RÉSUMÉ DES 34 PROPOSITIONS DU RAPPORTEUR 5

INTRODUCTION 9

1. L’utilisation massive de produits de synthèse très performants 14

a) Des produits de synthèse organochlorés de structures variables 14

b) Des produits phares de l’industrie chimique 15

c) Des produits « miracles » pour l’industrie comme pour les ménages 17

d) Du rêve industriel au cauchemar environnemental 18

2. La haute toxicité d’une substance omniprésente 19

a) Une substance omniprésente dans l’environnement 19

b) La contamination par l’alimentation 21

c) Une toxicité confirmée pour l’homme 25

1. La mise en extinction du produit 27

a) La réglementation nationale et communautaire 28

b) L’encadrement juridique international 33

2. La protection de la santé humaine 36

a) Le contrôle des denrées alimentaires 36

b) Quid de l’eau potable ? 39

3. Les obligations des entreprises polluantes 40

1. Une crise aux répercussions multiples 44

a) Un fleuve contaminé sur toute sa longueur 44

b) Une pollution historique pour l’essentiel 46

c) Des répercussions multiples 54

d) Des questions encore sans réponse 60

2. Le Rhône : un exemple d’une pollution généralisée 63

a) Une contamination d’ampleur nationale 63

b) Une pollution à l’échelle planétaire 67

1. La réaction en deux temps des pouvoirs publics 73

a) Une organisation administrative inadaptée 73

b) Une première réponse : la mise en place d’un dispositif de coordination 83

2. Le Rhône : le fleuve test de l’efficacité du plan national d’actions 84

a) Comment intensifier la réduction des rejets de PCB dans les eaux 85

b) Déterminer le devenir des PCB dans les milieux aquatiques en améliorant les connaissances scientifiques pour gérer cette pollution 92

c) Renforcer les contrôles sur les poissons et les sédiments pour améliorer la gestion des risques sanitaires 98

d) Améliorer la connaissance du risque sanitaire et sa prévention 102

e) Apporter des solutions aux pêcheurs professionnels et amateurs 104

f) Suivre l’exécution du plan 108

CONCLUSION 111

III.— EXAMEN EN COMMISSION 113

IV.— A N N E X E S 121

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR 123

TABLEAUX DE BORD DU PLAN NATIONAL D’ACTIONS 128

RAPPEL CHRONOLOGIQUE 133

– S’appuyer sur les débats des comités de pilotage et de suivi pour élaborer les politiques mises en œuvre dans le cadre de la lutte contre la pollution par les PCB (p. 108)

Le 10 octobre 2007, Madame Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État auprès du ministre d’État, ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durable, chargée de l’écologie, présidait à Lyon le premier Comité de pilotage (COPIL) PCB – Rhône.

La pollution du Rhône par les polychlorobiphényles (PCB) rendait nécessaire une initiative gouvernementale novatrice, un geste fort, en direction de toutes celles et ceux (riverains, élus territoriaux, professionnels, amoureux de la nature) qui s’inquiètent pour l’avenir de cette artère fluviale dont le bassin recouvre près d’un quart de la surface de la France. Historiquement, la majeure partie des activités économiques du bassin du Rhône a un rapport plus ou moins direct avec le système hydrographique ; quand elles n’en viennent pas, elles y conduisent bien souvent.

Le milieu aquatique rhodanien est caractérisé par la richesse de sa biodiversité, qu’il s’agisse des différents milieux qui le composent (cours d’eau et plans d’eau, zones humides, eaux souterraines, eaux de transition), que par les espèces qui y vivent.

Il est aisé, dans ces conditions, de mieux comprendre le fort retentissement dans l’opinion publique de toute pollution venant perturber l’équilibre du bassin du fleuve. Si la présence de produits organiques persistants de type PCB n’est, hélas, pas une nouveauté pour le Rhône, les premières analyses y ayant révélé la présence de PCB remontant à 1986, elle occupe depuis quelques années les devants de l’actualité régionale et nationale.

