N^° 1058

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Michel BOUVARD, Jean-Pierre BRARD,

Thierry CARCENAC et Charles de COURSON

Députés.

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1.– La cartographie des budgets opérationnels de programme a été simplifiée 7

2.– La mise à disposition des crédits a été accélérée 9

3.– La prise en compte de la dimension territoriale des politiques publiques a progressé 11

4.– La réforme du contrôle financier a commencé à porter ses fruits 15

1.– La qualité du dialogue de gestion n’est pas toujours au rendez-vous 18

2.– Les pratiques de fléchage et de fractionnement des crédits ne semblent pas se démentir 20

3.– La fongibilité asymétrique est largement virtuelle, la déconcentration de la GRH encore balbutiante 22

4.– Les outils de pilotage à la disposition des gestionnaires ne sont pas à la hauteur des enjeux 25

5.– La performance apparaît comme un « exercice obligé » à l’horizon pratique limité 28

1.– Le besoin d’autonomie de gestion 34

2.– La définition des opérateurs au sens de la LOLF 37

1.– La tendance à la multiplication du nombre d’opérateurs 41

2.– Les ressources fiscales affectées permettent de contourner la norme d’augmentation de la dépense publique 43

3.– Le phénomène de « vases communicants » des effectifs de l’État et de ses opérateurs 48

4.– Les règles en matière d’endettement sont floues 55

5.– La réforme de la gestion immobilière de l’État ne couvre pas encore les opérateurs 57

1.– Le pilotage des opérateurs est encore limité 59

2.– Les contrats d’objectifs et de moyens ne sont pas généralisés 66

3.– Les opérateurs sont peu intégrés dans les stratégies de performance des missions et programmes 70

4.– La qualité des documents comptables et budgétaires est perfectible 73

LISTE DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 77

INTRODUCTION

Dans quelques jours, la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF) fêtera son septième anniversaire. L’année 2008 n’est cependant que sa troisième année d’application complète. Il s’agit d’une durée trop brève pour pouvoir dresser un bilan global et porter un jugement définitif sur cette profonde réforme de notre cadre budgétaire.

C’est néanmoins une durée suffisamment longue pour permettre de tirer quelques enseignements relativement solides et pour suggérer plusieurs évolutions visant à mieux « faire vivre » la LOLF. C’est dans cette optique que votre commission des Finances a constitué, comme chaque année depuis 2003 ⁽¹⁾, la Mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF (Milolf), composée d’un député représentant chacun des groupes de l’Assemblée nationale.

Pour son cinquième rapport, les questions susceptibles d’intéresser la Mission étaient nombreuses. Elles auraient pu porter sur la qualité des rapports annuels de performances (RAP) joints au projet de loi de règlement du budget de 2007, sur les perspectives offertes par la future procédure budgétaire pluriannuelle présentée au Parlement lors du débat d’orientation des finances publiques pour 2009, sur les évolutions de la structure des missions et programmes envisagées pour la prochaine loi de finances, sur la modernisation comptable de l’État ou encore sur l’adaptation des systèmes d’information financière de l’État ⁽²⁾.

Pour légitime que soient ces sujets – sur lesquels la Mission se réserve naturellement la possibilité de revenir ultérieurement – ce sont deux autres thèmes qui ont été privilégiés cette année.

Le premier consiste à faire le point sur l’application de la LOLF dans les services déconcentrés de l’État. Une question centrale se pose : la plus grande liberté de gestion promise aux responsables locaux est-elle véritablement au rendez-vous ? Dans son précédent rapport, s’appuyant sur l’analyse des premiers mois de la gestion 2006, la Mission avait apporté un premier éclairage sur la situation des gestionnaires locaux en « mode LOLF ». L’admiration pour le travail d’adaptation accompli par les administrations le disputait aux inquiétudes quant à la réalité et à l’ampleur du changement ⁽³⁾.

Deux ans plus tard, la Mission a souhaité mesurer le chemin parcouru, en réitérant certains déplacements en région auprès de services déconcentrés. C’est ainsi que, au premier trimestre 2008, la Mission s’est rendue à Châlons-en-Champagne (Champagne-Ardenne), Orléans (Centre) et Paris (Île-de-France), afin d’entendre les services des préfectures de région et de département, les directions régionales des services déconcentrés et les autorités chargées du contrôle financier. Si d’incontestables améliorations sont intervenues depuis 2006, on verra que beaucoup reste à faire pour donner corps à la nouvelle gestion budgétaire promise aux responsables locaux.

Le second thème retenu par la Mission est celui des opérateurs de l’État. Les établissements publics, forme majoritaire des opérateurs, sont souvent de création ancienne dans notre pays. Dans la mouvance des « agences » anglo-saxonnes ou scandinaves, les opérateurs ont connu un regain d’intérêt ces dernières années et concrétisent le besoin réel d’autonomie et de souplesse de gestion dans la mise en œuvre des politiques publiques. La tentation est grande cependant pour les ministères d’utiliser ce type d’organismes pour se soustraire aux disciplines budgétaires (norme de dépense, endettement, effectifs, immobilier). Les opérateurs doivent s’insérer pleinement dans la démarche de performance instaurée par la LOLF. La Mission a enquêté particulièrement sur trois opérateurs (Opéra national de Paris, Agence de l’Eau Rhône-Méditerrannée et Corse et Centre national d’aménagement des structures et exploitations agricoles – CNASEA) en auditionnant leurs dirigeants.

Sur ces deux thèmes, la Mission a complété ses investigations par l’audition de plusieurs responsables de programmes et par le recueil d’informations auprès du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Sur le fond, qu’il s’agisse de la responsabilisation des gestionnaires locaux ou de l’adaptation des opérateurs au cadre budgétaire et comptable de la LOLF, la Mission a pu constater de très importantes lacunes – détaillées dans les développements qui suivent. Sauf à démotiver les différents acteurs de la LOLF et à renoncer à une part importante des ambitions initiales du législateur organique, il convient de les combler rapidement.

I.– LA GESTION BUDGÉTAIRE DÉCONCENTRÉE :
LA RÉVOLUTION DE LA LOLF N’A PAS (ENCORE) EU LIEU

A.– LE CADRE GÉNÉRAL DE LA GESTION DÉCONCENTRÉE S’EST GLOBALEMENT AMÉLIORÉ

À l’issue de ses déplacements auprès de services déconcentrés, la Mission a pu constater les améliorations concrètes apportées en 2007 et 2008 à la gestion budgétaire et, plus particulièrement, prendre la mesure des progrès accomplis depuis son précédent rapport présenté en juin 2006 – progrès qui, pour la plupart, demandent à être confortés et amplifiés.

1.– La cartographie des budgets opérationnels de programme a été simplifiée

La souplesse nouvelle dans la gestion publique que tend à offrir la LOLF est réduite à peu de chose lorsque la déclinaison des programmes du budget de l’État donne lieu à une trop grande dispersion des budgets opérationnels de programme (BOP). Comme l’a relevé à plusieurs reprises le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), la cartographie des BOP traduit trop souvent « un fléchage des crédits, un morcellement des responsabilités ainsi que des procédures de consommation des crédits lourdes et complexes, qui constituent autant de freins à une amélioration de l’efficacité de la dépense publique » ⁽⁴⁾.

Par rapport à 2006, la cartographie des BOP a été améliorée. Quantitativement, le nombre de BOP – tous niveaux confondus – a été réduit, passant de 2 200 en 2006 à 2 165 en 2007, puis à 1 918 en 2008 ⁽⁵⁾. Le nombre de BOP déconcentrés a, quant à lui, diminué de près de 15 % entre 2007 et 2008, passant de 1 874 à 1 595.

D’un point de vue plus qualitatif, le positionnement régional des BOP a été privilégié, du fait notamment de la « régionalisation » des BOP des préfectures et des trésoreries générales : les BOP régionaux représentent en 2008 près des deux tiers du nombre total de BOP et 79 % des BOP déconcentrés. En sens inverse, les BOP départementaux, que la Mission proposait de limiter au strict minimum dans son précédent rapport, ont été ramenés de 516 en 2007 à 180 en 2008. En particulier, l’ensemble des BOP du ministère de l’Agriculture et de la pêche ont été repositionnés au niveau régional, lequel couvre les moyens des DRAF et des DDAF ou DDEA pour le programme Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture et les moyens des DDSV pour le programme Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation ⁽⁶⁾. À lui seul, le ministère de l’Agriculture a ainsi supprimé 199 BOP départementaux entre 2007 et 2008. Toutefois, certaines des DRAF rencontrées lors des déplacements de la Mission estiment que le changement n’est pas totalement entré dans les mœurs, l’échelon central ayant parfois tendance à continuer à dialoguer directement avec les unités opérationnelles (UO) départementales ⁽⁷⁾.

