PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
préalable au débat d’orientation des finances publiques,

1.– Un montant de recettes fiscales nettes qui tend à décroître sur les dernières exécutions 13

2.– Un produit de recettes fiscales nettes incertain pour 2008 14

1.– La programmation pluriannuelle des finances publiques 20

2.– La pluriannualité des dépenses de l’État 26

1.–  Une mise sous-tension particulièrement forte des dépenses 29

2.–  L’indispensable sécurisation des recettes 33

a) Des recettes 2009 déjà amputées d’au moins 4 milliards d’euros 33

b) La nécessité d’un meilleur encadrement des dépenses fiscales dès 2009 38

AUDITION DE M. PHILIPPE SÉGUIN, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES 43

AUDITION DE M. ÉRIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE 63

INTRODUCTION

Le débat d’orientation des finances publiques de cette année est spécialement remarquable. Pour la première fois, il ne se contente pas de porter sur les seules perspectives pour l’année prochaine, mais a vocation à embrasser l’ensemble de la stratégie budgétaire d’ici à la fin de la XIII^e législature. La gestion pluriannuelle des finances publiques, qu’a si souvent appelée de ses vœux le Rapporteur général, est en effet résolument sur les rails.

D’une part, depuis le début de l’année, la préparation par le Gouvernement du prochain projet de loi de finances se déroule en discutant des enveloppes de crédits non seulement pour 2009, mais aussi pour 2010 et 2011. D’autre part, une loi de programmation de l’ensemble des finances publiques – catégorie législative qui pourrait prochainement recevoir une consécration constitutionnelle – devrait être soumise à l’examen du Parlement à l’automne prochain, afin de tracer le chemin du retour à l’équilibre des comptes publics d’ici à 2012.

Au regard de la situation actuelle de nos finances publiques, ce nouvel outil que constitue la pluriannualité budgétaire ne sera pas de trop. En dépit des progrès significatifs effectués ces dernières années, la situation des comptes publics s’est détériorée entre 2006 et 2007, que l’on considère le déficit public dans son ensemble – passé de 2,4 % à 2,7 % du PIB – ou le déficit budgétaire de l’État, passé de 35,7 milliards d’euros à 38,4 milliards d’euros ⁽¹⁾. L’endettement public, quant à lui, a atteint 63,9 % du PIB à la fin 2007.

Dans de telles conditions, le redressement des finances publiques passe par deux orientations complémentaires. Dans un premier temps, il importe de faire face aux actuels risques macroéconomiques et d’assurer la meilleure exécution budgétaire possible pour l’année en cours. L’exercice 2008 a en effet été conçu, dès le vote de la loi de finances, comme une année de « pause » dans la réduction du déficit, nécessaire à la mise en œuvre des premières mesures phares du nouveau Gouvernement en faveur de l’emploi et du pouvoir d’achat. Il faut éviter que cette pause ne se transforme en un « dérapage » du déficit, ce qui suppose une particulière vigilance dans le pilotage budgétaire des prochains mois. Dans un second temps, après la parenthèse de 2008, il conviendra de faire de l’année 2009 la première étape décisive du retour à l’équilibre des finances publiques d’ici à 2012. En particulier, il faut absolument conjurer la tentation, à laquelle ont cédé nombre des précédentes programmations pluriannuelles, de faire porter le plus gros des efforts sur la fin de période – au risque de sans cesse repousser la réalisation des objectifs.

Réactivité en 2008, ambition dès 2009 : tels devraient donc être, pour les prochains mois, les deux mots-clés de notre politique budgétaire.

I.– L’ANNÉE 2008 : ASSURER UNE BONNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN DÉPIT DES RISQUES MACROÉCONOMIQUES

A.– UN CONTEXTE PEU PORTEUR

La réduction du déficit public français, au sens maastrichien, s’est interrompue en 2007, entraînant la hausse du ratio dette/PIB. Atteignant 50,3 milliards d’euros, le déficit public est ainsi passé à 2,7 % du PIB alors qu’il était de 2,4 % du PIB en 2006. Cette situation singularise la France par rapport à ses partenaires européens. La situation de tous les États de l’Union européenne qui avaient enregistré un déficit en 2006 a connu une amélioration en 2007, à l’exception du Royaume-Uni et de la Grèce. L’écart des résultats français avec la moyenne des autres pays européens s’est établi à 2,1 points par rapport à l’Union à 27, contre 1,2 en 2006, et à 2,7 points par rapport à la moyenne de la zone euro, contre 1,4 point en 2006.

La dégradation du déficit public est imputable aux collectivités territoriales et à l’État, à hauteur de 2 points de PIB chacun, le déficit des administrations sociales s’étant pour sa part amélioré d’un point de PIB.

Le déficit public de l’État a atteint 2,1 points de PIB, alors même que le solde d’exécution budgétaire, à 38,4 milliards d’euros, n’est inférieur que de 100 millions d’euros environ au solde qui figurait dans les prévisions révisées associées au projet de loi de finances pour 2008 et qui fondait une prévision de déficit public pour l’État de 1,9 point de PIB. Cela s’explique par deux phénomènes. D’une part, l’INSEE a procédé à des retraitements comptables non anticipés par le Gouvernement. D’autre part, une baisse des recettes fiscales s’est produite entre les prévisions révisées associées au projet de loi de finances pour 2008 et l’exécution. Elle a été compensée par des recettes non fiscales dont certaines n’ont pas été prises en compte par l’INSEE pour le calcul du déficit public en comptabilité maastrichienne. Il faudra en tenir compte pour l’avenir.

● À ces résultats de 2007 moins satisfaisants qu’attendu, s’ajoutent les incertitudes relatives à la situation macroéconomique. Sans s’essayer dans le présent rapport à d’hasardeuses prédictions, on se contentera de rappeler que :

– le projet de loi de finances pour 2008 avait été bâti sur une hypothèse de croissance comprise entre 2 % et 2,5 % en volume ;

– le Gouvernement a revu cette prévision à la baisse en avril dernier, lui substituant une fourchette de 1,7 % à 2 % ;

– la note de conjoncture de l’INSEE de juin 2008 retient, dans son scénario central, une croissance de 1,6 % pour l’ensemble de l’année.

L’ampleur et la durée du ralentissement de l’économie mondiale, ainsi que son impact sur la croissance française, seront naturellement des éléments-clés de l’exécution budgétaire en cours. Il faut néanmoins prendre garde, dans l’analyse de la situation, à ne pas surestimer la signification de données appelées à être fréquemment révisées, y compris a posteriori ⁽²⁾.

