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N° 1067
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 juillet 2008.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 146 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
relatif à la modernisation de l’outil diplomatique
ET PRÉSENTÉ
par M. Jean-François MANCEL,
Député.
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INTRODUCTION 5
PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 6
I.− POINT D’ARRIVÉE, NOUVEAU DÉPART : L’HÉRITAGE DE DIX ANS DE RÉFORMES AU MINISTÈRE 9
A.– UNE MODERNISATION EN ACTES SUR FOND DE MOYENS MESURÉS 9
B.– L’ÉVOLUTION CONTRAINTE DU BUDGET DU MINISTÈRE 11
C.– DES COMPARAISONS INTERNATIONALES À MANIER AVEC PRUDENCE 15
D.– APPLIQUER LE PRINCIPE « NI UN EURO DE PLUS, NI UN EURO DE MOINS » 18
II.– VERS UNE MEILLEURE GESTION DES PERSONNELS ET DAVANTAGE DE MISE EN VALEUR DE LEUR ACTION 20
A.– LA GRH AU MINISTÈRE : UNE RÉACTIVITÉ TROP MÉCONNUE 20
1.– Hauts fonctionnaires sans affectation : pérenniser la solution trouvée en 2008 20
2.– L’avenir du corps : rendre la carrière attractive ; prévoir une filière spécifique ? 22
3.– Les recrutés locaux : aplanir les difficultés juridiques, tracer des perspectives de carrière 24
B.– LA COMMUNICATION EXTERNE : UNE DISCRÉTION TROP MARQUÉE 26
1.– Comment mieux valoriser l’action du ministère à l’occasion des crises ? 26
2.– Comment se défaire d’une image compassée ? 27
III.– VERS DES RÉSEAUX RATIONALISÉS, MIEUX PILOTÉS ET MIEUX PROTÉGÉS 29
A.– LE RÉSEAU DIPLOMATIQUE : UNIVERSALITÉ OBLIGE 29
1.– Le choix de l’universalité, une stratégie à assumer 29
2.– La problématique immobilière : bannir le travail de gribouille 31
a) Bref retour sur le réagencement des sites parisiens 31
b) À l’étranger, envisager avec circonspection la création d’une foncière dédiée 32
3.– Les questions de sécurité davantage prises au sérieux 35
B.– LE RÉSEAU CONSULAIRE : DÉJÀ MODULAIRE 38
1.– La stabilisation souhaitable des relations avec le ministère chargé de l’immigration 38
2.– La conciliation nécessaire entre externalisation et généralisation de la biométrie 39
3.– Les consuls honoraires, de précieux relais 41
4.– Les questions de sécurité : l’accueil du public comme « spécialité consulaire » 41
C.– LE RÉSEAU CULTUREL : UNE NÉCESSAIRE REFONDATION 42
1.– Le pilotage des opérateurs dans le cadre de la réforme annoncée de la DGCID 42
2.– La rationalisation du réseau : pour un regroupement sous le label de l’Alliance française ? 43
3.– Sécurité de la culture et culture de la sécurité 46
D.– LE RÉSEAU D’ENSEIGNEMENT ET SES PROLONGEMENTS : TROP CHÈRE GRATUITÉ 47
1.– L’hypothèque de l’extension de la gratuité de la scolarité à l’étranger pour les élèves français 47
2.– L’état préoccupant du patrimoine immobilier scolaire à l’étranger et les autres aspects de sécurité à prendre en compte 49
3.– L’insuffisance de l’accueil des étudiants étrangers en France 50
CONCLUSION : CRÉER LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DE LA RÉFORME 52
EXAMEN EN COMMISSION 55
ANNEXES 59
1.− LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL DEPUIS LE DÉBAT BUDGÉTAIRE POUR 2008 59
2.− COMMUNIQUÉS DE PRESSE DU RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR L’ACTUALITÉ RÉCENTE DU MAEE 63
3.− LISTE DES DOUZE PROPOSITIONS DU LIVRE BLANC SUR LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET EUROPÉENNE DE LA FRANCE 2008-2020 65
4.− RÉCAPITULATIF DES DÉCISIONS DU CONSEIL DE MODERNISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES DANS LE DOMAINE DE L’ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT 68
Contrepoint [kɔ̃tʀəpwɛ̃] n.m. 2° Fig. Motif secondaire qui se superpose à qqch., en ayant une réalité propre. Loc. adv. En contrepoint, simultanément et indépendamment, mais comme une sorte d’accompagnement. (Petit Robert).
Le rapport spécial de novembre dernier sur la mission Action extérieure de l’État (1) se concluait sur le souhait d’un « droit de regard actif du Parlement » sur le chantier de modernisation alors en cours au sein du ministère des Affaires étrangères et européennes. Comme en écho, l’opinion personnelle du président de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale jointe au Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, remis au ministre le 11 juillet dernier, appelle notamment à une meilleure prise en compte de la représentation parlementaire au sein des instances d’orientation de la diplomatie française. Enfin, la révision constitutionnelle dont l’examen est tout juste achevé vient rappeler les enjeux d’une plus grande implication du Parlement dans la conduite de l’action extérieure.
Entre le débat budgétaire de l’automne dernier et aujourd’hui, auront été menés à leur terme − conformément à la volonté du Président de la République et du Premier ministre, exprimée dans leur lettre de mission du 27 août 2007 au ministre des Affaires étrangères et européennes −, deux exercices parallèles de réflexion sur l’adaptation des objectifs et des moyens de la politique étrangère aux défis qui sont les siens dans le contexte actuel :
− un exercice de prospective à l’horizon de 2020, celui du livre blanc précité, intitulé La France et l’Europe dans le monde, à la fois stratégique et opérationnel, en lien avec un autre livre blanc, relatif à la défense nationale (2). Après un rapport d’étape le 31 mars, le Livre blanc sur la politique étrangère et européenne a été rendu public le 11 juillet ;
− un exercice moins directement politique, à visée plus gestionnaire mais parfaitement cohérent avec le premier : la déclinaison, dans le champ de l’Action extérieure de l’État, de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) pilotée au sommet de l’État par le Comité de modernisation des politiques publiques (CMPP), placé sous la présidence du Président de la République.
C’est dans ce mouvement qu’a souhaité s’inscrire votre Rapporteur spécial, pour livrer, à la lumière de ses missions à l’étranger, contrôles sur place et autres auditions (3), sa contribution au « remue-méninges » ouvert par le Livre blanc et la RGPP. Il ne s’agit que d’un bilan d’étape, au terme de cette première année de la XIIIe législature, et ainsi d’un guide pour l’action au cours des quatre années à venir, qui seront celles de la mise en œuvre des chantiers de réforme, le tout dans le cadre du premier budget pluriannuel (2009-2011).
