N^° 1002

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 25 juin 2008.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

sur

l’intégration dans un barème des taux de cotisations patronales et des exonérations sur les bas salaires et sur les heures supplémentaires

ET PRÉSENTÉ

par M. Pierre MÉhaignerie,

Député.

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Les cotisations sociales sont, depuis 1945, fondées sur deux principes de proportionnalité du taux et d’exhaustivité de l’assiette, celle-ci étant constituée de « toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l’occasion du travail »
(art. L. 242-1 du code de la sécurité sociale). Le principe d’exhaustivité de l’assiette connaît depuis longtemps de nombreuses exceptions, dont la Cour a dressé un bilan et une évaluation en termes de pertes de recettes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2007².

Jusqu’aux premières mesures d’exonération en faveur de l’emploi des jeunes, à la fin des années soixante-dix, le principe de proportionnalité n’avait pas connu d’exception autre que celle résultant du plafonnement des cotisations sociales³. Toutefois, ces premières exonérations se présentaient comme des mesures ciblées sur un public particulier (puis sur un secteur d’activité ou une zone géographique) et d’une durée limitée dans le temps qui ne remettaient pas en cause l’existence même du principe de proportionnalité.

Tout autre est la situation créée depuis 1993 par les exonérations sur les bas salaires Cette politique, engagée par les pouvoirs publics à partir de 1993, avait pour objectif d’alléger le coût du travail des emplois peu qualifiés afin d’inverser la tendance alors observée à la diminution de ce type d’emplois. Limitée à l’origine aux seules cotisations familiales et aux rémunérations comprises entre 1 et 1,2 SMIC, elle a été progressivement élargie à la quasi totalité des cotisations sociales du régime général et de façon dégressive aux rémunérations comprises entre 1 et 1,8 SMIC avant d’être ramenée à 1,7 puis 1,6 SMIC depuis 2005.

La loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l’emploi, dite loi Fillon, a simplifié les dispositifs précédemment existants en instaurant une réduction générale dégressive de cotisations patronales de sécurité sociale de 26 points au niveau du SMIC. Au 1er juillet 2007, le taux d’exonération au niveau du SMIC pour les entreprises de moins de 20 salariés est passé de 26 à 28,1%, soit l’intégralité des cotisations sociales patronales des branches maladie, famille et retraite.

Au total, par leur extension à une large plage salariale et leur caractère général, dégressif et permanent, les exonérations bas salaires ont substitué de facto un principe de progressivité à la règle de proportionnalité posée par l’article L. 241-1 du code de la sécurité sociale. L’intégration des taux de cotisation et des exonérations bas salaires dans un barème ne ferait que prendre acte de cette substitution. Au total, hors heures supplémentaires, les cotisations sociales sont aujourd’hui progressives jusqu’à 1,6 SMIC, proportionnelles de 1,6 SMIC jusqu’au plafond de la sécurité sociale, puis légèrement dégressives au-delà en raison du plafonnement encore majoritaire de la cotisation retraite. Un barème qui intégrerait à législation constante les taux actuels et les exonérations bas salaires ne serait donc pas strictement progressif.

Par ailleurs, la prise en compte des heures supplémentaires a introduit des irrégularités dans ce profil selon qu’elles concernent des salaires inférieurs ou supérieurs au seuil de 1,6 SMIC. La loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (loi TEPA) a en effet instauré un dispositif complémentaire d’exonération sur les heures supplémentaires et complémentaires d’une portée différente des exonérations bas salaires puisqu’elle concerne tous les salaires quel que soit leur niveau et aussi bien la part patronale que salariale. Son impact dépend en outre de la taille de l’entreprise, la loi TEPA favorisant davantage les entreprises de moins de 20 salariés qui bénéficient d’une réduction forfaitaire trois fois plus importante que celle accordée aux entreprises de plus de 20 salariés.

Il est ainsi difficile de qualifier précisément la nature du barème envisagé. De ce fait, dans la suite du rapport, le mot barème désignera cet ensemble sans être qualifié.

En 2007, les exonérations bas salaires, dites « loi Fillon », représentaient 20,3 Md€, soit 13 % du montant des cotisations patronales du régime général, et concernaient
11 millions de salariés. L’ensemble des exonérations de cotisations, y compris celles qui découlent des heures supplémentaires et des dispositifs ciblés, s’élevait à 28,7 Md€, soit 10 % des ressources du régime général. Ce coût équivaut à 20 % des recettes de TVA, près de la moitié de celles de l’impôt sur le revenu ou encore 70 % du déficit du budget de l’État en 2007. En 2008, s’ajouteront plus de 4 Md€ d’exonérations sur les heures supplémentaires (effet année pleine).

Ces pertes de recettes dues aux exonérations sur les bas salaires ont été compensées à la sécurité sociale par l’État, d’abord sous forme de dotations budgétaires entre 1993 et 2000, puis de 2001 à 2003 par l’intermédiaire du fond de financement de la réforme des cotisations patronales (FOREC), fonds alimenté par des taxes dédiées, puis en 2004 et 2005, de nouveau par des dotations du budget de l’État. Depuis 2006, elles sont compensées par l’affectation d’un panier fiscal composé principalement de la taxe sur les salaires et de diverses impositions sur les tabacs, les médicaments et les alcools.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée⁴, observe que cette situation rend « difficile l’appréciation du coût réel du travail et les comparaisons internationales ». Elle juge le dispositif actuel « très complexe et peu lisible pour les entreprises, notamment pour les entreprises étrangères qui souhaiteraient investir dans notre pays. Cette situation affecte notre compétitivité et notre attractivité, elle est donc préjudiciable au développement de notre économie et de l’emploi ».

Par conséquent, elle souhaite « renforcer l’efficacité du dispositif », et pour cela « le simplifier, l’unifier, le rendre plus lisible et le stabiliser », en s’inscrivant dans « la logique de clarification des financements opérée par l’article 56 de la loi de finances pour 2006 qui a remplacé la compensation budgétaire annuelle des allégements généraux de cotisations par une affectation à la sécurité sociale de ressources propres et pérenne d’impôts et taxes ». Dans cette perspective, elle a demandé à la Cour « d’étudier la mise en place d’un barème progressif des cotisations sociales patronales, qui intégrerait les allègements généraux et les réductions sur les heures supplémentaires et complémentaires ».