À ces incertitudes sur la croissance s’ajoute la recrudescence de l’inflation depuis le deuxième semestre de 2007, laquelle peut avoir des effets sur les finances publiques par le canal des dépenses comme par celui des recettes ⁽³⁾. La prévision d’évolution de l’indice des prix à la consommation (hors tabac) associée au projet de loi de finances pour 2008 était de 1,6 % en moyenne annuelle. Depuis, le Gouvernement l’a revue à 2,2 % dans ses « perspectives économiques » d’avril dernier. Du fait des tensions sur les prix des matières premières, à la fois agricoles (céréales, produits laitiers) et énergétiques (pétrole), l’INSEE a présenté en juin une prévision d’inflation à 3,2 % en moyenne en 2008, niveau qui n’a pas été atteint depuis 1991. Encore ces prévisions sont-elles construites sur l’hypothèse conventionnelle d’un prix du baril de pétrole stable autour de 130 dollars.

ÉVOLUTION DE L’INDICE DES PRIX À LA CONSOMMATION

(en glissement annuel)

Source : INSEE, juin 2008.

À plus long terme (pour 2009 et au-delà), et compte tenu notamment de la politique monétaire de la Banque centrale européenne, le Gouvernement continue de tabler sur une inflation annuelle durablement inférieure à 2 %, comprise dans une fourchette de l’ordre de 1½ % à 1¾ %.

B.– UNE EXIGENCE : RESPECTER LA NOUVELLE NORME DE DÉPENSE

L’année 2008 est la première année d’application de la nouvelle norme régissant l’évolution des charges de l’État. Après une stabilisation des seules dépenses nettes (soit les dépenses hors remboursements et dégrèvements) du budget général sous la législature précédente, la loi de finances pour 2008 a procédé à une stabilisation en volume d’une enveloppe de dépenses élargie aux prélèvements sur recettes et aux nouvelles affectations de ressources à des opérateurs de l’État.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2008

			Évolution
	LFI 2007	LFI 2008	en M€	% en valeur	% en volume
Dépenses nettes du budget général	266 850	271 285	4 435	1,7 %	0,1 %
Changements de périmètre		– 628
soit à périmètre constant (1)	266 850	271 913	5 063	1,9 %	0,3 %
Prélèvements sur recettes Union européenne (2)	18 696	18 400	– 296	– 1,6 %	– 3,2 %
Prélèvements sur recettes collectivités territoriales	49 451	51 209	1 758	3,6 %	2,0 %
Changements de périmètre		1 120
soit à périmètre constant (3)	49 451	50 089	638	1,3 %	– 0,4 %
Nouvelles affectations de recettes à des organismes publics		124
Total (1 + 2 + 3)	334 997	340 526	5 529	1,65 %	0,05 %

Cette nouvelle norme de dépense élargie ayant vocation à s’appliquer durant toute la XIII^e législature, il est primordial d’asseoir sa crédibilité et, partant, de s’assurer de son respect en exécution en 2008.

Il est difficile, à ce stade de l’année, de déterminer quelle sera l’évolution réelle des prélèvements sur recettes – même s’il est probable que le prélèvement au profit de l’Union européenne excédera la prévision de « plusieurs centaines de millions d’euros » ⁽⁴⁾. En revanche, et comme de coutume, un certain nombre de dépenses imprévues en loi de finances devront être couvertes en cours d’exercice, du fait de la survenance de divers aléas, d’engagements politiques nouveaux ou d’insuffisances de crédits initiaux.

Ainsi, les accords salariaux conclus avec les représentants des agents de la fonction publique en février dernier devraient entraîner une augmentation des dépenses de personnel, par rapport à la loi de finances pour 2008, de l’ordre de 600 millions d’euros. Outre l’effet de certaines mesures prises en fin d’année 2007 (notamment la majoration des heures supplémentaires de 25 %), ce coût supplémentaire est la conséquence des deux revalorisations du point d’indice de 0,5 % au 1^er mars puis de 0,3 % au 1^er octobre (soit 420 millions d’euros) et de diverses mesures de garanties du pouvoir d’achat. Sachant que les crédits de personnel mis en réserve en 2008 étaient initialement de 597 millions d’euros, c’est la totalité de la réserve de précaution constituée sur les crédits du titre 2 (0,5 % des crédits initiaux) qui devrait être mise à profit pour financer ces mesures salariales.

Par ailleurs, le récent décret d’avance n° 2008-629 du 27 juin 2008 a ouvert 327 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 308 millions d’euros de crédits de paiement, afin de financer des aides aux pêcheurs, des mesures en faveur de l’hébergement d’urgence et des moyens en personnel pour le secrétariat d’État chargé du Développement de la région capitale. Ces ouvertures ont été compensées par des annulations de même montant portant sur des crédits mis en réserve ⁽⁵⁾.

D’autres dépenses ont été annoncées par le Gouvernement, sans que leur mode de financement n’ait été précisé ⁽⁶⁾. C’est le cas par exemple de la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) de 5 % au 1^er septembre 2008 – soit un surcoût de 50 millions d’euros pour le programme Handicap et dépendance dès 2008 ⁽⁷⁾ – ou de la majoration de l’allocation de rentrée scolaire en septembre prochain, dont le coût pour l’État serait de l’ordre de 50 millions d’euros.

En outre, en dépit des importants efforts entrepris pour améliorer la qualité des dotations budgétaires initiales dans la loi de finances pour 2008 ⁽⁸⁾, d’autres postes de dépenses devraient connaître des insuffisances, appelées à être couvertes en cours d’année : opérations extérieures du ministère de la Défense, primes d’épargne logement, bonus-malus écologique ⁽⁹⁾, aides agricoles, contrats aidés, etc.

En plus de ces enjeux de financement somme toute assez classiques, il convient cette année de prendre en compte l’effet sur les dépenses d’une inflation sensiblement supérieure aux prévisions ⁽¹⁰⁾. Interrogée sur ce sujet par le Rapporteur général, la Direction générale du Trésor et de la politique économique lui a indiqué que les répercussions de l’inflation sur les dépenses publiques devraient se faire sentir davantage en 2009 qu’en 2008, du fait notamment des mécanismes d’indexation des prestations sociales (par exemple les prestations familiales et vieillesse) ou de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux collectivités territoriales ⁽¹¹⁾. C’est d’ailleurs pourquoi, dans ses « perspectives économiques » d’avril dernier, le Gouvernement retenait quasiment la même prévision d’évolution des dépenses publiques en valeur (+ 3,1 %, soit 0,9 % en volume) que dans le projet de loi de finances pour 2008 (+ 3 %). En revanche, en 2009, l’inflation pourrait entraîner une hausse des dépenses publiques de l’ordre de 2 à 2,5 milliards d’euros pour les seules dépenses indexées – sans préjuger d’éventuelles mesures discrétionnaires supplémentaires.