Deux ministères seulement conservent des BOP au niveau départemental : celui de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales (18 BOP départementaux en outre-mer) et celui du Budget, des comptes publics et de la fonction publique (162 BOP départementaux, répartis entre 107 directions des services fiscaux et 55 trésoreries générales). La création de la direction générale des Finances publiques le 4 avril dernier, fusion de la direction générale des Impôts et de la direction générale de la Comptabilité publique devrait certainement contribuer à une réduction du nombre de BOP départementaux, conséquence des expérimentations de guichets fiscaux uniques.

Ces améliorations demeurent toutefois insuffisantes. Certains BOP présentent toujours un volume budgétaire trop étroit et ne disposent pas de la « taille critique » offrant une réelle marge de manœuvre à leur responsable. Les exemples les plus fréquemment cités par les services déconcentrés rencontrés par la Mission sont notamment les BOP Tourisme, Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail, Sécurité routière, Forêt, Aménagement, urbanisme et ingénierie publique et Transports terrestres et maritimes.

Des fusions de BOP, au niveau régional voire inter-régional, sont donc nécessaires. La Cour des comptes l’a récemment rappelé : « la moitié des BOP environ continue à ne pas avoir une taille critique, notamment au niveau déconcentré. De façon générale, la fongibilité des crédits, qui était une innovation importante de la LOLF et visait à renforcer les marges de manœuvre des gestionnaires, est peu appliquée, et quand elle l’est, c’est pour des montants très restreints au regard des masses budgétaires. Ce constat, sans doute provisoire, n’est pas cohérent avec les résultats des expérimentations antérieures à la mise en œuvre de la LOLF réalisées dans certains ministères, [lors desquelles] les gestionnaires avaient très souvent utilisé cette faculté. La Cour rappelle donc la nécessité de poursuivre le regroupement des BOP » ⁽⁸⁾.

Les fusions de BOP sont effectivement préférables à la reconcentration au niveau central, laquelle s’apparente souvent à une technique de « fléchage » des crédits ⁽⁹⁾ – les UO de BOP centraux étant alimentées par une procédure (NAPA) qui conduit à affecter les crédits sur un objet précis avant leur transmission au niveau opérationnel ⁽¹⁰⁾. À cet égard, il y a donc plutôt lieu de s’inquiéter de l’augmentation du nombre de BOP centraux entre 2007 et 2008, passés de 291 à 323. Cette évolution s’explique notamment par la centralisation de certains BOP du ministère de l’Équipement, consécutivement à la création du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) : les BOP régionaux supports des directions régionales de l’Environnement (DIREN) ont été supprimés au profit de BOP centraux afin, semble-t-il, de « sanctuariser » des crédits du programme support de l’ancien ministère de l’Écologie lors de sa fusion avec le programme support de l’ancien ministère de l’Équipement ⁽¹¹⁾.

Recommandation n° 1 : Poursuivre la réduction du nombre de BOP, en supprimant les BOP de taille trop réduite et en limitant le nombre de BOP centraux.

2.– La mise à disposition des crédits a été accélérée

En 2006, première année de complète application de la LOLF, la mise en place des crédits au niveau déconcentré avait été particulièrement tardive, du fait des retards pris dans l’approbation de la programmation budgétaire initiale (PBI) et dans l’élaboration et la validation des BOP.

Pour 2007 et pour 2008, le calendrier a été avancé, dans l’optique de pouvoir disposer courant janvier de BOP validés ⁽¹²⁾. À cette fin, les responsables de programme ont été invités à faire connaître dès l’été aux responsables de BOP le cadrage financier global. À l’issue du dialogue de gestion sur les crédits, au tout début de l’automne, ils doivent ensuite pré-notifier les enveloppes budgétaires correspondant à chaque BOP. Parallèlement, l’approbation de la PBI par le contrôleur financier – qui avait souvent pris beaucoup de retard pour 2006 – doit intervenir plus tôt, soit dès la fin novembre ou dans le courant du mois de décembre ⁽¹³⁾.

L’ambition est de permettre :

– au contrôleur financier de donner un avis provisoire sur le projet de BOP, au vu du projet de loi de finances, entre le 15 octobre et le 15 décembre ;

– au préfet de région de donner son avis sur les BOP déconcentrés avant mi-novembre, si possible après l’avis provisoire du contrôle financier ;

– au contrôleur financier de donner son avis définitif sur les BOP fin décembre ou début janvier, toujours au vu du projet de loi de finances ⁽¹⁴⁾. Il faut cependant rappeler qu’à la différence du visa sur la PBI, l’avis du contrôleur financier sur le BOP ne lie pas le gestionnaire : un avis négatif ou une absence d’avis (au-delà d’un délai de 15 jours) n’empêche pas l’exécution du BOP.

Selon les informations recueillies par la Mission, si le calendrier « idéal » est loin d’être partout parfaitement respecté, les améliorations par rapport à la mise en place de la gestion 2006 sont incontestables :

– l’élaboration des BOP 2007 et 2008 s’est faite davantage en amont, grâce notamment aux procédures d’avis provisoire du contrôleur financier et du préfet. On relève d’ailleurs que, dans l’immense majorité des cas, les avis définitifs confirment le sens des avis provisoires, ceci dans des délais raisonnables et sans que le risque de « double instruction » des BOP, un temps évoqué, ne se réalise ;

– les procédures spéciales prévues pour assurer le début de la gestion (gestion anticipée ; mise à disposition immédiate de 25 % des crédits ; paiements urgents) ont bien fonctionné. Il importe cependant de ne pas y voir une facilité évitant de respecter les délais du dialogue de gestion ;

– la validation définitive des BOP et la délégation des crédits sont intervenues plus tôt en 2007 et 2008 qu’en 2006 ;

– les crédits effectivement disponibles dès le début de la gestion sont en augmentation. Ainsi, les crédits délégués au niveau déconcentré ont atteint 79 milliards d’euros d’autorisations d’engagement en janvier 2008, à comparer à 76 milliards d’euros en janvier 2007 et à 71 milliards d’euros en janvier 2006.

Toutefois, plusieurs validations tardives sont encore à signaler, du fait notamment de retards des responsables de programme dans le lancement du dialogue de gestion et dans la pré-notification des crédits aux responsables de BOP ⁽¹⁵⁾. Mais l’on peut aussi parfois regretter chez ces derniers un manque d’anticipation de la procédure budgétaire, certains n’évaluant leurs charges qu’après pré-notification des ressources, ce qui limite fortement l’efficacité des procédures d’avis provisoires.

En outre, le calendrier suivi ne garantit pas toujours une participation utile du préfet de région (dialogue de gestion « horizontal ») et des UO départementales (dialogue de gestion « vertical ») avant que les échanges entre le responsable de programme et les responsables de BOP n’aient complètement abouti ⁽¹⁶⁾. Il est donc nécessaire que les responsables de programme adressent leurs circulaires de cadrage suffisamment tôt dans l’année.

Pour l’avenir, il convient de chercher à rendre le calendrier d’élaboration des BOP plus « contraignant », au besoin en recourant à des directives ministérielles nationales déclinant précisément le calendrier de référence. La Mission précise cependant que le respect formel du calendrier ne garantit pas nécessairement la richesse du dialogue de gestion ⁽¹⁷⁾.

Recommandation n° 2 : Faire du responsable de programme et, in fine, du ministre, le garant du respect du calendrier d’élaboration et de validation des BOP.

3.– La prise en compte de la dimension territoriale des politiques publiques a progressé

La logique verticale et pyramidale de la LOLF (qui découle de la structuration en missions-programmes-actions et de sa déclinaison en programmes-BOP-UO) doit être conciliée avec la dimension horizontale, territoriale et interministérielle de la mise en œuvre des politiques publiques. C’est pourquoi, dans le contexte de réforme de l’administration territoriale, impulsée par le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, se trouve posée la question de l’association de l’échelon préfectoral à la nouvelle procédure budgétaire.

En 2006, la Mission insistait ainsi sur la nécessaire mise en place d’outils et de structures permettant de réaffirmer le rôle du préfet de région dans son rôle de garant de la cohérence de l’action des services de l’État.

D’un point de vue strictement juridique, « la qualification d’ordonnateur secondaire attribuée au préfet continue, par la délégation de signature (et non plus des crédits, ces derniers étant mis directement à la disposition des responsables de BOP), de signifier la "dépendance" des chefs de services déconcentrés à son égard » ⁽¹⁸⁾. En outre, la compétence du préfet en matière budgétaire a été encore renforcée par l’article 23 du décret précité, qui prévoit que tous les projets de BOP déconcentrés lui sont soumis pour avis.

Plus généralement, l’échelon préfectoral en région a un rôle primordial, puisqu’il doit veiller à ce que soit prises en compte :

– une vision transversale qui transcende les périmètres ministériels et garantisse la cohérence des BOP avec l’action de l’État au niveau local (ce qui devrait d’ailleurs contribuer à freiner les tentations de « fléchage » des crédits ⁽¹⁹⁾ ) ;

– les politiques « prioritaires » de l’État telles que la cohésion sociale, l’emploi ou le logement ;

– l’articulation entre les BOP et les documents stratégiques (PASER) ou les politiques contractuelles (CPER) ⁽²⁰⁾. À cet égard, la nouvelle procédure budgétaire triennale qui régira les dépenses de l’État pour 2009–2011, à condition qu’elle fasse l’objet d’une déclinaison suffisamment fine ⁽²¹⁾, pourrait faciliter la coordination avec ces deux outils régionaux dont l’horizon est pluriannuel (trois ans pour les PASER, sept ans pour les CPER).