Courant 2005, M. Cédric Giroud, pêcheur professionnel dans le canal de Jonage, en amont de Lyon, fait analyser la chair de poissons, fruits de sa pêche, afin de rassurer ses clients. Il souhaitait, en toute simplicité, lever leurs inquiétudes suite à une épidémie de botulisme dont avaient été victimes des oiseaux aquatiques dans le secteur du Grand Large, au débouché de ce bras du Rhône. Si les résultats des analyses pratiquées ne détectaient pas de bactéries anaérobies du genre Clostridium (responsables du botulisme), elles démontraient une concentration anormalement élevée de polychlorobiphényles dans la chair des poissons analysés.

Étonnamment, dans un même temps, la direction départementale des services vétérinaires du Rhône procédait, dans le cadre de la surveillance des denrées alimentaires mises en vente sur les étals des marchés, à une analyse de poissons d’eau douce proposés à la commercialisation. Celle-ci révélant une teneur anormalement élevée de PCB dans la chair des poissons, les services vétérinaires alertèrent le Préfet du Rhône.

En réponse à cette alerte sanitaire, le préfet du Rhône interdisait, le 14 septembre 2005, la consommation des poissons pêchés dans les deux zones contaminées : le Canal de Jonage et le plan d’eau du Grand Large. Cette décision administrative ne constituait que le premier maillon d’une chaîne d’arrêtés pris par les préfets des autres départements bordant le Rhône sur la quasi-totalité de son cours, au fur et à mesure que de nouvelles analyses effectuées sur la faune piscicole révélaient sa contamination par les polycholorobiphényles.

Peu de temps après l’arrêté d’interdiction pris par le préfet du Rhône, l’Association des pêcheurs professionnels du Rhône et de l’aval Méditerranée déposait une plainte contre X. Celle-ci devait être, elle aussi, suivie du dépôt de nombreuses autres saisines des tribunaux, émanant de diverses fédérations de pêche de loisirs et de municipalités au premier rang desquelles figure celle déposée par M. Michel Forissier, maire de Meyzieu, le 22 février 2007.

Cette mobilisation traduisant une sourde et légitime inquiétude, qualifiée par certains de « Tchernobyl à la française » était relayée par les médias, d’autant que l’apparent immobilisme des pouvoirs publics laissait libre cours aux bruits les plus divers sur l’origine et les conséquences de ces composés organiques sur la santé humaine. Parallèlement, les préoccupations écologiques et environnementales avaient constitué l’un des thèmes majeurs de la campagne électorale pour l’élection présidentielle et le ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables lançait les prémisses d’une sensibilisation sans pareille de la population en annonçant le « Grenelle de l’environnement ».

Force est de reconnaître que l’absence d’informations claires et précises sur ces produits au nom si barbare et aux effets mal connus ne pouvait que laisser le champ libre au développement d’une forme d’angoisse collective. D’autant plus que l’un des premiers producteurs de PCB au monde est l’entreprise Monsanto, connue pour les OGM. Si l’information ne supprime pas le danger, il apparaît souvent qu’elle permet du moins de s’en protéger au mieux.

C’est dans ces conditions et afin de mieux connaître ce phénomène de pollution, dont le Rhône a été le révélateur (on sait désormais que les PCB sont présents dans la quasi-totalité des réserves aquatiques mondiales) qu’à l’initiative de son président Patrick Ollier, la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire m’a confié, lors de sa réunion 10 octobre 2007, la mission de présenter un rapport sur la pollution du Rhône par les PCB.

Je voudrais remercier ici toutes celles et tous ceux, institutionnels, adhérents d’associations, élus, citoyens, scientifiques, qui m’ont accompagné dans cette démarche cognitive en m’apportant leur concours et leurs connaissances sur un sujet technique et complexe. Ils m’ont ainsi permis de lever un coin du voile qui recouvrait une pollution que nous devons impérativement prendre en compte pour assurer, au-delà du seul Rhône, le devenir de la planète.

I.— LES PCB, DES POLLUANTS ORGANIQUES
DÉSORMAIS INTERDITS

Synthétisés en laboratoire dès 1881 en Allemagne, les PCB, ou polychlorobiphényles, sont des produits chimiques n’existant pas à l’état naturel et contenant un nombre variable d’atomes de chlore. Cette appellation ne regroupe pas moins de 209 molécules différentes, ou congénères, dont les structures sont plus ou moins complexes. Ces différents congénères ont en commun des propriétés physiques particulières qui en ont fait l’un des symboles de l’aventure industrielle et de la révolution chimique du XX^ème siècle.