En dépit de ces effets retardés, le budget de l’État doit, dès 2008, faire face au surcoût entraîné par la hausse des prix sur la fraction de la dette indexée sur l’inflation. Depuis 1998, en effet, l’Agence France Trésor (AFT) émet des titres indexés sur l’inflation française et, depuis 2001, sur l’inflation européenne (OATi, OAT€i, BTANi, BTAN€i). La demande du marché – en particulier des investisseurs institutionnels (caisses de retraite, compagnies d’assurance, etc.) – pour ce type de produits est forte depuis plusieurs années, a fortiori dans le récent contexte d’accélération de l’inflation mondiale. Pour l’État, l’avantage est d’éviter d’intégrer au taux d’intérêt servi sur son titre la « prime de risque » généralement exigée des souscripteurs pour se protéger contre le risque d’erreur dans la prévision d’inflation sous-jacente à la formation des taux : en d’autres termes, l’émetteur s’expose à l’inflation mais encaisse la prime de risque. Si la charge de la dette est ainsi davantage soumise aux évolutions des prix, cette variabilité est partiellement compensée par un effet de « lissage » en fonction du cycle économique : en phase haute, du fait d’une inflation plus forte, le service de la dette indexée est généralement plus élevé et vient limiter les gains budgétaires provenant de meilleures rentrées fiscales ; en bas de cycle, le creusement du déficit budgétaire est partiellement compensé par l’amoindrissement de la charge de la dette indexée. Par contraste, la situation économique la plus défavorable serait celle d’une stagflation durable, qui renchérirait le coût de la dette indexée sans que la croissance économique ne soit suffisamment vigoureuse pour apporter des recettes supplémentaires.

En 2007, les titres indexés sur l’inflation représentaient 15,7 % de la dette à moyen et long terme, après 13,6 % en 2006. Au 31 avril 2008, leur encours s’élevait à 128,3 milliards d’euros en valeur nominale, réparti entre 55 % de titres indexés sur l’inflation française et 45 % de titres indexés sur l’inflation de la zone euro. Du point de vue budgétaire, l’inflation a un double effet :

– au niveau de la charge d’indexation du capital, laquelle dépend du niveau de l’inflation à la date anniversaire des titres (soit le 25 juillet de chaque année). La revalorisation des emprunts crée pour l’État une charge d’indexation qui ne donne pas lieu à un décaissement mais à une provision annuelle dont le cumul sert, à l’échéance, à rembourser l’emprunt ⁽¹²⁾. Dans la loi de finances pour 2008, cette charge d’indexation du capital des titres indexés était estimée à 2,2 milliards d’euros, mais le surcroît d’inflation entre le 25 juillet 2007 et le 25 juillet 2008 devrait conduire à la majorer d’environ 1,5 milliard d’euros ;

– au niveau de la charge d’intérêt, également indexée sur l’inflation. Chaque titre indexé donne lieu à versement d’un coupon calculé en appliquant le taux facial du titre à un capital revalorisé en fonction de l’indice d’indexation au moment du détachement du coupon, soit le 25 juillet. Les intérêts sur les OAT et BTAN indexés étaient ainsi évalués à 3,3 milliards d’euros en loi de finances pour 2008. L’augmentation de l’inflation renchérira le montant des coupons à verser, mais ce phénomène est marginal au regard de l’effet précédent sur le capital des titres.

Pour couvrir les différents surcoûts qui précèdent et assurer le respect de l’enveloppe de crédits votée par le Parlement en loi de finances pour 2008, il conviendra d’être particulièrement vigilant sur la maîtrise des dépenses d’ici à la fin de l’année, en mettant notamment à profit la réserve de précaution.

Pour assurer ce pilotage infra-annuel, le Gouvernement peut s’appuyer sur une réserve de crédits « gelés » significativement plus importante qu’en 2006 et 2007 : 7,2 milliards d’euros de crédits de paiement (0,5 % sur le titre 2 et 6 % sur les autres dépenses) ont été mis en réserve en début d’année 2008, au lieu de 5,5 milliards d’euros en 2006 et de 5,6 milliards d’euros en 2007.

ÉTAT DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION

(a) 0,5 % sur le titre 2 (0,6 milliard d’euros) et 6 % sur les autres dépenses.

(b) Compte tenu de l’existence d’un reliquat de recettes qui lui étaient affectées en 2007, la subvention budgétaire pour 2008 à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) a été partiellement gelée.

Comme l’année dernière, une partie de ces crédits a été « libérée » dès le début de l’exercice pour tenir compte des mouvements de crédits intervenus au cours de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 et pour ajuster les mises en réserve de subventions pour charges de service public appelées à financer des crédits de personnel. En sens inverse, une mise en réserve supplémentaire a été effectuée sur une partie des crédits reportés depuis l’exercice 2007, portant sur 0,6 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et sur 0,7 milliard d’euros de crédits de paiement, « dans l’attente d’une vision plus précise sur l’évolution de l’exécution budgétaire » selon M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique. Compte tenu de divers autres mouvements (notamment les annulations, déjà évoquées, par le décret d’avance du 28 juin), environ 6,4 milliards d’euros de crédits de paiement demeuraient en réserve à la fin du mois de juin.

Entre une mise en réserve initiale sensiblement accrue par rapport aux années précédentes et le gel supplémentaire sur les crédits reportés depuis l’exercice 2007, la régulation budgétaire porte donc sur une masse totale de 8 milliards d’euros de crédits de paiement (dont, on l’a vu, une partie a déjà été utilisée). Ce montant, qui comme le montre le tableau ci-après n’avait plus été atteint depuis 2003, est de nature à rassurer quant aux capacités de pilotage de l’exécution budgétaire par le Gouvernement et, partant, quant au respect de la norme de dépense en 2008. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, environ la moitié des crédits mis en réserve pourraient faire l’objet d’annulations.