Depuis 2006, des progrès ont été réalisés, grâce à la valorisation des dialogues au sein du Comité de l’administration régionale (CAR), désormais considéré comme l’état-major de l’action régionale et auquel sont soumis pour avis les BOP « à enjeux ». La plupart des régions ont en outre mis en place un « pré-CAR », présidé par le secrétaire général aux affaires régionales (SGAR), associant le contrôleur financier en région, les directeurs régionaux adjoints et les secrétaires généraux des préfectures, afin d’examiner des BOP qualifiés de non stratégiques, ne nécessitant pas d’arbitrage direct du préfet de région et permettant ainsi d’alléger l’ordre du jour du CAR.

Ainsi, comme la Mission a pu le constater, les préfets de région apparaissent désormais comme de véritables acteurs budgétaires « de terrain ». Ont notamment été développées auprès des SGAR des compétences en matière de suivi des dotations budgétaires et des objectifs et indicateurs des BOP relevant des services placés sous leur autorité. Le dialogue de gestion ne se cantonne généralement plus à la seule période automnale durant laquelle sont formalisés les avis sur les BOP : la majorité des régions ont prévu des temps de préparation et d’échange avant même le mois d’octobre. Dans certains cas, le préfet commence à dialoguer dès le mois d’avril en examinant avec les gestionnaires locaux les résultats obtenus l’année précédente, l’ajustement éventuel sur l’année en cours et les perspectives pour l’exercice suivant.

Naturellement, ce rôle du préfet de région doit aller croissant avec le mouvement déjà évoqué de « régionalisation » des BOP déconcentrés ⁽²²⁾. Il devrait également être amplifié par la réforme de l’organisation territoriale prévue dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui tend à renforcer le rôle du préfet de région et à affirmer son autorité hiérarchique sur le préfet de département dans la conduite des politiques publiques. Le CAR, dont la composition devrait être resserrée, serait renforcé dans son rôle de coordination et de pilotage des services déconcentrés, tandis que seraient créées de grandes directions régionales, correspondant globalement aux périmètres des missions des actuels ministères ⁽²³⁾.

Dans un tel cadre de gestion, il sera encore plus nécessaire d’associer le niveau départemental – préfets et UO – à l’élaboration et au suivi des BOP.

À l’heure actuelle, les ministères dont les BOP sont régionalisés depuis 2006 ont mis en place plusieurs modalités d’association de l’échelon départemental :

– des structures : le comité technique régional et interdépartemental (CTRI) des ministères sociaux (Santé et Travail) ou le « comité de BOP » aux Douanes ou dans les DIREN ;

– une organisation : des réunions mensuelles des chefs de service, des réunions thématiques avec des responsables « métiers », etc. ;

– des supports : par exemple, un « document de coordination régionale » prospectif sur trois ans dans les directions régionales de l’équipement et établi par les responsables de BOP avec les différentes UO qui leur sont rattachées, fixant la trajectoire stratégique sur trois ans et incluant des éléments prévisionnels en matière de ressources humaines.

DEUX EXEMPLES D’ASSOCIATION DES SERVICES DÉPARTEMENTAUX À L’ÉLABORATION DES BOP EN RÉGION CENTRE 1. La direction régionale du Travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP) a mis au point un calendrier de travail associant les directions départementales (DDTEFP). Pendant l’été, chaque service analyse son activité, ses résultats et prépare un diagnostic. Une journée de dialogue de gestion est organisée durant la deuxième quinzaine de septembre, réunissant le responsable de BOP, le secrétaire général de la DRTEFP, les responsables de BOP délégués et les DDTEFP. Il est alors établi : un diagnostic et un bilan provisoire de l’année ; un examen des actions conduites ; des propositions d’actions pour l’année suivante ; une analyse budgétaire. Un comité de pilotage pour chaque BOP se réunit en octobre pour harmoniser les contributions et construire les projets de budget de l’année suivante en fonction des pré-notifications. Le Comité technique régional et interdépartemental (CTRI) d’octobre finalise les propositions de BOP avant examen en Comité de l’administration régionale (CAR). 2. La direction régionale des Affaires sanitaires et sociales (DRASS) associe le niveau départemental dans le cadre de comités de BOP. Ceux-ci sont animés par le responsable de BOP par délégation et regroupent les responsables d’UO, les correspondants budgétaires, le contrôleur de gestion et les services du secrétariat général. Ils se réunissent tous les deux à trois mois en fonction des échéances, en vue de proposer des orientations régionales et leurs déclinaisons départementales et d’en faire le suivi. Cette structuration permet d’harmoniser les pratiques et les procédures entre les départements, ainsi qu’entre les BOP. Les comités de BOP et d’engagement préparent le projet de BOP avec une proposition de stratégie, un projet de répartition des crédits et des cibles d’indicateurs. Le CTRI amende, modifie ou accepte cette proposition, qu’il soumet ensuite au CAR.

Selon les informations recueillies par la Mission auprès de la direction générale de la Modernisation de l’État (DGME), ces progrès dans la mise en place de structures de dialogue de gestion sont « plus particulièrement significatifs dans le cadre des BOP régionaux qui s’organisent, avec l’appui des administrations centrales et des préfets, pour piloter le périmètre budgétaire et fonctionnel qui leur est confié. Ils sont surtout constatés sur les programmes supports pour lesquels les acteurs des administrations centrales et déconcentrées se sentent mieux armés compte tenu des démarches et des outils d’analyse de gestion actuels ».

En revanche, l’association des UO de niveau départemental – ou même de niveau régional – est beaucoup moins répandue dans le cas des BOP gérés au niveau central. Il ne semble pas exister de structures équivalentes à celles mises en place par les responsables de BOP régionaux, ni de modalités d’échanges formalisées et régulières ⁽²⁴⁾.

Recommandation n° 3 : Renforcer la collégialité du dialogue de gestion, en associant en particulier le niveau départemental.

4.– La réforme du contrôle financier a commencé à porter ses fruits

Le rôle et les fonctions du contrôle financier ont été profondément remaniés, au plan central comme au niveau déconcentré, par le décret n° 2005-54 du 27 janvier 2005. Il s’agit tout à la fois de prendre en compte l’assouplissement des contraintes a priori pesant sur les gestionnaires et la nécessité pour l’État de conserver un instrument de maîtrise de la dépense, au plan infra-annuel comme à plus long terme. Le contrôle a donc été réorienté vers une dimension proprement budgétaire, l’article 1^er du décret disposant que « l’autorité chargée du contrôle financier participe à la maîtrise de l’exécution des lois de finances, tant en crédits qu’en effectifs. Elle concourt, à ce titre, à l’identification et à la prévention des risques financiers ainsi qu’à l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques ».

Concrètement, le contrôle financier a priori a été considérablement allégé. Le visa préalable n’est plus qu’une procédure résiduelle, requise dans trois situations ⁽²⁵⁾ :

– l’approbation du document annuel de programmation budgétaire initiale des ministères. Il s’agit d’identifier des incohérences évidentes dans la répartition des crédits et des emplois entre les programmes et entre les BOP, de vérifier la constitution de la réserve de précaution et de corriger toute erreur manifeste dans la masse salariale et, dans la mesure du possible, d’apprécier la soutenabilité des dépenses de personnel ;

– l’approbation de toute proposition susceptible de diminuer la réserve de précaution constituée en début d’exercice ;

– l’approbation des actes d’engagement des dépenses présentant un enjeu budgétaire majeur, soit du fait de la nature de la dépense (par exemple des recrutements de personnel), soit de son montant. Les critères et les seuils, « à géométrie variable », sont fixés par arrêté du ministre du Budget pour chaque ministère.

Par ailleurs, on l’a vu, le contrôleur financier donne un avis – provisoire puis définitif – sur les projets de BOP, centré sur la question de leur soutenabilité budgétaire. Ce contrôle consiste à s’assurer de la cohérence budgétaire d’ensemble du BOP, de l’impact des charges prévues sur les finances publiques (projets à incidence pluriannuelle) et de la couverture des dépenses obligatoires (restes à payer, reports de charges, rémunérations des personnels, etc.) et des dépenses inéluctables, c’est-à-dire indispensables au fonctionnement du service.