Ce n’est qu’après plusieurs décennies d’utilisation massive que des études toxicologiques ont conduit non seulement à interdire la production et l’utilisation des PCB, mais encore à en réglementer leur élimination.

Face aux dangers sanitaires et environnementaux que représentent les polluants organiques persistants, les pouvoirs publics ont élaboré, tant à l’échelon européen qu’au niveau national diverses réglementations afin d’en limiter les rejets dans l’environnement. Toutefois, le recours massif à ces dérivés chlorés et leur utilisation sans précaution pendant près de cinquante années ont contaminé le milieu naturel, créant une pollution historique des sols et des cours d’eau.

En France, la pollution du Rhône est, depuis 2005, le révélateur d’une contamination générale aux multiples répercussions. L’action des riverains, relayée par les ONG et les élus locaux, a interpellé les pouvoirs publics et servi de déclencheur à une action gouvernementale d’envergure.

A.— UN PRODUIT DE SYNTHÈSE PERFORMANT MAIS TOXIQUE

Les PCB sont des composés organiques chlorés dérivés du benzène. Ils sont obtenus par chloration du radical biphényle (constitué de deux cycles aromatiques ou noyaux benzéniques reliés). Au cours de la chloration, les atomes de chlore (au nombre de un à dix) sont substitués aux atomes d’hydrogène du radical biphényle en présence d’un composé chimique facilitant la substitution. Les composés organiques ainsi obtenus présentent des propriétés spécifiques : une grande stabilité à la chaleur, une très faible inflammabilité et une très grande viscosité.

Ces caractéristiques physiques exceptionnelles en ont fait des produits industriels de base, entrant dans la composition et la fabrication de nombreuses autres substances qui ont progressivement colonisé l’environnement quotidien de l’Homme du vingtième siècle. Appréciés pour leurs usages multiples et leurs coûts relativement modiques, les PCB ont été largement utilisés à divers stades de la production industrielle de masse à une époque où l’on se souciait beaucoup plus du développement économique que de l’impact sanitaire et environnemental des substances mises sur le marché.

Si les polychlorobiphényles présentaient un réel intérêt dans le développement de produits industriels innovants, ces mêmes caractéristiques de stabilité et de résistance à la chaleur qui leur avaient donné un statut particulier auprès des industriels sont ensuite apparues comme des inconvénients majeurs tant pour la santé humaine que pour l’environnement.

Bien que les effets sanitaires sur l’homme des PCB aient été connus dès 1937, ce n’est qu’après un épisode d’intoxication massive au Japon et à Taïwan à la fin des années soixante et la mise en évidence de leur présence persistante dans les milieux naturels que la Suède (1972), les États-Unis (1976) et la France (1979) ont interdit leur utilisation en application ouverte, puis que leur production, leur utilisation et leur commercialisation ont été interdites définitivement en France en 1987.

1. L’utilisation massive de produits de synthèse très performants

La production mondiale de PCB, entre le début de leur production industrielle en 1929 et leur interdiction en France en 1987 est estimée à environ 1,3 million de tonnes, dont près de 400 000 tonnes seraient actuellement dispersées dans l’environnement. Sur une période plus courte, la production cumulée des deux unités françaises de Jarrie et de Pont-de-Claix est estimée à près de 180 000 tonnes dont environ 124 000 tonnes (78 %) étaient destinées au marché français.