LA GESTION DES CRÉDITS MIS EN RÉSERVE DEPUIS 2003

(crédits de paiement, en milliards d’euros)

	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Crédits mis en réserve
Mise en réserve initiale	4,0	3,8	4,0	5,5	5,6	7,2
Gels supplémentaires en cours d’année	9,5	2,9	1,2	0,2	0,2	0,8
Utilisation de la réserve
Dégels en cours d’année	3,2	3,5	1,9	4,4	4,4	1,3 (a)
Annulations finançant des redéploiements	3,7	0,8	0,8	1,2	1,3	0,3 (a)
Annulations « sèches »	6,6	2,3	2,4	0,1	0,1	–
Total	13,4	6,6	5,1	5,7	5,7	8,0

(a) À la fin juin 2008.

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

C.– UNE CONDITION : PRÉSERVER LE NIVEAU DE RECETTES

1.– Un montant de recettes fiscales nettes qui tend à décroître sur les dernières exécutions

● L’exercice 2007 a été marqué par une nouvelle diminution des recettes fiscales nettes (– 0,45 %) par rapport à 2006, bien que leur croissance spontanée ait été de 6,1 % (soit + 16,4 milliards d’euros) ce qui donne une élasticité au PIB de 1,3. Le produit des recettes fiscales nettes a ainsi baissé pour la deuxième année consécutive (– 1,3 % entre 2005 et 2006) et connaît depuis 3 ans une quasi-stagnation alors que le produit des recettes fiscales brutes a fortement augmenté, ce qui traduit le dynamisme des bases taxables pour la plupart des impôts.

ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES BRUTES ET NETTES

(en milliards d’euros)

En 2007, le recul des recettes fiscales nettes s’explique non par la baisse des recettes fiscales brutes, comme en 2006, mais par l’ampleur des remboursements et dégrèvements, laquelle est en partie imputable au dérapage du coût de certaines dépenses fiscales comme le crédit d’impôt développement durable (le montant des remboursements et dégrèvements a atteint 81 milliards d’euros, soit une hausse de 8,8 milliards d’euros par rapport à 2006).

2.– Un produit de recettes fiscales nettes incertain pour 2008

● Le produit des recettes inscrit dans le projet de loi de finances initiale pour 2008 est supérieur de 0,85 % à celui qui a été constaté en 2007. Le montant des recettes fiscales nettes progresserait de 2,2 % ⁽¹³⁾.

La loi de finances pour 2008 a prévu des transferts de recettes à hauteur 4,6 milliards d’euros, en particulier pour la sécurité sociale pour compenser l’exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, et des réductions d’impôts à hauteur d’environ 6,1 milliards d’euros (dont 2 milliards d’euros pour les dégrèvements de taxe professionnelle et 1,6 milliard d’euros pour les allègements de droit de succession).

Compte tenu du coût total de ces mesures nouvelles, qui avoisine les 11,5 milliards d’euros, il faudra une croissance des recettes fiscales nettes à législation et périmètre constants d’environ 6,1 % pour atteindre une progression des recettes fiscales nettes de 2,2 %.

Pour être plus précis, il faudrait intégrer dans ce calcul le coût des mesures nouvelles adoptées postérieurement à la loi de finances pour 2008 et qui affectent l’exercice 2008. Le Rapporteur général a demandé au Gouvernement de lui fournir la liste et le chiffrage de ces mesures mais n’a pu obtenir de réponse à ce jour. Il semblerait que les mesures contenues dans la loi de finances rectificative pour 2007 aient un impact négligeable sur l’exercice 2008, à hauteur d’un million d’euros. La loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d’achat ⁽¹⁴⁾ devrait avoir un impact limité à hauteur de 50 millions d’euros au titre du maintien des exonérations de redevance audiovisuelle pour les personnes qui en bénéficiaient avant la loi de finances pour 2005. Le projet de loi de modernisation de l’économie en cours de discussion aurait un coût bien inférieur à 100 millions d’euros.

Le Rapporteur général déplore de ne pas avoir pu obtenir d’information plus précise et réitère à ce propos son souhait que toute mesure fiscale fasse l’objet d’une évaluation préalable de son coût avant son adoption, évaluation qui pourra être affinée ensuite. Il a d’ailleurs proposé l’adoption, dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement pour 2007, d’un amendement créant une annexe au projet de loi de finances de l’année récapitulant les dispositions fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l’année précédente, et précisant, pour chacune de ces dispositions, la loi qui l’a créée, son objet, la période pendant laquelle il est prévu de l’appliquer et son effet budgétaire pour l’année de son entrée en vigueur et les trois années suivantes.

● La progression programmée des recettes nettes fiscales pour 2008 n’est pas garantie. Des risques non négligeables pèsent en effet sur le montant des recettes fiscales nettes compte tenu des incertitudes qui affectent l’évolution des bases taxables et le comportement des contribuables.

Comme il a été indiqué plus haut, le taux croissance pour 2008 a fait l’objet d’une révision à la baisse par le Gouvernement dans ses perspectives économiques d’avril 2008 (de 1,7 % à 2 % pour 2008 contre 2,25 % prévus dans le projet de loi de finances pour 2008 avec un déflateur de PIB inchangé à 1,8 ⁽¹⁵⁾) et de pronostics pessimistes de la part de l’INSEE, qui dans sa dernière note de conjoncture table sur une croissance de 1,6 % en volume ⁽¹⁶⁾. Mais, à supposer que ces hypothèses se réalisent, il est difficile de savoir quel en serait l’impact sur l’évolution des recettes fiscales nettes en 2008.

Il convient d’abord de souligner qu’une bonne part du produit des recettes fiscales pour 2008 (l’impôt sur le revenu et l’essentiel du produit d’impôt sur les sociétés ⁽¹⁷⁾) est assise sur des assiettes 2007 et non sur des assiettes 2008. Or, si le Gouvernement avait prévu, dans le projet de loi de finances pour 2008, un taux révisé de croissance en volume de 2 % et un taux de croissance en valeur de 3,8 %, les taux atteints sont finalement plus élevés. Selon les dernières informations publiées par l’INSEE, la croissance en 2007 s’établit à 2,2 % en volume et 4,7 % en valeur.

En outre, il faut regarder pour chaque impôt les indicateurs macroéconomiques pertinents.

L’inflation, qui s’est accélérée depuis l’été 2007, le glissement annuel des prix passant de moins 1,5 % à 3,3 % en mai 2008, pourra avoir des effets favorables sur les recettes de TVA.