I.− POINT D’ARRIVÉE, NOUVEAU DÉPART : L’HÉRITAGE DE DIX ANS
DE RÉFORMES AU MINISTÈRE
Lorsque le voyageur venu du sud aperçoit Kaboul,
sa ceinture de peupliers, ses montagnes mauves
où fume une fine couche de neige, et les cerfs-volants
qui vibrent dans le ciel d’automne au-dessus du bazar,
il se flatte d’être arrivé au bout du monde.
Il vient au contraire d’en atteindre le centre.
Nicolas Bouvier, L’usage du monde.
Ce n’est pas par coquetterie que votre Rapporteur spécial emprunte à M. Régis Kœtschet, ambassadeur de France en Afghanistan jusqu’en avril 2008, l’une de ses citations favorites. Elle est une façon parmi d’autres d’illustrer ce que tous les agents du ministère en fonction depuis quelques années ressentent comme une évidence et expriment à tous les observateurs extérieurs : le Quai d’Orsay serait comme « perclus de réformes » au terme de dix ans de dégraissages réguliers et d’arbitrages budgétaires douloureux.
Qu’en est-il exactement, après l’absorption du ministère de la Coopération et les chantiers successifs de réforme de l’État, qui ont vu s’enchaîner et parfois se superposer stratégies ministérielles de réforme, mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), contrat triennal de modernisation, audits de modernisation, Livre blanc, RGPP et préparation du budget pluriannuel… sur fond de publications régulières du Parlement, de la Cour des comptes, du Comité interministériel d’audit des programmes et des corps d’inspection de l’État ? Par ailleurs, quelle perception les agents ont-ils pu en avoir, au sein du « Département » comme dans les postes ?
A.– UNE MODERNISATION EN ACTES SUR FOND DE MOYENS MESURÉS
Le premier constat, aujourd’hui, est celui d’une modernisation en actes à travers l’exercice conjoint de prospective et d’application concrète : Livre blanc et RGPP. Comme en témoignent les propositions récapitulées en annexe au présent rapport, l’approche est systématique et le calendrier clair. Votre Rapporteur spécial, comme il l’indiquait à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 et du projet de loi de règlement des comptes et du rapport de gestion pour 2007 (4), en suivra pas à pas l’application, à laquelle il entend d’ailleurs être associé, conformément à la mesure n° 12.1 proposée par la commission du Livre blanc. Les développements suivants du présent rapport visent d’ailleurs à prendre date à propos d’une série de points-clefs du processus de modernisation.
C’est d’ailleurs dans ce contexte que notre poste à Berlin a souhaité s’inscrire en pointe dans la mise en œuvre de la RGPP :
L’ambassade de France en Allemagne, « poste pilote » de la RGPP
Quatre domaines clefs pour la mise en œuvre dans les postes des décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques font de notre ambassade à Berlin l’un des postes expérimentateurs de la RGPP.
1.– Le décloisonnement ou l’« interministérialité » : en regroupant en pôles thématiques l’activité des nombreux conseillers, émanant d’administrations différentes, d’une importante ambassade comme celle de Berlin – l’une des huit plus grandes dans le monde avec quelque 250 agents regroupés dans le poste –, l’ambassadeur a souhaité de façon systématique éviter tout doublon dans le traitement des dossiers et optimiser ainsi les moyens existants. Ces pôles sont au nombre de cinq : la connaissance de l’Allemagne, l’actualité communautaire, les questions de défense et de sécurité (y compris la sécurité énergétique), le lobbying (à l’égard du Parlement ou d’autres acteurs) et les questions globales (du type des sujets transversaux abordés par le G8 et ne relevant d’aucun autre pôle, tel le thème du changement climatique).
Faire fonctionner ces pôles harmonieusement suppose la mise en place d’outils communs et la disparition des circuits particuliers de transmission entre tel conseiller et son administration de tutelle à Paris ; l’enjeu d’organisation et de meilleur fonctionnement interministériel est évident (y compris pour les 28 agents de la mission économique, répartis dans les différents pôles).
2.– La professionnalisation des fonctions de gestion : dans le prolongement de la mise en place des services administratifs et financiers uniques (SAFU) avec la création de SAFU interministériels (qu’il est prévu de généraliser à l’ensemble des postes avant la fin de 2009), il s’agit de convaincre l’ensemble des administrations représentées à l’étranger et l’ensemble des services de l’ambassade de l’utilité d’une rationalisation des tâches de gestion. Le meilleur moyen d’obtenir une réelle adhésion consisterait à « recycler les gains de productivité » sur place. Les chantiers prioritaires dans ce domaine concernent le service facturier unique et le service de gestion des recrutés locaux.
3.– Le réseau consulaire : dans un pays où la communauté française compte 160 000 personnes, le réseau consulaire a été considérablement réduit en dix ans, avec le passage de huit consulats à deux aujourd’hui (Munich et Francfort, ainsi qu’une section consulaire à Berlin). Pour assurer une présence consulaire et rendre une série de services à la communauté expatriée hors de ces trois pôles, notamment dans les régions à forte implantation de ressortissants français, davantage de tournées sont organisées.
Au-delà, la réflexion porte sur la mise en place d’un numéro vert de type « info services » pour économiser quelque 6,5 ETP, sur le regroupement de certaines activités consulaires (l’état civil par exemple) au sein d’un seul des trois pôles, ou encore sur la possibilité de faire prendre en charge une partie de l’aide sociale à nos ressortissants directement par le tissu local, très dense en Allemagne.
4.– Le réseau culturel : le chantier est très ambitieux puisqu’il s’agit, à terme, de regrouper l’ensemble du réseau en un seul établissement à autonomie financière, c’est-à-dire de rationaliser encore des structures déjà réduites en dix ans (les 24 instituts de 1997 ne sont plus que 12 aujourd’hui, et seront 11 dès septembre prochain), tout en conservant le maillage territorial existant. Cet important enjeu d’organisation représente toutefois des montants financiers limités (le coût du réseau culturel en Allemagne est de 10 millions d’euros par an).
Mais de façon indissociable de ce premier constat, celui de la modernisation en actes − et sauf à vouloir courir le risque d’un enlisement de la réforme par défaut d’adhésion des agents concernés −, il faut, même succinctement, établir une mise en perspective de dix années de réforme antérieures pour comprendre, d’une part, les sentiments mêlés des agents sommés de s’engager résolument dans les nouveaux chantiers évoqués à l’instant, et d’autre part, le pourquoi du débat sous-jacent aux arbitrages actuels sur la question des moyens budgétaires du ministère des Affaires étrangères et européennes.
Votre Rapporteur spécial ne peut s’empêcher de dresser ici un parallèle avec la confidence qu’il a reçue de l’ambassadeur du Royaume-Uni à Paris, Sir Peter Westmacott : maître d’œuvre au sein du secrétariat général du ministère de la réforme du Foreign and Commonwealth Office souvent citée en exemple, il a consciencieusement réduit, de sa propre initiative, en arrivant comme chef de poste, le format de l’ambassade à Paris… avant de se voir notifier par son administration centrale à Londres les efforts supplémentaires de réduction de moyens qu’il aurait à accomplir à partir du socle ainsi atteint !