Pour répondre à cette demande, la Cour a procédé à un examen systématique des conséquences qu’entraînerait l’adoption d’un barème sans chercher à en apprécier l’opportunité. Un chapitre particulier a été consacré au contrôle du recouvrement qui soulève des problèmes dont la plupart sont plus liés aux dispositifs d’exonérations qu’à leur intégration dans un barème. Enfin, la Cour a attaché une importance toute particulière aux modalités de financement, afin d’examiner dans quelle mesure serait affectée la logique de compensation intégrale des exonérations générales bas salaires et éventuellement heures supplémentaires.

*

* *

Les exonérations concernent les salariés :

- ressortissants du régime général, du régime agricole ainsi que des trois régimes spéciaux des mines, des marins et des employés et clercs de notaires, soit la totalité des salariés du secteur privé

- dont l’employeur est obligatoirement affilié à l’UNEDIC aux termes de l’article L 351-4 du code du travail, ou auquel l’article L 351-12 ouvre une option d’adhésion, c’est-à-dire les employeurs publics de nature industrielle et commerciale.

On considérera que la branche des accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) ne peut être incluse dans la mise en place d’un barème en raison du rôle que jouent ces cotisations dans la politique de prévention des risques⁵.

Les taux patronaux applicables à la masse salariale sont aujourd’hui fixés de manière indépendante pour chaque branche : 12,8 % pour la maladie, 5,4 % pour la famille et 8,3 % sous plafond et 1,6 % déplafonné pour la retraite. En revanche, les exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires sont définies et calculées globalement. L’adoption d’un barème nécessiterait, au contraire, de traiter chaque branche de façon indépendante.

A législation constante, on est donc conduit à prévoir autant de barèmes qu’il y a de branches, c’est-à-dire trois : maladie, famille et retraite. De plus, du fait de l’existence de cotisations plafonnées et déplafonnées en branche retraite, quatre barèmes sont nécessaires. En outre, la différence entre les taux d’exonération appliqués aux entreprises de moins de 20 salariés (28,1 %) et de 20 salariés et plus (26,0 %) aboutit à multiplier par deux le nombre de barèmes, soit un total de huit barèmes: deux en maladie, deux en famille et quatre pour la seule branche retraite.

Si la mise en place d’un barème vise à simplifier significativement le dispositif existant, elle doit s’écarter de la stricte continuité par rapport à la situation actuelle en supprimant la différence introduite en fonction de la taille de l’entreprise. En revanche, pour la branche retraite, la réduction de deux à un barème nécessiterait en outre soit de supprimer le plafond soit de revenir sur l’existence actuelle d’une cotisation déplafonnée.

Le principe de l’adoption d’un barème se substituant à des taux proportionnels relève de la loi. En revanche, la définition des caractéristiques du barème, notamment le seuil et le taux de sortie de la partie progressive, resteraient de la compétence du pouvoir réglementaire.

Deux conceptions de barème (ici limité aux exonérations bas salaires) sont possibles :

- un barème continu donné par une formule mathématique à l’instar de ce qui se fait actuellement pour le calcul des exonérations – le barème serait alors en pratique décalqué du calcul des exonérations,

Formule du barème continu pour chaque branche

Cotisation nette = (TB – coefficient d’allègement) x RM

Avec : coefficient d’allégement = TB /0,6 x ((1,6 SMIC horaire x Nombre d’heures / RM) – 1)

TB : taux de la branche pour la partie supérieure au seuil de 1,6 SMIC

RM : rémunération mensuelle

- un barème par classe qui prendrait la forme d’un taux de cotisation croissant avec le salaire (par exemple, par dixième ou cinq dixièmes de SMIC). Il prendrait la forme d’un tableau indiquant le taux applicable au niveau de salaire considéré.

Source : Cour des Comptes (entreprise de moins de 20 salariés)

Tableau 1

Taux de cotisations patronales au Régime général

dans un barème par classe de cinq dixièmes de SMIC

Source : calcul Cour des Comptes

Le barème continu a l’inconvénient de reposer sur une formule de calcul complexe et donc difficilement explicable au public. Quant au barème par classe, il permet d’afficher le taux de cotisation applicable au salaire correspondant à chaque classe. Il est plus aisé à comprendre, mais si les classes sont trop larges, il crée des effets de seuil de nature à rendre plus coûteuses pour l’entreprise les revalorisations salariales.

L’adoption d’un barème de cotisations sociales patronales soulève quatre questions principales sur les modifications qui seraient alors apportées à la nature des dispositifs d’exonération actuels : celle de l’incidence sur les droits des personnes affiliées, celle du champ du barème, celle de la possibilité de moduler les taux de cotisation en fonction du respect de certaines obligations légales, autrement connue sous le nom de conditionnalité, et enfin celle de l’articulation avec les dispositifs d’exonération ciblés.

A l’origine, le financement par cotisation sociale des régimes sociaux était la contrepartie du caractère contributif des prestations. Les cotisations (en majorité plafonnées), assises sur les salaires et revenus d’activité pour les non salariés ouvraient droit à diverses prestations en cas de maladie, d’accident du travail ou maladie professionnelle, d’enfants à charge et de retraite. Toutefois, ce système a beaucoup évolué en 60 ans, les prestations maladie et famille acquérant un caractère de plus en plus universel (hormis les indemnités journalières). En contrepartie de l’universalisation des prestations, les ressources des régimes de sécurité sociale ont vu leur assiette s’élargir avec le déplafonnement de l’assiette des cotisations sauf dans la branche retraite où elle reste pour l’essentiel plafonnée, la création de la CSG et l’affectation de divers impôts et taxes.

Les exonérations de charges sociales ont constitué une nouvelle étape dans ce processus de déconnexion entre cotisations et prestations accentué par la loi TEPA qui, pour la première fois, a étendu l’exonération aux cotisations salariales sans préjudice sur les droits des assurés. En conséquence, la création d’un barème, même si elle constitue une évolution importante au plan des principes, ne devrait pas avoir d’incidence sur les droits des affiliés.

La situation des branches famille et maladie doit être distinguée de celle de la branche retraite – la branche AT-MP devant être exclue du barème. Pour les premières, les prestations sont aujourd’hui complètement indépendantes des modalités de financement et ce pour tous les régimes, le lien avec l’activité ne subsistant que pour les indemnités journalières.