En revanche, on peut partager avec la Cour des comptes la crainte que le montant de l’impôt sur les sociétés attendu pour 2008 ne soit pas à la hauteur de la prévision. Une croissance de 6 % est escomptée, mais le secteur financier représente une part importante de son produit (24 % en 2007). Selon le rapport annuel de la Commission bancaire, le système bancaire a fait preuve de sa capacité de résistance en 2007, mais il a généré un résultat net de 27 milliards d’euros contre 37,9 l’année précédente, et la conjoncture appelle à la vigilance face à un degré élevé d’incertitude en 2008.

Le comportement des contribuables pourrait aussi déjouer les prévisions de recettes. On sait désormais que le dispositif du bonus-malus écologique pour l’achat des véhicules, en vigueur depuis le début de l’année, a engendré un coût de 62 millions d’euros pour le 1^er trimestre 2008 et pourrait coûter entre 150 et 200 millions d’euros sur l’année entière, essentiellement parce que le produit de la taxe versé par les acheteurs des voitures les plus polluantes qui devait compenser les aides perçues par les acquéreurs de véhicules propres est deux fois moins important que prévu.

●  Le Rapporteur général tient à souligner qu’il convient également d’être prudent s’agissant des plus-values fiscales liées à la hausse des prix des produits pétroliers, comme nous y invitent les conclusions du rapport de la commission chargée d’évaluer l’impact de la hausse des prix du pétrole sur les finances de l’État, dite commission « Durieux » du nom de son président.

La taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP) est assise exclusivement sur les volumes mis à la consommation, tandis que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est proportionnelle aux prix de vente au détail (son taux est de 19,6 %). La loi de finances initiale pour 2008 a prévu une recette de 25,3 milliards d’euros au titre de la TIPP, dont près du tiers ira au profit des collectivités locales, et de 7 milliards d’euros au titre de la TVA perçue sur les produits pétroliers.

Après une baisse au second semestre 2006, les prix des carburants et du fioul domestique ont augmenté de façon continue depuis le début de l’année 2007 et ont connu une accélération au 1^er trimestre 2008, comme le montre le tableau ci-après.

GLISSEMENT DES PRIX TTC DES PRINCIPAUX PRODUITS PÉTROLIERS DEPUIS DÉCEMBRE 2005 (en euros / litre)
Type de produits	Décembre 2005	Décembre 2006	Évolution (%)	Décembre 2007	Évolution (%)	Mars 2008	Évolution (%)
Super sans plomb	1,17	1,16	- 0,2	1,34	+ 14,7	1,37	+ 2,4
Gazole	1,03	1,02	- 0,5	1,20	+ 17%	1,26	+ 5,3
FOD	0,61	0,60	- 2,1	0,77	+ 27,6	0,82	+ 6,6
Source : Calculs DGDDI et IGF à partir des prix DIREM.

L’augmentation des prix n’a que légèrement affecté la consommation au cours du 1^er trimestre 2008 : il apparaît en fait que la consommation de gazole et de fioul domestique est à peu près conforme aux prévisions de la loi de finances pour 2008 tandis que la consommation de supercarburant est inférieure de 3,88 % aux prévisions.

PRODUITS PÉTROLIERS MIS À LA CONSOMMATION EN 2008 EN VOLUME (en millions d’hectolitres)
Produit	Année 2005			Année 2006			Année 2007			1er trimestre 2008
	LFI	Réel	Écart (%)	LFI	Réel	Écart (%)	LFI	Réel	Écart (%)	LFI	Réel	Écart (%)
Sans plomb	148	141	- 4,18	139	135	- 2,45	135	130	- 4,02	29,79	28,63	- 3,88
Gazole	378	364	- 3,62	378	370	- 2,01	385	382	- 0,57	93,44	94,14	0,75
FOD	187	186	- 0,40	190	171	- 9,55	186	152	- 18,14	48,04	48,11	0,15
Source : DGDDI et CPDP pour le FOD.

En conséquence, les recettes de TVA sont supérieures de 176 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale, l’augmentation des prix ayant pleinement produit son effet, tandis que les recettes de TIPP sont en léger retrait
(– 56 millions d’euros), en raison de la baisse de la consommation de supercarburants. Il en résulte une plus-value de 120 millions d’euros pour le premier trimestre 2008.

RECETTES FISCALES SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS DU 1ER JANVIER AU 31 MARS 2008 (en millions d’euros)
Taxes	Recettes prévues en LFI	Recettes constatées	Écart de recettes au 31/03/2008
TIPP	6 122	6 066	- 56
TVA	1 718	1 894	+ 176
Total	7 833	7 960	+ 120
Source : DGDDI.

Mais, comme le souligne la commission Durieux, ce résultat est marqué par l’apparente inélasticité des volumes consommés aux prix, au cours du premier semestre 2008. Or, cette inélasticité ne s’explique pas aisément et il est difficile de faire l’hypothèse qu’il n’existerait plus de marge d’économies de consommation de produits pétroliers. On peut donc s’attendre à de nouveaux reculs de consommation dans les mois à venir, si les prix demeurent à leurs niveaux actuels et, a fortiori, s’ils continuent d’augmenter. Rappelons que, sur les exercices précédents, la commission avait mis en évidence des moins-values de 212 millions d’euros en 2005, 629 millions d’euros en 2006 et 359 millions d’euros en 2007.

En tout état de cause, il ne faut pas compter sur un éventuel surplus de recettes fiscales pétrolières pour diminuer le déficit budgétaire, puisque le président de la République Nicolas Sarkozy a annoncé ce mardi 27 mai dernier qu’il souhaitait consacrer les recettes supplémentaires de TVA sur les produits pétroliers à un fonds d’aide destiné à mettre en œuvre des mesures de solidarité et d’adaptation face à la hausse des prix des hydrocarbures.

● La progression des recettes fiscales au cours du premier semestre 2008 laisse craindre une moins-value pour l’ensemble de l’année

Les situations mensuelles du budget de l’État doivent être interprétées avec précaution car des événements exceptionnels peuvent affecter les recettes d’un mois à l’autre. Elles donnent cependant une idée de l’évolution des recettes. La situation mensuelle arrêtée au 31 mai 2008, fait apparaître qu’à périmètre constant, les recettes fiscales nettes s’inscrivent en hausse de + 2,9 % par rapport à la même période de l’année dernière, du fait d’un bon niveau des recettes nettes de TVA (+ 5,9%) et des recettes nettes d’impôt sur les sociétés (+ 11,0%). Ce rythme de progression, lié pour partie à des restitutions exceptionnelles intervenues en début d’année 2007, devrait toutefois être plus modéré durant le second semestre. Les autres recettes fiscales nettes, en particulier les droits d’enregistrement (droits de succession et de donation) sont en baisse, ce qui illustre les premiers effets de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (loi TEPA). À périmètre courant, le montant des recettes fiscales n’augmente que de 1 %.

