent se nourrir le débat parlementaire et la réflexion publique sur l’audiovisuel extérieur de notre pays.

Les travaux de la Cour des comptes viennent ainsi compléter et éclairer ceux de votre Rapporteur spécial ^(8) (9), qui aboutissaient à des conclusions similaires.

AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR : LE TEMPS DE LA RÉFORME

Extrait du « rapport spécial 2008 » de M. Patrice Martin-Lalande ⁽¹⁰⁾

Comme votre Rapporteur spécial le rappelait déjà l’an dernier, l’audiovisuel français extérieur fait l’objet de nombreuses critiques liées à l’empilement des structures, aux coûts de fonctionnement, à l’adéquation insuffisante des modes de communication aux usages de chaque région du monde ou encore à l’absence de synergies entre des intervenants dont les missions sont pourtant complémentaires. Si des synergies sont possibles entre tous ces acteurs, elles ne peuvent se mettre en œuvre sans une unification du discours de l’État–actionnaire, dont la stratégie et les orientations apparaissent souvent opaques voire contradictoires. 

[…]  Les scénarios de rapprochement et les options de réorganisation de l’audiovisuel extérieur sont multiples. Quel est le bon schéma institutionnel ?

Comme viennent le rappeler les difficultés actuelles de la BBC, souvent prise en modèle et pourtant contrainte à un plan d’austérité très coûteux en emplois, il n’existe pas de réponse unique et inattaquable à cette question lancinante dans la réflexion sur le système audiovisuel français. Comme en témoignent les très nombreux rapports publiés ces dernières années sur l’audiovisuel extérieur.

Plusieurs options pertinentes – plus ou moins compatibles les unes avec les autres – ont été évoquées :

– l’accélération radicale des synergies permettant une mutualisation des fonctions entre les sociétés existantes (ressources humaines, informatique…) ;

– la création d’un « portail commun » d’accès aux sites internet des sociétés (lesquelles continueraient à capitaliser sur le rayonnement international de leur marque propre) ;

– la reconstruction de l’audiovisuel public autour de la marque emblématique du service public national, France Télévisions, elle-même partie prenante au capital de quasiment toutes les sociétés ;

– la création d’une société holding intégrant l’ensemble des acteurs (France 24, RFI et TV5 Monde), pilotée depuis l’agence des participations de l’État, en maintenant – ou pas – la place de France Télévisions dans cet ensemble nouveau, ce qui permettrait de renforcer la vision stratégique de l’État–actionnaire tout en lui offrant un éventuel outil de pilotage de sociétés comme ARTE, Euronews, Canal France International ou les filiales de RFI (dont Monte Carlo Doualiya) ;

– le repositionnement stratégique de chaque société dans la chaîne de production et d’édition des programmes (l’information pour France 24, la diffusion pour TV5…) indépendamment du support médiatique de diffusion (radio, internet, télévision) ;

– la fusion de France 24, TV5 et RFI ;

– la fusion des rédactions de RFI et de France 24 au sein d’une nouvelle entreprise ;

– la sortie de Canal France International (CFI) du périmètre de l’audiovisuel extérieur, par exemple en l’intégrant à l’Institut national de l’audiovisuel.

Dans l’attente à la fois des recommandations du comité de pilotage élyséen fin 2007 et des conclusions définitives de la Cour des comptes au deuxième trimestre 2008, votre Rapporteur spécial ne prendra pas position immédiatement sur un schéma particulier de réorganisation institutionnelle – et ce d’autant plus que la question de l’organisation (fusion, synergies, holding) ne doit être réglée qu’une fois définies les priorités et les missions que l’on cherche à donner à l’audiovisuel extérieur de notre pays –, mais rappellera un certain nombre d’éléments de constat et d’orientations incontournables.

A.– LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES REJOIGNENT LE CONSTAT DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La lecture des rapports de la Cour des comptes – publiés en annexe – fait apparaître un certain nombre de dominantes dans les erreurs et les défauts dont souffre encore la politique audiovisuelle de la France : ces conclusions rejoignent le constat unanime d’une déficience stratégique d’ensemble et d’un pilotage défaillant des opérateurs audiovisuels ⁽¹¹⁾.

1.– La stratégie poursuivie : entre instabilité et incohérence

a) La responsabilité des pouvoirs publics : des choix différés

Longtemps, la stratégie retenue en matière de politique audiovisuelle extérieure est restée celle définie en avril 1998 dans le cadre du Conseil de l’action audiovisuelle extérieure (CAEF) : clarification des rôles respectifs de CFI (recentrée sur son rôle de banque de programmes) et de TV5 (tenue pour être le « navire amiral » de l’audiovisuel extérieur et dont les moyens devaient être accrus) d’une part ; exploitation de leurs synergies grâce à une présidence commune d’autre part. Ces grands axes étaient complétés par une politique d’aide à la présence de chaînes françaises sur les bouquets satellitaires et un soutien à l’organisme professionnel de promotion à l’exportation des programmes télévisuels, TV France international.

La mise en œuvre de cette politique a été lente et inégale. Comme le rappelle la Cour des comptes, la priorité budgétaire affichée en faveur de TV5 ne s’est pas concrétisée. Il a fallu attendre cinq ans pour que soit mis fin au rôle de diffuseur de CFI, avec l’arrêt de la chaîne destinée à l’Afrique (CFI-TV). Décidée dans son principe en 1998, la montée de France Télévisions dans le capital de CFI n’a été effective qu’en 2003. Des synergies attendues d’une coopération plus étroite entre CFI et TV5 (effectivement dotées à partir de 1998 d’une présidence commune), notamment pour la commercialisation, la diffusion par satellites, les achats de programmes… aucune ne s’est matérialisée. Quant à l’aide à la présence sur les bouquets satellitaires internationaux de chaînes françaises, son coût élevé (19,4 millions d’euros pour la période 1998–2002) avait été souligné ⁽¹²⁾.

En dépit des limites apportées à sa mise en œuvre, la stratégie définie en 1998 est restée néanmoins la référence, jusqu’à ce que le projet de chaîne d’information internationale, souhaité par l’ancien Président de la République le 12 février 2002, se matérialise. Le processus s’est étalé sur trois ans, de l’appel à projets lancé en mars 2003 jusqu’à la signature en décembre 2005 de la convention entre l’État et la nouvelle société. Cependant, beaucoup ont observé que ce projet a été marqué par de fortes réserves de la part des administrations en charge de l’audiovisuel extérieur, particulièrement le ministère des Affaires étrangères. Celui-ci jugeait que les coûts élevés d’une chaîne disposant d’une capacité de production propre d’information sur le modèle de CNN ou d’Al Jazeera excédaient les moyens que la France pouvait y consacrer et craignait que, même dans le format allégé reposant principalement sur l’achat externe d’images d’information qui a finalement vu le jour, France 24 n’obère gravement son budget, déjà soumis à de sérieuses contraintes.

Les années 2003–2005 ont ainsi été pour la politique audiovisuelle extérieure des années d’incertitude et de débat, au cours desquelles le ministère des Affaires étrangères, seul ou conjointement avec le ministère de la Culture et de la communication, s’est efforcé de suggérer des alternatives au projet de chaîne d’information internationale, sous la forme d’une offre renforcée d’information sur TV5 ou d’une évolution volontariste de la chaîne européenne Euronews.

Parallèlement, dans le contexte de la guerre d’Irak de 2003, l’objectif de dispenser une information télévisuelle française à destination du monde arabe est apparu plus urgent. La réflexion sur une « chaîne arabe » a rencontré le projet de l’opérateur de la radio Medi 1, qui émettait depuis longtemps au Maroc en français et en arabe avec le soutien de la France, de développer une télévision d’information continue bilingue, Medi 1 Sat. C’est dans ce contexte que la France a été amenée à soutenir ce projet, en 2005, par une participation publique au capital de la société et un prêt conventionné de l’Agence française de développement. Les ambitions de la France en matière d’information télévisuelle internationale s’incarnaient ainsi dans un projet spécifique à destination du monde arabe… alors que le projet France 24, qui comportait une part d’émissions en arabe, était dans sa phase de définition finale.

Au total et comme le montre bien la Cour des comptes, France 24 s’est développée en marge du dispositif existant de l’audiovisuel extérieur, plutôt qu’en synergie ou dans une complémentarité organisée avec lui. Le projet a été volontairement développé sur un modèle inédit de partenariat entre opérateurs publics et privés et a bénéficié d’un traitement budgétaire distinct, les crédits de subvention de France 24 étant rattachés au Premier ministre dans un programme dédié au sein du budget général de l’État.