Le cas de la branche retraite est différent, mais les droits des affiliés ne devraient pas être touchés in fine par l’adoption d’un barème. En effet, les pensions de retraite sont conditionnées par le versement des cotisations personnelles assises sur les salaires et ne dépendent pas des cotisations patronales. Le fait qu’au SMIC la part patronale sur les cotisations retraites est nulle en cas de barémisation, est déjà sans incidence sur l’ouverture des droits, déterminée par des cotisations salariales d’un taux de 6,75%⁶.

En définitive, l’adoption d’un barème ne portant que sur les cotisations patronales serait sans incidence sur les droits des assurés.

Les exonérations bas salaires touchent la totalité des salariés du secteur privé c’est-à-dire ceux des entreprises privées qui cotisent au régime général ainsi qu’à trois régimes spéciaux : le régime des marins, celui des employés et clercs de notaire et celui des mines. A cela s’ajoutent ceux dont l’employeur est obligatoirement affilié à l’UNEDIC aux termes de l’article L 351-4 du code du travail, ou auquel l’article L 351-12 ouvre une option d’adhésion, c’est-à-dire les employeurs publics de nature industrielle et commerciale. Ne sont inclus dans le champ des exonérations ni les salariés des particuliers employeurs, qui font l’objet de mesures particulières, ni ceux de l’ensemble du secteur public. En revanche, les exonérations sur les heures supplémentaires (loi TEPA) s’appliquent aussi bien aux employeurs publics que privés. Enfin, les régimes de non salariés (indépendants et exploitants agricoles) n’entrent pas davantage dans le champ des exonérations.

Au cas où le législateur adopterait le principe d’un barème, la question se pose d’une possible extension de son champ d’application à d’autres catégories d’employeurs, voire à tous les régimes au regard du principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques posé par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. L’actuelle jurisprudence ne semble pas faire obstacle à l’adoption d’un barème limité dans son champ

Pour le Conseil constitutionnel, « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit »^7.

Si cette jurisprudence semble susceptible de permettre l’instauration de barèmes différents entre régimes et au sein du régime général en fonction des catégories d’employeurs, cette appréciation doit être nuancée. En effet, la différence de traitement doit être en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. Or le fait de restreindre seulement à certains cotisants le bénéfice des exonérations était traditionnellement justifié par leur objet, à savoir soutenir l’emploi des peu qualifiés. En étaient donc exclus les employeurs publics et les régimes de non salariés. La mise en place d’un barème est un signe que des taux de cotisations moins élevés sur les bas salaires sont devenus une règle générale, et non plus un outil de politique publique sectorielle. L’objet de la loi sur la création du barème ne serait pas le soutien de l’emploi peu qualifié : il serait donc difficile de justifier des différences de traitement avec cet argument.

En tout état de cause, les taux, et donc la pente de la partie progressive du barème, seraient fixés par décret, et non par la loi. Il est néanmoins possible que le Conseil constitutionnel assortisse une éventuelle décision de conformité d’une réserve d’interprétation similaire à celle qu’il avait exprimée à l’occasion de sa décision N° 97-393 DC du 18 décembre 1997 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, qui prévoyait une hausse de la CSG compensée par des baisses de taux de cotisations salariales maladie différentes selon les catégories socioprofessionnelles : « Considérant que les dispositions critiquées […] sont sans incidence, par elles-mêmes, sur les taux des cotisations d’assurance maladie [ndr : dont la fixation relève du pouvoir réglementaire], il appartiendra au pouvoir réglementaire de fixer les nouveaux taux des cotisations d’assurance maladie de façon à ne pas créer de rupture caractérisée de l’égalité entre catégories socioprofessionnelles ».

De son côté, le Conseil d’État, dans un arrêt n° 73405 du 19 mai 1989, a admis, à l’occasion d’une contestation portant sur la fixation de taux de cotisation, que « le principe de l’égalité des citoyens ne s’oppose pas à ce que le montant des cotisations réclamées varie en fonction des revenus ni à ce que des dispositions différentes soient appliquées à des personnes affiliées à des régimes différents. »

Il a confirmé sa position dans un autre arrêt n° 194491 du 17 mars 1999 rendu à la suite de la mise en œuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Saisi par des affiliés au régime des travailleurs non salariés des professions non agricoles qui avaient bénéficié d’une baisse de taux des cotisations assurance maladie relativement modérée, et au vu de la réserve émise par le Conseil constitutionnel, il constate que « eu égard aux particularités inhérentes à ce régime, la circonstance que les modifications des taux de cotisations […] entraîneraient, pour certains membres des professions intéressées, un gain de pouvoir d’achat inférieur à celui dont bénéficient les salariés soumis au régime général de la sécurité sociale, […] n’entraîne pas de rupture caractérisée de l’égalité des citoyens devant les charges publiques ».

En outre, non seulement le Conseil juge légale une différence de taux entre deux régimes différents, mais également au sein d’un même régime, puisqu’il ajoute « considérant que l’article 3 du décret attaqué a fixé les nouveaux taux de cotisations d’assurance maladie de telle sorte que leur remplacement partiel par la contribution sociale généralisée soit favorable en priorité aux titulaires de faibles revenus ; qu’en procédant de la sorte, le pouvoir réglementaire n’a pas, eu égard à l’objectif de solidarité mis en oeuvre par un régime obligatoire de sécurité sociale, porté une atteinte illégale à l’égalité entre les membres d’une même catégorie socioprofessionnelle ». Mais cette différence de traitement est ici fondée sur une différence de revenus.

Il est difficile de se prononcer sur le fond de la constitutionnalité, voire de la légalité d’un barème limité aux bénéficiaires actuels des exonérations. Si la jurisprudence ne semble a priori pas faire obstacle à sa création dans la mesure où ses modalités de mise en œuvre ne constitueraient pas une « rupture caractérisée de l’égalité  entre catégories socioprofessionnelles», il n’existe pas de changement de cette nature (la suppression de la référence au caractère proportionnel des cotisations) pouvant constituer un précédent. La Cour a donc cherché à examiner la situation de diverses populations ne bénéficiant pas des exonérations, pour évaluer les conséquences financières d’une éventuelle extension.