Les recettes non fiscales sont, elles, en très forte progression (+ 35,1 % à périmètre constant), suite à l’encaissement du dividende versé par la Banque de France, dont le montant a presque doublé d’un an sur l’autre à 1,7 milliard d’euros, et à un calendrier plus rapide de versement de dividendes par plusieurs entreprises publiques.

La hausse des recettes fiscales et non fiscales du budget général est partiellement compensée par une augmentation des prélèvements sur les recettes de l’État opérés au profit des Communautés européennes et au profit des collectivités territoriales.

Le tableau figurant page suivante retrace ces évolutions.

Selon les informations communiquées au Rapporteur général, au regard des encaissements réalisés à ce jour, une perte de recettes fiscales de 3 à 5 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pourrait être constatée en fin d’année 2008. En particulier, la moins-value pourrait atteindre entre 1 et 3 milliards d’euros s’agissant de l’impôt sur les sociétés, et entre 1,5 et 2 milliards d’euros s’agissant de l’impôt sur le revenu.

RECETTES (NETTES DES REMBOURSEMENTS & DÉGRÈVEMENTS) AU 31 MAI 2008
(en millions d’euros)
	Exécution	LFI	Niveau à la fin mai		Variations à la fin mai
	2007	2008	2007	2008	2008/2007 Périmètre courant	2008/2007 Périmètre constant
Recettes fiscales (1)	266 710	271 622	107 155	108 268	1,0 %	2,9 %
Impôt sur le revenu – net (5)	50 032	53 748	27 327	26 949	– 1,4 %	– 1,4 %
Impôt sur les sociétés – net (1) (3)	50 843	53 825	13 453	14 939	11,0 %	11,0 %
Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)	17 288	16 514	6 897	6 609	– 4,2%	1,9 %
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – nette (1)	131 510	134 981	52 555	54 630	3,9 %	5,9 %
Autres recettes fiscales – nettes (1) (4)	17 037	12 554	6 923	5 141	– 25,7 %	– 19,5 %
Recettes non fiscales	28 680	28 051	5 358	7 466	39,3 %	35,1 %
Prélèvements sur recettes (2)	– 66 781	– 69 610	– 28 146	– 30 223	7,4 %	5,8 %
Recettes du budget général (hors fonds de concours)	228 609	230 063	84 367	85 511	1,4 %	4,0 %
Fonds de concours	3 833	3 438	1 038	618	– 40,5 %	– 40,5 %
Recettes budget général (y compris fonds de concours)	232 442	233 501	85 405	86 129	0,8 %	3,4 %
(1) Recettes nettes des remboursements et des dégrèvements. (2) Prélèvements au profit des collectivités territoriales et des communautés européennes. (3) Hors IS par voie de rôle et CSB. (4) Y compris IS par voie de rôle et, en 2007 seulement, de CSB. (5) Recettes d’impôt sur le revenu nettes des remboursements et des dégrèvements dont ceux relatifs à la prime pour l’emploi.

II.– L’ANNÉE 2009 : FRANCHIR UNE PREMIÈRE ÉTAPE DÉCISIVE DANS LE RETOUR À L’ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES

A.– LE COUP D’ENVOI DE LA GESTION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

Le débat d’orientation budgétaire pour 2009 est marqué par le lancement de la pluriannualité budgétaire. Cet outil essentiel de pilotage des finances publiques revêt deux dimensions.

1.– La programmation pluriannuelle des finances publiques

La programmation pluriannuelle de l’ensemble des finances publiques est destinée à tracer et à « sécuriser » le chemin du retour vers l’équilibre des comptes publics à l’horizon 2012. Elle prendra la forme d’une loi de programmation des finances publiques discutée à l’automne prochain, qui devra répondre à deux défis majeurs.

● Le premier est celui de la maîtrise des dépenses publiques.

De 1997 à 2007, les dépenses publiques ont progressé de 2,2 % en volume en moyenne. L’objectif figurant dans le programme de stabilité 2009-2012, transmis aux autorités communautaires en décembre 2007, est de diviser par deux ce rythme, pour l’amener à environ 1,1 % en moyenne – et à 1,4 % dès 2008.

CROISSANCE DES DÉPENSES PUBLIQUES

(en pourcentage et en milliards d’euros)

Source : INSEE, Comptes nationaux annuels.

Pour mesurer concrètement l’effort que représente la réalisation d’un tel objectif, on peut se reporter à l’évolution des dépenses publiques constatée ces dernières années. Ainsi, entre 2002 et 2007, les dépenses publiques ont augmenté en moyenne annuelle de 36 milliards d’euros courants. Les faire évoluer de « seulement » 1,1 % en volume consiste à réduire cette progression annuelle d’environ 10 milliards d’euros, en la ramenant à environ 27 milliards d’euros chaque année ⁽¹⁸⁾.

Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que, du fait de la dynamique tendancielle des charges publiques (intérêts de la dette, pensions, prestations sociales, etc.) et des nouvelles dépenses que tout gouvernement est amené à engager pour mener à bien sa politique, c’est un montant d’économies bien supérieur qu’il faut en pratique dégager chaque année pour aboutir à cette moindre progression annuelle de 10 milliards d’euros. Au surplus, comme l’a relevé la Cour des comptes, le déficit actuellement ⁽¹⁹⁾ prévu pour 2009 (2 % de PIB) étant supérieur de 0,3 point à celui qui figurait dans le dernier programme de stabilité, c’est même un effort de ralentissement des dépenses de 12 milliards d’euros par an qui devrait être réalisé à partir de 2010 pour atteindre l’équilibre en 2012, à hypothèses de croissance inchangées ⁽²⁰⁾.

L’État, dont les dépenses représentaient environ 29 % de l’ensemble des dépenses publiques en 2006 ⁽²¹⁾, devra bien sûr prendre toute sa part à ces économies ⁽²²⁾. Force est cependant de constater qu’il ne pourra à lui seul garantir le retour à l’équilibre des comptes publics et que les efforts devront être partagés par l’ensemble des acteurs de la dépense publique.