La focalisation des débats stratégiques sur la télévision s’est effectuée au détriment de Radio France Internationale, qui avait tenté de s’y associer en déposant, conjointement avec France Télévisions, un projet pour le développement de la chaîne d’information internationale en mars 2003, qui a été écarté. Il n’a pas été suffisamment prêté attention, par les autorités de tutelle, à sa situation et à sa place dans le dispositif.

Ce n’est que depuis l’été 2007 et le lancement d’une réflexion interministérielle d’ensemble sur l’audiovisuel extérieur que les questions de l’inscription de France 24 dans ce dispositif et de la cohérence d’ensemble de celui-ci, y compris RFI, ont été véritablement posées. Les débats des années 2003–2005 ont, en outre, tendu à différer le traitement des questions urgentes et délicates qui se posaient parfois aux opérateurs existants.

b) L’État a mal calibré les moyens financiers mis à disposition de l’audiovisuel extérieur

Considérée globalement, l’action audiovisuelle extérieure a vu ses dotations budgétaires sensiblement augmenter au cours des six dernières années, sous l’effet principal de la création de France 24 : le total des crédits des programmes Audiovisuel extérieur et Chaîne française d’information internationale du budget général de l’État (mission Médias) et du financement de RFI sur la redevance audiovisuelle, est passé de 215 millions d’euros en 2002 à 281 millions d’euros en 2007, soit + 31 %.

De cette forte progression du budget de l’audiovisuel extérieur, on ne saurait retirer une impression d’aisance budgétaire puisqu’elle a été entièrement absorbée par la montée en charge de France 24 : or, celle-ci n’est pas terminée, comme on le précisera plus loin dans ce rapport ! La réalité est celle d’une tension persistante sur les ressources : on a voulu trop faire, sans s’en donner pleinement les moyens, y compris par la rationalisation de l’usage des moyens existants.

Plus précisément, on peut observer que les budgets de CFI, RFI et TV5 ont progressé de façon très modérée au cours des six dernières années. De 2002 à 2007, les financements publics français en euros courants sont passés :

– pour CFI, de 22,03 à 19,50 millions d’euros (soit – 11,4 %) ;

– pour RFI, de 120,90 à 126,16 millions d’euros (soit + 4,4 %) ;

– pour TV5, de 63,32 à 67,68 millions d’euros (soit + 6,9 %).

Les ressources nécessaires au développement des trois opérateurs n’ont pu être dégagées au cours de la période que par redéploiement ou grâce à leurs ressources propres. D’après la Cour des comptes, celles-ci ont surtout concerné TV5, passant pour cette société de 8,9 millions d’euros en 2002 à 10,5 millions d’euros en 2007 ; mais elles ont accusé une forte baisse dans les premiers mois de 2008, dans le contexte de l’annonce d’une suppression possible de la publicité sur France Télévisions, les espaces publicitaires de TV5 étant pour l’essentiel commercialisés avec ceux des chaînes du groupe par leur régie commune.

L’évaluation des résultats de ces entreprises doit tenir compte de l’évolution contenue de leurs ressources publiques. Leur situation financière, sans être alarmante, est tendue :

– en loi de finances initiale pour 2008, la subvention du ministère des Affaires étrangères à CFI a été réduite de 2 millions d’euros par rapport à 2007, dans le contexte d’une baisse de ses coûts de diffusion ;

– RFI a enregistré en 2006 une perte exceptionnelle de 11 millions d’euros liée à la renégociation, par ailleurs génératrice d’économies à terme, du contrat de diffusion qui la liait à TDF : une recapitalisation de la société avant la fin de l’année 2009 sera donc nécessaire ;

– TV5 a principalement financé son développement par des économies sur les frais de diffusion. Comme le souligne la Cour des comptes, il ne reste qu’une zone où une telle option existe de façon réaliste – l’Europe – où l’option de renoncer à l’analogique pourra être exercée en 2009 et générer une économie annuelle de l’ordre de 3 millions d’euros. Cependant, la multiplication des modes de diffusion implique des coûts croissants qui l’absorberont très largement.

Une marge de réduction de ses coûts de diffusion existe également à CFI, qui pourrait renoncer aux satellites pour le transport de ses programmes destinés à ses télévisions partenaires, au bénéfice de l’internet.

Enfin, on observe que, partout, les frais de personnel ont progressé plus rapidement que les subventions publiques, ce qui était logique compte tenu de la faible progression de celles-ci, mais a rigidifié leurs structures de coûts.

c) La mesure des résultats de l’audiovisuel extérieur reste incertaine

Comme votre Commission le rappelait encore récemment à l’occasion de l’examen du dernier projet de loi de règlement ⁽¹³⁾, la culture de la performance et l’importance de la mesure des résultats (notamment ceux de l’audience) n’ont toujours pas été appréhendées à leur juste mesure : c’est particulièrement vrai en matière d’audiovisuel extérieur et très contradictoire avec l’esprit même de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ⁽¹⁴⁾.

Dans un contexte général de plus en plus concurrentiel, la mesure des résultats de l’audiovisuel extérieur reste incertaine. Dans les pays développés où la mesure directe de l’audience est possible, les chaînes internationales sont souvent à la limite des seuils techniques de mesure ⁽¹⁵⁾. Au surplus, CFI, RFI et TV5 consacrent à leurs études d’audience des montants faibles (moins de 1 % de leurs ressources) et qui ont eu tendance à diminuer depuis 2002.

Les mesures par CFI de l’impact de sa banque de programmes auprès des chaînes utilisatrices sont incertaines, puisque la reprise par celles-ci de ses programmes lui a longtemps été connue par leurs seules déclarations ⁽¹⁶⁾. De façon assez comparable, une grande incertitude entoure les reprises de ses programmes en espagnol par les radios partenaires de RFI en Amérique latine.

Les performances globales dont TV5 fait état se divisent entre un « bassin d’audience potentiel » (le nombre de téléspectateurs initialisés), indicateur d’un objectif assigné à TV5 qui est l’extension mondiale de son offre, et les mesures d’audience proprement dites, qui ne sont directement effectuées qu’en Europe. Ailleurs, une cinquantaine de villes, où les résultats ne sont actualisés qu’au rythme de six à huit par an, servent de test, leurs résultats étant extrapolés au reste du monde de façon peu certaine.

La Cour des comptes montre bien qu’au cours des années récentes, les deux indicateurs d’audience potentielle (évaluée aujourd’hui à 178 millions de foyers) et d’audience réelle (74 millions de foyers) ont crû rapidement, mais en partie sous l’effet de facteurs mécaniques et méthodologiques. Là où ces chiffres se prêtent à une véritable analyse, c’est-à-dire en Europe, le premier croît plus vite que le second : cela tendrait à montrer que le développement tous azimuts de l’offre de TV5 doit désormais faire place à une politique plus ciblée d’identification de ses publics et de consolidation de son audience effective.

Quant au nombre d’auditeurs réguliers de RFI dans le monde (écoutant la radio au moins une fois par semaine), il était estimé en 2005 à 44 millions, dont 56 % sur le continent africain et 24 % au Proche et Moyen-Orient. En termes de part de marché, RFI attire jusqu’à 35 % de « l’audience veille » ⁽¹⁷⁾ dans les capitales d’Afrique francophone, mais ne dépasse 2,5 % dans aucune des dix autres capitales mondiales objets de sondages réguliers.

Par ailleurs, les mesures d’audience sur l’internet font apparaître un nombre de visites en forte croissance pour RFI et TV5, qui atteignent, avec respectivement 2 et 3 millions de visiteurs mensuels chacun, des niveaux comparables à ceux de sites de médias de premier rang comme celui du Figaro, des Échos ou de L’Express.

Enfin, la mesure de l’audience de France 24 reste délicate : dix-huit mois après son lancement, la chaîne d’information continue diffusait 24 heures sur 24 deux programmes en français et en anglais, ainsi qu’un programme destiné à l’Afrique du Nord et au Moyen-Orient composé de 4 heures d’émission par jour en arabe, complétés respectivement par ses programmes en français et en anglais. France 24 est diffusée en mode exclusivement numérique, par satellite et par câble en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient. Elle est accessible par l’internet dans le monde entier. D’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, France 24 dispose de mesures d’audience dans douze pays, tant en termes de téléspectateurs que de parts de marché. La situation apparaît très contrastée : la part de marché de France 24 atteignant 21,3 % de celle des chaînes d’information en Afrique francophone et 15,5 % au Maghreb… contre seulement 4,6 % en Europe (où la BBC et CNN se situent entre 25 et 30 %).