A cet égard, il convient de distinguer les régimes de non salariés (indépendants et exploitants agricoles) et le cas des employeurs qui relèvent du régime général, particuliers employeurs d’un côté et employeurs publics de l’autre. Le fait que ces régimes ou catégories d’employeurs aient été exclus du bénéfice des exonérations dans la mesure où ils n’entrent pas dans le champ de l’objectif visé, à savoir favoriser l’embauche de personnes peu qualifiées ou que cet objectif est atteint par des mesures jugées plus appropriées comme pour les particuliers employeurs, n’entraîne pas ipso facto leur exclusion de l’application de ce qui deviendrait la nouvelle règle pour les cotisations sociales employeur. La question est de savoir si ce qui est valable pour une exception à la règle le serait également pour la règle elle-même.

- le cas des régimes de non salariés

Dans le cas des régimes de non salariés (régime des indépendants et régime des exploitants agricoles), la non application d’un barème à la part employeur de leur cotisation aurait pour conséquence de rompre avec le principe de leur « alignement » sur le régime général. Alors que les prestations resteraient « alignées » sur celles du régime général en famille et en maladie pour les prestations en nature, les cotisations sociales ne le seraient plus.

Pour le régime des indépendants, l’application du même barème provoquerait une perte potentielle de cotisations avait été estimée en 2005 par la DSS et le RSI entre 1,4 Md€ et 1,5 Md€. Pour celui des exploitants agricoles, compte tenu de la faiblesse du revenu moyen de cette profession, le coût en serait proportionnellement plus élevé. Sur la base des cotisations payées par les exploitants agricoles, à revenu moyen identique, la perte de recettes ressortirait à 400 - 450 M€ (valeur 2005). Compte tenu des différences de niveau de revenu, elle serait sans doute plus proche de 600 M€.

- le cas des employeurs publics

Les employeurs publics cotisent actuellement sur une assiette limitée au seul traitement – dont la Cour a toujours contesté la légitimité – et à un taux inférieur à celui appliqué aux employeurs privés, justifié par le fait qu’ils prennent en charge certaines prestations –indemnités journalières et action sociale notamment. Ceci ne signifie pas qu’une norme différente serait applicable aux employeurs privés et publics. Sous réserve de l’exactitude des évaluations des prestations que les employeurs publics prennent à leur charge et qui justifient une réfaction du taux applicable, mais pas de l’assiette, cette réfaction s’applique à la même norme. Le fait que les employeurs publics ne se voient pas appliquer une politique publique destinée à inciter les employeurs à embaucher des personnes peu qualifiées est sans conséquence sur la norme.

La création d’un barème serait sans conséquence sur le principe d’une réfaction pour charges propres aux employeurs publics, sous réserve d’en définir les modalités pratiques. En revanche, la coexistence au sein d’un même régime d’un barème à côté de taux proportionnels, selon la nature de l’employeur est moins évidente à justifier. Le fait que les exonérations sur les heures supplémentaires s’appliquent également aux employeurs publics milite plutôt pour une extension.

En l’absence de données sur la distribution des salaires mensuels versés par les employeurs publics, il n’est pas possible de calculer l’impact précis qu’aurait l’application à ce secteur du barème. La Cour a estimé ce coût à proportion du nombre de salariés des fonctions publiques comparé à celui du secteur privé en appliquant un coefficient de réfaction de 15 % pour tenir compte d’une moindre proportion de très bas salaires. Sur cette base, la perte de recettes due à l’application du barème au secteur public serait de l’ordre de 2,2 Md€. La Cour rappelle que l’extension des cotisations des employeurs publics à l’ensemble des rémunérations, préconisée dans plusieurs de ses rapports est estimée à 3 Md€⁸.

- le cas des particuliers employeurs

Les particuliers employeurs ne bénéficient pas des exonérations générales, mais d’une série de dispositifs spécifiques dont le coût total pour l’État s’est élevé à près de 3,9 Md€ en 2007 ⁹, hors chèque emploi service.

Source : CCSS et ACOSS ; PLF 2008 (programme 103, accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi)

Il est difficile d’évaluer le coût de l’extension des exonérations générales de charges aux particuliers employeurs. En tout état de cause, les aides dont ils bénéficient actuellement sont largement supérieures au total des cotisations employeurs de sécurité sociale qu’ils paient, notamment du fait du crédit d’impôt de 50% des dépenses engagées au titre de l’emploi d’un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle. L’extension des exonérations de charges pourrait donc se faire à coût constant pour le budget de l’État si elle avait pour contrepartie une suppression de certains des dispositifs actuels.

- le cas de professions relevant d’un mode particulier d’exercice

Enfin, une quarantaine de professions et d’activités relevant de modes particuliers d’exercice bénéficient de taux réduits, cotisations et assiettes forfaitaires adaptées à leurs spécificités. Dans la grande majorité des cas, il s’agit de cotisations ou d’assiettes forfaitaires qui devraient pouvoir être maintenues. Les taux réduits concernent cinq professions : les journalistes professionnels (taux réduit égal à 80 % du taux de droit commun), les mannequins et artistes du spectacle (taux réduit égal à 70 % si le cachet est supérieur à 25 % du plafond mensuel de la sécurité sociale et cotisation forfaitaire en deçà), les professions médicales exerçant à temps partiel pour plusieurs employeurs (taux réduit égal à 70 %), les VRP à cartes multiples (taux patronal plafonné de cotisation vieillesse réduit à 6,22 % au lieu de 8,30 %), et les salariés agricoles occasionnels.

Dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2007, la Cour soulignait que si la prise en compte de la spécificité de certaines activités (serveurs payés au pourboire, personnes participant aux recensements ou à des manifestations tauromachiques …) ont peut-être permis de limiter les évasions d’assiette, celles visant à compenser l’effet de la pluralité d’employeurs et du plafonnement spécifique de certaines cotisations (VRP, journalistes, professions médicales…) ont eu l’effet inverse. Elle recommandait le réexamen de ces dispositions.¹⁰

Au total, le coût d’une application d’un barème étendu aux régimes de non salariés serait de l’ordre de 2 Md€, entraînant une perte de recettes qui devrait être compensée.

3. La prise en compte des exonérations des heures supplémentaires

La loi TEPA a modifié la formule du calcul du coefficient d’exonération sur les bas salaires issue de la loi Fillon, afin de neutraliser l’impact des heures supplémentaires. Dès lors, l’exonération de cotisations sociales de ces heures supplémentaires aurait dû constituer un élément de simplification en cas de remplacement du système actuel par un barème : si les heures supplémentaires sont exonérées de cotisations patronales du régime général, elles n’ont pas à entrer dans l’assiette soumise à cotisation.