Dès lors, on comprend pourquoi la commission du Livre blanc conclut prudemment son rapport sur ces mots lucides, l’une des conditions à ses yeux de la réussite de la réforme : « Accepter de payer le prix de la réforme : il faudra donner au MAEE les moyens budgétaires de l’accomplir ; à cet égard, le budget triennal 2009/2011 sera le premier vecteur permettant de crédibiliser la volonté du Gouvernement de mettre en œuvre les préconisations du Livre blanc et d’engager résolument le ministère des Affaires étrangères et européennes dans la voie de la réforme. »
B.– L’ÉVOLUTION CONTRAINTE DU BUDGET DU MINISTÈRE
L’encadré suivant reprend l’analyse de la commission du Livre blanc à l’appui de son souhait, assez explicite quoiqu’exprimé en filigrane et non sous la forme d’une recommandation expresse, d’un maintien des moyens du ministère en emplois et en crédits.
Annexe n° 9 au livre blanc : budget du maee (2000-2008)
Le tableau ci-après fait apparaître l’évolution du budget du ministère des Affaires étrangères et européennes de 2000 à 2008. Il n’est qu’en apparence en progression.
En effet, si le budget du ministère a progressé de 707 millions d’euros soit + 43 % pendant cette période, ses services et ses moyens n’en ont pas bénéficié. En effet, cette hausse a été compensée pour les deux tiers par la progression de versements de la France aux organisations internationales pour les besoins de leur fonctionnement et de leurs activités, en particulier les opérations de maintien de la paix des Nations unies.
Ces contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix sont passées de 333 à 707 millions d’euros (+ 112 %). Il s’agit de contributions obligatoires, auxquelles la France ne peut se soustraire. Elle tend d’ailleurs à les acquitter avec de plus en plus de retard, nos contributions volontaires, celles qui nous valent le plus de retour en termes d’influence, diminuant en parallèle.
Ces dépenses étant imputées sur le même programme budgétaire que les moyens du réseau diplomatique, l’ajustement s’est fait sur les moyens d’intervention et de fonctionnement du ministère, qui ont baissé de 282 à 272 millions d’euros de 2000 à 2008 (− 2,8 %, soit − 22 % en volume).
Si l’on élargit le problème à l’ensemble du budget du ministère, en y incluant la contribution au Fonds européen de développement et à l’ensemble des versements aux organisations internationales, on voit que ceux-ci ont été multipliés par presque cinq entre 2000 et 2008, passant de 380 à 1 860 millions d’euros, soit une augmentation de 1 480 millions d’euros, double de celle du budget du ministère dans son ensemble.
ÉVOLUTION DU BUDGET DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (en milliers d’euros) | |||||||||
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 | |
Budget réel (chiffres LFI, euros courants) |
3 196,1 |
3 368,02 |
3 629,63 |
4 117,46 |
4 224,47 |
4 411,89 |
4 392,08 |
4 533,26 |
4 581,7 |
dont FED |
0 |
0 |
218,46 |
496 |
565 |
628 |
726 |
692 |
725 |
Indice base 100 en 2000 |
100 |
101,70 |
103,62 |
105,77 |
108,02 |
109,98 |
111,78 |
113,68 |
117,39 |
Budget en euros constants |
3 196,1 |
3 311,72 |
3 502,83 |
3 892,84 |
3 910,82 |
4 011,54 |
3 929,22 |
3 987,74 |
3 903,11 |
Aide publique au développement (Prg 209) |
1 815 |
1 822 |
1 850 |
1 765 | |||||
Fonctionnement et investissement hors personnel (euros courants) |
282 |
292 |
311 |
317 |
293 |
299 |
272 |
272 |
272 |
Fonctionnement et investissement hors personnel (euros constants) |
282 |
287 |
300 |
300 |
271 |
272 |
243 |
239 |
232 |
Fonctionnement et investissement hors personnel par rapport au budget (euros constants) |
8,8 % |
8,7 % |
8,6 % |
7,7 % |
6,9 % |
6,8 % |
6,2 % |
6 % |
5,9 % |
Contributions internationales et OMP (1) (LFI, euros courants) |
333,5 |
460,94 |
460,89 |
522,82 |
522,82 |
522,95 |
526,71 |
582,9 |
707,15 |
dont contributions internat. |
164,37 |
191,34 |
292,13 |
382,86 |
386,6 |
386,73 |
390,49 |
397,89 |
492,1 |
dont OMP |
169,13 |
269,6 |
168,76 |
139,96 |
136,22 |
136,22 |
136,22 |
185,01 |
215,05 |
Contributions internationales, OMP, FED (2), contributions volontaires, FMS (3) et francophonie (euros courants) |
380,4 |
545,94 |
765,25 |
1 104,72 |
1 183,62 |
1 395,45 |
1 620,01 |
1 727,3 |
1 860,55 |
Contributions, OMP, FED contributions volontaires, FMS et contributions pour la francophonie par rapport au budget |
11,9 % |
16,21 % |
21,08 % |
26,83 % |
28,02 % |
31,63 % |
36,88 % |
38,1 % |
40,61 % |
(1) Opérations de maintien de la paix. (2) Fonds européen de développement. (3) Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. Source : ministère des Affaires étrangères et européennes. | |||||||||
Sur la même période, à périmètre courant et en euros courants également, les dépenses nettes du budget de l’État en loi de finances initiale et la proportion des crédits du ministère des Affaires étrangères ont évolué comme suit :
ÉVOLUTION COMPARÉE DU BUDGET DE L’ÉTAT ET DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (en millions d’euros courants) | |||||||||
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 | |
Dépenses nettes du budget de l’État en LFI |
256 423 |
263 721 |
269 066 |
273 812 |
283 690 |
288 464 |
270 102 |
271 099 |
274 722 |
Crédits de paiement du ministère des Affaires étrangères en LFI |
3 196 |
3 368 |
3 625 |
4 117 |
4 225 |
4 412 |
4 392 |
4 533 |
4 582 |
Soit en % |
1,25 % |
1,28 % |
1,35 % |
1,5 % |
1,49 % |
1,53 % |
1,63 % |
1,67 % |
1,67 % |
Source : lois de finances initiales. | |||||||||
Sont même connus depuis le 15 juillet dernier les plafonds de crédits de paiement de la mission Action extérieure de l’État et du budget général pour les années 2009 à 2011 : après 2,35 milliards d’euros en loi de finances pour 2008 (sur un total de 271,28 milliards hors remboursements et dégrèvements, soit un ratio de 0,87 %), 2,54 milliards d’euros en 2009 (sur un total de 276,75 milliards, soit 0,92 %), 2,57 milliards d’euros en 2010 (sur un total de 281,88 milliards, soit 0,92 %) et 2,54 milliards d’euros en 2011 (sur un total de 286,75 milliards, soit 0,89 %).
