AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT 11

INTRODUCTION 15

LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION COMMUNE 19

1. Allégements généraux : des objectifs mouvants 24

a) 1993 : la diminution du coût du travail 27

b) 1997 : l’incitation à la réduction du temps de travail et la compensation de son coût 28

c) 2002 : l’harmonisation des SMIC 28

d) 2007 : les heures supplémentaires et les rachats exceptionnels de jours de congés 29

2. Les exonérations ciblées : une mosaïque agencée sans plan d’ensemble 34

a) Les exonérations catégorielles 39

b) Les exonérations géographiques 46

c) Les exonérations sectorielles 51

d) Les autres exonérations 60

3. Les « niches sociales » : de puissantes incitations dont l’ampleur suscite des interrogations 62

a) L’épargne salariale et l’actionnariat salarié 63

b) Les aides directes aux salariés 66

c) La prévoyance complémentaire et la retraite supplémentaire 68

d) Les indemnités de rupture du contrat de travail 68

e) Les modalités particulières de rémunération 70

f) Les cotisations de l’État employeur 73

g) Les niches à caractère social 73

1. La non-exonération des cotisations d’accidents du travail 77

a) Un principe mieux pris en compte 77

b) Un principe dont le caractère universel n’est pas respecté 79

2. Le bénéfice des exonérations pour les seules entreprises respectant leurs obligations légales 79

a) Respecter les dispositions applicables en matière de travail dissimulé 79

b) Être à jour de ses cotisations et contributions sociales 80

3. La compensation 81

a) La loi de 1994 a énoncé le principe de façon lacunaire 82

b) Le législateur s’est ensuite efforcé de renforcer la portée du principe de compensation 83

c) L’État n’a pas toujours assumé convenablement la charge de la compensation 86

1. Allemagne : les exonérations en faveur des emplois précaires et instables 103

2. Italie : un maquis d’exonérations ciblées compensées mais non évaluées 103

3. Royaume-Uni : aucune exonération 103

4. Espagne et Scandinavie : des exemples que les conseillers sociaux en poste ne jugent sans doute pas pertinents 104

1. L’information entre complexité et instabilité 106

a) Une meilleure information sur les dispositifs 106

b) Une complexité croissante des dispositifs 106

c) Une instabilité croissante des dispositifs 108

2. Le taux d’exonération apparent 108

1. Les présupposés théoriques 111

a) Approche microéconomique ou macroéconomique ? 112

b) Évaluations ex ante et ex post 112

c) Emplois peu qualifiés, faible niveau de diplôme et bas salaires 114

d) Compensation budgétaire ou « panier fiscal » ? 115

e) Emplois créés ou emplois sauvegardés ? 116

f) Coût brut et coût net 116

2. L’épreuve des faits 117

a) Une baisse du coût du travail 117

b) Un tournant dans le financement de la protection sociale 120

c) Un impact différent selon les phases d’application du dispositif 120

d) Un instrument relativement peu coûteux 122

e) Une stabilisation de la part de l’emploi non qualifié 122

f) L’impact sur le niveau des rémunérations : une « trappe à bas salaires » ? 123

g) Un impact discutable sur la « qualité » de l’emploi 126

h) Des effets inégalement répartis 127

i) Aubaine, optimisation, abus 130

1. Un impact marginal difficile à apprécier 131

a) La question du cumul d’exonérations 132

b) Le délicat passage du brut au net 133

c) L’impact socio-économique au sens large 134

2. L’exemple des ZFU, ZRU et ZRR : la confusion des zones 134

a) ZFU et ZRU : l’extension progressive de la politique de la ville 134

b) ZRR : une quasi-absence d’évaluation 140

3. L’exemple de l’outre-mer : un « reciblage » souhaitable 142

a) La sédimentation a conduit à un montant total d’exonérations très important 142

b) L’impact sur l’emploi ne peut être établi de façon suffisamment fine 145

c) Le coût des exonérations est important mais difficile à apprécier avec justesse 147

4. L’exemple du secteur HCR : un cumul généreux 151

a) Plus de dix-huit mesures d’exonération bénéficient au secteur 151

b) Les HCR bénéficient proportionnellement plus que les entreprises d’autres secteurs des exonérations de cotisations 153

c) Des aides budgétaires spécifiques sont reconduites depuis 2004 153

1. Un rapport quinquennal du Gouvernement, seule information spécifique régulièrement transmise au Parlement 156

2. La difficile traduction des pertes d’assiette en pertes de recettes 157

a) Le refus du Gouvernement de convertir pertes d’assiette en pertes de recettes 157

b) La méthode employée par la Cour des comptes 158

3. Un système trop favorable en l’état actuel des comptes sociaux 159

a) Le chiffrage du rapport gouvernemental 159

b) Le chiffrage de la Cour des comptes 160

1. Allégements généraux : pour une meilleure soutenabilité 165

a) Un double recentrage améliorerait l’efficacité du dispositif tout en réduisant son coût 166

b) La conditionnalité ne peut être que restreinte 171

c) Le travail à temps partiel subi doit être découragé 174

d) La barémisation doit être abordée avec circonspection 178

e) La procédure de rescrit social doit être étendue 187

2. Exonérations ciblées : pour un réexamen systématique 188

a) Une évaluation, à mener dispositif par dispositif, à demander au Gouvernement pour 2009 188

b) Un effort à accomplir vers l’universalité des cotisations AT-MP 189

c) Une condition à imposer : être à jour de ses cotisations et contributions patronales 190

d) Une suppression à envisager en cas de redondance ou d’inefficacité 190

e) Harmoniser le régime des différents dispositifs 193

f) Identifier clairement quel programme budgétaire finance une exonération donnée, à l’appui de quelle politique 195

3. « Niches sociales » : pour une plus grande solidarité 197

a) Une définition plus précise et un suivi plus régulier sont indispensables 198

b) Les gains assimilables aux revenus du travail doivent contribuer au financement de la sécurité sociale 199

c) Des recettes supplémentaires peuvent consolider le financement de notre protection sociale 204

1. Toute nouvelle mesure doit être évaluée a priori au moyen d’une étude d’impact 207

2. Toute nouvelle mesure doit être « gagée » par la suppression d’une autre mesure ou par une économie 208

3. La loi de financement doit acquérir un rôle central de validation des exonérations au-delà de l’exercice 209

4. L’évolution des dispositifs doit être surveillée 211

a) Une évaluation systématique a posteriori 211

b) Des dispositifs dont la durée de vie serait limitée 211

EXAMEN EN COMMISSION 213

CONTRIBUTION DES DÉPUTÉS DU GROUPE SOCIALISTE, RADICAL, CITOYEN ET DIVERS GAUCHE MEMBRES DE LA MISSION D’INFORMATION COMMUNE 223

ANNEXES 227

ANNEXE 1 : Composition de la mission d’information commune 227

PARTIE I : Vue d'ensemble sur les exonérations de charges sociales ciblées 237

PARTIE II : Le dispositif d’exonération des DOM 249

1. L’audit de modernisation 258

2. L’étude Ineum 259

3. L’étude conjointe du ministère de l’Outre-Mer et de l’ACOSS 260

PARTIE III : Le dispositif d’exonération dans les zones franches urbaines (ZFU) et dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) 263

PARTIE IV : Les zones de revitalisation rurale 282

PARTIE V : Les exonérations dans le champ des services à la personne 285

1.  Les difficultés statistiques 292

2. La diversité des objectifs de la politique d’aide aux services à la personne 294

3. L’économie du secteur 296

1. L’estimation de l’élasticité de l’emploi des services à la personne au prix 297

2.  Le bilan de la Cour sur le dispositif relatif aux personnes âgées dépendantes intégrant une partie des exonérations pour « les personnes fragiles » 298

3.  L’évolution des emplois de services à la personne 299

ANNEXE 5 : Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) : panorama du secteur des hôtels, cafés et restaurants à partir des données disponibles dans la branche du recouvrement 307

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT

Les allégements de cotisations et les dispositifs d’exonérations sociales sont devenus un enjeu majeur à la fois en termes d’efficacité de notre système de protection sociale, et d’équilibre de nos comptes publics.