Toutefois, ainsi formulé, ce principe, qui a pour lui la simplicité, n’a pas été retenu dans le cadre de la loi TEPA, qui a instauré deux mécanismes d’exonération sur les heures supplémentaires :

- quel que soit le niveau de salaire, l’entreprise bénéficie d’une déduction forfaitaire cumulative qui s’impute sur le total dû, de 0,5 € par heure supplémentaire (portée à 1,5 € pour les entreprises de moins de 20 salariés) ;

- en ce qui concerne les salaires compris entre 1 et 1,6 SMIC, la loi TEPA a modifié le coefficient utilisé pour le calcul de l’allègement. Les heures supplémentaires ne sont plus prises en compte ce qui augmente mécaniquement ce coefficient. En revanche, le montant de l’allégement, produit du coefficient par le salaire mensuel brut, est calculé non pas sur la base de la seule rémunération hors heures supplémentaires mais sur la totalité de la rémunération, heures supplémentaires comprises.

En lieu et place d’une exonération d’assiette, la loi TEPA a ainsi mis en place un cumul de deux mesures pour les salaires qui hors heures supplémentaires sont inférieurs à 1,6 SMIC et une simple déduction forfaitaire au-delà.

Dans le cas de l’adoption d’un barème, deux solutions sont possibles : soit le maintien du système actuel, soit son remplacement par la prise en compte d’une assiette soumise au barème définie hors heures supplémentaires.

Dans le premier cas, le calcul des exonérations heures supplémentaires reste similaire à celui qui est effectué aujourd’hui. Leur serait appliqué le taux du barème correspondant aux seules heures de base, afin de calculer le montant de cotisations patronales recouvrables, montant duquel serait ensuite déduit un allègement forfaitaire. Cette solution signifie le maintien de la forte complexité qui résulte des modes de calcul actuels. Dans le second cas, le barème s’appliquerait à une assiette dont les heures supplémentaires seraient exclues. Cette exclusion serait désavantageuse pour les heures supplémentaires les moins rémunérées et avantageuse pour les autres. En l’absence de données disponibles sur le niveau de rémunération des heures supplémentaires, l’impact de cette solution n’a pas pu être chiffré.

4. La mise en œuvre de conditionnalités

L’utilisation de la conditionnalité des exonérations de charges au service de diverses politiques publiques est une question largement débattue depuis quelques années. La notion de conditionnalité peut s’entendre de deux façons, comme condition d’éligibilité à une aide – ici au bénéfice de l’exonération sur les bas salaires – ou comme obligation que le bénéficiaire s’engage à respecter pendant toute la durée de l’aide¹¹. Ces conditions interviennent ainsi dans des temporalités différentes : dans la première définition, la conditionnalité doit être satisfaite ex ante alors que dans la seconde elle doit être remplie ex post, une fois l’aide acquise.

En outre, ces conditions portent sur des objets différents. Les conditions d’éligibilité définissent les caractéristiques de la mesure – ici un niveau de salaire inférieur à 1,6 SMIC – et ont pour objectif un certain ciblage destiné à améliorer l’efficacité en matière d’emploi et l’efficience d’une baisse du coût salarial. Dans le cas où la conditionnalité a pour objet le respect d’une obligation, elle n’a pas nécessairement de lien immédiat avec l’objet de la mesure et peut constituer un simple moyen d’incitation des entreprises à adopter un comportement vertueux, par exemple en s’abstenant de recourir à tout travail dissimulé ou en négociant annuellement sur les salaires.

Un tel dispositif existe depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 en cas de travail dissimulé. L’entreprise condamnée pour travail dissimulé perd le bénéfice de l’exonération de cotisations sociales patronales (art. L. 133-4-2 du CSS). L’efficacité de cette disposition a été renforcée par la loi de financement pour 2008 qui organise la transmission aux URSSAF des procès-verbaux dressés par l’inspection du travail. Sur la base de ces informations, les URSSAF, après contrôle, annulent les exonérations et réductions de cotisations dont l’entreprise a pu bénéficier au cours de la période contrôlée.

La mise en œuvre d’un dispositif de conditionnalité lié à une négociation salariale suppose de définir précisément le critère permettant aux URSSAF de juger du respect de la loi : est-ce un objectif de moyen – engager une négociation – ou un objectif de résultat – avoir signé un accord salarial ? Dans son avis du 6 février relatif à l’évolution du SMIC et à la conditionnalité des exonérations de cotisations sociales¹², le Conseil d’orientation de l’emploi a envisagé les deux solutions :

- soit l’ouverture d’une négociation, ce qui suppose « la création d’une « obligation de notification d’ouverture de négociation »,

- soit l’existence d’un accord salarial de branche ou d’entreprise de moins de deux ans, en limitant toutefois dans un premier temps la mesure aux seules entreprises soumises à la négociation annuelle obligatoire.

L’avis du Conseil précise par ailleurs qu’« un mécanisme de conditionnalité des allégements de cotisations patronales doit être simple, évolutif, techniquement réaliste et pertinent au regard des objectifs de dynamisation de la négociation, de responsabilisation des partenaires sociaux et de préservation de l’emploi. Le dispositif se doit d’être ambitieux dans ses exigences. Il doit en même temps prévoir une sanction applicable et proportionnée en cas de non respect de ces exigences. Il ne saurait conduire à aggraver la situation d’entreprises en difficulté ».

Dans l’hypothèse de l’adoption d’un barème, les conditionnalités ne peuvent plus être sanctionnées par la remise en cause de l’avantage constitué par le bénéfice d’exonérations. Leur mise en œuvre demeurerait possible mais il faudrait créer par la loi des sanctions financières pour manquement à une obligation légale, avec cette particularité que leur produit serait versé à la sécurité sociale et non à l’État. Leurs modalités devraient être définies dans le respect des règles juridiques applicables aux sanctions administratives, notamment la proportionnalité avec la gravité du non respect de l’obligation.

La situation serait différente pour le travail dissimulé et la négociation salariale. Dans le premier cas, la sanction peut prendre la forme de l’instauration d’un taux forfaitaire – égal ou non au taux auquel sont soumis les salaires supérieurs à 1,6 SMIC – applicable au salaire des salariés non déclarés pour l’ensemble de la période contrôlée (avec éventuellement un coefficient multiplicateur). Dans le second cas, la sanction s’appliquerait à l’ensemble des salaires. On peut imaginer qu’elle prenne la forme d’une sur-cotisation, par exemple de quelques dixièmes de pourcent de la masse salariale.