En pratique, cette réforme semble avoir porté ses fruits et est souvent bien ressentie par les gestionnaires locaux :

– le nombre d’avis favorables avec réserves et d’avis défavorables sur les BOP régionaux a sensiblement diminué entre 2007 et 2008 (8 avis défavorables en 2008, au lieu de 22 en 2007 ; 273 avis réservés en 2008 après 309 en 2007). Dans les régions dans lesquelles s’est déplacée la Mission, les avis défavorables sur des projets de BOP caractérisés par une « insoutenabilité budgétaire absolue » (par exemple des BOP Constructions universitaires ou Développement et amélioration de l’offre de logement) ont été suivis d’une réévaluation des enveloppes de crédits ⁽²⁶⁾ ;

– le nombre d’actes d’engagement de dépenses soumis à visa préalable a été fortement réduit, ce dont se sont félicités tous les gestionnaires rencontrés par la Mission, qui ont jugé adaptés les seuils de déclenchement des contrôles ;

– les contrôleurs budgétaires en région participent à l’information des préfets, en leur fournissant tout au long de l’année des données financières commentées, issues des systèmes d’information, sur l’état des consommations budgétaires des administrations locales ;

– le rôle de « conseil » du contrôleur financier local, qu’appelait de ses vœux la Mission en 2006, se développe progressivement. Ainsi, l’autorité chargée du contrôle financier peut contribuer à l’évaluation des circuits et procédures de dépense, afin de s’assurer de la fiabilité de l’organisation des services gestionnaires. Certains contrôleurs régionaux ont par ailleurs créé des supports d’analyse des risques et de la soutenabilité budgétaire, qui permettent de suivre l’exécution des BOP. Ainsi, en région Aquitaine, le contrôleur financier dispose d’un tableau de bord trimestriel visant à « nourrir » l’expertise budgétaire des services et le dialogue avec les responsables de BOP.

Toutefois, la transformation du contrôle financier mériterait d’être approfondie dans deux directions.

D’une part, d’une région à l’autre, il peut exister de fortes disparités dans les appréciations portées par les contrôleurs financiers – faute d’une « doctrine » homogène et partagée par tous. Il convient donc de renforcer la fonction de coordination du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et de faire de ce dernier l’animateur d’un dialogue entre la Direction du Budget et le ministère concerné.

Recommandation n° 4 : Renforcer le rôle des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) en vue d’une meilleure harmonisation des contrôles financiers en région, assise sur une analyse préalable des risques partagée avec les ministères.

D’autre part, la Mission a été frappée de constater que les gestionnaires locaux ne sont généralement pas demandeurs d’allégements supplémentaires du contrôle financier – par exemple d’un relèvement des seuils d’intervention du visa préalable. Cette « frilosité » des services est vraisemblablement imputable à une collaboration insuffisamment régulière avec les autorités chargées du contrôle financier et, plus encore, aux faiblesses de leurs propres procédures de gestion et de contrôle interne – faiblesses rendant plus « confortable » le maintien du statu quo.

Si les limites inhérentes aux actuels systèmes d’information ne doivent pas être mésestimées, une véritable responsabilisation des gestionnaires passe par un allégement accru du contrôle financier, voire – à terme – par sa suppression pure et simple. Dans un premier temps, aller plus loin dans l’allégement du contrôle consisterait par exemple à permettre aux services gestionnaires de prendre l’initiative, dans certaines situations délicates, de recueillir un avis a priori du contrôleur financier qui le lierait ensuite lors de ses contrôles a posteriori. Une telle procédure conforterait la conception du contrôle financier comme « prestation de service » à destination des gestionnaires locaux.

L’une des orientations arrêtées par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) le 12 décembre dernier, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), poursuit un objectif proche : « Une suppression du visa préalable sera expérimentée, avec un remplacement par un comité d’engagement en amont. L’objectif est de rendre ce contrôle moins procédural et plus stratégique, pour qu’il remplisse bien son rôle de veiller à la soutenabilité budgétaire. Ce dispositif se rapproche du contrôle interne comptable, tel qu’il est organisé par les directions financières des grandes entreprises ». Ces nouvelles modalités de contrôle seront expérimentées au ministère de la Culture et de la communication à partir de 2009.

Recommandation n° 5 : Mieux associer contrôleurs financiers et services gestionnaires, afin d’aller plus loin dans l’allégement du contrôle financier et de tendre progressivement vers sa suppression.

B.– MAIS LA LIBERTÉ DE GESTION PROMISE AUX RESPONSABLES LOCAUX RENCONTRE ENCORE D’IMPORTANTS OBSTACLES

La question du degré de liberté laissée aux gestionnaires publics n’est, en soi, pas spécifique aux services déconcentrés. On pourra d’ailleurs constater que certains des obstacles évoqués dans les développements qui suivent – a fortiori ceux relatifs aux opérateurs de l’État dans la seconde partie du présent rapport – peuvent concerner tout autant les responsables de programme que les responsables de BOP locaux. C’est pourtant sur ces derniers que la Mission a concentré l’essentiel de ses investigations, non seulement parce qu’elle souhaitait ainsi faire le point sur les progrès réalisés depuis 2006, mais aussi parce qu’elle partage les craintes émises par nombre d’acteurs et d’observateurs selon lesquelles ce sont principalement – sinon exclusivement – les administrations centrales qui profitent des nouvelles souplesses de gestion offertes par la LOLF.

1.– La qualité du dialogue de gestion n’est pas toujours au rendez-vous

Pour utiles qu’elles soient, les améliorations du calendrier d’élaboration et de validation des BOP précédemment évoquées ne garantissent en rien la qualité du dialogue de gestion entre ses différents protagonistes.

Dans la plupart des ministères, les échanges entre le niveau central et les échelons déconcentrés ont certes connu des développements encourageants. Plusieurs initiatives ont permis d’enrichir le dialogue de gestion :

– la création auprès des responsables de programme ou des secrétaires généraux des ministères de cellules d’animation du dialogue de gestion ;

– le développement du contrôle de gestion au niveau ministériel et auprès des responsables de programme et de BOP ⁽²⁷⁾ ;

– la diffusion de circulaires de cadrage (« directives nationales d’orientation », « directives d’application des programmes », etc.) visant à mieux structurer les échanges entre responsables de programmes et responsables de BOP ;

– l’officialisation, par la circulaire budgétaire du 6 août 2007 sur la préparation des BOP pour 2008, de comptes rendus de gestion périodiques. Deux comptes rendus établis par les responsables de BOP doivent ainsi être présentés au contrôleur budgétaire, l’un au 30 mai et l’autre au 30 septembre (ce dernier accompagnant le projet de BOP de l’exercice suivant).

Toutefois, au-delà des structures et des procédures, le contenu du dialogue de gestion n’est pas toujours satisfaisant. Les chartes de gestion censées l’encadrer constituent parfois un cadre formel qui n’est pas nécessairement la référence dans les relations entre responsables de programme et responsables de BOP. Quoique les différences soient grandes d’un ministère, d’un service ou d’une région à l’autre, deux séries de critiques ou de regrets ont été portées à la connaissance de la Mission.

D’une part, la performance occupe trop peu de place dans le dialogue de gestion. La discussion sur les objectifs et les leviers d’action est souvent traitée à part, lorsqu’elle n’est pas franchement négligée ⁽²⁸⁾. Le dialogue de gestion reste donc essentiellement centré sur les éléments proprement budgétaires des BOP.

D’autre part, les différents acteurs du dialogue de gestion ont parfois le sentiment de ne pas être suffisamment entendus des responsables de programme. C’est le cas des responsables de BOP et d’UO, qui gagneraient à être davantage consultés en début d’année – avant le cadrage financier global. C’est le cas également – et sans doute plus encore – des préfets, dont le rôle n’a pas toujours été compris et intégré par certaines administrations centrales. En pratique, il est peu fréquent qu’un préfet reçoive un retour d’information des responsables de programme sur les avis qu’il a formulés ou qu’il soit convié à la discussion de cadrage budgétaire avec les responsables de BOP, y compris lorsqu’il a transmis un avis circonstancié.

Pour s’en tenir à un seul exemple, la préfecture de la région Île-de-France a indiqué à la Mission que « comme les années précédentes, le préfet de région n’a pas été informé des dates des dialogues de gestion ni de la teneur des échanges entre les responsables de programme et les responsables de BOP. Seuls les services de la DIREN / DRIRE ⁽²⁹⁾ ont organisé une réunion associant les services de la préfecture de région et les responsables d’UO pour faire le point sur l’exécution du BOP 2007 et la préparation du BOP 2008 avant leur dialogue de gestion avec le responsable de programme. Les autres services ont continué à attendre d’avoir reçu des pré-notifications pour présenter un projet de BOP à l’examen du pré-CAR. Ainsi, malgré le souhait rappelé aux chefs de service d’examiner les BOP le plus en amont possible pour pouvoir donner un avis sur un projet de budget correspondant à des besoins validés localement, le pré-CAR n’a le plus souvent examiné que des BOP déclinant des notifications de crédits sans lien réel avec les besoins ». Alors qu’en 2007 le préfet avait émis des avis défavorables ou réservés sur sept BOP « à enjeux », un seul responsable de programme avait jugé utile d’y apporter une réponse.