La démonstration est assez nette de la contrainte qui pèse continûment sur le budget de fonctionnement et d’investissement du ministère depuis une dizaine d’années, mais elle n’apparaît pas à la seule vision globale de la masse des crédits votés année après année. L’analyse ne doit donc pas s’en tenir là ; deux éléments semblent essentiels à votre Rapporteur spécial :
− d’une façon générale, la philosophie de la LOLF consistant à optimiser les moyens disponibles, à dépenser mieux en développant une culture de la performance et une plus grande responsabilité des gestionnaires au moyen d’outils de mesure adéquats (objectifs, indicateurs, comptabilité analytique et fongibilité), rend parfaitement compatible l’exigence d’une modération de certains postes de dépense et la conduite d’une politique ambitieuse, pourvu que les gestionnaires disposent des bons outils et que les dépenses incompressibles ne soient pas sous-budgétisées ;
− l’enjeu des contributions internationales, systématiquement évoqué par votre Rapporteur spécial dans ses précédents rapports, apparaît comme déterminant pour la soutenabilité du budget du ministère. Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel n’a d’ailleurs pas manqué de le souligner dans son récent rapport sur l’exercice 2007, où l’on peut lire (5) que ce poste de dépense figure parmi les « principaux risques budgétaires » identifiés.
À cet égard, l’attitude du ministère est la bonne, qui consiste à passer au crible, via un comité de pilotage, l’ensemble des contributions internationales, obligatoires comme volontaires, afin de s’assurer de leur pertinence et de leur niveau adéquat, ainsi que du bien-fondé de leur imputation sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État. En premier lieu, il convient de bien distinguer entre les contributions obligatoires et les contributions volontaires, qui ne relèvent pas de la même logique : même si elles peuvent, dans certains cas, être renégociées à la marge, les contributions obligatoires s’imposent peu ou prou à la France, tandis qu’avec les contributions volontaires, comme le souligne pertinemment le Livre blanc, il y va de la crédibilité de notre engagement au soutien de tel fonds ou de telle organisation. Dans ce dernier cas, par conséquent, la France doit avoir le courage de faire des choix.
Au-delà, s’agissant du traitement budgétaire de ces contributions, il faut surtout éviter de se trouver confronté à des difficultés similaires à celles que votre commission des Finances a maintes fois dénoncées pour les opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense. Ainsi, deux écueils doivent être écartés :
− traiter ces dépenses comme s’il s’agissait de crédits évaluatifs, leur sous-budgétisation chronique étant sans réelle conséquence et la « facture » toujours réglée in fine. D’une part, toute la conception du budget en mode LOLF s’oppose à une telle idée, et d’autre part, sur un plan plus « conjoncturel », un puissant mécanisme de rappel existe actuellement avec le mandat de commissaire aux comptes de l’ONU exercé par le Premier président de la Cour des comptes, cette dernière présidant pour la période 2007-2008 le Comité des commissaires aux comptes de l’organisation ;
− isoler ces crédits dans un programme ad hoc dont le responsable ne serait pas « intéressé » à leur bonne gestion, puisque la fongibilité ne serait pas appelée à jouer. L’identification d’un budget opérationnel de programme spécifique, qui est l’architecture actuelle, constitue le bon outil de pilotage.
Votre Rapporteur spécial ne veut cependant pas minorer la responsabilité que porte pour partie – et par fonction – le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique. Ce dernier ne doit pas, au stade de la préparation du projet de loi de finances de l’année suivante, adopter une attitude trop rigide à l’égard de la couverture des besoins de crédits destinés à honorer les contributions internationales. Ce point continuera évidemment de focaliser l’attention dans le cadre du prochain projet de loi de finances, et ce d’autant plus que l’introduction de la pluriannualité est synonyme d’une exigence de sincérité budgétaire accrue, comme l’a souligné M. Éric Wœrth au cours de son audition du 9 juillet 2008 devant votre commission des Finances sur le débat d’orientation des finances publiques pour 2009 : le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a qualifié l’objectif d’équilibre et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques de démarche « à la fois très structurante, très opérationnelle, très engageante politiquement et tout à fait complémentaire avec les réformes menées ». Il n’a pas dit autre chose en séance publique le 15 juillet : « Nous avons voulu […] faire jouer cette transparence grâce à un budget pluriannuel, outil de pilotage très précis et contraignant, amené à intégrer de nombreuses futures réformes et leurs résultats. »
Proposition n° 1 : contributions internationales :
– dans le cadre du budget pluriannuel 2009-2011, inscrire au sein du programme Action de la France en Europe et dans le monde un montant sincère de crédits destinés à financer les contributions internationales ;
– poursuivre l’amélioration du pilotage des contributions obligatoires, mais surtout faire des choix dans le domaine des contributions volontaires afin d’honorer nos engagements.
En conclusion sur cette question, la lecture des tableaux ci-dessus contribue à expliquer une forme de malentendu persistant sur « les moyens alloués à notre diplomatie » : pris globalement, ceux-ci ont progressé sur la période récente ; une analyse plus fine démontre des réaménagements de la dépense pesant sur les moyens disponibles pour les services. Le panorama doit par conséquent être complété par d’autres données.
C.– DES COMPARAISONS INTERNATIONALES À MANIER AVEC PRUDENCE
Deux éléments doivent venir préciser le propos précédent : d’une part, la prise en compte d’un périmètre de dépenses plus large que les crédits du ministère, celui de l’action extérieure de l’État lato sensu, et d’autre part, la comparaison avec l’effort budgétaire de voisins comparables. Ces deux éléments sont d’ailleurs liés car les comparaisons internationales posent des questions de périmètre.
Notre collègue Adrien Gouteyron, Rapporteur spécial de la commission des Finances du Sénat pour l’action extérieure de l’État, écrivait récemment, à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement des comptes de 2007 (6) : « La France n’a pas à “ rougir ” du budget qu’elle consacre à l’action extérieure de l’État (10,5 milliards d’euros en 2006), dont le ministère des Affaires étrangères et européennes ne représente que 50 %. Ce budget n’a jamais décru, ni en volume, ni en valeur. Le budget de la seule action extérieure de l’État, hors aide publique au développement, est comparable à l’effort consenti par nos principaux partenaires ». Le chiffre relatif à 2006 est issu du rapport de novembre 2007 du Comité interministériel des moyens de l’État à l’étranger (CIMEE) ; il figure également dans le document de politique transversale sur l’Action extérieure de l’État joint au projet de loi de finances pour 2008.