Avec 28,7 milliards d’euros consacrés en 2007 aux allégements généraux, et plus de 41 milliards d’euros d’exemptions d’assiette, les politiques d’exonérations sociales représentent un total annuel de près de 70 milliards d’euros, hors allégements ciblés.

C’est la raison pour laquelle on ne peut que se réjouir que l’initiative des commissions des Finances et des Affaires sociales aient permis que le travail détaillé d’analyse et d’évaluation que constitue ce rapport ait pu voir le jour et ait fait l’objet d’un accord unanime de la mission.

À l’issue de ce travail, plusieurs constats me paraissent s’imposer.

Concernant les allégements généraux de cotisations sociales, la nécessité de rendre plus active une politique au coût important et croissant. Le rapport propose une première étape en conditionnant les allégements à l’ouverture de négociations salariales, et en calculant les allégements sur la base des rémunérations minimales de branches.

Pour assurer qu’aucune rémunération prévue par des accords de branches ne puisse durablement demeurer inférieure au SMIC, avec des effets néfastes de tassement des grilles de salaires et de stagnation du pouvoir d’achat des salariés, sans doute faudra-t-il aller rapidement plus loin en conditionnant le bénéfice des allégements à une obligation de résultat : aucune branche ne doit pouvoir continuer à bénéficier d’allégements généraux dès lors qu’elle ne dispose pas d’une grille de rémunération qui débute au niveau du SMIC.

La proposition du rapport de conditionner les allégements à la simple ouverture de négociations salariales ne me paraît pas suffisante. Elle devrait être complétée par un abattement progressif venant diminuer le montant des allégements consentis aux entreprises n’ayant pas conclu d’accord salarial depuis plus de deux ans.

De même, la proposition du rapport de mobiliser les allégements généraux pour assurer une diminution de la précarité du travail, et notamment du temps partiel, est particulièrement bienvenue. Celle-ci devra être rapidement mise en place.

Concernant les allégements ciblés de cotisations sociales, spécifiques à certains secteurs ou certaines zones géographiques, le rapport a souligné la nécessité d’un travail déterminé d’évaluation, et de remodelage de certains dispositifs insuffisamment efficaces au regard de leur coût, ou qui suscitent des effets d’aubaine trop importants. Les propositions faites pour assurer une meilleure gouvernance de ces dispositifs, qui rejoignent largement celles proposées par la commission des Finances dans son récent rapport sur les niches fiscales, sont bienvenues.

La mise en place d’exonérations ciblées doit être précédée d’une étude d’impact. La multiplication des propositions de créations d’allégements ou de niches sociales dans divers textes doit être freinée, ce que permettrait sans doute une récapitulation des dispositifs nouveaux dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale. Ces dispositifs, qui contrairement aux crédits budgétaires ne sont pas directement soumis aux critères de performance de la LOLF, doivent faire l’objet d’une évaluation permanente. Le rapport a choisi de souligner les performances discutables de certains dispositifs : il appartient aujourd’hui au Gouvernement d’en proposer rapidement la réforme.

À cet égard, on ne peut que s’étonner que la publication du présent rapport soit concomitante à l’annonce par le Gouvernement de la mise en place d’un nouveau dispositif de prime défiscalisée au titre de l’intéressement, alors que des dispositifs « exceptionnels » similaires ont été régulièrement proposés depuis quelques années, et n’ont jamais donné lieu à la publication d’évaluation de leur efficacité.

La même nécessité d’évaluation s’attache au dispositif relatif aux heures supplémentaires voté dans le cadre de la loi TEPA. Les premières études menées à l’initiative du président de la commission des Finances ont permis de souligner ce que confirment les chiffres publiés par l’ACOSS : le dispositif est source d’importants effets d’aubaine, et se révèle coûteux au regard de sa faible efficacité, et des faibles gains de pouvoir d’achat moyen qu’il offre aux salariés.

Concernant enfin les niches sociales proprement dites, deux exigences sont à concilier.

La première qui nous impose, face à la multiplication et au poids croissant de ces dispositifs, d’en assurer la maîtrise. Les dispositifs incitatifs à l’intéressement ou à la participation ont permis le développement de l’épargne salariale. Aujourd’hui, il convient d’assurer que ces formes de rémunération de l’activité ne viennent pas se substituer aux salaires. Le risque est avéré, car celles-ci bénéficient d’un traitement fiscal et social moins favorable. Mais en contrepartie, elles ne viennent pas financer la protection sociale et n’ouvrent pas de droits sociaux, notamment en matière de retraites.

En ce sens, la réflexion entamée par le rapport sur la mise en place d’une imposition spécifique de ces rémunérations doit aboutir rapidement. Le rapporteur considère que les sommes collectées n’ouvriraient pas de nouveaux droits sociaux. Elles pourraient néanmoins en garantir l’effectivité, en matière notamment de retraites et d’assurance maladie. Cela ne serait qu’indirectement le cas si la logique retenue n’était qu’une logique de recettes : le déséquilibre de l’assurance maladie appelle une réforme d’ensemble, portant notamment sur l’offre de soins, et non pas des mesures ponctuelles d’alourdissement des prélèvements sur les Français.

C’était au contraire l’esprit des amendements proposés par le président de la commission des finances Didier Migaud à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, qui avaient affecté le produit de l’imposition nouvelle qu’il proposait sur les stock-options au Fonds de réserve pour les retraites.

En alimentant notamment le fonds destiné à garantir la viabilité des retraites par répartition à l’horizon 2020, les recettes nouvelles constitueraient bien une garantie supplémentaire pour assurer la permanence des droits sociaux.

Mais une seconde exigence doit être constamment respectée, qui tient à la préservation du pouvoir d’achat de nos concitoyens. À cet égard, la proposition du rapport visant à imposer les avantages consentis aux salariés en matière de chèque restaurant, de chèque vacances, ou, si ce dispositif parvient enfin à s’imposer, de chèque transport, est à mon sens discutable.