Pallier de telles insuffisances est difficile : la qualité du dialogue de gestion ne se décrète pas. Toutefois, il semble que la richesse des échanges soit assez directement corrélée à l’implication active et personnelle du responsable de programme dans le processus. Il convient donc de réaffirmer le rôle d’animateur du dialogue de gestion qui lui incombe. Cette fonction doit être comprise comme l’un des corollaires du développement par le responsable de programme d’une vision stratégique – dont les projets annuels de performances (PAP) soumis au Parlement devraient se faire l’écho.

En pratique, il appartient au responsable de programme de ne pas céder à la tentation de laisser l’initiative et le pilotage du dialogue de gestion aux seuls services du contrôle de gestion : il « importe avant tout que le responsable de programme, ainsi que les responsables opérationnels, s’y impliquent personnellement, car les procédures et les dispositifs de contrôle de gestion ne sont que des outils dont l’efficacité dépend de l’emploi qu’en font les responsables des services » ⁽³⁰⁾.

Recommandation n° 6 : Conforter le responsable de programme dans son rôle d’animateur du dialogue de gestion.

2.– Les pratiques de fléchage et de fractionnement des crédits ne semblent pas se démentir

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, le « fléchage » par le niveau central de crédits déconcentrés est régulièrement dénoncé, car peu compatible avec l’idée de responsabilisation des gestionnaires et, plus précisément, contraire au principe de fongibilité des crédits figurant à l’article 7 de la loi organique. De surcroît, le fléchage de crédits vide de l’essentiel de leur portée les avis des préfets sur les BOP et empêche le CAR de jouer pleinement son rôle de mise en lumière des spécificités du contexte local ⁽³¹⁾des stratégies interministérielles.

Une autre pratique contestable – parfois à tort assimilée à une forme de « régulation budgétaire » – consiste pour le responsable de programme à ne déléguer au niveau déconcentré qu’une partie des crédits en début d’année. Beaucoup plus que la mise en réserve de crédits pratiquée en début de gestion par le ministre chargé du Budget – laquelle bénéficie désormais d’une visibilité nouvelle grâce aux indications figurant dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances ⁽³²⁾ – ces délégations tardives ou fractionnées de crédits réduisent la capacité d’anticipation des gestionnaires locaux et, partant, entravent d’autant leur liberté de gestion. Comme l’ont déjà souligné MM. Alain Lambert et Didier Migaud, « redonner corps à la notion de budget global par politique publique » ⁽³³⁾ suppose de déléguer la quasi-totalité des crédits (hors réserve de précaution) aux responsables de BOP en début d’année.

La nouvelle procédure de gestion pluriannuelle du budget de l’État pour la période 2009-2011 pourrait d’ailleurs rendre encore plus tentantes les pratiques de « précaution » des administrations centrales. Il conviendra de conjurer ce risque, en fixant des règles claires quant au fonctionnement des différentes réserves susceptibles d’être constituées pour faire face aux aléas de la programmation. En plus d’un éventuel cadrage du Premier ministre, ce type de question a vocation à être traité dans les chartes de gestion ministérielles régissant les rapports entre les responsables de programme, les responsables de BOP et les acteurs ministériels transversaux (secrétaires généraux, DAF, DRH, etc.) ⁽³⁴⁾.

S’il est souvent malaisé de lutter contre les pratiques limitant la fongibilité des crédits et la responsabilisation des gestionnaires locaux, c’est parce qu’elles prennent des formes très diverses, ainsi qu’en attestent ces quelques exemples relevés par la Mission :

– au ministère de l’Agriculture, le dialogue direct entre les responsables de programme et les responsables d’UO départementales « court-circuite » parfois l’échelon régional. Ainsi, en Champagne-Ardenne, la DRDAF indique que le BOP Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture est entièrement fléché et que le dialogue de gestion pour 2008 s’est exercé directement entre chaque UO (DDAF et DDEA) et le niveau central. Si de telles pratiques peuvent s’expliquer, à titre transitoire, par la récente régionalisation du BOP en question, elles ne trouvent guère de justification s’agissant par exemple du BOP Forêt ;

– dans le domaine de la Culture, des fléchages de crédits par l’échelon central ont été signalés à la Mission jusqu’au niveau de la sous-action, voire de l’opération (c’est-à-dire, en matière de monuments nationaux, au niveau de l’édifice) ⁽³⁵⁾ ;

– l’existence de BOP « miroirs » au niveau national représentant la somme des BOP déconcentrés et des crédits restés en centrale permet de constituer une réserve destinée à couvrir des besoins imprévus ou de pratiquer des re-programmations budgétaires au fil de la gestion, souvent suivies de délégations fléchées de crédits. De telles pratiques sont signalées notamment dans les secteurs de l’Agriculture, du Logement ou de la Culture. Par exemple, le BOP miroir des crédits des directions régionales des Affaires culturelles (DRAC), permet de compenser a posteriori les sous-dotations budgétaires chroniques affectant les archives et les musées, au détriment des monuments historiques, de l’archéologie et du patrimoine monumental ;

– les mesures de reclassement et de reconversion de salariés licenciés lors de restructurations économiques, financées par le programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, sont souvent pilotées au niveau national, sans association suffisante des DRTEFP ;

– dans le domaine sanitaire et social, les fléchages de crédits concernent fréquemment l’hébergement d’urgence et les tutelles et curatelles. Ils peuvent également prendre une forme moins directe lorsque la mise en place de crédits, par exemple dans le domaine de l’insertion et de l’accompagnement social, est liée à des appels à projet lancés au niveau national, limitant d’autant le rôle des DRASS.

Recommandation n° 7 : Formaliser au sein des chartes de gestion ministérielles les « bonnes pratiques » de délégation des crédits en début d’année et de re-programmation en cours d’exercice.

Au-delà des effets des « codes de bonne conduite », la diminution des fléchages des crédits pourrait également découler de certaines des réformes administratives et territoriales envisagées dans le cadre de la RGPP ou des modifications de la maquette budgétaire rendues nécessaires par l’élaboration d’un budget triennal. Par exemple, la fusion de certains programmes actuellement peu dotés dans des enveloppes plus vastes devrait favoriser la suppression de certains BOP centraux ⁽³⁶⁾. En outre, le recentrage des administrations centrales sur le cœur de leur mission – la conception des politiques publiques et le contrôle de leur bonne exécution – et l’affirmation de la région comme échelon de droit commun du pilotage local des politiques publiques devraient logiquement conduire à diminuer les bureaux « guichets » centraux souvent à l’origine du fléchage de crédits.

D’ici à ce que ces réformes structurelles puissent, le cas échéant, produire leurs effets, seule une volonté politique forte, exprimée par le Premier ministre à destination de l’ensemble des membres du Gouvernement peut mettre fin aux fléchages intempestifs de crédits.

Recommandation n° 8 : Proscrire explicitement, par circulaire du Premier ministre, le fléchage depuis le niveau central des crédits des services déconcentrés.

3.– La fongibilité asymétrique est largement virtuelle, la déconcentration de la GRH encore balbutiante

S’il est une difficulté d’application de la LOLF qui recueille un large consensus (au moins sur son diagnostic), c’est bien celle de la mise en œuvre de la fongibilité asymétrique.

Sur l’ensemble du budget de l’État, la fongibilité asymétrique n’a fonctionné qu’à hauteur de 260 millions d’euros en 2007, après 385 millions d’euros en 2006. Ces montants sont modestes : ils représentent respectivement 0,2 % et 0,3 % des crédits initiaux du titre 2. Encore sont-ils dus pour l’essentiel à des enveloppes de crédits de personnel « surbudgétisées » en loi de finances initiale par rapport aux besoins réels et par rapport à des plafonds d’emploi eux-mêmes surévalués. Dans ces conditions, le ministère chargé du Budget a naturellement tendance à s’opposer à des mouvements de fongibilité asymétrique qui s’apparentent moins au recueil du fruit d’efforts dans la gestion de la masse salariale qu’à des effets d’aubaine inhérents aux difficultés d’apprentissage des premières années d’application de la LOLF.

Sur le terrain, très rares sont les services déconcentrés rencontrés par la Mission qui ont pu mentionner des exemples d’utilisation de la fongibilité asymétrique. Cette situation est souvent particulièrement mal ressentie par les gestionnaires locaux, chez lesquels l’amertume le dispute à la résignation :

– le plus souvent, les consignes nationales de « saturation » des plafonds d’autorisation d’emploi, qui visent à optimiser les moyens par une réduction des vacances de postes, empêchent de dégager des marges de manœuvre. Ainsi, la plupart des préfectures regrettent de disposer aujourd’hui d’une souplesse de gestion inférieure à celle qu’elles ont connue lors des phases d’expérimentation de globalisation de leurs crédits de rémunération et de fonctionnement préalable à l’entrée en vigueur de la LOLF ;

– lorsque des marges de manœuvre sur le titre 2 sont malgré tout dégagées, elles sont difficiles à « recycler » à d’autres fins, du fait des délais très contraints en fin de gestion, du rapatriement des crédits au niveau central ou encore des annulations de crédits, destinées à respecter la norme de dépense régissant l’ensemble du budget général ;

– la situation est encore moins favorable lorsque, au vu des crédits de titre 2 non consommés, les moyens en personnel et le plafond d’emploi pour l’année suivante sont réduits d’autant, ce qui s’apparente à une forme de « double peine ».