Quant aux comparaisons internationales, elles sont des plus diverses. L’encadré suivant reprend celles annexées au Livre blanc :
Comparaisons internationales
Les comparaisons entre les budgets des ministères des Affaires étrangères des différents pays sont rendues difficiles par les différences de présentation et de procédure budgétaire et par des problèmes de périmètre : selon les cas, ces budgets incluent ou non l’aide au développement, l’action culturelle, les subventions à l’audiovisuel extérieur, etc.
Le tableau ci-après s’efforce de ramener les dépenses des différents ministères à l’action diplomatique au sens strict, hors aide publique au développement et contributions aux organisations internationales.
Poids du budget des MAE dans le PIB (hors APD et contributions internationales)
En termes de part du PIB consacrée au budget de l’action diplomatique entendue ainsi, la France se situe plutôt dans la partie basse de la fourchette, sachant que ce tableau n’élimine pas toutes les différences de périmètre : c’est ainsi que les chiffres du Foreign and Commonwealth Office britannique incluent l’action économique extérieure qui lui est rattachée, à la différence de la France, où elle relève du ministère chargé de l’économie.
Effectifs des MAE en 2007
Réseau diplomatique en 2007
Sources : réseau des missions économiques, Economist Intelligence Unit et FMI.
Les comparaisons internationales contenues dans le rapport précité du CIMEE apportent un éclairage quelque peu différent :
– le budget du Foreign and Commonwealth Office britannique y est chiffré à 2,79 milliards d’euros pour l’exercice 2006-2007, « niveau supérieur aux quatre exercices précédents ». Sur ce total, 1,47 milliard d’euros finance les « moyens des services » ;
– le budget de l’Auswärtiges Amt allemand, après avoir atteint un point bas en 2000 avec 1,74 milliard d’euros, s’est établi les années suivantes autour de 2,2 milliards, et en 2007 à 2,51 milliards d’euros, en hausse par rapport à 2006, pour une part de 0,93 % du budget fédéral ;
– le budget du Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación espagnol s’est élevé en 2006 à 1,71 milliard d’euros, en hausse de 54 % par rapport à 2005. Comme le note le rapport du CIMEE, « c’est la coopération internationale qui absorbe la majeure partie de ces crédits : 1 073 millions d’euros (soit une hausse de 121 % et 0,35 % du budget de l’État). » ;
– le budget du Ministero degli Affari Esteri italien représentait en 2007 un montant de 2,24 milliards d’euros (soit 0,33 % du budget national), en hausse de 14 % par rapport à l’année précédente ;
– le budget du ministère des Affaires étrangères et du commerce international du Canada représentait, en 2006, 1,5 milliard d’euros.
La même prudence est de mise concernant l’évolution des personnels du ministère et/ou de ceux qui concourent à l’action extérieure de l’État. Il est ainsi possible d’écrire, à la lecture du rapport précité du CIMEE, que les effectifs globaux consacrés à cette politique sont passés, entre 1993 et 2006, de 22 450 à 31 558. Le tableau figurant dans ledit rapport est le suivant :
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS AFFECTÉS À L’ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT | |||||
1993 |
1999 |
2001 |
2005 |
2006 | |
Effectif bilatéral |
16 921 |
14 113 |
16 921 |
27 740 |
24 801 |
Effectif multilatéral |
495 |
517 |
565 |
683 |
1 016 |
Administration centrale |
5 034 |
9 630 |
6 800 |
5 532 |
5 741 |
Total |
22 450 |
24 260 |
24 286 |
33 956 |
31 558 |
Source : Comité interministériel des moyens de l’État à l’étranger. | |||||
Mais le rapport précise bien la rupture introduite dans cette série en 2005 avec l’inclusion, dans le total recensé, des « forces pré-positionnées de la Défense ». Par ailleurs, la distinction entre catégories d’effectifs est éclairante, concernant par exemple les agents en administration centrale.
Dans le cadre du contrat triennal de modernisation conclu – une première – entre les ministères des Affaires étrangères et européennes et du Budget, pour la période 2006-2008, une réduction de 739 ETP a été programmée et réalisée (235 en 2006, 270 en 2007 et 234 en 2008), à la fois sous l’effet du non-remplacement de départs en retraite, du transfert de postes d’assistants techniques à l’Agence française de développement (AFD), de la transformation d’emplois d’expatriés en emplois de recrutés locaux et de l’externalisation de certaines tâches d’exécution. En 2009, est prévue une diminution de 190 ETPT dans le champ de la mission Action extérieure de l’État.
Le rapport spécial de l’automne prochain sera le lieu d’un examen détaillé de l’évolution des moyens et des emplois de la mission ; à ce stade, et en parfaite cohérence avec le tout récent débat d’orientation des finances publiques, à visée pluriannuelle, votre Rapporteur spécial plaide pour un traitement équitable d’un ministère qui ne cesse depuis dix ans de démontrer son implication dans la réforme de ses structures et de ses actions, et s’apprête à persévérer dans cette voie.
D.– APPLIQUER LE PRINCIPE « NI UN EURO DE PLUS, NI UN EURO DE MOINS »
C’est avec une réelle lucidité et un louable souci de prendre en compte la réalité budgétaire que la commission du Livre blanc clôt l’introduction de son rapport :
« Notre diplomatie a-t-elle les moyens de ses ambitions ? Alors que nous vivons une situation paradoxale – avec d’un côté, un monde concurrentiel, fragmenté et dangereux, particulièrement exigeant pour notre action extérieure, et de l’autre, un ministère des Affaires étrangères et européennes dont les moyens n’ont cessé de se réduire – il n’est plus possible de différer la réponse à cette question essentielle.
« La Commission ne méconnaît pas les contraintes budgétaires auxquelles l’État doit faire face. Elle insiste par ailleurs sur la nécessité de faire des choix et de diriger les moyens du ministère vers les domaines prioritaires qu’elle a identifiés.
« Elle n’en estime pas moins nécessaire de faire valoir que le MAEE a d’ores et déjà fourni une contribution importante aux efforts accomplis ces dernières années, avec une réduction de ses effectifs de 11 % entre 1997 et 2007 et, ce qui est peut-être plus grave, une réduction en termes réels de ses moyens de fonctionnement et d’investissement de 21 % entre 2000 et 2008 (cf. annexe). Avec la nécessité d’un réseau dense, la montée des contributions aux organisations internationales, qui sont deux conditions de la présence de la France dans le monde, ses moyens d’action et d’intervention reculent continûment. On ne peut réduire indéfiniment ces effectifs et ces moyens sans remettre en cause les ambitions européennes et internationales assignées à notre action extérieure. »
Votre Rapporteur spécial est partagé : ce raisonnement est valide, et des éléments tangibles viennent l’étayer. Cependant, l’Assemblée nationale vient de tenir le débat d’orientation des finances publiques pour 2009 – et au-delà, puisque le budget pluriannuel court jusqu’en 2011 et que le dernier programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne prévoit un retour à l’équilibre à l’horizon 2012. Les contraintes sont si fortes et si impérieuses qu’en dernier ressort, c’est bien l’exigence de l’équilibre qui doit prévaloir.