2.– Le pilotage des opérateurs : des objectifs insuffisamment précis, parfois contradictoires

Les défaillances de l’impulsion stratégique, les hésitations et les choix différés de la politique audiovisuelle extérieure ont pesé sur les objectifs assignés aux quatre sociétés de l’audiovisuel extérieur français.

a) CFI : des objectifs changeants

Il ressort des quatre enquêtes de la Cour des comptes que CFI est l’entreprise à laquelle la tutelle a imprimé les plus nombreux changements de cap : banque de programmes destinés aux télévisions étrangères à sa création en 1989, elle est ensuite devenue une chaîne de télévision aux ambitions mondiales, avec un signal par continent, avant d’être contrainte d’abandonner sa diffusion directe au Moyen-Orient en 1997, puis en Amérique, en Europe et en Asie dans le cadre de la décision du CAEF d’avril 1998 qui la recentrait sur sa fonction historique de banque de programmes, sauf en Afrique. CFI poursuivra jusqu’en 2003 la diffusion d’une chaîne destinée au public africain, auprès duquel elle rencontrait un certain succès, grâce à une programmation adaptée.

Outre son rôle maintenu de banque de programmes, la société s’est vue confier, à partir de 2002, une nouvelle mission de coopération audiovisuelle à destination des pays en développement, principalement d’Afrique. Favorisée par l’implication de France Télévisions qui fournit des experts pour l’accomplissement de missions sur place, cette activité de CFI devrait, selon le ministère des Affaires étrangères, prendre progressivement le relais d’une activité de banque de programmes dont le succès implique de voir peu à peu les pays bénéficiaires de programmes gratuits français sortir d’une logique d’aide et s’adresser au marché pour les acquérir. De la rapidité de cette transition et du volume d’actions de coopération dont pourra être chargée CFI, dépendra à moyen terme l’avenir de cette société.

Enfin, en 2005, CFI a été chargée par sa tutelle de réaliser grâce à une filiale créée à cet effet un portail internet « Idées de France », dont le ministère des Affaires étrangères souhaitait faire un moyen de diffusion multilingue des débats d’idées et de la production éditoriale audiovisuelle français. Le financement prévu ayant été supprimé de la loi de finances initiale pour 2006 à l’initiative du Sénat, la filiale a été dissoute en mai 2006 et ses personnels licenciés, le coût de l’opération s’élevant à 2,3 millions d’euros correspondant pour l’essentiel à la subvention initiale du ministère des Affaires étrangères.

b) RFI : des réformes différées ou incomplètes

Corroborant le constat dressé depuis plusieurs années déjà par votre Rapporteur spécial, l’enquête de la Cour des comptes fait parfaitement apparaître que RFI, société de programmes dont le personnel relève de la convention collective de l’audiovisuel public, a été « victime » de la dualité de tutelle de la direction du développement des médias (DDM) et de la direction de l’action audiovisuelle extérieure du ministère des Affaires étrangères, correspondant à une dualité de financement, via un programme du budget général de l’État (dépendant du Quai d’Orsay) et via l’affectation d’une partie du produit de la redevance audiovisuelle. La double tutelle s’est avérée inefficace et paralysante, rendant impossible la mise au point d’un contrat d’objectifs et de moyens (COM), pourtant obligatoire, ou à tout le moins d’un document d’orientation commun des deux ministères à destination de RFI.

RFI a ainsi fait l’objet d’une moindre attention des pouvoirs publics alors qu’elle était la société de l’audiovisuel extérieur dont la situation appelait les arbitrages les plus nécessaires de leur part. Alors que les diagnostics sur l’offre d’émissions en langues étrangères de RFI convergent depuis longtemps pour estimer que des choix, d’ailleurs difficiles, sont à faire en matière de langues de diffusion, en fonction de l’évolution géopolitique et de celle des techniques de diffusion, les conséquences à en tirer en ont été constamment différées.

Comme le met au jour la Cour des comptes (cf. encadré ci-après), il a fallu attendre la fin du mandat du précédent président de RFI, M. Jean-Paul Cluzel, pour qu’une restructuration de l’offre en langue étrangère soit proposée en réponse aux inquiétudes manifestées par les administrations de tutelle. En sens inverse, la même année, ce sont les tutelles qui ont opposé une fin de non-recevoir à la question de la restructuration des rédactions en langues étrangères, accompagnée d’un plan social, que le nouveau président de RFI leur avait, pour la première fois, posée en toute clarté. Devant ce refus, l’utilité de chacune des 17 langues de RFI a été confirmée. Si certaines d’entre elles ont été déclarées prioritaires, aucune réallocation de moyens significative n’a été effectuée en conséquence. Au contraire, des efforts nouveaux ont été consentis sur l’Europe et la diffusion en espagnol, qui ne faisaient pas partie de ces priorités.

RFI OU LES DÉFICIENCES DE LA DÉCISION POLITIQUE :

Extrait du rapport particulier de la Cour des comptes ⁽¹⁸⁾

M. Antoine Schwarz, PDG de RFI depuis le 2 juin 2004, a rapidement proposé les grandes lignes d’un projet de réforme pour l’essentiel conforme aux attentes des tutelles. Les objectifs affichés étaient ambitieux, prévoyant notamment une numérisation de la production, une refonte des rédactions et une accentuation de la diffusion locale, les suppressions de postes de salariés en CDI pouvant aller de 70 à 150 selon les hypothèses retenues. Initialement, les tutelles ont réagi plutôt favorablement à cette démarche, dont les grandes lignes ont été présentées lors du conseil d’administration du 23 juin 2004.

Le Président de RFI sollicitait l’accord des tutelles sur les grandes orientations proposées avant de travailler à leur finalisation. Pourtant, les tutelles exprimèrent, dès une réunion du 19 août 2004, des doutes sur les propositions de réforme formulées par le nouveau président. La tonalité générale de leurs réactions témoigne alors des contradictions auxquelles elles sont confrontées. Elles souhaitent une réforme d’ampleur de RFI, mais elles ne disposent pas des moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre. Les tutelles ont rapidement précisé la double contrainte qui s’imposait au nouveau président : l’évolution des financements publics demeurerait limitée et les économies internes devraient être réalisées sans recours à la procédure du plan de sauvegarde de l’emploi.

Le resserrement de la contrainte budgétaire, à laquelle RFI était déjà soumise depuis plusieurs années, s’est manifesté très rapidement. Dès la première réunion de travail avec le nouveau président de RFI, la DDM lui précisa que la société bénéficierait, l’année suivante, de la plus faible augmentation parmi les opérateurs de l’audiovisuel public relevant de la redevance. Le Quai d’Orsay l’informait, à la même occasion, que la subvention du ministère des Affaires étrangères ne devrait progresser que de l’ordre de 1 %. La contrainte budgétaire sera à nouveau renforcée par la suite avec une diminution de 3,5 % de cette subvention, le gel de la réserve de précaution et une progression des crédits de la redevance allouée à RFI de 1,2 % contre 2,57 % en moyenne pour l’ensemble du secteur dans le cadre de la préparation du budget 2007.

L’opposition des tutelles à un plan de sauvegarde de l’emploi a considérablement limité les capacités de redéploiements internes de RFI. Les motivations de ce refus semblent plus politiques que financières, dans la mesure où aucune évaluation sérieuse du coût d’un tel plan n’avait été réalisée et que la direction du budget du ministère des Finances y semblait plutôt favorable.

L’enquête de la Cour des comptes confirme que la décision de ne pas autoriser RFI à recourir à des licenciements économiques dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’emploi a été prise au niveau politique. Le président de RFI a été contraint de limiter ses ambitions dans un contexte de fortes tensions sociales.

C’est ce qui explique que le projet de contrat d’objectifs et de moyens 2006–2009, présenté aux tutelles en juin 2005, ne proposait plus de hiérarchisation claire des missions et objectifs de RFI, limitait les redéploiements à 19 ETP sur trois ans et sollicitait une progression importante des financements publics (4,3 % en moyenne sur la période). La réaction des tutelles, très négative, conduira à l’arrêt des discussions sur le COM dès l’automne 2005.

Les tutelles n’ont pas su, dans ce contexte, préciser les priorités stratégiques de RFI. Les tensions sociales récurrentes au sein de l’entreprise, alimentées par les perspectives ouvertes par son nouveau président, ont amené le ministère des Affaires étrangères à adopter une position de retrait sur la finalisation des choix stratégiques attendus, en particulier en matière de langues de diffusion. Les services du Quai d’Orsay craignaient, en particulier, que la définition de priorités en matière de langues étrangères n’ait pour conséquence de lui faire assumer publiquement les conséquences d’une réforme à venir des rédactions de RFI. La position prudente et attentiste adoptée par ce ministère contribuera à affaiblir un peu plus la direction de RFI. Elle se traduira par des renvois réciproques de responsabilités du président de RFI, en attente d’indications claires sur les langues prioritaires, et des services du ministère des Affaires étrangères, ne souhaitant pas les formuler compte tenu du contexte social de l’entreprise.