Faire réellement vivre la fongibilité asymétrique, à l’origine présentée comme l’une des innovations essentielles de la LOLF, passe par plusieurs étapes d’inégale d’importance. Il faut, d’abord, confier aux gestionnaires des enveloppes de crédits disposant de la « masse critique » nécessaire. Il faut, ensuite, tirer parti de la nouvelle procédure budgétaire triennale pour :

– programmer l’évolution de la masse salariale sur un horizon pluriannuel, faute de quoi continueront à survenir en cours d’exercice des mesures salariales non financées en loi de finances initiale, justifiant une extrême prudence dans la gestion du titre 2 durant l’année ;

– inscrire la fongibilité asymétrique dans une perspective pluriannuelle, les crédits non consommés devant pouvoir bénéficier de davantage de souplesse dans les reports vers l’exercice suivant. En effet, ce n’est généralement qu’en fin d’année, au moment de la pré-liquidation de la paye de décembre, que les responsables ont réellement connaissance des reliquats de crédits de personnel. Faciliter leur report permettrait d’ « intéresser » les gestionnaires aux économies réalisées, tout en leur évitant d’agir dans la précipitation.

D’une manière plus générale, il faut, enfin, qu’une plus grande confiance s’instaure entre les ministères dépensiers et le ministère chargé du budget. Comme l’a récemment souligné le Rapporteur général, « après deux exercices budgétaires complets, il apparaît que la fongibilité asymétrique ne fonctionnera réellement que lorsque le pilotage de la masse salariale aura été amélioré et lorsque, au-delà des quelques assouplissements apportés en 2007, le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique consentira à davantage parier sur la responsabilité des gestionnaires » ⁽³⁷⁾.

Recommandation n° 9 : Mettre à profit la nouvelle procédure budgétaire pluriannuelle pour faire vivre la fongibilité asymétrique, en particulier en facilitant les reports des crédits économisés d’un exercice à l’autre.

Au-delà du sujet de la fongibilité asymétrique se trouve également posée la question du pilotage de la masse salariale et des emplois, qui constitue l’un des enjeux essentiels de la réforme de la gestion publique.

Certains gestionnaires locaux rencontrés par la Mission sont demandeurs d’une plus grande capacité de pilotage des crédits du titre 2 et, plus largement, se plaignent de l’insuffisante déconcentration de la gestion des ressources humaines (GRH). Il s’agit le plus souvent de services déconcentrés des secteurs de l’Agriculture, de l’Emploi ou de la Culture. En sens inverse, la déconcentration de la masse salariale est plus forte dans les préfectures, les rectorats et les directions des affaires sanitaires et sociales. Par exemple, en Champagne-Ardenne et en Île-de-France, les responsables de DRASS ont déclaré apprécier les éléments de souplesse nouveaux, tels que le recours à des agents vacataires ou de statuts différents.

Toutefois, aller plus loin dans la responsabilisation des gestionnaires locaux sur leurs moyens en personnel suppose de dépasser les traditionnels enjeux de la déconcentration des actes de GRH et de l’exécution locale des dépenses de rémunération. Une telle vision, purement juridique, est tributaire de l’étroitesse des corps de la fonction publique et de leurs faibles effectifs. De surcroît, elle bénéficie en général au département, échelon où le nombre de fonctionnaires de chaque corps est peu élevé. Elle fait également peu de cas de la nécessaire évolution de la fonction publique vers une logique de métiers.

Or, la responsabilisation des gestionnaires locaux en matière de ressources humaines ne signifie pas nécessairement déconcentration de l’essentiel des actes de GRH. L’objectif devrait plutôt consister à procéder à une déconcentration « managériale », fondée sur une meilleure répartition des rôles entre administration centrale et niveau local. Plus concrètement, ce dernier doit pouvoir assumer pleinement sa responsabilité en termes de pilotage de sa pyramide d’emploi (arbitrage sur la structure et le coût des emplois), de recrutement (profil et délais), de satisfaction des agents dans le déroulé de carrière, de qualité du dialogue social et d’efficience du traitement administratif (back-office, marqué notamment par la création de l’Opérateur national de paye).

L’ensemble de ces questions devraient être traitées dans le cadre d’un dialogue de gestion spécialement dédié à la GRH, formalisé dans les chartes de gestion et permettant d’articuler précisément les différents échelons pour parvenir à une « fonction RH partagée » ⁽³⁸⁾. Cela suppose, naturellement, que soient poursuivis les efforts de convergence dans les modes de comptabilisation des emplois publics.

Recommandation n° 10 : Profiter des actuelles réflexions sur la gestion des ressources humaines (GRH) pour promouvoir une conception « managériale » de la déconcentration de la GRH.

4.– Les outils de pilotage à la disposition des gestionnaires ne sont pas à la hauteur des enjeux

Le contrôle de gestion est un élément essentiel de la nouvelle gestion publique et du pilotage des politiques publiques. Il doit en effet permettre de « nourrir » le dialogue de gestion, dans sa dimension budgétaire comme dans son volet performance, en contribuant par exemple à la mise en place des objectifs opérationnels et des cibles de résultat, à l’identification de leviers d’action, à la formalisation de plans d’action, etc.

Auparavant cantonné dans certains services déconcentrés tels que les préfectures et les rectorats, le contrôle de gestion se déploie progressivement dans les autres ministères. La Mission a cependant pu constater que ce développement s’accompagnait d’assez fortes disparités d’un ministère, d’un service ou d’une région à l’autre.

Par exemple, interrogé sur les dispositifs de pilotage interne des services, M. Michel Clément, responsable du programme Patrimoines, évoque une situation « contrastée » : si certains opérateurs du programme ont mis en place de véritables systèmes de contrôle de gestion (Centre des monuments nationaux, Réunion des musées nationaux, Musée du Louvre, etc.), encore peu de directions, qu’elles soient centrales ou régionales, disposent de véritables outils de pilotage – y compris, parfois, de simples tableaux de bord.

L’aspect disparate du contrôle de gestion a récemment été confirmé par la Cour des comptes, qui a pointé son « essor inégal » : « le rôle des services de contrôle de gestion consiste pour l’essentiel, à ce stade, à produire des tableaux de bord et des indicateurs et à organiser le dialogue de gestion entre les services du ministère et avec celui chargé du budget. Lorsque celui-ci est plus avancé (missions du ministère de l’Intérieur), il se développe vers la recherche d’économies structurelles (mutualisation des services comme la fonction achats ou diffusion de bonnes pratiques). Ces travaux se limitent cependant aux dépenses de fonctionnement et d’investissement (diffusion de la dématérialisation, maîtrise des coûts bureautiques, énergétiques et téléphoniques, loyers). Ils ne portent ni sur les perspectives d’une adaptation du nombre des emplois, ni sur le niveau ou l’efficacité des interventions, ni sur l’évolution des organisations ou des pratiques gestionnaires (suppression ou regroupement de services, simplification de procédures, recours à la sous-traitance…). Par ailleurs, au-delà de l’élaboration du RAP, les outils de contrôle de gestion ne sont qu’exceptionnellement mobilisés pour expliquer les écarts, en matière budgétaire, entre prévisions et réalisations et, au regard de la mesure des performances, entre objectifs et résultats » ⁽³⁹⁾.

Le développement du contrôle de gestion – au niveau central comme au plan déconcentré – doit donc s’accompagner d’une évolution de ses finalités. Il conviendrait d’y voir non seulement un outil descriptif renseignant sur le passé ou l’existant, mais aussi un instrument d’aide à la décision, destiné à améliorer la gestion budgétaire et le pilotage par la performance. D’un point de vue plus structurel, il importe également de donner davantage de poids au contrôle de gestion, en lui conférant une position élevée dans la hiérarchie administrative et en lui assurant une proximité suffisante avec les responsables de programmes.

Recommandation n° 11 : Professionnaliser le contrôle de gestion et en faire un instrument de pilotage par la performance.

Les limites du contrôle de gestion sont liées, pour une part sans doute non négligeable, à l’inadaptation des systèmes d’information mis à disposition des différents acteurs de la LOLF.

Certes, le « palier LOLF » ⁽⁴⁰⁾ a connu des améliorations en 2007, telles qu’un meilleur traitement des opérations de fin de gestion, de nouveaux domaines de restitutions offerts par INDIA ou un recensement des charges à payer par ORCHIDÉE ⁽⁴¹⁾. Mais ces applications ne sont pas réellement adaptées aux besoins des responsables de BOP, qu’il s’agisse de la programmation budgétaire, du suivi des mécanismes de fongibilité, de la gestion de la trésorerie ou du suivi de la performance.