Ainsi, il importe que les dépenses des opérateurs de l’État – qui correspondent approximativement au sous-secteur des organismes divers d’administration centrale (ODAC) en comptabilité nationale – soient mieux contrôlées. Même en neutralisant l’opération d’apurement de la dette de l’État de 5,1 milliards d’euros à l’égard des organismes de sécurité sociale (qui s’est traduite par une dépense du même montant de la Caisse de la dette publique), les dépenses des ODAC ont augmenté en 2007 de 3,1 % en valeur, après 2,7 % en 2006.

Depuis la loi de finances pour 2008, toute nouvelle affectation de recettes qui serait consentie par l’État à un tel organisme est prise en compte dans la norme de dépense. Un progrès supplémentaire consistera, dès la loi de finances pour 2009, à instaurer un plafonnement global des emplois des opérateurs, conformément à l’article 64 de la loi de finances pour 2008. Les questions d’un meilleur encadrement des conditions de recours à l’emprunt par les opérateurs et d’une présentation consolidée de leurs comptes avec ceux de l’État méritent également d’être posées ⁽²³⁾. Plus globalement, le Rapporteur général considère que les opérateurs doivent être soumis, dans le respect de leur autonomie de gestion, aux mêmes contraintes budgétaires que celles auxquelles s’astreint l’État lui-même.

Les dépenses des collectivités territoriales, qui depuis le début des années 2000 augmentent en moyenne annuelle et en volume de 3 % hors transferts de compétences ⁽²⁴⁾, doivent, elles aussi, être ramenées à un rythme de progression plus raisonnable. À moyen terme, la maîtrise des dépenses locales passe par une clarification des compétences des différents échelons de décision et par la mise en place d’une fiscalité locale plus responsabilisante.

ÉVOLUTION DES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(crédits ouverts en loi de finances initiales)

Montant (en millions d’euros)	2004	2005	2006	2007	2008
Dotations sous enveloppe	43 256	43 684	44 315	45 195	46 515
dont DGF	36 740	37 949	38 106	39 209	40 056
Dotations hors enveloppe	16 213	17 741	20 527	25 000	26 445
dont FCTVA	3 710	3 791	4 030	4 711	5 192
Total	59 469	61 425	64 842	70 195	72 960
Évolution (en %)
Dotations sous enveloppe	+ 39,4 %	+ 1,0 %	+ 1,4 %	+ 2,0 %	+ 2,9 %
dont DGF	+ 95,3 %	+ 3,3 %	+ 0,4 %	+ 2,9 %	+ 2,2 %
Dotations hors enveloppe	– 3,4 %	+ 9,4 %	+ 15,7 %	+ 21,8 %	+ 5,8 %
dont FCTVA	+ 1,3 %	+ 2,2 %	+ 6,3 %	+ 16,9 %	+ 10,2 %
Total	+ 1,3 %	+ 3,3 %	+ 5,6 %	+ 8,3 %	+ 3,9 %

Source : Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales en 2008, juillet 2008.

À plus court terme, le principal outil à la disposition de l’État est le ralentissement de l’évolution de ses concours financiers aux collectivités territoriales, lesquels devraient atteindre 72,9 milliards d’euros en 2008 ⁽²⁵⁾, en hausse de près de 4 % par rapport à 2007. L’objectif pourrait être de tendre vers une progression des concours financiers de l’État à un rythme identique à celui de ses propres dépenses – c’est-à-dire vers une stabilisation en volume.

Enfin, les dépenses sociales (460 milliards d’euros en 2007) sont, en tant que principales contributrices à l’évolution des dépenses publiques, l’une des clés essentielles de l’assainissement des finances publiques d’ici à 2012.

L’enjeu majeur consiste à ramener à l’équilibre le régime général de sécurité sociale. L’accumulation des déficits qui le caractérise depuis plusieurs années (9,5 milliards d’euros en 2007) ne doit pas conduire à la résignation. Sur le long terme, ce n’est en effet que depuis 1993 que le régime général connaît des résultats véritablement inquiétants, sous forme de soldes négatifs évoluant souvent autour de dix milliards d’euros – à l’exception des excédents dégagés entre 1999 à 2001, grâce à une conjoncture économique particulièrement favorable (voir le graphique ci-après).

SOLDES DU RÉGIME GÉNÉRAL, DE LA CNAM ET DE LA CNAV DEPUIS 1990

(en milliards d’euros)

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2008.

Malgré les efforts réalisés ces dernières années, la situation des finances sociales reste préoccupante :

– les projections pluriannuelles associées au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 montrent une persistance du déficit du régime général à environ 7 milliards d’euros à l’horizon 2012, du fait notamment de l’augmentation tendancielle des prestations vieillesse ;

– si les résultats de la branche maladie sont en nette amélioration depuis trois ans, les dépenses relevant de l’ONDAM ⁽²⁶⁾ se sont à nouveau accélérées en 2007 (en hausse de 4,2 % en valeur, après 3,1 % en 2006). La poursuite de la réduction du déficit en 2008 suppose qu’aucun dépassement supplémentaire n’intervienne d’ici à la fin de cette année ;

– les comptes de la branche vieillesse se sont profondément dégradés en trois ans : de légèrement excédentaire en 2004, le solde de la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) est devenu déficitaire à hauteur de 4,6 milliards d’euros l’année dernière, déficit qui pourrait atteindre 5,6 milliards d’euros en 2008 ;

– la question du financement pérenne du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), en déficit de 2,2 milliards d’euros et endetté à hauteur de 5,5 milliards d’euros à la fin 2007, n’a toujours pas été tranchée ;

– la dette portée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et restant à rembourser s’élevait à 73 milliards d’euros au 31 décembre 2007 ;

– la dette « courante » du régime général, c’est-à-dire le découvert de l’ACOSS, qui ne devrait théoriquement financer que des décalages de trésorerie, a atteint 20 milliards d’euros à la fin 2007 ⁽²⁷⁾. Encore son augmentation (de 7,5 milliards d’euros par rapport à 2006) a-t-elle été limitée par l’apurement de 5,1 milliards d’euros de dettes de l’État à l’égard du régime général. Un nouveau relèvement du plafond d’emprunt de ce dernier – fixé à 36 milliards d’euros pour 2008 – n’apparaissant pas raisonnable, une partie de ce découvert devrait être transférée à la CADES en 2009, en lui affectant des ressources supplémentaires permettant de conserver le même horizon de remboursement de la dette ⁽²⁸⁾. Il pourrait s’agir de recettes alimentant actuellement le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui pour la première fois depuis 2000 était excédentaire l’année dernière ⁽²⁹⁾ et dont la situation financière devrait continuer de s’améliorer sous l’effet du recul du chômage.