Parallèlement, RFI a mené deux réformes qui n’ont pas produit les résultats attendus. Les gains de productivité escomptés de la numérisation de la production ne se sont pas matérialisés, tandis que ceux liés à la réduction de la diffusion en onde courte ont été, jusqu’en 2000, principalement absorbés par la hausse des frais de personnel. Ceux, moindres, enregistrés depuis, ont été accompagnés d’une réduction en termes réels des subventions publiques. La restructuration des rédactions reste suspendue à une implication forte et convergente de la direction et de ses tutelles. La réorganisation envisagée en 2001 pour mettre fin à l’isolement de chacune d’elles et permettre de rapprocher rédactions en français et en langues étrangères, qui apparaît toujours souhaitable et relève de la responsabilité de l’entreprise, reste à accomplir.

c) TV5 : des priorités relativement claires, mais imparfaitement suivies

En dépit d’une gouvernance complexe liée à son caractère multilatéral, TV5 Monde a bénéficié d’une direction stratégique claire. La conférence de Niagara-sur-le-Lac a retenu fin 2001 quatre objectifs pour le plan stratégique 2001–2004 : l’optimisation du réseau mondial de distribution, le développement du sous-titrage, l’amélioration de la qualité des programmes et le développement d’une information mondiale de référence. De ces objectifs, le troisième, l’amélioration de la qualité des programmes a été relégué en dernière position, dans un contexte où l’augmentation des coûts et la progression modérée du budget de TV5 le rendait très difficile à poursuivre. En 2005, ces objectifs ont été complétés par trois priorités géographiques : l’Afrique, le monde arabe et l’Europe francophone.

TV5 a ainsi été destinataire d’une feuille de route relativement lisible. Elle a poursuivi l’extension de son réseau de diffusion, dans le cadre d’une politique de développement mondial, voulue dès l’origine, et dont le critère était de pouvoir recevoir la chaîne où que l’on soit dans le monde. Les marges de manœuvre qu’elle a pu dégager ont été principalement consacrées au sous-titrage – dont l’entreprise et ses mandants ont estimé qu’il était la condition nécessaire de sa pénétration dans les zones autres que celles de la francophonie active – et à la préservation de sa présence sur les réseaux câblés face à une concurrence accrue.

En revanche, il y avait sans doute une contradiction entre cette politique de présence mondiale aux objectifs relativement indifférenciés et l’identification de trois orientations géographiques, que TV5 a, à ce jour, peu traduites en priorités actives. La priorité géographique de fait de la chaîne reste l’Europe non francophone… où ses coûts de programmes et de diffusion sont les plus élevés.

L’enquête de la Cour des comptes révèle que, s’il y avait ainsi des contradictions intrinsèques à ces différents axes stratégiques, la principale est bien celle qui a opposé le développement de l’information sur TV5 et le projet de chaîne d’information internationale voulu parallèlement par la France. Les dirigeants de TV5 ont, de 2002 à 2005, développé leur offre d’information, qui a représenté jusqu’au tiers de la grille, structurant celle-ci autour de rendez-vous à l’heure ronde (ce qui a d’ailleurs entraîné la perte de droits correspondant aux programmes en stock les plus longs qui n’entraient pas dans ce format), TV5 s’orientant ainsi vers un modèle inédit de « chaîne info/généraliste ».

Il a fallu attendre 2006 pour que les contraintes de ce modèle soient assouplies et que l’information soit réduite dans la grille, sans toutefois que l’on observe de décrue sensible du volume de moyens que la chaîne lui consacre (116 ETP dont le tiers a été recruté entre 2002 et 2005). La direction, mais aussi sa tutelle directe, le ministère des Affaires étrangères, ont laissé l’offre d’information se développer au-delà de la priorité assignée par les cinq partenaires de la chaîne, dans le contexte du débat interne autour du projet France 24 qui s’est poursuivi jusqu’à son lancement effectif en 2006.

d) France 24 : un mode de financement baroque

Dernière née de l’audiovisuel extérieur, France 24 est organisée de façon à tirer pleinement parti des potentialités du numérique dans ses modes de production de l’information. À la mise en place de bureaux permanents à l’étranger dotés de moyens de production propres, elle a préféré la formule souple et moins coûteuse d’un réseau de correspondants. Comme le montre bien le rapport de la Cour des comptes, ce mode de fonctionnement combiné au recrutement de journalistes bilingues et très majoritairement jeunes, ont situé la chaîne française d’information internationale à part dans le dispositif de l’audiovisuel extérieur.

Sur le plan juridique et financier, aussi, le lancement de France 24 a reposé sur un montage qui la distingue des autres opérateurs audiovisuels. Ce montage a consisté à confier la réalisation de la chaîne à une société privée détenue à parité par un actionnaire public (France Télévisions) et un actionnaire privé (TF1) et régie par un pacte d’actionnaires leur conférant un pouvoir de co-décision (… et donc de blocage en cas de désaccord) sur les principales décisions stratégiques de la société.

En revanche, le budget et l’intégralité des risques financiers sont assumés par l’État, qui s’est engagé par convention à assurer sur cinq ans à la société un niveau de financement assorti d’une clause d’indexation favorable. La convention ne prévoit ni le développement de ressources propres, ni l’intéressement des actionnaires aux performances de la société.

On signalera que l’enquête de la Cour des comptes fait clairement apparaître que c’est la direction de France 24 qui a fait le choix, avalisé par les pouvoirs publics, d’en faire une chaîne mettant en œuvre en parallèle des programmes distincts en français et en anglais (puis en arabe), plutôt que d’offrir un programme en français entrecoupé de « décrochages » en langues étrangères comme cela était prévu au départ. Ce choix, qui a permis de clarifier l’offre de France 24, a été heureux. Il a facilité la montée en puissance rapide de France 24, qui peut être considérée en soi comme un succès.

Mais ce développement a un coût… qui pèse d’autant plus lourdement vu le contexte actuel des finances publiques. D’autant plus que, comme votre Rapporteur spécial l’a déjà dénoncé l’an dernier ⁽¹⁹⁾, il faudra ajouter, aux 70 millions d’euros de la subvention de France 24 pour 2008, 18,5 millions d’euros non budgétés en loi de finances initiale ⁽²⁰⁾.

En effet, dans la loi de finances initiale, il n’est prévu de doter le programme Chaîne française d’information internationale que de 70 millions d’euros cette année : or, la convention de subvention signée entre l’État et la chaîne (en exécution d’un avenant du 24 juillet 2006) a fixé le budget de France 24 à 88,5 millions d’euros pour 2008. Votre Rapporteur spécial déplore cette contradiction, qui ne pourra se résoudre autrement que par des abondements en gestion… et donc probablement par des annulations de crédits au détriment d’autres politiques et d’autres organismes !

Car l’État et France 24 ont bien signé un contrat pour la période 2008–2010, lequel fixe précisément le montant de la dotation que l’État s’est engagé à apporter à la chaîne, à savoir 88,5 millions d’euros en 2008 et 91,7 millions d’euros en 2009. Au surplus, votre Rapporteur spécial tient à attirer l’attention sur le fait que la convention de subvention précise que 25,3 millions supplémentaires devront être apportés en 2009 à la chaîne au titre d’une extension de la zone de diffusion à l’échelle mondiale (hors Amérique latine) et au passage à une diffusion en arabe sur 24 heures… ce qui porterait la subvention de l’État à France 24 à 117 millions d’euros en 2009.

Cette convention fixe même un financement étatique atteignant 122,6 millions d’euros en 2010, montant correspondant à une diffusion véritablement mondiale de France 24, incluant l’Amérique latine (1,5 million d’euros), et à la montée en puissance du projet stratégique de la chaîne. Elle prévoyait effectivement que la chaîne, au-delà des zones prioritaires où elle émet aujourd’hui, étende sa diffusion à l’Asie et au continent américain et à d’autres langues étrangères dont l’espagnol, mais – comme le rappelle opportunément la Cour des comptes – sans que ces priorités soient clairement énoncées et hiérarchisées entre elles.

La direction de France 24 juge désormais prioritaire le développement de son offre en arabe (qu’elle souhaiterait faire passer à 24 heures quotidiennes) et sa diffusion en anglais sur les continents asiatique et nord américain. Ces développements, compte tenu du mécanisme d’indexation, porteraient donc le budget de France 24 à plus de 130 millions d’euros en 2010 (dont près de 123 millions d’euros de subvention de l’État), soit un quasi doublement par rapport aux besoins initialement estimés de la chaîne en 2006.