Les différents ministères ont donc développé ou adapté leurs propres outils, ouvrant la voie à une multitude d’applications diverses, généralement dénuées de connexion entre elles. Ainsi, pour M. Dominique Sorain, secrétaire général du ministère de l’Agriculture et de la pêche, « les systèmes d’information sont très hétérogènes – ce qui est un facteur important de surcharge de travail – et ne permettent pas de partager entièrement une information fiabilisée. Basés sur des concepts antérieurs à la LOLF, ils ne sont pas capables de la mettre en œuvre pleinement. Les restitutions, nécessaires au suivi de l'exécution, illustrent les insuffisances des dispositifs existants ».

C’est pour pallier ces lacunes que le ministère de la Culture et de la communication, en association avec le ministère de la Justice, a créé l’application ARPEGE ⁽⁴²⁾, outil commun aux échelons central et déconcentré, permettant une homogénéisation des pratiques de gestion, une consolidation nationale des données et un partage de l’information pour l’exercice du dialogue de gestion. Selon M. Michel Clément, responsable du programme Patrimoines auditionné par la Mission, les gestionnaires peuvent ainsi suivre la programmation et l’exécution des BOP selon la double nomenclature par nature de dépenses (titres et catégories) et par destination (missions, programmes et actions). ARPEGE est particulièrement bien adapté pour suivre les opérations pluriannuelles d’investissement et les subventions, qui représentent l’essentiel des crédits gérés par les DRAC. Outre qu’il offre au gestionnaire une meilleure vision de ses engagements, un tel outil permet d’alimenter le dialogue de gestion, tous ses protagonistes y ayant accès : responsables d’UO, de BOP, de programmes, DAF, directions sectorielles.

En région Centre, la Mission a également pu découvrir une autre application – cette fois à vocation horizontale – à la disposition du CAR et du préfet de région : le logiciel OEDIPE ⁽⁴³⁾. Il s’agit d’un outil de pilotage financier et de la performance utilisé dans plusieurs régions, présentant notamment le bilan d’exécution des BOP de l’année précédente, les engagements de l’année en cours et des restitutions trimestrielles des indicateurs de performance.

Au-delà de la diversité des applications utilisées, la Mission a pu constater l’existence de fortes attentes des gestionnaires quant aux systèmes d’information. Pour beaucoup de responsables de BOP, seul le déploiement de Chorus permettra d’exploiter véritablement les potentialités de la LOLF. Il convient donc d’associer étroitement les gestionnaires locaux aux expérimentations et au développement de Chorus – ce qui, semble-t-il, n’a guère été le cas jusqu’à une période récente. De ce point de vue, il paraît pertinent d’avoir retenu le programme Administration territoriale (mission Administration générale et territoriale de l’État) pour procéder à l’expérimentation de Chorus dans deux régions en 2008 : Haute-Normandie et Pays-de-la-Loire.

Recommandation n° 12 : Associer l’ensemble des acteurs de la LOLF, en particulier les responsables de BOP, à la préparation du déploiement de Chorus.

5.– La performance apparaît comme un « exercice obligé » à l’horizon pratique limité

Traiter de la performance au sein de développements consacrés aux obstacles à la liberté de gestion devrait a priori surprendre. Pourtant, la Mission a pu constater qu’en pratique la gestion du volet « performance » des BOP et des programmes apparaît très souvent comme une charge supplémentaire, rarement comme un outil nouveau : en d’autres termes, la performance est fréquemment vécue comme un « exercice obligé », dépourvu d’enjeu concret.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, les efforts de rationalisation des objectifs et des indicateurs de performance n’ont certes pas été négligeables, ainsi qu’en atteste le tableau ci-après. Entre le projet de loi de finances pour 2006 et le projet de loi de finances pour 2009, 220 indicateurs ont été supprimés, soit une diminution de près de 16 %. Qualitativement, leur répartition a été rééquilibrée : les indicateurs d’efficacité socio-économique prenant en compte le point de vue du citoyen sont moins nombreux, tandis qu’ont été renforcés les indicateurs de qualité de gestion des services publics et des indicateurs d’efficience, représentatifs de l’intérêt du contribuable.

ÉVOLUTION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE

	PLF 2006	PLF 2007	PLF 2008	PLF 2009
Nombre total	1 398	1 295	1 276	1 178
Répartition : – efficacité – qualité – efficience	53 % 18 % 29 %	49 % 22 % 29 %	42 % 23 % 35 %	42 % 23 % 35 %

N.B. : Budget général, comptes spéciaux et budgets annexes.

En dépit de ces améliorations, la Mission retient de ses déplacements en région auprès des services déconcentrés deux enseignements majeurs ⁽⁴⁴⁾.

D’une part, la déclinaison du dispositif de performance du niveau national au niveau local est une importante source de difficultés. Certains gestionnaires régionaux pointent la déconnexion – apparente ou réelle – entre les objectifs locaux et les objectifs nationaux. D’autres responsables locaux, plus nombreux, se plaignent de l’inadaptation à l’échelon déconcentré d’objectifs et indicateurs repris « tels quels » des programmes. Pourtant, dans la « doctrine » de mise en œuvre de la LOLF développée par le ministère du Budget, l’adaptation des indicateurs nationaux aux réalités locales est une possibilité reconnue, passant par la création d’objectifs « intermédiaires » (par exemple le suivi d’une « feuille de route » propre à un service mais concourant à un objectif national) ou d’objectifs « complémentaires » à ceux du programme dans la seule limite de leur absence de contrariété avec les objectifs nationaux.

En pratique, au tout début de l’application de la LOLF, la volonté d’ancrer et de diffuser les objectifs figurant dans les projets annuels de performances (PAP) a plaidé en faveur d’une déclinaison des objectifs nationaux au niveau des BOP aussi fidèle que possible. Aujourd’hui, cette logique atteint sans doute ses limites lorsqu’elle a pour conséquence un relatif désintérêt des gestionnaires locaux pour les questions de performance. Dans ces conditions, le développement d’indicateurs intermédiaires et complémentaires, à condition qu’il soit maîtrisé et appuyé sur un diagnostic commun, permettrait sans doute une meilleure appropriation de la démarche de performance. Sur ce sujet comme sur beaucoup d’autres, l’association des responsables de BOP à l’adaptation des objectifs nationaux à la diversité de la gestion opérationnelle est naturellement essentielle.

La Mission tient en effet à réaffirmer que le volet performance du BOP ne doit pas être conçu comme un simple relevé de données en vue d’une consolidation nationale au niveau des programmes. Il doit être un outil à disposition du responsable de BOP et des UO pour analyser les résultats obtenus et en tirer des conclusions opérationnelles et managériales. Or, les exemples concrets d’utilisation des résultats fournis par les indicateurs de performance pour décider d’une modification de la répartition des moyens ou pour évaluer les agents – pratiques existant notamment dans l’administration financière – font figure de rares exceptions.

Recommandation n° 13 : Faire de la performance un outil de management dans les services déconcentrés, notamment en adaptant les indicateurs au niveau opérationnel et en comparant leurs résultats d’une région à l’autre.

D’autre part, la seconde difficulté limitant singulièrement l’intérêt de la démarche de performance au niveau déconcentré est sa déconnexion quasi-totale avec le processus d’allocation des ressources budgétaires. Il ne faut pas, dès lors, s’étonner de constater que la performance est souvent traitée comme un élément accessoire et « à part » du dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables de BOP.

Ce problème excède néanmoins le champ du présent rapport, ce constat d’excessive séparation entre dispositif de performance et processus de budgétisation valant sans doute tout autant au plan national ⁽⁴⁵⁾ qu’au plan déconcentré. Il n’est, de surcroît, pas spécifique à la France. Une récente étude de l’OCDE portant sur l’Australie, le Canada, la Corée du sud, le Danemark, les États-Unis, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède propose de distinguer trois types de budgétisations axées sur la performance : la première, qualifiée de « présentationnelle », se limite à fournir des informations sur la performance sans lien avec la budgétisation et qui, quand elles sont utilisées, « le sont surtout à des fins de responsabilisation et plutôt en dehors de la procédure de négociation du budget » ; la deuxième établit un lien lâche ou indirect entre les deux volets, la performance venant (entre autres éléments) « éclairer » la budgétisation ; la troisième, rare en pratique et impossible à généraliser à l’ensemble d’un budget, repose sur un lien étroit ou direct entre performances réalisées et répartition des ressources ⁽⁴⁶⁾. Au regard de cette classification, on peut considérer que la France doit actuellement être rangée dans la première catégorie et qu’elle gagnerait à évoluer vers la deuxième, c’est-à-dire vers une plus grande interaction entre performance et budgétisation.

À plus court terme, pour « faire vivre » la performance au sens de la LOLF et ne pas en faire un exercice désincarné, il convient, par le choix des objectifs, des indicateurs et des cibles, de clairement l’articuler avec, d’une part, les lettres de mission de chaque ministre et, d’autre part, les travaux de la RGPP.

Recommandation n° 14 : Intégrer la performance aux processus de discussion et de décision budgétaires.