En revanche, un sort particulier doit être fait aux formes de rémunérations alternatives qui se sont développées au bénéfice d’un nombre restreint de salariés très favorisés, ou de mandataires sociaux. Une motivation majeure de la mise en place des stock-options, des distributions d’actions gratuites, et autres golden parachutes est de façon évidente la volonté de bénéficier, relativement aux salaires, d’un traitement fiscal et social favorable. Compte tenu des niveaux de rémunération globale des bénéficiaires de ces dispositifs, il faudrait être plus ambitieux que ne le propose le rapport et prévoir une imposition spécifique plus importante pour ce type d’avantages, de même que pour les retraites supplémentaires, que celle prévue dans le cas général de la participation ou de l’intéressement.

En conclusion, si l’on peut se réjouir de disposer, avec ce rapport, d’une analyse détaillée des dispositifs d’exonérations sociales, il faut bien prendre conscience que l’urgence est aujourd’hui de mettre en œuvre les réformes permettant de « reprendre la main » sur l’évolution des niches sociales, au nom de l’efficacité des politiques publiques et de la nécessaire maîtrise des comptes publics. Le Gouvernement, qui mène une politique opposée aux principes et aux conclusions de la mission en élargissant le champ des exonérations aujourd’hui aux heures supplémentaires et demain à l’intéressement, est placé devant ses contradictions.

Gérard BAPT

INTRODUCTION

Au cours de leurs réunions respectives des 13 et 27 novembre 2007, la commission des finances, de l’économie générale et du plan et la commission des affaires culturelles, familiales et sociales ont décidé de créer une mission d’information commune relative aux exonérations de cotisations sociales, composée, à parité, de représentants des deux commissions et des deux principaux groupes politiques de l’Assemblée nationale. Lors de sa même réunion du 13 novembre 2007, la commission des finances a par ailleurs constitué une mission d’information sur les niches fiscales, qui a déposé son rapport le 5 juin dernier ⁽¹⁾.

Ces deux décisions sont bien évidemment liées au-delà de la seule coïncidence de date. En effet, comme c’est souvent le cas entre les finances de l’État et les finances sociales – lesquelles, au demeurant, doivent désormais être appréhendées en termes globaux, notamment au regard des engagements européens de la France –, les débats suscités par les « niches fiscales », d’une part, et par les exonérations de cotisations sociales, d’autre part, traduisent une même préoccupation des députés quant à l’évolution, à la pertinence et au contrôle de ces dépenses qui ne disent pas toujours leur nom.

De fait, la prise de conscience des problèmes soulevés par les dépenses fiscales est plus ancienne qu’en matière d’exonérations de cotisations sociales, même si les « allégements généraux », depuis maintenant quinze ans qu’ils ont été instaurés, ont fait l’objet d’interrogations, voire de critiques, qui sont d’ailleurs à l’origine de l’adoption d’un principe de compensation par l’État. Cette différence tient sans doute à la spécificité française en matière de financement de la protection sociale, longtemps pas ou peu fiscalisé. Or si une partie de ces exonérations met certes le budget de l’État à contribution, ce n’est pas sous l’angle de la dépense fiscale, mais de la dépense proprement dite, par le biais de la compensation accordée aux régimes de sécurité sociale.

Cela étant, dépenses fiscales et pertes de recettes sociales revêtent désormais une importance tout à fait comparable dans le débat public, notamment du fait des récents travaux de la Cour des comptes :

– à la demande de notre commission des finances, alors présidée par M. Pierre Méhaignerie, la Cour a effectué une enquête sur Les exonérations de charges en faveur des peu qualifiés, sous la forme d’une communication publiée en septembre 2006 dans un rapport d’information ⁽²⁾. Cette enquête a été suivie, toujours à la demande de notre commission des finances, d’une enquête complémentaire sur Les exonérations de charges sociales en faveur des territoires et des secteurs d’activité, sous la forme d’une communication annexée au présent rapport d’information ;

– la Cour a par ailleurs consacré un chapitre de son rapport de septembre 2007 sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale (RALFSS) à L’assiette des prélèvements sociaux finançant le régime général, dont les conclusions ont été au centre des débats parlementaires sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Dans un contexte où les défis – progrès médical, vieillissement de la population, soutien aux familles – auxquels nos finances sociales doivent faire face deviennent de plus en plus difficiles à relever, il n’est pas surprenant que les incitations à la réflexion sur le devenir des exonérations de cotisations sociales se multiplient. Ainsi, dans son cinquième rapport Vingt fiches d’actualisation pour le rendez-vous de 2008, adopté le 21 novembre 2007, le Conseil d’orientation des retraites « juge nécessaire d’analyser les différentes incitations fiscales et surtout sociales, leur finalité et leurs effets sur le financement de la protection sociale en général et des retraites en particulier » (Fiche 20). Le Gouvernement lui-même, dans son rapport établi en application de l’article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, recommande une « attention particulière » s’agissant du « réexamen d’ensemble des “niches” fiscales et sociales ».

Témoignage de ce que le thème appartient décidément à l’air du temps, quatre élèves de la promotion 2006-2008 « Aristide Briand » de l’École nationale d’administration (ENA), ont présenté en février dernier, dans le cadre de leurs « options d’approfondissement », un rapport coordonné par M. François Riahi, inspecteur général des finances, et intitulé Dépenses fiscales et niches sociales.

« Exonérations de cotisations sociales », « niches sociales », « dispositifs affectant l’assiette des prélèvements sociaux » : en quelques lignes, les notions se multiplient déjà. Il convient donc de les cerner d’emblée avec d’autant plus de précision qu’à la différence de la « dépense fiscale », expression consacrée en France par l’article 32 de la loi de finances pour 1980 au travers du tome II de l’annexe Évaluation des voies et moyens au projet de loi de financement de la sécurité sociale, puis consacrée par l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la conceptualisation se révèle plus diffuse s’agissant du financement de la protection sociale, qui fait intervenir des notions dont la nature, le contenu et le champ sont loin d’être équivalents.

L’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 (n° 2002-1487 du 20 décembre 2002) prévoit ainsi que le Gouvernement doit transmettre au Parlement avant le 15 octobre « un rapport présentant un état et une évaluation financière des dispositifs affectant l’assiette des cotisations sociales, dans le but de chiffrer les pertes de recettes pour l’État et la sécurité sociale résultant de ces dispositifs ». Envisagée initialement à un rythme annuel, la périodicité de ce rapport a toutefois été ramenée à cinq ans à la demande du Gouvernement : l’échéance expirait donc au 15 octobre 2007 et ce document, daté de « novembre 2007 », a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 19 décembre 2007.

Tel que résultant de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), le 5° du III de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale adopte une approche à la fois plus précise et plus exhaustive. Il dispose en effet qu’est jointe au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année une annexe « énumérant l’ensemble des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l’assiette ou d’abattement sur l’assiette de ces cotisations et contributions », mesures qui doivent être « ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme ».