L’amélioration de l’offre de France 24 et l’élargissement de son audience potentielle entraîneront donc nécessairement un renchérissement du coût des achats de programmes. Aux yeux de votre Rapporteur spécial, cette perspective impose que les diverses hypothèses de développement envisagées soient rapidement clarifiées entre France 24 et l’État.

Le rapport de la Cour des comptes fait apparaître qu’une hausse des besoins de financement de la chaîne sera nécessaire quels que soient les choix retenus, et ce, même en deçà du chiffre de 133 millions d’euros. Or France 24 se situe dans un secteur où ses concurrentes tirent une part de leur financement du développement de ressources propres, qu’il s’agisse de la publicité sur l’antenne ou sur l’internet, du sponsoring ou d’autres formes de partenariat.

Dans ces conditions, la question se pose de savoir si France 24 a vocation à être financée dans la durée et de façon quasi-exclusive sur fonds publics, comme c’est le cas aujourd’hui. Interrogée sur ce point par la Cour des comptes lors de son contrôle, la direction de la chaîne a estimé qu’elle pourrait à terme s’autofinancer à hauteur de 40 %... quand les représentants de l’administration se montraient plus prudents, citant des chiffres allant de 20 % à 30 %. Les estimations de la chaîne se fondent notamment sur l’anticipation – à une échéance encore malaisée selon elle à déterminer – de ressources importantes issues des nouveaux usages de la téléphonie mobile.

Ces avis convergent en tout cas pour reconnaître qu’une part de financement sur ressources propres mérite d’être prévue. Il est souhaitable qu’un objectif clair et partagé soit défini entre les pouvoirs publics et l’entreprise, en même temps que seront précisés les axes de son développement stratégiques et la contribution financière de l’État à leur réalisation.

En tout état de cause, il importe que des critères permettant de juger de la réussite de la stratégie adoptée par France 24 soient fixés à cette occasion. À cet égard, la Cour des comptes relève avec pertinence que les dispositifs de mesure mentionnés tant par 1’entreprise que par les pouvoirs publics, s’ils reposent sur des critères convergents (le contenu, la notoriété, l’image, la distribution et le référencement, les audiences et les parts de marché, les recettes publicitaires…), ne comportent pas encore les objectifs chiffrés qui les rendraient opérationnels dans le dialogue stratégique entre l’État et la société et dans l’évaluation de sa performance.

B.– VERS UNE REFONDATION DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR FRANÇAIS : LES CONDITIONS DU SUCCÈS

1.– La réforme amorcée

a) Le temps de la réflexion : le rapport Benamou/Lévitte

Afin d’en terminer avec les querelles de ministères et les velléités de réforme restées incantatoires à ce jour, le Président de la République a décidé que la refondation de l’audiovisuel extérieur serait pilotée depuis l’Élysée et associerait l’ensemble des tutelles.

Une « mission de concertation et de propositions sur l’audiovisuel extérieur » s’est ainsi mise en place. À l’issue d’une longue série d’auditions, au cours desquelles votre Rapporteur spécial a été entendu le 25 octobre 2007, un rapport a été présenté, en décembre 2007, par Jean-David Lévitte, conseiller diplomatique et sherpa du Président de la République, et Georges-Marc Benamou, conseiller à la présidence de la République pour la culture et l’audiovisuel ⁽²¹⁾.

Ce rapport définit l’ambition de la réforme : permettre à la France d’être une « grande puissance médiatique » par une présence accrue dans le domaine de la production et de la diffusion de l’information planétaire, par les réseaux via l’association des trois modes de diffusion complémentaires (internet, télévision et radio) et par la force de son message.

L’objectif consiste à offrir une alternative à un choix largement binaire : entre les médias anglosaxons et les médias du Golfe, il reste une place pour un « alter-média global », comme le désigne le rapport Benamou/Lévitte, fondé sur les valeurs de la France et de la francophonie. Bref, entre CNN, BBC et Al Jazeera, la France peut et doit offrir une alternative et une marque forte.

Une double mission est alors assignée à l’audiovisuel extérieur français :

– une mission d’influence : la France doit rivaliser avec les grands médias internationaux (les chaînes de télévision internationales américaines et du Golfe, la BBC, mais également les nouvelles puissances montantes, en particulier la Chine).

La France ne peut se satisfaire de la position qui est la sienne aujourd’hui. Face aux débats et aux informations parfois réducteurs, un regard spécifiquement français sur l’actualité peut trouver sa place. Cet objectif passe impérativement par une production autonome d’images nourrissant l’information internationale : ce positionnement éditorial ouvrira la porte à l’élaboration d’une information plus rigoureuse et plus nourrie ;

– une mission culturelle : à côté des médias anglo-saxons ou arabes, la France doit promouvoir plus efficacement ses valeurs : diversité culturelle, démocratie et confrontation des opinions, défense du multilatéralisme, laïcité, art de vivre…

Le rayonnement de la culture française est aujourd’hui indissociable de notre influence audiovisuelle. Assurer une présence de notre culture dans tous les nouveaux médias, c’est aussi développer l’usage de la langue française sur la planète. Cette exigence culturelle qui singularise notre action audiovisuelle favorise de facto la cohabitation des cultures, au-delà même des spécificités linguistiques.

Pour autant, les moyens à mettre en œuvre sont beaucoup plus difficiles à définir que les objectifs de la réforme. Cette dernière bute nécessairement sur le constat – unanimement partagé – de l’excessive complexité de l’organisation de l’audiovisuel extérieur, complexité qui s’observe d’ailleurs tant du côté des actionnaires que de celui des médias comme le montre le schéma ci-contre :

Ce schéma fait notamment apparaître l’enchevêtrement des participations capitalistiques et la complexité de l’actionnariat (direct et surtout indirect) de l’État.

La place occupée par France Télévisions, pourtant tenue à l’écart de la réorganisation en cours de l’audiovisuel extérieur, est également frappante… Elle mérite, à tout le moins, une clarification.

CLARIFIER LA PLACE DE FRANCE TÉLÉVISIONS

Extrait du « rapport spécial 2008 » de M. Patrice Martin-Lalande ⁽²²⁾

Votre Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de souligner la place singulière de France Télévisions dans le paysage de l’audiovisuel extérieur.

Rappelons la complexité des circuits financiers en général. Si ARTE–France est financée grâce à la redevance audiovisuelle, RFI est dotée à la fois par affectation du produit de la redevance et par subvention budgétaire… alors que TV5 Monde n’est subventionnée que par le programme Audiovisuel extérieur. Quant à France 24, elle bénéficie d’un financement assuré par un programme dédié au sein de la mission Médias mais contraint par les termes mêmes d’une convention signée par l’État. Les circuits de financement se complexifient encore quand on considère la place qu’occupe France Télévisions (elle-même affectataire de l’essentiel du produit de la redevance) dans ce système.

France Télévisions est, en effet, au cœur de presque tous les dispositifs capitalistiques des opérateurs extérieurs. Le groupe public participe ainsi à hauteur de 4,2 millions d’euros dans le budget de TV5 Monde, dont il possède 47,5 % du capital, et il détient 45 % du capital social de ARTE–France, cette dernière étant actionnaire à hauteur de 12,5 % dans TV5 Monde, de 11 % dans France 4 et de 25 % dans CFI… CFI dont France Télévisions détient les 75 % restant depuis quatre ans et vers lequel le groupe a transféré toutes ses activités de coopération télévisuelle. France Télévisions détient de plus, à parité avec TF1, la société anonyme France 24, ainsi que 23,7 % de Euronews ⁽²³⁾.

La réforme de l’audiovisuel extérieur doit régler la question de la place que doit tenir France Télévisions. Rappelons plus en détail les relations que cette dernière entretient avec trois acteurs clefs du paysage audiovisuel.

– France Télévisions et TV5 Monde :

Détenant 47,4 % du capital de TV5 Monde, le groupe France Télévisions en est son actionnaire principal. Cela se traduit par une présence au conseil d’administration de TV5 Monde de quatre personnes issues du groupe (sur les neuf administrateurs représentant les chaînes actionnaires).

Les représentants de France Télévisions participent, en outre, aux réunions préparatoires des conseils que la direction de TV5 Monde organise pour les tutelles (ministère des Affaires étrangères et DDM) et ont été souvent associés aux réunions gouvernementales, des hauts fonctionnaires ou des ministres responsables de TV5 Monde.

Par ailleurs, France Télévisions contribue au budget de TV5 Monde grâce à un apport financier annuel (4,2 millions d’euros en 2007, soit 6 % de la contribution française, sur un budget initial consolidé de 91,9 millions d’euros).