En définitive, les différents obstacles qui précèdent expliquent la déception d’assez nombreux gestionnaires locaux, déception généralement proportionnelle aux attentes conçues quant aux effets potentiels de la LOLF. Encore n’a-t-on pas abordé un autre aspect fréquemment évoqué par les responsables de BOP rencontrés par la Mission : l’insuffisante articulation entre le niveau déconcentré et les opérateurs des programmes (soit que leurs crédits émanent directement de l’échelon central et « court-circuitent » le niveau local, soit qu’ils transitent par les BOP régionaux mais sans réelle association de ces derniers).

Évoquer cette question invite à poser le problème, beaucoup plus vaste, de la place et du rôle des opérateurs de l’État dans la gestion budgétaire en mode LOLF.

II.– LES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT : ENTRE NÉCESSAIRE AUTONOMIE ET RISQUE DE DÉBUDGÉTISATION

Les opérateurs de l’État forment un ensemble très hétérogène sur le plan des statuts : établissements publics administratifs (EPA) ou industriels et commerciaux (EPIC), établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnels (EPSCP), groupements d’intérêt public (GIP), associations… Sur le nombre total d’opérateurs, les EPA représentent 50 %, les EPIC 9 % et les EPSCP 19 %. Ils se différencient également par leurs financements publics (subventions, ressources affectées), le poids relatif qu’ils représentent au sein de chaque programme, ainsi que la tutelle plus ou moins efficacement exercée par les administrations.

Depuis 2006, une annexe générale « jaune » sur les opérateurs de l’État, créée par amendement parlementaire lors de la discussion du projet de loi de règlement pour 2005, accompagne le projet de loi de finances. Elle synthétise une liste des opérateurs, des flux financiers dont ils bénéficient (crédits budgétaires, ressources fiscales, ressources propres et autres) ainsi que les emplois qu’ils rémunèrent. En juillet 2007, par amendement de votre commission des Finances au projet de loi de règlement 2006, le Parlement a demandé une extension des informations contenues dans le « jaune » aux exercices en cours et passés. En novembre 2007, une information détaillée pour les 38 plus grands opérateurs a complété cette annexe. Par ailleurs les agences de l’eau présentent chaque année au Parlement, en annexe au projet de loi de finances, une annexe « jaune » spécifique.

Le projet de loi de finances pour 2008 identifie 649 organismes répondant à la définition d’opérateurs de l’État, dont 485 opérateurs qualifiés d’opérateurs principaux, qui font l’objet d’un développement spécifique dans les projets et rapports annuels de performances, et 164 opérateurs secondaires.

L’annexe « jaune » recense 19 programmes dont plus de 50 % de l’enveloppe est affectée aux opérateurs dans les missions en charge de l’action extérieure de l’État, de l’agriculture, de la culture, de l’écologie, de la recherche, des régimes sociaux et de retraite, de la sécurité sanitaire et de la ville et du logement. Les marges de manœuvre des responsables de programmes concernés s’en trouvent réduites d’autant (crédits, effectifs, stratégie…).

La création de cette annexe « jaune » correspond au souhait d’un contrôle parlementaire plus étroit des opérateurs de l’État, se rapprochant du contrôle exercé sur le budget de l’État, tant au niveau du budget initial que des résultats enregistrés.

Le lien de financement et de tutelle reconnu entre l’État et des organismes qui mettent en œuvre des politiques publiques leur impose logiquement :

– de répondre à l’exigence d’information et de contrôle sur leurs emplois, leurs financements et leurs résultats en termes de performance ;

– de s’inscrire dans le cadre budgétaire et comptable de la LOLF (les actifs des opérateurs figurant dans l’actif de l’État, à côté des participations classiques dans les entreprises publiques) ;

– de participer aux objectifs de finances publiques (maîtrise de l’emploi public et de la dépense publique, gestion de la dette publique).

Le rapporteur général de la commission des Finances du Sénat appelait à « concilier "l'agencisation" de l’État avec la maîtrise de dépenses publiques et des prélèvements obligatoires » ⁽⁴⁷⁾. « Encore convient-il de vérifier que " l'agencisation" en cours de l'État n'est pas de pure opportunité budgétaire et qu'elle ne conduit pas à des doublons, à une fragmentation accrue de l'action publique et à une inflation des emplois. » Le sénateur Philippe Dallier estimait l’année suivante, dans son rapport spécial (n° 91) sur la mission Ville et logement, qu’une « clarification des périmètres de compétence de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSÉ) avec la Délégation interministérielle à la ville (DIV) est le préalable à l’amélioration de la performance du programme Équité sociale et territoriale et soutien ». La DIV doit se recentrer sur son rôle de pilotage et d’évaluation et l’ACSÉ sur la gestion des interventions. La même remarque serait valable pour les relations entre la DIV et l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU).

D’un coté, les opérateurs de l’État ont été créés pour donner la souplesse de gestion nécessaire à la mise en œuvre opérationnelle de certaines politiques publiques. D’un autre côté, leur multiplication et les conditions d’exercice de leur tutelle par les services de l’État laissent craindre des dérives en matière budgétaire et financière.

A.– LES OPÉRATEURS N’ONT PAS RÉUSSI A ÊTRE L’ÉQUIVALENT FRANÇAIS DES « AGENCES » ANGLO-SAXONNES OU SCANDINAVES

1.– Le besoin d’autonomie de gestion

La création des agences est en soi un vecteur intéressant de modernisation de la gestion de l'État. On ne peut pas dire simultanément que les agences sont la « panacée » et que les opérateurs sont le « problème ». Un équilibre doit être trouvé entre l’autonomie de gestion des opérateurs et la maîtrise des décisions ont potentiellement une incidence sur l’équilibre des finances publiques.

Les agences bénéficient de l’autonomie de gestion, de la mise en adéquation de moyens et de résultats, d’une certaine proximité avec les usagers. Elles ont vocation à s’inscrire, avant même l’entrée en vigueur de la LOLF, dans un cadre de recherche de la performance. Dans son principe, le développement des agences doit permettre l'introduction d'éléments de flexibilité, notamment dans la gestion des moyens financiers (ressources propres) et des ressources humaines (recrutements, personnel contractuel, niveau de rémunération…). Cette souplesse de gestion devra s’effectuer dans le cadre d’un dialogue social approprié pour assurer le respect des conditions de travail et des droits des salariés. Est recherchée également la transposition de la souplesse des méthodes de gestion en provenance du secteur privé, dès lors que pour certaines tâches assumées par l’État elles se révèlent utiles pour la mise en œuvre de politiques publiques. L’agence, comme modèle de modernisation de l’action de l’État, est en effet censée améliorer la qualité, l’efficacité et l’adaptabilité des services, tout en dynamisant l’appareil administratif.

La mise en place d’agences disposant d’une autonomie de gestion accrue et de méthodes de management plus modernes a permis dans un certain nombre de pays de rationaliser l'action publique et d'en accroître l'efficacité. Ces agences participent à l’essor de ce que l’on appelle le « nouveau management public », avec l’éloignement du politique de la mise en œuvre des politiques publiques. Les agences créées au Royaume-Uni ont ainsi permis de séparer la conception des politiques publiques de leur mise en œuvre qui revient à des agences. Dans ce pays, elles sont passées de 28 en 1986 à 164 en 2002. De même aux Pays-Bas où l’on ne comptait que 4 unités en 1994, ce sont 31 agences qui, en 2004, emploient près de 40 % des agents publics. Si le modèle français dispose de la personnalité juridique, ce n’est pas le cas de ses pendants britannique et néerlandais.

Les pays anglo-saxons, de tradition libérale, n'ont pas été les seuls à recourir au modèle des agences. Elles ont également vu le jour dans des pays de culture sociale-démocrate. Ainsi, le système administratif de la Finlande se caractérise par le modèle d'agences en réseau souvent puissantes, face à des ministères en nombre réduit. Une réforme a été engagée dans ce pays de façon progressive à partir de 1988, dans le but d'adopter les techniques inspirées du secteur privé. La sphère publique a donc été recentrée sur son cœur d'activités traditionnelles. La Suède présente une situation similaire. Ce pays ne compte que 13 ministères employant environ 3 000 fonctionnaires ; l'essentiel de leurs compétences opérationnelles a été transféré en 1990 à de puissantes agences au nombre de 250, qui comptent 200 000 fonctionnaires.

Il est difficile de soutenir que la France dispose d’une telle stratégie d’« agences » pour les opérateurs de l’État, avec en contrepartie une surveillance accrue de la part des administrations centrales. En effet, les opérateurs constituent autant de structures différentes que de ministères. À aucun moment la représentation nationale n’a été consultée sur la création de ce type d’organismes.

La France n’a pas attendu cette vague récente et a créé depuis longtemps des établissements publics. De façon paradoxale, ces établissements publics ont souvent un budget très rigide où la souplesse de gestion est très limitée. Le rapport d’audit de modernisation (avril 2007) sur la tutelle et le pilotage des opérateurs du ministère de la Culture suggérait d’inciter les conseils d’administration à voter le budget en trois enveloppes globalisées de crédits fongibles : personnel avec plafond d’emplois associé, fonctionnement et investissement. Le rapport proposait également d’aller plus loin dans la fongibilité : les créd