Au final, la création d’un barème ne rend pas impossible l’existence de conditionnalités mais elle en change la nature et les modalités d’application.

A côté des exonérations générales sur les bas salaires, il existe un grand nombre de mesures d’exonération ciblées soit sur des publics particuliers (personnes en formation, publics relevant de minima sociaux, employeurs particuliers, non salariés non agricoles), soit sur une activité (secteur agricole, hôtels, cafés, restaurants, sports, marins salariés, certains régimes spéciaux), soit sur des zones géographiques (zones de revitalisation rurale, zones franches urbaines, DOM…). L’annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale recense désormais tous les ans ces dispositifs d’exonération de cotisations et contributions et la manière dont elles sont compensées. Au 1^er septembre 2007, on comptait 51 mesures pour un montant estimé de 6,4 Md€, hors mesures générales, mesures nouvelles prévues par le PLFSS 2008 et dispositifs résiduels (en extinction).

Ces dispositifs se distinguent des exonérations générales par leur forme (abattement ou exonération d’assiette, franchise de cotisations, non dégressivité et plage réduite souvent au niveau du SMIC), leur champ (qui inclut ou se limite aux employeurs publics ou à une catégorie d’employeurs), leur durée limitée ou non dans le temps et le nombre de salariés concernés. En outre, selon les cas, ils sont ou non cumulables avec l’exonération bas salaires. Quand ils ne sont pas cumulables, ils ouvrent une option à l’entreprise entre le bénéfice de l’exonération générale ou de la mesure particulière.

En cas de barémisation, un important travail législatif et réglementaire de mise en cohérence de l’ensemble de ces dispositifs est à prévoir. A minima, si le champ du barème correspondait à celui des bénéficiaires de la loi Fillon, au moins 9 mesures sur 51 devraient être revues. Ces dispositions devraient présenter deux caractéristiques : le barème ne pouvant être modifié, elles deviendraient toutes cumulables avec lui ; elles ne pourraient prendre que deux formes, soit une amputation d’assiette soit une déduction forfaitaire. La Cour a traditionnellement mis en avant les inconvénients des amputations d’assiette et a critiqué leur utilisation.

En outre, l’adoption d’un barème pourrait être l’occasion de redéfinir certains allègements de manière à harmoniser les grandes lignes de ces dispositifs, notamment dans le cas où les bornes en termes de salaires sont différentes, comme pour les exonérations des zones franches urbaines, plafonnées à 1,4 SMIC. Néanmoins, comme l’a rappelé le Premier président de la Cour des comptes à l’occasion de la transmission à la commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale de la communication relative aux exonérations de charges sociales en faveur des territoires et des secteurs d’activité¹³, ces dispositifs « ne sont pas justifiés financièrement avec rigueur, sont peu lisibles et mal contrôlés. [Leur] impact sur l’emploi [est] limité au regard des efforts financiers importants consentis par les pouvoirs publics ».

De manière plus générale, la barémisation nécessiterait de réduire le nombre des exonérations ciblées, au vu de l’évaluation de leur efficacité et de leur efficience. En tout état de cause, l’utilisation de ces dispositifs particuliers est relativement concentrée, neuf d’entre eux représentant 92 % du coût total.

Le cas des DOM soulève un problème particulier dans la mesure où l’exonération actuelle applicable aux entreprises de 10 salariés au plus ou à des secteurs particuliers d’activité se présente sous la forme d’une franchise dans la limite, variable selon les cas, de 1,3, 1,4 ou 1,5 SMIC. Elle concerne l’ensemble des salaires quel que soit leur niveau, pour leur partie inférieure à ces seuils. Elle vise donc un objectif plus large que le soutien aux bas salaires et a un coût élevé (un peu plus d’1 Md€ en 2006).

La création d’un barème implique une redéfinition de la majeure partie des dispositifs spécifiques d’exonération existants, qui devraient prendre la forme d’une réduction forfaitaire sur les cotisations patronales dues au titre du barème. Cette redéfinition devrait être l’occasion d’un réexamen du bien fondé de ces différents dispositifs et d’une réduction très sensible de leur nombre.

Les exonérations générales et ciblées et celles relatives aux heures supplémentaires ont introduit au fil des ans des éléments de complication dans un système de taux proportionnels appliqués à une masse salariale plafonnée et non plafonnée, réputé à l’origine pour son extrême simplicité, le faible coût de son recouvrement et la facilité du contrôle des déclarations faites par les entreprises qu’il permettait.

Dans ce contexte, l’adoption d’un barème qui remplacerait les taux proportionnels, les exonérations générales et les exonérations sur les heures supplémentaires devrait se fixer un double objectif, de réduction de la complexité actuelle et de maintien de la possibilité d’assurer les contrôles de cohérence.

1. Le contrôle des déclarations

Le recouvrement des cotisations de sécurité sociale repose sur le principe de leur auto-liquidation par l’employeur. Celui-ci calcule le montant des cotisations dues, après éventuellement déduction des exonérations et autres réductions auxquelles il a droit, et verse à l’URSSAF le montant correspondant. A cet effet, l’employeur doit remplir un bordereau de recouvrement de cotisations (dit BRC) que lui adresse l’URSSAF sur lequel elle a fait figurer les taux applicables. Du fait de l’existence de cotisations plafonnées, le BRC indique deux taux globaux (hors accidents du travail) l’un sur la totalité du salaire (20,95 %), l’autre sur la partie plafonnée (15,05 %). La déclaration consiste pour l’employeur en l’inscription de la masse salariale (totale et sous plafond) soumise à cotisation et du montant des cotisations qu’il a calculé.

Le BRC ne distingue pas entre cotisations patronales et salariales ni entre les branches et il n’est pas individualisé salarié par salarié, à l’exception des exonérations dites « avec autorisation préalable » qui nécessitent un enregistrement des contrats individuels autorisant la mesure. Chaque exonération de cotisations sociales donne lieu à une ligne particulière avec un « code-type de personnel » et le taux correspondant. Pour la réduction relative aux exonérations générales bas salaires, l’employeur fait figurer sur la ligne qui lui est réservée le montant de la réduction qu’il a lui-même calculé. Une déclaration annuelle, appelé « tableau récapitulatif annuel » (TR), pendant de la déclaration annuelle de données sociales (DADS) permet l’ajustement de l’exercice.