Le présent rapport a opté pour une distinction en trois catégories, reprenant les désignations consacrées par l’usage : « allégements généraux », « exonérations ciblées » et « niches sociales », les deux premières touchant les modalités de perception des recettes, la troisième l’assiette même. On désignera donc désormais par :

– « allégements généraux » les dispositifs successifs d’exonérations générales de cotisations sociales patronales mis en place depuis 1993 à destination des bas salaires, recours aux heures supplémentaires et rachat exceptionnel de jours de congés compris ;

– « exonérations ciblées » les dispositifs d’exonérations de prélèvements sociaux bénéficiant à des secteurs économiques ou zones géographiques donnés ;

– « niches sociales » les dispositifs consistant en une exemption d’assiette pour le calcul des prélèvements sociaux. S’agissant plus précisément des cotisations sociales, et contrairement aux deux autres catégories ci-dessus, les niches sociales portent à la fois sur les cotisations patronales et salariales, et s’étendent même aux régimes complémentaires de retraite ainsi qu’à l’assurance chômage, n’ouvrant aucun droit aux assurés.

La relative technicité du vocabulaire ne doit dissimuler ni l’importance ni la portée du sujet. Il suffit en effet de considérer les montants en cause : 28,7 milliards d’euros en 2007 pour les seuls allégements généraux et exonérations ciblées, de l’ordre de 41 milliards d’euros pour les exemptions d’assiette en 2005, à rapprocher par exemple du niveau du déficit budgétaire, soit 38,4 milliards d’euros ⁽³⁾ en projet de loi de règlement pour 2007.

Au demeurant, chacune de ces catégories de mesures a déjà occasionné de vifs débats : le spectre d’un « cadeau aux patrons » plane sur les allégements généraux ; certaines exonérations ciblées ont été mises en cause, y compris à l’initiative du Gouvernement, dont le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 proposait l’extinction du dispositif spécifique bénéficiant aux « organismes d’intérêt général » dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) ; et c’est également à l’automne dernier, dans le cadre de l’examen de ce projet de loi, que l’Assemblée nationale s’est efforcée de mettre fin à l’anomalie qui faisait que la distribution de stock-options et les attributions gratuites d’actions échappaient totalement à l’assiette des prélèvements sociaux.

Au-delà, le sujet des exonérations de cotisations sociales conduit nécessairement à évoquer les problèmes de fond de notre économie et de notre société :

– quelle réforme des modalités de financement de notre protection sociale ?

– comment soutenir la compétitivité de nos entreprises ?

– à quel niveau les salaires, et particulièrement le salaire minimum, doivent-ils s’établir ?

– comment améliorer l’efficacité du système de formation, tant scolaire que professionnel, afin notamment d’augmenter la compétence des salariés concernés par les allégements généraux ?

Il ne revenait bien évidemment pas à la mission d’information commune d’apporter des réponses à chacune de ces questions, mais elle les a bien souvent abordées, dès sa réunion constitutive tenue le 12 décembre 2007 puis au cours de ses six mois de travaux : vingt réunions d’une durée totale de près de 32 heures, durant lesquelles elle a notamment auditionné 49 personnalités représentant 29 organismes (professionnels, syndicaux), administrations, centres de recherche, etc.

LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION COMMUNE

Proposition n° 1 : Abaisser progressivement le seuil de sortie des allégements généraux jusqu’à 1,4 SMIC.

Proposition n° 2 : Réserver les allégements généraux accordés à une entreprise aux seuls 500 ou 1 000 premiers emplois.

Proposition n° 3 : Définir le barème des allégements indépendamment de la référence au SMIC.

Proposition n° 4 : Programmer l’extinction des allégements généraux parallèlement à l’amélioration de la qualification des salariés.

Proposition n° 5 : Annualiser progressivement le calcul des allégements généraux.

Proposition n° 6 : Calculer le montant des allégements généraux sur les minima de branche lorsque ceux-ci sont inférieurs au SMIC.

Proposition n° 7 : Conditionner le bénéfice des allégements généraux à l’ouverture d’une négociation sur les salaires dans l’entreprise.

Proposition n° 8 : Adapter le dispositif des allégements généraux afin de réduire le travail à temps partiel subi et de dégager des moyens pour la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA).

Proposition n° 9 : Étendre la procédure de rescrit social aux allégements généraux et aux heures supplémentaires.

Proposition n° 10 : Procéder, au moyen d’un cahier des charges type, à une évaluation précise de chaque exonération ciblée, préalable à l’organisation du débat d’orientation sur les finances sociales de la mi-2009. Plus encore que d’informer le Parlement, il s’agirait, avec cette « révision générale des exonérations de cotisations », de le mettre en position de décider, dispositif par dispositif, d’une consolidation, d’une réforme ou d’une suppression.

Proposition n° 11 : Consolider le respect du principe d’universalité des cotisations en matière d’accidents du travail et de maladies professionnelles.

Proposition n° 12 : Réserver le bénéfice des allégements généraux et des exonérations ciblées aux employeurs à jour de leurs cotisations et contributions.

Proposition n° 13 :

– éviter le cumul de dispositifs d’exonération, en particulier entre allégements généraux et exonérations ciblées ;

– ne pas craindre l’abrogation de dispositifs ciblés qui n’auraient pas fait la preuve de leur efficacité et de leur efficience.

Proposition n° 14 : Privilégier, pour les dispositifs ciblés, les crédits budgétaires par rapport aux moindres recettes, notamment aux fins d’améliorer la maîtrise de la dépense et l’évaluation de la performance de cette dépense.

Proposition n° 15 : À défaut de suppression pure et simple, donner davantage de cohérence, par secteur ou par public visé, au panorama des exonérations ciblées, par exemple en alignant assiettes, taux et durées d’exonération.

Proposition n° 16 : Inclure dans l’annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale, outre la mention, au stade de la présentation de la mesure, du programme budgétaire support de sa compensation, un rappel des objectifs et indicateurs figurant, le cas échéant, dans le PAP correspondant.

Symétriquement, inclure dans les programmes annuels de performances (PAP), à l’instar de ce qui existe pour les dépenses fiscales, un tableau récapitulatif des exonérations de cotisations sociales compensées sur les crédits du programme concerné.

Proposition n° 17 : Clarifier la ligne de partage entre exonérations de cotisations et exemptions d’assiette – qui relèvent d’une philosophie différente – en justifiant le recours à l’une ou à l’autre de ces catégories.

Les exonérations (qui ne suppriment pas de droits à prestation) seraient systématiquement compensées, les « niches » (qui n’ouvrent pas de droits) ne le seraient pas – mais feraient l’objet d’un autre type de contribution.

Proposition n° 18 : Instaurer une contribution annuelle de solidarité, non créatrice de droits, sur les versements et gains connexes au salaire, au titre de l’épargne salariale.

• Assiette : sommes allouées aux salariés au titre de l’intéressement, droits inscrits à la réserve spéciale de participation des salariés aux résultats de l’entreprise, abondement de l’employeur à un plan d’épargne d’entreprise, abondement de l’employeur à un plan d’épargne retraite collectif (PERCO).

• Franchise de 200 euros par bénéficiaire et par an, tous dispositifs confondus, soit approximativement le dixième du montant moyen aujourd’hui alloué au titre de l’épargne salariale aux salariés concernés.

• Taux au-delà de la franchise : 5 %, correspondant à un niveau volontairement faible.