France Télévisions est également le premier fournisseur de programmes de TV5 Monde (en 2006, les chaînes du groupe ont contribué à près de 26 % à ses programmes). Comme le prévoit le cahier des charges de ses chaînes, elle met à disposition de TV5 Monde gratuitement (pour ce qui est des droits producteurs) les programmes de flux dont elle possède les droits en propre. S’agissant des coproductions, le groupe propose systématiquement aux producteurs d’inclure dans les contrats la cession des droits de diffusion à TV5 Monde… sans que cela soit très efficace.

Les relations entre France Télévisions et TV5 Monde ne sont pas toujours faciles et restent marquées des difficultés qui peuvent naître de divergences d’intérêt ou de stratégies entre la chaîne francophone et son actionnaire dominant.

En étant filiale de France Télévisions, TV5 Monde répondait au souci des pouvoirs publics d’adosser l’opérateur extérieur à l’audiovisuel public national. Pour autant, France Télévisions semble n’avoir jamais intégré cette évolution et sa participation capitalistique n’en fait pas un actionnaire actif, impliqué et déterminant.

France Télévisions ne considère pas réellement TV5 Monde comme un instrument de sa politique internationale… tout en conservant le regret de ne pas voir l’action télévisuelle extérieure de la France relever directement de sa compétence et en déplorant de ne pas être suffisamment associée à la réflexion actuelle des pouvoirs publics sur la réforme de l’audiovisuel extérieur.

– France Télévisions et France 24 :

Quatre conventions de collaboration avaient été conclues avec France 24 par France 2, France 3, RFO et AITV dès la fin 2006 et le début 2007. Il s’agit de conventions courantes (à raison de leur objet), établies aux conditions de marché. L’ensemble des prestations fournies à France 24 par les chaînes le sont systématiquement à titre onéreux. Elles portent sur quatre volets principaux.

En premier lieu, la fourniture d’images d’actualité en provenance de l’ensemble des éditions d’information des trois chaînes : le mécanisme retenu est celui d’un forfait, dont le montant annuel global pour le groupe a été fixé à 1 million d’euros en 2007 et 2008 (hors AITV). La répartition entre les trois chaînes – établie en fonction des reprises constatées sur France 24 depuis son lancement – est indicative et fait l’objet d’une péréquation en fin d’année (en fonction des flux effectivement constatés sur France 24 sur l’ensemble de l’année, au travers d’un système de traçabilité en cours de mise en œuvre).

En deuxième lieu, la fourniture par l’agence AITV (service de RFO) de sujets « monitoring » (en français et en anglais), en provenance d’Afrique.

En troisième lieu, la fourniture de reportages tirés des magazines d’information et documentaires des trois chaînes (le tarif établi dans les conventions est conforme aux prix de marché).

En dernier lieu, la fourniture de prestations spécifiques par les rédactions du groupe : duplex sonore, duplex vidéo, reportage sur le territoire métropolitain et ultramarin, reportage à l’étranger…

Les tarifs établis dans les conventions sont conformes aux prix de marché. Les conventions couvrent également la fourniture d’images de sport (provenant des émissions régulières ou des retransmissions d’événements sportifs), l’accès aux images des « voyages officiels » (captation des activités officielles du Président de la République et du Premier ministre), ainsi que la fourniture d’images d’archives de moins d’un an via France Télévisions Distribution.

Les conventions respectent les règles professionnelles en vigueur relatives aux droits d’auteur des journalistes, ainsi qu’à la signature des collaborateurs impliqués dans la fabrication des sujets et reportages. La durée des quatre conventions est alignée sur celle de la convention de subvention conclue entre France 24 et l’État jusqu’au 31 décembre 2010. Une clause de rendez-vous est fixée en octobre 2008 afin de fixer les conditions financières encadrant les années 2009 et 2010.

– France Télévisions et Canal France International :

France Télévisions est devenue actionnaire à 75 % de CFI en juillet 2003 après la signature d’un protocole d’accord entre le ministère des Affaires étrangères, France Télévisions et ARTE–France, qui organise les relations entre les actionnaires et l’unique bailleur de fonds de CFI. Aux termes de ce protocole, le Quai d’Orsay s’engageait à financer l’intégralité des missions qu’il confie à CFI, les actionnaires ne pouvant en aucun cas être appelés à couvrir les déficits constatés au titre de l’exécution de ces missions. En ce qui concerne le management, il était prévu que le Président soit nommé sur proposition du ministère des Affaires étrangères et que le directeur général le soit sur proposition de France Télévisions, en accord avec le Quai d’Orsay et ARTE–France.

Dès les premières semaines de 2004, le Président de France Télévisions a confirmé sa décision de confier à CFI toutes les actions de coopération précédemment réalisées par la direction internationale du groupe.

Ce souhait, partagé par les responsables du ministère des Affaires étrangères de voir CFI devenir le seul instrument de la coopération audiovisuelle des chaînes publiques françaises s’est traduit par la signature d’une convention–cadre qui organise la mise à disposition des personnels volontaires pour participer, en qualité d’experts, à des missions de coopération organisées par CFI, et par le détachement de collaborateurs de France Télévisions pour renforcer les équipes de CFI et multiplier les actions de coopération.

Outre le détachement de plusieurs cadres, l’apport de France Télévisions à CFI est de deux natures. D’une part, depuis fin 2004, l’ensemble des actions de coopération et d’assistance internationales du groupe sont menées sous l’égide de CFI. France Télévisions a, semble-t-il, joué le jeu, avec notamment la signature en septembre 2004 d’une convention très favorable à CFI organisant le recours à l’expertise des collaborateurs de France Télévisions. En 2006, 743 journées–experts ont ainsi été utilisées par CFI pour ses opérations de formation, ce qui a représenté un apport en nature estimé à 250 000 euros de la part de France Télévisions. Des tensions sont cependant apparues qui posent la question d’une remise en cause de la contribution de France Télévisions à l’effort public de coopération internationale.

D’autre part, conformément à leur cahier des missions et des charges, les chaînes du groupe France Télévisions mettent gratuitement à disposition de CFI, pour les pays relevant de l’action culturelle, l’ensemble des programmes dont elles détiennent en propre les droits. France Télévisions s’emploie également à préserver la clause dite de « distribution culturelle » dans ses contrats de coproduction. En 2006, France Télévisions a mis 335 heures à la disposition de CFI, ce qui représente seulement 6 % de l’offre globale de ce dernier.

Dans le cadre de la réforme de notre dispositif audiovisuel extérieur, le ministère des Affaires étrangères plaide pour que CFI devienne une véritable agence de coopération dans le domaine des médias. Mais d’autres solutions sont possibles, par exemple en intégrant CFI à l’INA. En tout cas, l’adossement à France Télévisions, qui a permis de rationaliser les multiples actions de coopération menées par le groupe en matière de télévision, trouve aujourd’hui ses limites : manque d’investissement de France Télévisions dans sa filiale, conflits de personnes à répétition, frustration d’un actionnaire majoritaire qui ne finance pas sa filiale. Désormais, la convergence technologique milite pour un regroupement multimédia de l’ensemble des actions de coopération.

b) Le moment de l’action : la mission Pouzilhac/Ockrent

La réforme initiée par la mission Benamou/Lévitte est entrée dans sa phase opérationnelle avec la création d’une société holding ayant vocation à regrouper l’ensemble des participations publiques dans ces sociétés, à l’exception de CFI dont la vocation de coopération serait affirmée et sortirait du périmètre de l’audiovisuel extérieur, votre Rapporteur spécial ayant déjà eu l’occasion de dire qu’il plaidait pour un rapprochement de CFI avec l’INA ⁽²⁴⁾. L’objectif poursuivi reste de mieux coordonner cet ensemble disparate qu’est l’audiovisuel extérieur et d’y réaliser des synergies importantes 

Pour ce faire, l’État a acheté une société « coquille » permettant de lancer le processus en fournissant une personnalité morale, des statuts, des locaux, des commissaires aux comptes ⁽²⁵⁾… Cette « start up », a bénéficié d’une dotation en capital fournie par l’Agence des participations de l’État.

C’est ainsi que, le 4 avril 2008, la société par actions simplifiée « SNCF-A2 », dont l’État est seul propriétaire du capital de 37 000 euros, a modifié sa dénomination sociale pour devenir la société « Audiovisuel extérieur de la France » (AEF).