Tableau 2 : Un exemple résumé de BRC

Lors de la réception des déclarations, l’URSSAF procède à plusieurs contrôles de cohérence : un important contrôle de masse est assuré à l’arrivée des déclarations qui consiste à vérifier que les taux utilisés sont corrects et que le montant des cotisations déclarées est bien le produit de la masse salariale par le taux. Des contrôles sont également effectués avec les données administratives du compte cotisant, notamment l’effectif, qui permettent de s’assurer de la vraisemblance de la masse salariale déclarée. Enfin, le système produit lui-même un rejet du BRC dans le cas où des allègements particuliers sont déclarés pour lesquels les contrats n’ont pas été enregistrés.

En revanche, la réduction qui résulte de l’exonération générale bas salaires déclarée par l’employeur ne peut pas faire l’objet de contrôle de cohérence dans la mesure où le montant inscrit est la somme d’allégements individuels fonction des niveaux de salaire, information non connue des URSSAF hors contrôle d’assiette.

Pour permettre un minimum de contrôle, un rapport d’avril 2006 de l’IGF- IGAS sur l’intégration des allègements généraux au sein d’un barème¹⁴ avait préconisé d’ajouter dans le BRC une obligation d’information, d’une part sur la masse salariale relative aux salaires inférieurs à 1,6 SMIC et d’autre part sur le nombre total d’heures rémunérées à ces mêmes salariés. Les entreprises disposent de ces données puisqu’elles les traitent déjà salarié par salarié pour calculer le coefficient d’allégement de leurs cotisations (cf. annexe 3).

Même en l’absence d’un barème, ces informations amélioreraient grandement les contrôles de cohérence qui, à l’heure actuelle, portent sur le total des cotisations (hors exonérations) et non sur le montant de la réduction inscrite par l’employeur au titre des exonérations bas salaires. Son adoption en rendant ces informations obligatoires réduirait même le risque actuel de non contrôle des exonérations générales. De plus, dans l’hypothèse d’un véritable abandon du principe de compensation à l’euro près par l’État, résultat de la déconnection totale entre les exonérations et le montant du « panier fiscal » destiné à les financer, les URSSAF devraient être davantage incitées à diligenter les contrôles nécessaires.

En tout état de cause, ces améliorations risquent d’être insuffisantes pour assurer la traçabilité des déclarations des entreprises nécessaire aux opérations de certification des comptes de la branche recouvrement. L’ACOSS souligne que « toutes choses égales par ailleurs et sans modifications des modalités déclaratives et de contrôle, la mise en place de la barémisation conduirait à un accroissement fort des lignes difficilement contrôlables : l’intégralité des cotisations patronales (hors ATMP) serait ainsi déclarée dans des conditions ne permettant pas le contrôle a priori souhaité par la Cour ».

2. Les modifications introduites suite à la loi TEPA

La mise en œuvre de la loi TEPA a conduit l’ACOSS à introduire deux lignes complémentaires sur le bordereau de recouvrement des cotisations (BRC) – une pour la part patronale et une pour la part salariale – et à demander quatre informations nouvelles pour connaître le montant des salaires, l’effectif, le nombre d’heures supplémentaires effectuées et le montant de la déduction relative aux heures supplémentaires (avec un code pour les entreprises de moins de 20 salariés et un code pour les 20 et plus).

L’entreprise doit également fournir l’effectif concerné par l’exonération Fillon. Si l’information relative aux effectifs est ancienne, mais plus ou moins bien documentée, elle ne constitue pas un motif de blocage dans la mesure où elle n’est pas nécessaire au calcul du montant des cotisations dues. Dans le cas des heures supplémentaires, la connaissance de l’effectif concerné est au contraire nécessaire au calcul du montant de l’exonération. Elle n’a toutefois pas été rendue bloquante à ce stade de la mise en œuvre de la mesure, mais son non renseignement est relevé par le technicien comme une anomalie. L’examen de quelques BRC montre des difficultés certaines de remplissage par les entreprises du fait de la complexité des dispositifs. En effet, la volonté d’une mise en œuvre rapide de la loi TEPA n’a pas permis de refondre le BRC¹⁵ pour l’adapter à la nouvelle mesure.

Sur la base des données recueillies auprès de l’URSSAF de Paris (qui assure le quart du recouvrement au niveau national), la gestion des déclarations du dernier trimestre 2007 (premier de l’application de la loi TEPA) ne semble pas avoir suscité de problèmes particuliers. Dans le cas des déclarations dématérialisées, les messages d’erreurs en ligne sécurisent un bon report des données. Pour les déclarations papier, des rectifications et des demandes de compléments d’information auprès des entreprises par courrier normalisé ont été nécessaires, mais la volumétrie n’a pas été jugée préoccupante. De même, le nombre de demandes de renseignements n’a pas été important, mais, en revanche, les questions sont compliquées et ont nécessité le recours aux chargés des affaires juridiques. Enfin, les entreprises ont sollicité les inspecteurs du recouvrement pour les aider à réaliser le bon paramétrage de leurs logiciels de paie.

Néanmoins, ces constats ne doivent pas cacher le fait qu’à la demande de l’ACOSS et afin de faciliter la mise en œuvre rapide de la loi, les URSSAF n’ont pas procédé à un contrôle stricto sensu pendant la phase d’appropriation de la loi. En outre, à l’avenir, l’ACOSS prévoit que les contrôles seront effectués dans les mêmes conditions qu’actuellement : ils ne seront ni plus fréquents ni plus ciblés sur ce point particulier.

Bilan des exonérations TEPA au dernier trimestre 2007

Sur l’ensemble du dernier trimestre 2007, le pourcentage d’entreprises ayant utilisé les exonérations TEPA s’est élevé à 37,1%. La mesure a été davantage – et de loin – utilisée par les grandes entreprises que par les petites : 66 % des plus de 10 salariés (et même 74 % pour celles entre 500 et 2 000 salariés et 81 % pour les plus de 2000) contre 32 % pour les moins de 10. Le secteur public, essentiellement les collectivités locales, a très peu utilisé le dispositif.