La formule « ni un euro de plus, ni un euro de moins », que traduit la perspective triennale qui vient d’être tracée par le ministre du Budget après arbitrage du Premier ministre, résume bien le contexte dans lequel l’outil diplomatique de la France va évoluer à moyen terme. Cette exigence n’est pas insurmontable ; elle est aussi une belle ambition, et les pages qui suivent tendent à démontrer, par quelques éclairages concrets tirés de déplacements sur le terrain et de nombreuses auditions, comment cet outil diplomatique peut se moderniser sans s’étioler, mais au contraire en rayonnant davantage.
Proposition n° 2 : à travers l’application du principe « ni un euro de plus, ni un euro de moins », faire confiance aux agents du ministère des Affaires étrangères et européennes pour s’impliquer dans la réforme en éloignant le spectre d’une réduction des moyens en deçà de l’étiage actuel.
II.– VERS UNE MEILLEURE GESTION DES PERSONNELS ET DAVANTAGE
DE MISE EN VALEUR DE LEUR ACTION
A.– LA GRH AU MINISTÈRE : UNE RÉACTIVITÉ TROP MÉCONNUE
1.– Hauts fonctionnaires sans affectation : pérenniser la solution trouvée en 2008
L’année écoulée a été l’occasion de mettre en lumière la question particulière de la gestion des carrières au sein du ministère des Affaires étrangères et européennes. Un point en particulier a retenu l’attention : l’encombrement du sommet de la pyramide des âges pour les agents de catégorie « A+ », autrement dit l’insuffisance de débouchés pour ces personnels ayant vocation à occuper un emploi d’ambassadeur.
Suite à la divulgation dans la presse de la substance d’un référé confidentiel de la Cour des comptes sur cette question des hauts fonctionnaires du Quai d’Orsay sans affectation, votre Rapporteur spécial a publié un communiqué (cf. annexe 2) ; il persiste à penser que ce sujet mérite mieux qu’un traitement par trop spectaculaire ou polémique et pose un problème plus vaste, celui de la rigidité des statuts de la fonction publique de l’État. Il est par conséquent assez vain de nourrir une querelle sur le nombre de fonctionnaires concernés, qui oscille entre six pour le secrétaire général du ministère, correspondant à des diplomates dépourvus de toute affectation, et plusieurs dizaines, si l’on veut faire masse de l’ensemble des personnels susceptibles de prétendre à un emploi d’ambassadeur et ne l’occupant pas…
Sous l’intitulé « améliorer la politique d’affectation et la gestion des carrières », le Livre blanc (mesure 9.4) aborde la question. De ses récents échanges sur ce sujet avec la directrice des ressources humaines du ministère et le sous-directeur compétent, votre Rapporteur spécial retire deux idées-forces.
En premier lieu, la réponse immédiate au problème abordé dans le référé de la Cour des comptes a été concrétisée par le décret n° 2007-1807 du 21 décembre 2007 instituant un dispositif de fin d’activité pour les ministres plénipotentiaires et les conseillers des affaires étrangères. Ce décret était d’ailleurs inclus dans l’un des axes du contrat triennal de modernisation du Quai d’Orsay, relatif à la « gestion dynamique de l’encadrement supérieur du ministère ».
L’objectif fixé au contrat était de supprimer, sur trois ans (2006-2008), 73 ETP d’encadrement supérieur (conseillers hors classe, ministres plénipotentiaires). Au 31 décembre 2008, 58 ETP auront été supprimés, selon le schéma suivant :
MISE EN œUVRE DE LA GESTION DYNAMIQUE DE L’ENCADREMENT SUPÉRIEUR | |||||
MPHC |
MP1 |
MP2 |
CAEHC |
Total | |
Sorties de l’encadrement supérieur |
|||||
Retraites (+ dispositif de fin d’activité) |
32 |
13 |
18 |
30 |
93 |
Autres sorties définitives |
7 |
3 |
4 |
9 |
23 |
Sorties provisoires (détachement, disponibilité) |
2 |
0 |
2 |
14 |
18 |
Entrées dans l’encadrement supérieur |
|||||
Promotions |
– |
– |
– |
43 |
43 |
Intégrations |
0 |
0 |
2 |
0 |
2 |
Entrées provisoires |
2 |
1 |
3 |
7 |
13 |
Retours (fins de détachement et de disponibilité) |
2 |
1 |
6 |
9 |
18 |
Solde |
– 37 |
– 14 |
– 13 |
6 |
– 58 |
MPHC : ministres plénipotentiaires hors classe. MP1 : ministres plénipotentiaires de première classe. MP2 : ministres plénipotentiaires de deuxième classe. CAEHC : conseillers des affaires étrangères hors classe. Source : ministère des Affaires étrangères et européennes. | |||||
Il faut souligner que la parution tardive du décret relatif au dispositif de fin d’activité, deux ans après l’entrée en vigueur du contrat, les conditions dissuasives qui y ont été ajoutées – en particulier le doublement du taux de cotisation retraite – et le raccourcissement de la période d’ouverture – en pratique jusqu’à juin 2008 seulement – n’ont pas permis de l’utiliser à plein. Dans ce contexte, la DRH estime que le nombre de onze utilisations du dispositif est déjà un bon résultat. Ce « pécule de départ », qui pallie l’absence au Quai d’Orsay du mécanisme du congé spécial existant dans d’autres corps, mérite, selon votre Rapporteur spécial, d’être reconduit voire pérennisé.
Proposition n° 3 : reconduire, en vue de sa pérennisation après évaluation approfondie de son efficacité, le dispositif de fin d’activité à destination des hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères et européennes.
Si le dispositif avait pu être pleinement utilisé, avec neuf départs supplémentaires, et hors ce que la DRH désigne comme des « nominations politiques », directement effectuées par l’autorité politique en dehors du cadre habituel de la gestion des carrières, le ministère aurait pleinement atteint l’objectif de 73 ETP fixé par le contrat de modernisation.
La deuxième idée-force que votre Rapporteur spécial souhaite évoquer est en partie liée au sujet qui vient d’être abordé : il s’agit du développement du recours à des agents de renfort : agents envoyés dans un poste en crise (récemment, la Birmanie par exemple), agents venant étayer une direction en grave sous-effectif, agents envoyés au soutien d’un poste devant temporairement assumer des tâches hors normes (cas de la Slovénie pendant sa présidence de l’Union européenne).
Au-delà, ce type d’affectation temporaire peut également s’inscrire dans le cadre de la gestion normale de la carrière des agents : il permet par exemple d’organiser le remplacement d’un agent expatrié désireux de suivre une formation professionnelle – typiquement, à l’Institut diplomatique.