• Recouvrement annuel à la source par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et affectation aux régimes obligatoires de base via l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Proposition n° 19 : Instaurer une contribution de solidarité, non créatrice de droits, sur les niches sociales (hors épargne salariale et actionnariat salarié).

• Assiette :

1.– contributions des employeurs aux régimes de retraite supplémentaire et de prévoyance complémentaire ;

2.– titres-restaurant, chèques-vacances, chèques-transport, avantages accordés par le comité d’entreprise, chèque emploi-service universel (CESU) préfinancé ;

3.– indemnités versées dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’emploi, indemnités de licenciement en dehors d’un tel cadre, indemnités de mise à la retraite, indemnités versées dans le cadre d’un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ; gratifications de départ (« parachutes dorés »).

• Taux : 5 %, correspondant à un niveau volontairement faible.

• Recouvrement à la source par les URSSAF et affectation aux régimes obligatoires de base via l’ACOSS.

Proposition n° 20 : Instaurer une évaluation systématique ex ante sous la forme d’une étude d’impact.

Proposition n° 21 : Prévoir l’obligation d’assortir toute mesure d’exonération ou d’exemption nouvelle d’un gage, c’est-à-dire – au-delà du seul principe de compensation – des moyens d’en assurer la neutralité financière.

Mettre à l’étude, pour ce faire, la possibilité de définir annuellement un « objectif de coût des exonérations de cotisations sociales » (ce qui nécessiterait une modification de la loi organique de 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale).

Proposition n° 22 : Conférer à la loi de financement de la sécurité sociale, dans la loi organique, une fonction de ratification des mesures d’exonération votées en cours d’année en loi ordinaire.

Proposition n° 23 : Prévoir qu’aucune mesure d’exonération ou d’exemption ne puisse faire l’objet d’une tacite reconduction, en fixant sa durée d’existence usuelle à trois ans. Prévoir qu’aucune reconduction ne puisse avoir lieu sans évaluation.

I.- PANORAMA : SÉDIMENTATION ET COMPLEXITÉ

Les « exonérations », fiscales comme sociales, se sont multipliées au fil des années : faciles à créer, y compris à l’initiative du Parlement auquel l’application de l’article 40 de la Constitution réserve davantage de marges de manœuvre en matière de recettes, et n’exigeant pas une lourde gestion administrative, ces mesures ont en outre bénéficié d’un a priori favorable et, en quelque sorte, décomplexé, puisqu’elles permettaient de diminuer un taux de prélèvements obligatoires souvent jugé excessif.

Il n’est pas surprenant que ces dispositifs, parfois associés à des avantages fiscaux, se soient sédimentés pour former un panorama d’une grande complexité : une tendance que trois principes essentiels, à commencer par la compensation par l’État des pertes de recettes ainsi occasionnées aux organismes de sécurité sociale, n’ont pu freiner.

Quant aux exemples fournis par les pays voisins, ils font apparaître des situations extrêmement différentes, tant il est vrai que les systèmes sociaux sont marqués par l’histoire.

A. TROIS CATÉGORIES DE DISPOSITIFS

Un trait commun : indépendamment de toute considération, à ce stade, sur leur efficacité ou leur légitimité, le simple constat d’un fort accroissement en nombre comme en volume des différents dispositifs d’exonération.

En novembre 2007, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a publié un bilan remarquablement instructif de l’évolution des exonérations générales et ciblées depuis 1991 (ACOSS Stat n° 57). Les chiffres sont sans appel : de 1,3 % des cotisations collectées par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), leur part est montée à 9,4 % en 2006, pour un montant qui s’élevait alors à 23,8 milliards d’euros. Rapportées aux seules cotisations patronales du secteur privé, les exonérations atteignaient 19,4 % en 2006. Leur dynamisme est particulièrement remarquable : en 2006, elles ont ainsi progressé de 13,2 % par rapport à 2005, où elles étaient déjà en hausse de 4,7 %. De ce fait, elles ont contribué à freiner la croissance des encaissements du secteur privé de 1 point en 2006 (contre 0,2 point en 2005).

Quant aux niches sociales, leur évolution est, par construction, connue avec moins de précision, car elles sont plus difficiles à chiffrer, notamment lorsqu’elles sont en outre assorties d’une exonération fiscale. Mais tant la Cour des comptes (RALFSS de septembre 2007) que le Gouvernement (rapport au Parlement de novembre 2007) soulignent le dynamisme des assiettes exemptées, supérieur à celui de la masse salariale, et plus particulièrement la forte croissance des dispositifs d’épargne salariale mais aussi des titres-restaurant.

1. Allégements généraux : des objectifs mouvants

Accompagnant le retour de la pensée économique vers les modes de raisonnement de l’école « classique », l’idée consistant à abaisser le prélèvement fiscal ou social afin d’encourager l’emploi est ancienne. Mais avant d’être orientée vers les bas salaires, cette politique visait à soutenir d’autres priorités, annonçant ainsi la logique des futures « exonérations ciblées » : soit certaines catégories de populations, tels les jeunes (apprentissage, contrats de qualification et d’orientation) ou les chômeurs de longue durée (contrats initiative emploi, emploi-solidarité et emploi-consolidé, aides à la création ou à la reprise d’entreprise, aides aux associations intermédiaires), soit certaines entreprises (embauche d’un premier salarié), soit encore certains types d’emplois (travail à temps partiel). Cela étant, le montant consacré à ces différentes politiques ne dépassait pas 1,5 milliard d’euros en 1993.

Au début des années 1990, plusieurs rapports, tels ceux de MM. Jean-Michel Charpin (1992), Bernard Brunhes (1993) et Gérard Maarek (1994) dans le cadre du Commissariat général du Plan, recommandaient donc la mise en place d’allégements de cotisations à la fois plus amples et plus généraux.

Depuis 1993, la réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale pour les bas salaires, précédée par la mise en place, en 1992, d’un abattement de cotisations patronales en faveur du travail à temps partiel, constitue une orientation fondamentale de la politique de l’emploi qui n’a pas été remise en cause, même si certaines de ses modalités (salariés bénéficiaires, taux d’exonération, …) ont été adaptées au fil des années, et cela à une fréquence probablement trop importante pour ne pas nuire à la lisibilité de ses objectifs.

Cette relative continuité, indépendamment des majorités politiques qui se sont succédé, s’explique sans nul doute par une caractéristique tout aussi constante du marché du travail dans notre pays : le coût élevé de la main-d’œuvre peu qualifiée.

Selon les données recueillies par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans la troisième édition de son rapport annuel Réformes économiques. Objectif croissance. Politiques structurelles : indicateurs, priorités et analyses, paru en mars 2008, la France avait en 2006 le taux le plus élevé de salaire minimum rapporté au salaire médian : de l’ordre de 62 %, contre une moyenne d’un peu moins de 45 % pour l’ensemble des États membres. En outre, entre 2003 et 2006, ce taux s’est accru d’environ 5 points. Toutefois, en termes de salaire horaire brut, au sein de l’Europe des quinze, la France ne se classait qu’au dixième rang.