Ses statuts ont été mis à jour, AEF devenant une société anonyme dont l’objet est ainsi défini :

OBJET DE LA SOCIÉTÉ « AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE »

Statuts mis à jour le 4 avril 2008

La société a pour objet, en France et à l’étranger :

(a) de créer, organiser, promouvoir et commercialiser des chaînes de télévision, des stations de radiodiffusion et/ou des sites ou portails internet en vue notamment :

(i) de contribuer à la diffusion de la culture française et francophone par la conception, la programmation et la diffusion d’émissions de télévision et de radio ou de sites et portails internet, en français ou en langue étrangère, destinées aux auditoires étrangers ainsi qu’aux Français résidant en France ou à l’étranger ;

(ii) de développer des programmes d’information relatifs à l’actualité française, francophone et internationale ;

(b) de réaliser toutes prestations se rapportant à la conception, la création, la fabrication, la réalisation, la production, l’édition, la promotion, la commercialisation et la distribution de contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles), ainsi que d’effectuer toutes opérations relatives à la coordination de ces contenus ;

(c) d’accomplir tout acte d’achat, de vente, de production, de coproduction, de commercialisation, de promotion, de programmation, de diffusion et de mise à disposition de tous contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles) ;

(d) d’assurer l'ensemble des opérations de régisseur de publicité, de promouvoir et d’assurer toutes les formes d’opérations publicitaires, existantes ou à créer, utilisant le réseau de diffusion des médias (chaînes de télévision, chaînes de radiodiffusion, sites internet ou tous autres médias) dans lesquelles la société a, directement ou indirectement, des intérêts ;

(e) de prendre, d’acquérir, d’exploiter ou de céder tous procédés et brevets concernant les activités se rapportant à l’un des objets précités ;

(f) de participer de manière directe ou indirecte à toutes opérations se rattachant à l’un des objets précités, par voie de prise de participations, de création de sociétés ou d’entreprises nouvelles, d’apport, de souscription ou d’achat de titres ou de droits sociaux, de fusion, d’association ou de toute autre manière ; et

(g) généralement, de se livrer à toutes opérations industrielles, commerciales, financières, mobilières ou immobilières se rattachant directement ou indirectement, à l’un quelconque des objets précités.

Les membres du conseil d’administration de la société Audiovisuel extérieur de la France ont été nommés par un décret du 14 avril 2008 pour une durée de 5 ans ⁽²⁶⁾. Le premier conseil d’administration s’est réuni le 15 avril 2008 dans les locaux du nouveau siège social, situé au 18 rue Pasquier à Paris.

CONSEIL D’ADMINISTRATION DE LA SOCIÉTÉ HOLDING

Décret du 14 avril 2008 portant nomination au conseil d’administration de la société Audiovisuel extérieur de la France

1. En qualité de représentants de l’État :

– Mme Anne Gazeau-Secret, directrice générale de la coopération internationale et du développement du ministère des Affaires étrangères et européennes ;

– M. Gérard Errera, secrétaire général du ministère des Affaires étrangères et européennes ;

– M. Rémy Rioux, sous-directeur des transports et de l’audiovisuel à l’Agence des participations de l’État ;

– M. Emmanuel Hamelin, inspecteur général des affaires culturelles ;

– Mme Laurence Franceschini, directrice du développement des médias ;

– M. Vincent Berjot, administrateur de l’INSEE.

2. En qualité de personnalités choisies en raison de leur compétence :

– Mme Hélène Carrère d’Encausse ;

– M. Alain Duplessis de Pouzilhac ;

– M. Jean-Michel Goudard ;

– Mme Christine Ockrent ;

– M. Benoît Paumier ;

– M. Hubert Védrine.

Puis les dirigeants, désignés par le Président de la République dès le mois de février, ont été nommés. Par un décret du 24 avril 2008, M. Alain de Pouzilhac, président du directoire de France 24, a été nommé président-directeur général de la société Audiovisuel extérieur de la France, avant de devenir président de RFI ⁽²⁷⁾ et de TV5 Monde ⁽²⁸⁾. Par décision du conseil d’administration de la société holding, Mme Christine Ockrent en est devenue directrice générale déléguée.

Votre Rapporteur spécial considère que la création de cette société va dans le bon sens et devrait permettre d’unifier et clarifier la tutelle des entreprises : des objectifs stratégiques clairs et compatibles entre eux pourront, par ce biais, être assignés aux entreprises et assortis d’une responsabilisation accrue de leurs dirigeants dans un cadre qui leur donne une visibilité pluriannuelle sur leurs objectifs et leurs moyens. De plus, cette société holding permettra de rapidement mutualiser certaines fonctions, à commencer par les fonctions « support » des opérateurs audiovisuels.

Mais beaucoup d’incertitude et de flou entourent encore la mise en œuvre de la réforme.

Votre Rapporteur spécial s’étonne notamment de ce qu’aucune lettre de mission n’ait été adressée à l’équipe dirigeante… qui se trouve ainsi en situation de devoir définir elle-même les priorités stratégiques et les moyens opérationnels de l’action audiovisuelle extérieure de la France.

M. Alain de Pouzilhac a indiqué à votre Rapporteur spécial que la mission qui lui était confiée trouvait ses bases dans un communiqué de la présidence de la République (cf. ci-dessous) et dans deux entretiens de M. le Président de la République : le premier avec lui, le second avec Mme Christine Ockrent.

UN COMMUNIQUÉ DE L’ÉLYSÉE POUR « LETTRE DE MISSION »

Communiqué de la présidence de la République – 20 février 2008 

Création de l’entité France Monde, présidée par M. Alain de Pouzilhac

La France dispose d’une politique audiovisuelle internationale ancienne, dynamique mais éclatée en plusieurs organismes travaillant de façon autonome et non coordonnée : TV5 Monde, chaîne à caractère multilatéral, RFI, et, depuis 2006, France 24. Le moment est venu, dans la logique des accords passés parfois de longue date avec nos partenaires français et francophones, de recomposer cette offre publique autour d’un bouquet de chaînes et de services. La nouvelle organisation est destinée à renforcer la force et l’efficacité de chacune de ces entités.

Après information préalable de ses partenaires coactionnaires des sociétés TV5 Monde et France 24, le Président de la République charge M. Alain de Pouzilhac, président du directoire de France 24, de préparer la constitution d’une société holding dénommée France Monde, destinée à réunir les participations de l’État dans RFI, TV5 Monde et France 24.

M. Alain de Pouzilhac a vocation à présider cette nouvelle entité, qui sera investie de la mission de moderniser et de dynamiser l’audiovisuel extérieur public français et francophone. Mme Christine Ockrent en serait nommée directrice générale.

Sur la base des conclusions du comité de pilotage établi à la demande du Président de la République, M. Alain de Pouzilhac est chargé de préparer la mise en place rapide de cette nouvelle entité France Monde et de définir son plan opérationnel assorti d’un plan d’affaires (2009–2013), après concertation approfondie avec l’ensemble des acteurs de l’audiovisuel extérieur public français et francophone.

Ce plan, qui sera remis au Président de la République ainsi qu’au Premier ministre, définira une stratégie de groupe adaptée à l’ère numérique, s’appuyant sur les trois antennes audiovisuelles et radiophoniques – France 24, RFI et TV5 Monde, dont le caractère multilatéral sera respecté et préservé – ainsi qu’une offre de services numériques réunis dans un portail internet commun.

Fait plus insolite encore et partiellement contradictoire avec le communiqué de l’Élysée du 20 février 2008, on peut légitimement s’étonner de ce que les pouvoirs publics aient autorisé M. Alain de Pouzilhac à annoncer qu’il n’était pas lié par le rapport Benamou/Lévitte. Lors de sa prise de fonction à la présidence de RFI, le nouveau président a également annoncé l’absence de tout licenciement consécutif à un plan social, renvoyant l’adaptation de la force de travail de RFI au futur plan stratégique.

Ces déclarations ont évidemment été relayées dans la presse, les nouveaux dirigeants déclarant ainsi : « À ce jour, nous n’avons reçu de notre actionnaire, l’État, aucune recommandation concernant les effectifs. (…) Lors de nos nominations, le Président de la République nous a dit que nous n’étions pas tenus par le rapport Benamou. Et, effectivement, plusieurs des dispositions, comme la mise en place d’une news room commune ou la restructuration de RFI, ne nous conviennent pas » ⁽²⁹⁾.

M. de Pouzilhac a indiqué à votre Rapporteur spécial que le choix de s’écarter des conclusions du rapport Benamou/Lévitte résultait également de l’issue des négociations avec les partenaires francophones au sujet de TV5, au cours desquelles une note écrite du Quai d’Orsay aurait entériné l’abandon des conclusions du rapport élyséen : malgré les engagements du président de la société holding, cette note n’a pas été transmise à votre Rapporteur spécial, qui s’attachera, conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 57 de la LOLF, à obtenir les informations nécessaires à la compréhension de la démarche de l’État.