Pour avoir rencontré l’un de ces agents, affecté au consulat général de Londres après plusieurs autres missions de renfort dans d’autres postes, votre Rapporteur spécial a acquis la conviction, qu’il ne manquera pas de tester à l’avenir, du grand intérêt d’une telle réactivité, stimulante pour la DRH, revalorisante pour les agents concernés, utile aux postes ou services ainsi épaulés.
Proposition n° 4 : développer la politique de l’emploi d’agents du ministère en renfort ponctuel, à tous les niveaux hiérarchiques, en l’utilisant à la fois comme outil de réponse aux crises et comme instrument de souplesse de la gestion des ressources humaines.
Le lien avec la question précédente réside dans les possibilités nouvelles de débouchés ainsi offertes à de hauts fonctionnaires expérimentés : tel ambassadeur assumant des fonctions temporaires de sous-directeur géographique, tel autre nommé ambassadeur en mission, tel autre encore exerçant en qualité de secrétaire général d’une commission de réflexion prospective… autant de marques d’une gestion des ressources humaines réactive en dépit des lourdeurs statutaires existantes. Une politique à encourager assurément.
2.– L’avenir du corps : rendre la carrière attractive ; prévoir une filière spécifique ?
La connexité est évidente entre gestion souple des carrières pour le bien du corps entier et attractivité du métier de diplomate pour les jeunes générations. Le Livre blanc la souligne explicitement et présente de surcroît l’intérêt de lier cet enjeu au maintien de l’universalité du réseau (cf. infra), en ces termes :
« Il est recommandé de maintenir l’universalité, tout en resserrant le format des plus petits postes : transformés en ambassades à missions simplifiées, ils disposeraient d’un effectif limité, dans certains cas, à un seul agent de catégorie A […]. Une trentaine de pays pourraient être concernés. Cette formule devrait permettre de nommer sur ces postes des agents jeunes, dont les aptitudes à l’action de terrain pourraient être ainsi évaluées précocement. »
Dans un contexte de mobilité accrue au sein des parcours professionnels, veiller à un déroulement de carrière attractif pour les jeunes agents est primordial. Pouvoir compter sur un recrutement de très haut niveau est aujourd’hui à ce prix.
Pour autant, la carrière diplomatique ne restera attractive que si elle est clairement identifiée. À cet égard, la publication du Livre blanc – un de plus, serait-on tenté de dire pour se féliciter de l’ardeur réformatrice du moment – sur l’avenir de la fonction publique, qui n’identifie pas de filière internationale spécifique, nourrit de légitimes inquiétudes au sein du ministère des Affaires étrangères et européennes.
Les sept filières professionnelles envisagées
par le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique
(M. Jean-Ludovic Silicani, rapporteur général, avril 2008)
– filière d’administration générale ;
– filière financière et fiscale ;
– filière sociale ;
– filière de l’éducation et de la recherche ;
– filière culturelle ;
– filière technique ;
– filière de la sécurité.
Les militaires et les magistrats disposent de statuts spécifiques et sont hors du champ de réflexion.
À l’appui de sa recommandation de création d’une « filière internationale » (mesure n° 9.1), la commission du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne souligne que « le métier de diplomate n’est pas un métier généraliste. Il requiert une large gamme de compétences et d’aptitudes spécialisées : notamment maîtrise des langues, intimité avec la culture et la société de nombreux pays, connaissance des organisations et du droit internationaux, de l’économie internationale, des techniques de négociation, des institutions et des procédures multilatérales et européennes, que tous, ou presque, sont amenés à rencontrer dans leur parcours. Les qualités qu’il exige, capacité d’écoute et de compréhension des positions des autres, fermeté et force de conviction dans la défense des nôtres, adaptabilité à de nombreuses situations parfois dangereuses ou urgentes, ne se trouvent pas spontanément réunies : elles doivent être développées au fil de parcours professionnels diversifiés, mais où ces différentes qualités sont à un moment ou à un autre mobilisées. »
Et la commission d’ajouter que « la palette des qualités attendues d’un diplomate s’élargit. Aux aptitudes traditionnelles d’analyse et de négociation s’ajoute aujourd’hui une capacité entrepreneuriale pour monter des projets culturels ou de coopération et, de plus en plus lever des fonds privés ; ou encore, de façon croissante, des qualités de terrain, y compris dans des milieux dangereux voire hostiles. »
Votre Rapporteur spécial souscrit volontiers à cette « défense et illustration du métier de l’action publique extérieure », dont elle reconnaît d’ailleurs que le MAEE n’a pas le monopole. Faire droit à cette demande de reconnaissance semble par conséquent d’une urgente utilité, non seulement pour les diplomates de carrière mais aussi pour bon nombre de recrutés locaux.
3.– Les recrutés locaux : aplanir les difficultés juridiques, tracer des perspectives de carrière
Le nombre de recrutés locaux dans le réseau diplomatique et consulaire à l’étranger est comptabilisé depuis 2005 en ETP (équivalent temps plein). Au 1er mai 2008, le réseau diplomatique employait 5 570 agents de recrutement local en équivalent temps plein (dont 148 vacataires), se répartissant, entre la mission Action extérieure de l’État pour 5 158 ETP, et la mission Aide publique au développement pour 412 ETP :
NOMBRE DE RECRUTÉS LOCAUX EMPLOYÉS PAR LE MAEE (en ETP) | |
Programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde |
3 176 |
Programme 185 Rayonnement culturel et scientifique |
247 |
Programme 151 Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes |
1 735 |
Programme 209 Solidarité avec les pays ne développement (Mission Aide publique au devpt) |
412 |
Total |
5 570 |
Source : ministère des Affaires étrangères et européennes. | |
Après avoir fortement augmenté pour pallier la suppression d’emplois de titulaires et de contractuels prévue par le schéma d’adaptation du réseau entre 1991 et 1996, les effectifs de recrutement local ont été maîtrisés et rationalisés : d’une part, a été opérée la suppression à un rythme régulier des postes d’agents de droit local (gardiens, jardiniers, personnels de résidence, etc.). Ainsi, environ 400 emplois ont été supprimés depuis 2000. Cela ne va parfois pas sans difficulté lorsque, localement, la politique de recrutement de ces personnels vise au moins autant la politique que les personnels… en d’autres termes, pour prendre l’exemple du poste d’Islamabad, comment concilier les consignes de réduction avec le souci explicite (et historique) de recruter des agents chrétiens dans une République islamique qui ne ménage pas beaucoup cette catégorie de la population ?