Cotisations patronales incluses, notre pays perd la première place parmi les États membres de l’OCDE, au profit de la Nouvelle-Zélande, de l’Autriche et du Luxembourg. Mais si le coût de la main-d’œuvre au salaire minimum rapporté à celui du salaire médian tombe alors à un peu plus de 50 %, on n’en constate pas moins la même progression (+ 5 points) entre 2003 et 2006 et la persistance d’un différentiel de près de 10 points avec la moyenne de l’OCDE. Au sein de l’Europe des quinze, la France se situait en 2005 en troisième position quant au poids des cotisations patronales dans le coût salarial moyen et en cinquième position en matière de coût salarial horaire.

Face à ce handicap de compétitivité, le rapport de l’OCDE, estimant que la France – malgré un niveau élevé de productivité par heure travaillée qui lui permet de se situer globalement en bien meilleure position au sein de l’Union européenne (neuvième sur quinze) – reste confrontée à une trop faible utilisation de ses ressources en main-d’œuvre, confirme son diagnostic ainsi que ses préconisations des années précédentes : diminuer le coût du travail peu qualifié et des jeunes, mais aussi augmenter le taux d’activité des seniors.

De même, saisi le 20 décembre 2007 par le Gouvernement d’un projet de réforme des modalités de revalorisation du SMIC, le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE), dans son avis rendu le 6 février 2008, tout en rappelant que « le SMIC fait partie des consensus nationaux structurants », n’en observe pas moins que son évolution « depuis le milieu des années 1990 [est] plus rapide que celle du salaire médian ».

Le graphique ci-dessous, établi par la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE, ministère de l’économie) à partir des déclarations annuelles de données sociales (DADS) remplies par les entreprises, illustre les différentes phases de l’évolution du SMIC par rapport au salaire médian.

ÉVOLUTION DU RAPPORT ENTRE LE SMIC ET LE SALAIRE MÉDIAN (1952-2004)

Source : direction générale du Trésor et de la politique économique.

Le commentaire qu’en présente la Cour des comptes dans sa communication à la commission des finances sur les exonérations de charges sociales en faveur des peu qualifiés est tout à fait éclairant :

« – avant 1968, et il s’agissait alors du SMIG, ce dernier décroche du salaire médian ;

« – de 1968 jusque vers 1983, le SMIC, créé à la suite des accords de Grenelle, augmente plus vite que le salaire médian ;

« – de 1983 à 1995, la politique de “désinflation compétitive” et de maîtrise des coûts salariaux ralentit la hausse du SMIC, qui devient à nouveau plus faible que celle du salaire médian ;

« – enfin, depuis 1995, un nouveau retournement a eu lieu, avec une hausse beaucoup plus soutenue du SMIC que du salaire médian, liée à la fois aux coups de pouce et à la convergence des GMR [garanties mensuelles de rémunération] nés de la réduction de la durée du travail ».

Si le contexte demeure donc inchangé depuis quinze ans, les objectifs assignés aux allégements généraux ont en revanche considérablement évolué avec le temps : 1993, 1997, 2002, 2007 – quatre dates délimitant autant de phases dans l’utilisation d’un même outil que d’étapes dans la progression continue de son coût et que résume ce graphique réalisé par le Centre d’études de l’emploi.

LES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS SOCIALES (1993-2006)

Source : Centre d’études de l’emploi, Connaissance de l’emploi n° 24 (janvier 2006) : Y. L’Horty, « Dix ans d’évaluation des exonérations sur les bas salaires ».

a) 1993 : la diminution du coût du travail

C’est au titre I^er (articles 1^er à 4) de la loi n° 93-953 du 27 juillet 1993 relative au développement de l’emploi et de l’apprentissage que remonte l’institution d’un allégement des cotisations patronales d’allocations familiales, qui fut inscrit à l’article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale : exonération totale (5,4 points de cotisations) jusqu’à 1,1 SMIC et de moitié entre 1,1 et 1,2 SMIC, applicable aux gains et rémunérations versés à compter du 1^er juillet 1993.

Cinq mois plus tard, l’article 1^er de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle prévoyait de porter ces seuils par étapes, jusqu’au 1^er janvier 1998, à respectivement 1,6 et 1,7 SMIC. S’il débutait, pour des motifs d’ordre budgétaire, par les bas salaires, l’allégement était donc destiné à s’étendre à des niveaux de salaires qu’il paraît difficile de qualifier de « bas ».

Le dispositif a cependant pris une tout autre ampleur et une tout autre nature avec l’article 1^er de la loi n° 95-882 du 4 août 1995 relative à des mesures d’urgence pour l’emploi et la sécurité sociale, qui a mis en place une réduction dégressive dite « ristourne Juppé » au profit de l’ensemble des employeurs du secteur privé soumis à l’obligation d’assurance chômage (à l’exception des particuliers employant des salariés à domicile) : une baisse de la part patronale des cotisations sociales fixée (par décret) à 12,8 points au niveau du SMIC, puis s’annulant lorsque le salaire parvient à un seuil de 1,2 SMIC (article L. 241-13 du code de la sécurité sociale).

D’abord cumulable avec l’allégement créé en 1993, la ristourne a été fusionnée avec cet allégement au 1^er octobre 1995 pour atteindre ainsi 18,2 points au niveau du SMIC, le seuil étant quant à lui porté à 1,33 SMIC (et ramené à 1,3 SMIC au 1^er janvier 1998), niveaux successifs devant permettre de maîtriser l’évolution de l’enveloppe budgétaire consacrée au dispositif. Plafonné à un montant égal à 18,2 % du SMIC mensuel, il excluait en principe tout cumul avec une autre exonération.

Dans ce schéma, dont les économistes et experts entendus par la mission se sont attachés à mettre en lumière le caractère « offensif », la réduction des cotisations sociales n’avait en effet pas d’autre objectif que d’abaisser les charges pesant sur les bas salaires et de contribuer ainsi à la lutte contre les délocalisations menaçant l’économie française. S’inscrivant dans le contexte d’une forte augmentation du SMIC (+ 4 % au 1^er juillet 1995, augmentation sans précédent depuis 1981, puis + 2,51 % au 1^er juillet 1996), cette réforme a véritablement marqué une nouvelle orientation de la politique d’exonérations, plus spécifiquement à destination des bas salaires.

*

En 1996, les allégements généraux s’élevaient à 6 milliards d’euros.

b) 1997 : l’incitation à la réduction du temps de travail et la compensation de son coût

Dès la loi n° 96-502 du 11 juin 1996 tendant à favoriser l’emploi par l’aménagement et la réduction conventionnels du temps de travail, dite « loi de Robien », un lien a été établi entre réduction du temps de travail et allégements de cotisations patronales de sécurité sociale. Elle instituait en effet un abattement de 30 % à 50 % des cotisations patronales en faveur des entreprises réduisant l’horaire de travail d’au moins 10 % et embauchant (ou renonçant à des licenciements) au moins à hauteur de 10 % de leurs salariés.

La durée de sept années pendant laquelle elles devaient bénéficier de la loi n’a cependant pas trouvé à s’appliquer, la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d’orientation et d’incitation relative à la réduction du temps de travail, dite « loi Aubry 1 », ayant instauré une aide forfaitaire et dégressive sur cinq ans au bénéfice des entreprises qui réduiraient le temps de travail d’au moins 10 % et s’engageraient à embaucher à hauteur d’au moins 6 % de leur effectif.

La loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, dite « loi Aubry 2 », a ensuite prévu que les entreprises appliquant un accord collectif fixant la durée du travail au plus, soit à 35 heures hebdomadaires, soit à 1 600 heures annuelles, tout en s’engageant à créer ou à préserver des emplois, bénéficieraient d’une réduction de cotisations sociales s’élevant à 26 points au niveau du SMIC puis dégressive jusqu’à 1,8 SMIC, venant s’ajouter à l’aide pérenne instaurée deux ans plus tôt.

Ce faisant, ces réductions générales de cotisations sociales changeaient fondamentalement de nature : après la phase « offensive » des années 1993-1997, s’ouvrait ainsi une seconde phase, « défensive », qui s’est prolongée jusqu’à nos jours, la ristourne dégressive, au lieu de contribuer à la baisse des charges sur les bas salaires, vient compenser les effets de la mise en place de la réduction du temps de travail. De même, la cible de cette mesure connaissait une évolution, davantage orientée vers les entreprises de main-d’œuvre, les petites entreprises, le commerce, l’artisanat ou les services.

En 2001, les allégements généraux s’élevaient à 13,3 milliards d’euros.

c) 2002 : l’harmonisation des SMIC

La loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l’emploi, dite « loi Fillon », a fusionné les dispositifs antérieurs de réduction de cotisations patronales de sécurité sociale, à savoir la ristourne « Juppé » et les allégements « Aubry 2 ».

Elle a par ailleurs compensé la convergence, au 1^er juillet 2005, des sept niveaux de salaire minimum – les cinq « garanties mensuelles de rémunération » (GMR) créées par la « loi Aubry 2 », le « SMIC 35 heures sans GMR » et le « SMIC 39 heures » – vers la GMR la plus élevée en instaurant un régime unique de réduction dégressive de 26 points au niveau du SMIC, s’annulant progressivement jusqu’à 1,7 SMIC. Ce seuil a ensuite été ramené à 1,6 SMIC à compter du 1^er juillet 2005 par l’article 129 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004). Pour les rémunérations versées à compter du 1^er juillet 2007 jusqu’au dix-neuvième salarié inclus, l’article 41 de la loi de finances pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006) a porté à 28,1 points le coefficient de la réduction, soit l’intégralité des cotisations au titre de la maladie, de la famille et de la retraite. Pour un salarié payé au SMIC, l’employeur ne verse désormais qu’environ 4 % de cotisations patronales.

Il faut enfin relever que cette réduction peut être cumulée avec trois autres exonérations :

– la réduction sur l’avantage repas dans le secteur de l’hôtellerie, des cafés et de la restauration (HCR) ;

– l’exonération de cotisations patronales accordée, dans la limite d’un plafond journalier de rémunération égal à 1,5 SMIC, en faveur des groupements d’employeurs agricoles embauchant des salariés en contrat à durée indéterminée ;

– l’exonération de cotisations patronales, dans la limite d’un plafond journalier de rémunération égal à 1,5 SMIC, en faveur des employeurs de salariés agricoles dont le contrat à durée déterminée est transformé en contrat à durée indéterminée.

En 2006, les allégements généraux s’élevaient à 18,4 milliards d’euros.

d) 2007 : les heures supplémentaires et les rachats exceptionnels de jours de congés

Traduisant l’un des engagements pris par le Président de la République durant la campagne électorale, la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite loi « TEPA », a institué, à compter du 1^er octobre 2007, une exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires ou complémentaires, applicable à l’ensemble des salariés, du secteur privé comme du secteur public, à temps complet ou à temps partiel.

Désormais majorées à 25 % pour l’ensemble des entreprises, y compris celles comptant au plus vingt salariés, les heures supplémentaires bénéficient d’une déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales (article L. 241-18 du code de la sécurité sociale). Fixé par décret, le montant de cette déduction est plus important pour les entreprises comptant au plus vingt salariés (1,50 € par heure contre 0,50 € par heure). En outre, le dispositif est conçu de telle sorte que la hausse de la rémunération horaire moyenne consécutive à la majoration des heures supplémentaires n’entraîne plus une diminution du taux de l’allégement général sur les bas salaires. En effet, l’allégement n’est plus fondé sur un salaire horaire moyen calculé en rapportant le salaire mensuel au nombre d’heures rémunérées, le recours à des heures supplémentaires provoquant alors une hausse de ce salaire horaire moyen et donc une baisse des allégements, du fait de la majoration du paiement de ces heures supplémentaires. Depuis le 1^er octobre 2007, le taux de la réduction générale de cotisations patronales est calculé sur une base strictement mensuelle, excluant la rémunération des heures supplémentaires, ce qui conduit à accroître le montant de l’allégement et, par conséquent, la perte de recettes pour la sécurité sociale.

Les heures supplémentaires bénéficient également d’une réduction de cotisations sociales salariales proportionnelle au montant de la rémunération, ne pouvant dépasser le montant total des cotisations et contributions, légales ou conventionnelles, rendues obligatoires par la loi (article L. 241-17 du même code). Le taux de la réduction est ainsi de 21,5 % pour les rémunérations inférieures au plafond de la sécurité sociale. Le montant de la réduction est calculé en fonction de l’ensemble du prélèvement social relatif aux heures supplémentaires, mais s’impute sur les seules cotisations maladie et vieillesse dues au titre de la rémunération du mois (heures normales et heures supplémentaires).

Par ailleurs, afin de ne pas modifier l’économie d’autres avantages fiscaux ou sociaux soumis à condition de ressources dont bénéficient les salariés concernés, la rémunération des heures supplémentaires et complémentaires est réintégrée dans le revenu fiscal de référence. Enfin, cette rémunération est prise en compte dans le calcul des limites conditionnant le bénéfice de la prime pour l’emploi (PPE).

Enfin, la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d’achat autorise les salariés à convertir en rémunération les droits correspondant à des journées de réduction du temps de travail (RTT), faculté également ouverte aux salariés titulaires d’une convention en forfait jours, ayant affecté des jours de repos à un compte épargne-temps ou dont le paiement des heures supplémentaires a été remplacé par un repos compensateur de remplacement équivalent. Les demi-journées ou journées qui entrent dans ce cadre donnent lieu à une majoration de salaire au moins égale au taux de majoration de la première heure supplémentaire applicable à l’entreprise. Le rachat des jours acquis au 31 décembre 2007 bénéficie d’une exonération salariale et patronale totale de cotisations et contributions sociales (à l’exception de la CSG et de la CRDS), mais les sommes perçues sont soumises à l’impôt sur le revenu ; pour les jours acquis en 2008 et 2009, les rémunérations bénéficient des exonérations fiscales et sociales prévues par la loi « TEPA ».