LA DETTE SOCIALE EN 2007

(dette brute non consolidée, en milliards d’euros)

ACOSS	20,3
Hôpitaux	16,7
MSA – FFIPSA	5,2
Unédic	9,9
Autres	2,7
Total administrations de sécurité sociale	54,8
CADES	75,0
Total dette sociale	129,8

ACOSS : Agence centrale des organismes de sécurité sociale ; MSA : Mutualité sociale agricole ; FFIPSA : Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles ; CADES : Caisse d’amortissement de la dette sociale (classée parmi les ODAC en comptabilité nationale).

● Le second défi majeur de la future loi de programmation consistera à promouvoir une véritable gestion pluriannuelle des recettes publiques.

Une programmation d’ensemble incorporant les recettes est indispensable pour appréhender tous les effets des mesures votées chaque année et déterminer nos réelles marges de manœuvre. C’est dans un cadre pluriannuel qu’apparaît tout l’impact des décisions prises dans le cadre de la loi TEPA, dont la progressivité s’avère importante. Comme le souligne à juste titre la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, l’effort de maîtrise des dépenses ne sera pas suffisant pour réduire rapidement notre déficit si les réductions d’impôt et de cotisations sociales se poursuivent au rythme de ces dernières années. Les pertes de recettes induites par les importantes réductions d’impôts et de cotisations sociales des années récentes ont en partie été compensées par les surplus constatés sur certains impôts, traduisant une croissance spontanée des prélèvements obligatoires supérieure à celle du PIB. Une gestion pluriannuelle des recettes publiques ne peut pas miser sur le maintien d’une élasticité des recettes fiscales nettement supérieure à un.

(en pourcentage et en milliards d’euros)

2.– La pluriannualité des dépenses de l’État

Pour le seul budget de l’État, la pluriannualité prendra la forme d’une programmation triennale des dépenses du budget général, pour la période 2009-2011.

Cette procédure particulièrement innovante, qui s’inspire notamment des propositions de MM. Alain Lambert et Didier Migaud dans leur rapport d’octobre 2006 sur la mise en œuvre de la LOLF, a été lancée par la circulaire du Premier ministre du 11 février 2008.

Elle consiste à programmer des plafonds de dépenses par mission et des plafonds d’effectifs par ministère pour les trois prochaines années. Dès lors que cette programmation s’effectue à droit constant, ces plafonds ne pourront, juridiquement, être qu’indicatifs : le Parlement demeurera naturellement libre de modifier, dans le respect de l’article 47 de la LOLF, les crédits des missions et des programmes soumis à son vote dans les différents projets de loi de finances ⁽³⁰⁾. Toutefois, d’un point de vue interne au Gouvernement, les plafonds triennaux retenus seront « regardés comme impératifs » selon les termes de la circulaire précitée du Premier ministre – sous réserve d’un ajustement de la troisième et dernière année de la programmation (système « semi-glissant » ou « 2+1 ») ⁽³¹⁾.

Cette programmation triennale doit permettre tout à la fois :

– de mieux maîtriser l’évolution d’ensemble des dépenses de l’État : le plafond global des dépenses, c’est-à-dire la somme des crédits prévus pour les trois années de la programmation, ne pourra être revu que dans la seule hypothèse d’une inflation supérieure aux prévisions ;

– de responsabiliser les ministres et les gestionnaires : la pluriannualité conférera une dimension nouvelle à l’échelon qu’est la mission et, du même coup, renforcera le rôle de pilotage budgétaire des ministres. Le principe dit d’« auto-assurance » consistera à faire face aux dépenses nouvelles sans remettre en cause le plafond de la mission, ce qui supposera la constitution de « réserves » internes à chaque mission. C’est pourquoi la maquette budgétaire devra profondément évoluer en 2009, afin de limiter le nombre de missions interministérielles et de missions dont le champ est trop étroit, lesquelles seraient plus difficiles à piloter à un horizon pluriannuel ⁽³²⁾.

Pour le Rapporteur général, le succès de la pluriannualité budgétaire est très directement dépendant de la fiabilité des projections prévisionnelles de dépenses et, partant, de la qualité de la budgétisation initiale : couverture des dépenses obligatoires ou « inéluctables », des restes à payer, des priorités gouvernementales etc. La gestion pluriannuelle nécessite également la fixation de règles claires précisant les modalités de traitement des différents aléas susceptibles d’influer sur l’évolution des dépenses – par exemple les modalités du recours à une « réserve de budgétisation » constituée en début de programmation.

Ces conditions préalables paraissent d’autant plus impérieuses que la programmation des dépenses 2009-2011 s’inscrit dans un contexte budgétaire extrêmement contraint.

La norme de stabilisation des dépenses en volume porte sur une masse de 341 milliards d’euros en 2008 ⁽³³⁾ et n’autorise donc chaque année qu’un accroissement des charges compris, selon l’hypothèse d’inflation retenue, entre 5,5 milliards d’euros (inflation de 1,6 %) et environ 7 milliards d’euros (inflation de 2 %). Or, au cours des prochaines années, ces marges de manœuvre devraient être absorbées en quasi-totalité par l’évolution tendancielle de trois catégories de dépenses :

– la charge de la dette de l’État, qui devrait augmenter de l’ordre de 1,5 milliard d’euros à 2,5 milliards d’euros par an en moyenne, du fait de l’évolution des taux d’intérêt et des effets de la hausse des prix sur la fraction de la dette indexée sur l’inflation ⁽³⁴⁾ ;

– les charges de pensions des agents de l’État, qui devraient progresser d’environ 2 à 2,5 milliards d’euros par an en moyenne sous l’effet de l’évolution démographique et des revalorisations entraînées par l’inflation (y compris le rattrapage à opérer au titre de l’année 2008) ;

– les prélèvements sur recettes, dont l’évolution est plus délicate à apprécier. La progression des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales dépendra des règles finalement retenues pour fixer l’évolution des concours financiers de l’État, tandis que le prélèvement en faveur de l’Union européenne pourrait augmenter d’un peu plus d’un milliard d’euros au total sur la période de programmation. Il n’est donc pas déraisonnable de prévoir un accroissement moyen des prélèvements sur recettes d’au moins 1,5 milliard d’euros chaque année entre 2009 et 2011.

LA STABILISATION EN VOLUME DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2009-2011 ^(a)

(en milliards d’euros)

	LFI 2008	Évolution moyenne annuelle 2009-2011
Charge de la dette	41,2	+ 1,8
Charges de pensions	34,0	+ 2,1
Prélèvements sur recettes