D’autre part, la transformation d’emplois d’expatriés en agents de droit local a été encouragée. Ces mouvements ont concerné aussi bien des emplois de catégorie C que des fonctions jusqu’alors assumées par des agents de catégorie B (attachés de presse notamment), voire de catégorie A dans les services de coopération et d’action culturelle.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE RECRUTÉS LOCAUX EMPLOYÉS PAR LE MAEE | |||||||||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 (*) |
2006 |
2007 |
2008 | |
Effectifs MAE |
6 014 |
5 899 |
5 894 |
5 878 |
5 895 |
5 885 |
5 862 |
5 826 |
5 698 |
5 695 |
5 496 |
(*) À partir de 2005, le décompte est effectué en ETP et non plus en nombre d’agents. (**) Prévisions. Source : ministère des Affaires étrangères et européennes. | |||||||||||
Dans le même temps, le « calcul » avantageux qui avait consisté à privilégier les recrutements locaux longtemps financés sur crédits de fonctionnement et non sur crédits de personnel s’est mué en désavantage avec le changement de doctrine vertueusement posé dans le cadre de la LOLF : la masse salariale consacrée à ces personnels n’a cessé d’augmenter pour se stabiliser en 2006 et 2007 à environ 98 millions d’euros (82 millions d’euros en 2000), sous l’effet conjugué de l’évolution de la structure des emplois de recrutement local (accroissement des emplois de bureau et diminution du nombre des emplois de service) et de la mise en place d’un plan d’action ambitieux visant à valoriser la situation des recrutés locaux (intégration systématique d’un ou plusieurs niveaux supérieurs de rémunération dans les nouvelles grilles ; progression plus rapide entre les échelons afin d’assurer un véritable déroulement de carrière ; amélioration de la couverture maladie / accidents du travail et retraite, etc.).
Pour autant, comme votre Rapporteur spécial a pu le constater à Londres au cours d’entretiens avec les représentantes des recrutés locaux du poste, les attentes demeurent importantes et confinent à un certain malaise dans les pays où le coût de la vie est élevé et la relative précarité du statut de recruté local durement ressentie. S’ajoute à ces difficultés l’impression d’arbitraire dans la réponse aux revendications de ces personnels, dans la mesure où les ministères de tutelle réagissent chacun différemment : pour poursuivre avec l’exemple de Londres, le paramètre d’évolution du coût de la vie n’est pas chiffré à l’identique selon les réseaux : consulaire, culturel ou d’enseignement… Dans des postes de cette taille – 57 recrutés locaux travaillent au consulat général, une trentaine à la chancellerie –, une gestion des ressources humaines prenant en compte les questions spécifiques aux recrutés locaux est éminemment souhaitable.
La question des recrutés locaux a été récemment étudiée dans un audit de modernisation (centré sur les pays de l’OCDE) et par un référé de la Cour des comptes aux conclusions parfois déroutantes, puisque penchant tantôt pour davantage de rigueur et tantôt pour davantage de souplesse. Ont notamment été abordés les sujets liés à l’emploi de ressortissants français sous ce statut, ou bien la protection sociale due aux recrutés locaux. Mais pour le ministère lui-même, les entretiens qu’a eus votre Rapporteur spécial avec la DRH ont fait apparaître, s’agissant de la gestion du dialogue social ministériel, un autre point d’achoppement, qu’il importe de mentionner avant de clore provisoirement ce chapitre.
En raison d’une lacune juridique dans l’organisation de la représentation syndicale de ses agents, la France est aujourd’hui le seul pays au monde à faire siéger des recrutés locaux au sein de son comité technique paritaire ministériel, ce qui ne va pas sans poser de nombreux problèmes pratiques en gestion : quand bien même ils ne sont pas concernés, les représentants des recrutés locaux doivent être consultés, voire conviés à des réunions à Paris, pour l’ensemble des décisions relevant du comité. Après un an de négociations cependant, le projet de mise en place d’un dialogue social local renouvelé est sur le point d’aboutir et les structures centrales de consultation des personnels du ministère en seront soulagées d’autant. Dans ce contexte, la parution attendue du nouveau Guide du recrutement local rédigé par les services du ministère n’est que plus nécessaire.
Proposition n° 5 : – faire aboutir le recentrage du dialogue social avec les recrutés locaux sur les enjeux qui les concernent directement ;
– achever et diffuser dans les meilleurs délais la nouvelle édition du Guide du recrutement local dont la précédente édition remonte à 2001, afin de donner leur vraie place à ces personnels tout en adaptant leur gestion au contexte de la LOLF ;
– rechercher toutes les voies permettant de donner aux recrutés locaux des perspectives de carrière lorsqu’ils sont présents dans un poste depuis plus de cinq ans ; développer à cet égard, dans les postes les plus importants, une politique des ressources humaines spécifique aux recrutés locaux.
L’amélioration continue de la gestion des ressources humaines a partie liée avec une plus grande mise en valeur de l’action des femmes et des hommes dont la commission du Livre blanc se plaît à dire qu’ils sont le principal atout du ministère.
B.– LA COMMUNICATION EXTERNE : UNE DISCRÉTION TROP MARQUÉE
1.– Comment mieux valoriser l’action du ministère à l’occasion des crises ?
Sans que le suivi d’un dossier particulier de gestion de crise ait pendant cette première année de la législature fait l’objet d’un suivi sur place de la part de votre Rapporteur spécial, la modernisation de l’outil diplomatique vient de trouver sa plus récente illustration dans la transformation du centre opérationnel de veille et d’appui à la gestion des crises (COVAC) en centre de crise (CDC) :
Le centre de crise du ministère des Affaires étrangères et européennes
Dans sa lettre de mission au ministre des affaires étrangères et européennes du 27 août 2007, le Président de la République avait souhaité que “ le ministère des Affaires étrangères et européennes se dote d’une capacité de gestion des crises lui permettant de remplir pleinement son rôle de coordination de l’action extérieure ”. Un dispositif conciliant les exigences d’une veille permanente et les nécessités d’une réaction immédiate en cas de crise devait lui être proposé.
Anticipant cette demande, l’arrêté du 11 juillet 2007 a créé le centre opérationnel de veille et d’appui à la gestion des crises (COVAC). Cette création est intervenue après de nombreuses réflexions, dont une menée par le centre d’analyse et de prévision, qui ont abouti à la nécessité d’une structure destinée à répondre de manière efficace aux crises de toute nature.
Depuis le 1er juillet 2008, le COVAC a pris le nom de centre de crise (CDC). Rattaché au secrétariat général du ministère, le CDC est conçu comme le point d’entrée privilégié au ministère pour les postes diplomatiques et consulaires, les autres administrations et les partenaires extérieurs (entreprises, ONG…) intervenant en situation de crise à l’étranger.
Le Centre de crise est créé par la fusion de deux services du MAEE : la sous-direction de la sécurité des personnes de la direction des Français à l’étranger et la délégation à l’action humanitaire. La réunion de ces deux services permettra de réaliser des économies budgétaires par une mutualisation des moyens, à la fois hors période de crise et en période de crise.
Le CDC n’a pas seulement vocation à traiter les crises touchant les ressortissants français à l’étranger mais aussi les crises humanitaires ou la partie humanitaire d’une cr