En 2007, selon le rapport présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale le 18 juin 2008, les allégements généraux devaient s’élever à 21,2 milliards d’euros, dont 615 millions d’euros au titre des heures supplémentaires et complémentaires. Outre l’entrée en vigueur de cette dernière mesure, plusieurs éléments expliquent la croissance rapide de ces montants : le dynamisme de la masse salariale (+ 4,8 %) ; le passage, au 1^er juillet, au taux maximum de la réduction (28,1 points) pour les entreprises de moins de vingt salariés (320 millions d’euros pour le second semestre) ; l’application des allégements généraux sur les heures rémunérées de toute nature (+ 700 millions d’euros) ; les effets de la loi « TEPA » à compter du dernier trimestre.

En 2008, du fait principalement de l’incidence en année pleine du dispositif « TEPA », évaluée à 5,1 milliards d’euros (dont 1 milliard au titre de la réduction générale de cotisations patronales), le montant total des allégements généraux, heures supplémentaires (3,3 milliards d’euros) et rachats exceptionnels de jours de congés (369 millions d’euros) ⁽⁴⁾ compris, devait atteindre 26,7 milliards d’euros. La revalorisation exceptionnelle du SMIC intervenue en mars contribuerait à hauteur de 300 millions d’euros à cette hausse du montant consacré aux allégements généraux.

À partir des données issues des déclarations de cotisations aux URSSAF relatives aux payes du premier trimestre 2008, l’ACOSS indique qu’en mars, 59 % des entreprises mensualisées et 33 % des entreprises trimestrialisées ont bénéficié des exonérations de cotisations ouvertes par la loi « TEPA », pour 170 millions d’heures supplémentaires déclarées au cours de janvier à mars inclus. Les entreprises de petite taille y ont moins recouru, tandis que la part des entreprises utilisatrices s’avère supérieure à la moyenne dans l’industrie, la construction, le commerce, le secteur HCR et les transports, mais aussi dans les zones rurales.

Les résultats issus des déclarations relatives à la paye d’avril sont moins exhaustifs, car ils portent par construction essentiellement sur les entreprises de dix salariés et plus, assujetties à l’obligation de mensualisation de ces déclarations. 55 % des entreprises mensualisées ont recouru aux exonérations « TEPA », contre 54 % en mars (données révisées).

Selon l’ACOSS, le montant déclaré des exonérations d’heures supplémentaires s’élevait à 650 millions d’euros pour les trois premiers mois de 2008, en hausse de 14,2 % par rapport au dernier trimestre de 2007. Elle estime toutefois qu’il est « trop tôt pour interpréter ces évolutions », considérant que la base de référence est lestée par un mois d’octobre bas (en raison de la mise en place du dispositif et des décalages de paiement dans certaines entreprises) et que le manque de recul ne permet pas de proposer de corrections au vu des variations saisonnières.

Les lois de finances et de financement pour 2008 ont été bâties sur une hypothèse de 900 millions d’heures supplémentaires, dont le Gouvernement reconnaît qu’elle a été surévaluée, son étude d’impact ne disposant pas de statistiques pour les entreprises de moins de dix salariés. Selon une extrapolation réalisée par la DGTPE à partir des données de l’ACOSS relatives au dernier trimestre de 2007, le volume d’heures supplémentaires pour l’année 2008 s’établirait aux alentours de 750 millions.

Compte tenu de l’estimation de la DGTPE, en retrait de près de 20 % sur cette hypothèse, et du fait que, selon le ministère de l’économie, le salaire moyen des personnes déclarant des heures supplémentaires serait également inférieur aux prévisions, le coût total – social et fiscal – du dispositif pourrait s’élever à 4,8 milliards d’euros en 2008, soit un gain de 850 millions d’euros d’exonérations de cotisations.

Enfin, l’ACOSS a publié courant juin les premiers éléments d’information sur la loi pour le pouvoir d’achat, à partir des déclarations de cotisations, dont il ressort un montant de 25 millions d’euros d’assiette (exonéré de cotisations sociales) pour le rachat exceptionnel de jours de congés. L’ACOSS a par ailleurs mené une enquête auprès d’un échantillon d’entreprises. Il apparaît que les trois quarts des entreprises de plus de cinquante salariés entrant dans le cadre de la participation ont effectué des déblocages anticipés à la demande de leurs collaborateurs, pour des sommes de l’ordre de 1 000 euros. Concernant la prime exceptionnelle, 89 000 entreprises ont conclu un accord et 42 000 envisagent de le faire, soit ainsi environ 9 % des entreprises de moins de cinquante salariés, qui sont la cible de ce dispositif. Une entreprise sur cinq disposant d’un accord avec des jours RTT ou un compte épargne-temps compte proposer le rachat de jours à ses salariés. Les jours RTT rachetés début 2008 au titre de l’année 2007 concernent une faible proportion de salariés (moins de 20 %) et sans doute pour un reliquat (de l’ordre de deux ou trois jours). En ce qui concerne les jours de RTT 2008, la faible proportion d’entreprises déclarant effectivement utiliser ce dispositif doit être relativisée, compte tenu du manque de visibilité dont elles disposaient sur ce qu’elles allaient proposer et sur la demande de leurs salariés.

*

Le graphique ci-dessous illustre l’évolution, pour le seul régime général, du montant des allégements généraux de cotisations sociales de 1993 à 2006, qui dépasse désormais le quart des dépenses publiques pour l’emploi.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX
DE COTISATIONS SOCIALES (1993-2006)

(en milliards d’euros)

Source : ACOSS.

Dans sa communication à la commission des finances de juillet 2006, la Cour des comptes distingue trois causes d’accroissement des montants exonérés :

– à seuil salarial inchangé, l’élargissement aux cotisations maladie introduit en 1995 a multiplié par 3,4 le coût de la mesure initiale, puis l’augmentation jusqu’à 26 points résultant de la loi « Aubry 2 » s’est traduite par une augmentation supplémentaire de près de 43 % ;

– le coût en année pleine du relèvement du seuil des exonérations de 1,3 à 1,8 SMIC est évalué à 6,5 milliards d’euros ;

– la revalorisation du SMIC (à seuil salarial inchangé) joue en augmentant à la fois l’assiette qui sert de base au calcul des cotisations sociales et le nombre de salariés compris dans le seuil. Le Centre d’études de l’emploi fait ainsi apparaître que les hausses du SMIC, comme en 2004 et 2005, peuvent, par le jeu des allégements généraux, produire l’effet paradoxal de réduire le coût du travail, relevant que « l’équilibre de la protection sociale devient directement sensible au niveau du salaire minimum, ce qui crée une nouvelle interdépendance entre l’État et les partenaires sociaux et requiert a priori une coordination renforcée ».

Par ailleurs, une note conjointe de la DGTPE et de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES, ministère du travail) datée de décembre 2005 estime que sur les 18,9 milliards d’euros d’allégements alors prévus pour 2006, 8,3 milliards environ correspondent aux allégements généraux sur les bas salaires antérieurs à la mise en œuvre de la réduction du temps de travail, le reste, soit 11,6 milliards, tenant à l’accroissement des allégements lié à la compensation du surcoût horaire pour les entreprises ayant réduit la durée du travail et des hausses du salaire minimum.

Quant à l’évolution des effectifs bénéficiant des allégements généraux, elle est conditionnée par celle des seuils davantage que