Votre Rapporteur spécial ne doute néanmoins pas que le travail de qualité mené par la « mission de concertation et de propositions sur l’audiovisuel extérieur », qui ne saurait être rayé d’un trait, soit in fine profitable. Si certaines conclusions de ce rapport – celles qui ont pu crisper ou décevoir – peuvent probablement être écartées, l’essentiel de ce travail doit être mis à profit pour relancer l’audiovisuel extérieur. Votre Rapporteur spécial sera attentif à comparer les conclusions du rapport Benamou/Lévitte avec les orientations finalement proposées par Alain de Pouzilhac et Christine Ockrent, une fois validées par les tutelles.

En effet, le président de la société holding et sa directrice générale doivent à présent établir un document stratégique pour les années 2009–2013, décliné au niveau de la holding comme de chaque opérateur et comportant un volet de financement pluriannuel.

Ce plan d’action stratégique, qui s’articulera avec le rattachement des opérateurs audiovisuels à la société holding à l’issue du processus juridique et social (idéalement en fin d’année), constituera la base de négociation du futur contrat d’objectifs et de moyens (COM) de l’audiovisuel extérieur.

Par ailleurs, le nom « France Monde » n’ayant pu être conservé (sauf à payer une somme de 15 millions d’euros pour pouvoir l’utiliser), le lancement d’une consultation doit permettre de trouver, dès septembre, un nouveau nom pour la société holding… autre que le très austère « Audiovisuel extérieur de la France ».

2.– Les obstacles à lever

a) Faire entrer la société holding « Audiovisuel extérieur de la France » dans le capital de France 24 et de RFI

Deux questions capitalistiques urgentes doivent être résolues, qui sont un préalable à tout développement nouveau dans la réforme en cours : celle de la prise de contrôle par la société Audiovisuel extérieur de la France du capital de France 24 d’une part, de RFI d’autre part.

En effet, la volonté exprimée par les pouvoirs publics de confier à la société holding le portage des participations publiques dans les sociétés de l’audiovisuel extérieur, de façon à permettre d’en unifier la direction stratégique, rend inéluctable une évolution de l’actionnariat de France 24.

Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes, l’accord des deux actionnaires étant requis préalablement à toute modification de l’actionnariat, cette évolution ne se réduira probablement pas à un simple apport à la holding des parts de France 24 détenues par France Télévisions et amènera à remettre en cause l’équilibre institutionnel et sans doute l’ensemble du dispositif actuel.

Les pouvoirs publics négocient actuellement avec TF1 le rachat de sa participation dans France 24 pour la rétrocéder à la société holding : d’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les négociations se sont entamées à partir d’exigences atteignant 90 millions d’euros… pour une participation acquise par TF1 pour 17 500 euros (montant correspondant à la valeur nominale des titres).

Comme l’affirme clairement la Cour des comptes, cette perspective met en lumière le paradoxe d’un montage initial où la société, bien que financée sur fonds publics, est néanmoins détenue par des actionnaires qui n’encourent aucun risque financier réel dans sa gestion. Pire, le développement de France 24 se trouve, dans les faits, entravé par la nature particulière de ce montage, TF1 s’opposant, par exemple, à la reprise de France 24 sur l’ADSL, dont les bouquets de télévision diffusent aujourd’hui la chaîne d’information LCI.

En l’absence d’une clause de retour à l’État de l’investissement qu’il a ainsi consenti, votre Rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes pour estimer nécessaire que le caractère original du montage d’origine soit pris en compte d’une façon qui reflète sa réalité économique et préserve les intérêts patrimoniaux de l’État.

Et ce, d’autant plus que le montant qui sera arrêté entre TF1 et l’État vaudra pour le rachat de la participation de France Télévisions dans France 24… ouvrant ainsi la voie à une atténuation considérable de la place (précédemment décrite) que France Télévisions occupe au sein de l’audiovisuel extérieur. En effet, si la société holding détient 49 % du capital de TV5 Monde et 100 % de celui de France 24, France Télévisions ne conservera plus qu’une part minoritaire de TV5 Monde (en vertu de l’accord passé avec les partenaires francophones) et 75 % de Canal France International (sauf réforme de cette dernière, par exemple par rapprochement avec l’INA).

D’autre part, l’entrée de la société Audiovisuel extérieur de la France dans le capital de RFI implique de lever un obstacle législatif. C’est ce qui explique que le 10 juin 2008, l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement au projet de loi de modernisation de l’économie (LME) modifiant la loi de 1986 relative à la liberté de communication afin de permettre à l’État de détenir « indirectement » la totalité du capital de RFI ⁽³⁰⁾. Cette disposition, en attente d’adoption définitive par les deux assemblées et de promulgation au Journal Officiel, est un préalable nécessaire à une détention directe du capital de RFI par la société holding.

b) Donner sa place à la spécificité francophone : le « partenaire » TV5

Votre Rapporteur spécial a, depuis longtemps, la conviction que TV5, qui est un outil singulier au sein de l’audiovisuel extérieur, doit être traitée – du moins dans un premier temps – en marge d’une réforme dont l’enjeu premier est le rapprochement de RFI et de France 24.

Rappelons, en effet, que TV5, seule chaîne au monde sur laquelle on ne diffuse aucune production d’origine anglo-saxonne, est un média généraliste, multilatéral et francophone, qui associe une dizaine de chaînes de télévision partenaires ⁽³¹⁾. Elle est adossée à ces chaînes publiques, dont les programmes de flux assurent l’essentiel de la programmation. Celle-ci est complétée par des achats (cinéma, fiction TV, documentaires, sport) et par quelques productions propres notamment dans le domaine de l’information ou encore dans le cadre d’opérations spéciales. Une place particulière est faite aux productions africaines.

C’est au fond ce qui explique, au terme d’un psychodrame très médiatisé, le compromis diplomatique auquel sont parvenus les États francophones en avril dernier : TV5 sera un « partenaire »… et non pas une filiale de la société holding, formule qui doit être comprise, pour cette dernière, comme fixant à 49 % le plafond de sa détention du capital de TV5 Monde ⁽³²⁾.

D’autre part, Mme Marie-Christine Saragosse a été nommée directrice générale de plein exercice, faisant ainsi obstacle à la duplication de l’équipe Pouzilhac/Ockrent (aux fonctions de président–directeur général et de directrice générale déléguée) au sein de TV5.

Pour autant, ce compromis n’empêchera pas la société Audiovisuel extérieur de la France de promouvoir des synergies avec les opérateurs exclusivement français. Mais la stratégie poursuivie apparaît ici moins clairement. L’épisode du début de l’année 2008 pose, en tout cas, la question d’une modification du système de financement – incroyablement complexe ⁽³³⁾ – de TV5 et de la mise en cohérence des exigences des partenaires francophones avec la réalité de leur implication.

3.– Les clefs de la réussite

a) En finir avec la dispersion des cibles : mieux choisir les zones géographiques et bien identifier les publics et les médias qui les desservent

La nécessité de faire des choix dans les zones géographiques, les publics et les médias qui les desservent est inéluctable au vu des données budgétaires, sans cesse rappelées par les travaux de la Cour des comptes comme par ceux de votre commission des Finances.

Ces cibles, ainsi que l’arbitrage qui doit les accompagner entre l’affectation prioritaire de moyens à l’audiovisuel extérieur ou aux autres vecteurs à l’international de notre langue, de notre culture et de nos idées, sont à déterminer au niveau politique : la cohérence du dispositif et l’aptitude à opérer ces choix dépendront non seulement de la mise en place réussie de la holding de l’audiovisuel extérieur, mais aussi d’une tutelle ministérielle capable d’en orienter l’action et d’en mesurer l’efficacité dans la durée.

Les incohérences et atermoiements stratégiques, précédemment décrits, ont abouti à une absence de pilotage par cibles et finalement à une dispersion des moyens audiovisuels extérieurs. Comme le montrent, par exemple, les rapports de la Cour des comptes sur TV5 Monde et RFI, deux zones prioritaires pour l’avenir de la francophonie – le Maghreb et l’Afrique subsaharienne – ne l’ont pas été au même degré pour l’audiovisuel extérieur :

– au Maghreb, ce sont les débordements (et le piratage) des chaînes de télévision nationales qui assurent pour l’essentiel la présence télévisuelle française, de façon d’ailleurs précaire. RFI y est peu présente, l’instrument radiophonique essentiel de la politique audiovisuelle française étant Medi 1 qui émet depuis Tanger à destination du Maroc et de l’Algérie ;

– quant à l’Afrique subsaharienne, si elle représente bien pour RFI la priorité en termes de moyens de diffusion et rédactionnels, TV5 Afrique ne représente que 10 % des coûts de TV5, autant que chacun des signaux Asie et Amérique latine, et le tiers des coûts des deux signaux européens de la chaîne. Son offre a été peu enrichie en programmes destinés à l’Afrique.

Au-delà