La part des entreprises utilisatrices est plus élevée que la moyenne dans la plupart des secteurs de l’industrie, dans la construction, le commerce, les transports et les hôtels-cafés-restaurants. A l’inverse, elle est faible dans les secteurs du tertiaire administratif, les activités financières et immobilières, les activités récréatives, la recherche-développement, ou encore l’éducation.

Le montant des exonérations TEPA s’établit à 546 M€ pour le secteur privé et 10 M€ pour le secteur public. Les trois quarts du coût proviennent de l’exonération dont bénéficient les salariés. Pour le secteur privé, le montant des exonérations représente 1 % de la masse salariale et est fortement décroissant avec la taille de l’entreprise : 2 % pour les moins de 20, 1,3 % de 20 à 99, 0,7 % de 100 à 249 et 0,3 % pour les 500 et plus.

Source : ACOSS (données provisoires au 20 février 2008)

3. Les difficultés rencontrées par les URSSAF dans les contrôles d’assiette

Les limitations aux contrôles sur place que rencontrent actuellement les inspecteurs du recouvrement ne seraient guère affectées par la mise en place d’un barème. Celles-ci sont liées en effet à la taille de l’entreprise. Dans les petites entreprises, les inspecteurs peuvent recalculer rapidement le montant des exonérations à partir des feuilles de paye individuelles. Il en irait de même avec un barème. Mais dès que l’entreprise atteint une certaine taille – plus de 50 salariés, voire moins - les vérifications doivent faire appel aux techniques de sondage. L’accès aux fichiers de paye des entreprises avec leur paramétrage des salaires est alors nécessaire. Dans le cas d’un barème, celui-ci deviendrait incontournable. Cela suppose d’imposer certaines obligations complémentaires aux entreprises.

Lors de ses premières réflexions sur la barémisation en 2005, l’URSSAF de Paris, confrontée à une jurisprudence très restrictive de la Cour de cassation en matière de recours à échantillonnage et extrapolation¹⁶, avait fait valoir la nécessité pour améliorer les contrôles sur place, d’une part, d’asseoir juridiquement de manière formelle et non équivoque le pouvoir des inspecteurs du recouvrement en matière de méthode de contrôle par sondage et extrapolation et de contrôle du paramétrage des logiciels de paye, et, d’autre part, de créer une obligation pour les entreprises de fournir leurs fichiers de salaires à des formats normalisés et dans des délais contraints.

Le décret du 11 avril 2007 qui a modifié les articles R 243-59-1 et 2 du CSS a en partie répondu à cette demande. Il donne une base juridique incontestable aux inspecteurs du recouvrement pour utiliser les méthodes de vérification par échantillonnage et extrapolation définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. Toutefois, l’identification précise des listings, extractions ou copies de fichiers fournis et la possibilité pour les inspecteurs d’avoir l’assurance que les règles de gestion des programmes de paie lui ont bien été communiquées sont plus importantes que l’accès aux ordinateurs de l’entreprise, prévu par le décret, auxquels ils ont rarement recours.

Les obstacles rencontrés sont de deux ordres. D’une part, pour les très grandes entreprises, le traitement des fichiers requiert des matériel lourds et des compétences particulières en matière de requête et de croisement de données, d’autre part, l’extrême formalisation de la procédure prévue par le décret allonge très sensiblement la durée d’accès aux données - qui peut aller jusqu’à 6 mois – et multiplie les risques d’annulation pour vice de forme. En particulier, les inspecteurs doivent justifier la façon dont ils constituent les échantillons qui servent de base aux extrapolations éventuelles et dont l’entreprise peut contester la représentativité. Au delà de ces difficultés de procédure, une formation adéquate des inspecteurs et une plus forte spécialisation que celle qui existe aujourd’hui, pouvant conduire à un regroupement des grandes et très grandes entreprises au sein d’une URSSAF dédiée (à l’instar du service mis en place par la direction des impôts en matière fiscale) constituent une exigence minimale si on veut que les contrôles aient leur pleine efficacité.

A ces difficultés s’ajoute la complexité des mesures mises en place par la loi TEPA, qui ont dû être adaptée à l’ensemble des cas particuliers présentés par les entreprises, en fonction notamment de l’organisation du travail adoptée lors de leur passage aux 35 heures. Afin d’élaborer un plan de contrôle pour 2009, l’ACOSS a mis en place un groupe de travail national et les URSSAF mènent leur propre réflexion sur le sujet. L’URSSAF de Paris par exemple a demandé à ses inspecteurs d’observer attentivement lors de leurs contrôles en 2008 la manière dont la loi a été appliquée, ce qui lui fournira la base nécessaire pour définir un mode opératoire efficace pour 2009. Toutefois, les contrôles des URSSAF ne permettront pas d’écarter tous les risques liés à la loi TEPA, notamment ceux concernant l’application des dispositions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail.

En tout état de cause, l’adoption éventuelle d’un barème serait sans conséquence sur ces procédures. En revanche, le barème se traduisant par des taux différents en fonction du niveau des salaires, il conviendrait que la loi prévoie explicitement la possibilité pour les inspecteurs de procéder à des redressements portant sur le taux, et non plus seulement sur l’assiette, lorsqu’il apparaîtrait que la partie progressive du barème a été mal appliquée.

Enfin, l’adoption d’un barème entraînera la nécessité de refondre complètement le formulaire de déclaration. La Cour n’a pas procédé à l’examen des problèmes techniques qu’une telle refonte implique pour les logiciels de paye. Toutefois, elle souhaite attirer l’attention du Parlement et des pouvoirs publics sur l’importance d’une normalisation simultanée des logiciels de paye et des formulaires déclaratifs, qui nécessite des délais importants de mise en œuvre et entraîne des coûts significatifs pour les entreprises comme pour les organismes de recouvrement. Cette normalisation devra tenir compte des exigences du contrôle d’assiette.

D’une façon plus générale, il convient de souligner que l’adhésion à un système de prélèvements qui repose sur la retenue à la source et l’autoliquidation peut être compromise s’il subit des modifications trop fréquentes ou s’il devient trop complexe.

4. Le projet de déclaration sociale nominative

La solution la plus efficace consisterait à mettre en place, de manière concomitante à l’adoption du barème, une déclaration sociale nominative (DSN) dont le principe est actuellement envisagé. En effet, à la fin de l’année 2006, le conseil d’adminis