Outre le développement considérable de la chimie du chlore au sortir de la première guerre mondiale, une production aussi importante trouve son explication dans les qualités intrinsèques des PCB qui ont conduit à leur emploi dans des secteurs industriels très diversifiés.

a) Des produits de synthèse organochlorés de structures variables

Sans entrer dans le détail de la structure moléculaire des polychlorobiphényles, il convient de rappeler que ces composés organiques de synthèse sont constitués d’atomes de carbone, C, (au nombre de 12), d’atomes d’hydrogène, H, (compris entre 1 et 9) et de chlore, Cl, (également compris entre 1 et 10). La formule chimique générale des PCB se présente sous la forme suivante :

C₁₂ Hx Cly ,

dans laquelle x est un chiffre compris entre zéro et neuf et y est un nombre obtenu par soustraction du nombre d’atomes retenus pour l’hydrogène. Les deux noyaux benzéniques qui le composent peuvent se situer dans l’espace dans des configurations diverses, qui se combinent avec le degré de chloration de chaque composé, ce qui explique que, partant d’une formule générique, on puisse théoriquement obtenir pas moins de 209 combinaisons différentes, appelés congénères.

En théorie, 209 composés sont susceptibles de répondre à la formule chimique générale des PCB. Ce total correspond aux différentes places occupées par un nombre variable d’atomes d’hydrogène et de chlore mis en jeu, que ce soit selon les portions respectives sur le radical biphényle ou selon la configuration spatiale de la molécule (structure co-planaire [les plus toxiques], structure plus ou moins décalée par rapport à un même plan).

En fait, compte tenu des contraintes thermodynamiques (chaleur et pression), du processus chimique particulier de la réaction de chloration du radical biphényle et des contraintes de configurations spatiales des PCB, le nombre de congénères (de PCB différents) existants se situe entre 130 et 150.

À l’issue de la synthèse industrielle conduisant à la production de PCB, on obtient un mélange de plusieurs congénères qu’il est difficile d’isoler les uns des autres. Les produits commercialisés sous diverses appellations correspondent, de fait, à un mélange de molécules de différents PCB.

b) Des produits phares de l’industrie chimique

C’est dans le sud des États-Unis, à Anniston petite ville de l’Alabama, que la firme Swann Chemicals Company (rachetée en 1935 par la Monsanto Chemicals Company) a initié, dès 1929, la production industrielle des polychorobiphényles. La production de PCB sur le site d’Anniston continuera jusqu’en octobre 1977, date à laquelle la production des PCB sera définitivement interdite aux États-Unis.

En Europe, les industries chimiques belges, italiennes et françaises ont imité leurs homologues américaines. Le paysage industriel s’est ainsi enrichi, au cours des années trente, de plusieurs unités de production chimique spécialisées. Dans un monde où l’industrie chimique et l’électrification du territoire étaient en plein essor, des pays comme le Japon et l’ancienne Union Soviétique ont eux aussi développé des sites de production de PCB.

Les PCB ont été commercialisés sous de nombreuses appellations données soit par les industriels de la chimie qui les produisaient, soit par les industries qui les utilisaient dans la fabrication de nombreux appareils. Les principales marques ou appellations sous lesquelles les PCB ont été vendues sont les suivantes :

– Asbestol, Aroclor, Askarel, Bakola 131, Chlorextol, Clophen, Hydol, Inerteen, Noflamol, Pyranol, Pyrenol, Saft-Khul et Therminol aux États-Unis ;

– Asbestol, Abuntol, Hydol, Phenoclor, Pyralène et Therminol en France ;

– Apirolio et Fenclor en Italie ;

– Askarel et Pyroclor au Royaume-Uni ;

– Clophen en Allemagne ;

– Delor en Tchécoslovaquie ;

– Sovol et Sovtol dans les pays de l’ex-URSS.

La production française de PCB était, pour des raisons historiques, localisée dans la région grenobloise, sur deux sites : Jarrie et Pont-de-Claix. Pendant la première guerre mondiale, l’Isère avait été choisie, en raison de son éloignement du front, pour développer une industrie du chlore afin de produire des gaz permettant de riposter aux attaques allemandes. C’est donc tout naturellement qu’une fois les commandes de l’armée taries, les industriels se tournèrent vers la production de dérivés chlorés permettant ainsi de réutiliser des investissements matériels et un savoir faire humain.

Les 140 000 tonnes de la production française destinées au marché national se sont réparties environ pour 89 % pour un usage sous la forme de fluides diélectriques (appareils électriques de type transformateurs et condensateurs) et pour 11 % pour des usages dispersifs dans des applications dites ouvertes. À partir de 1970, quatre clients représentaient l’essentiel des ventes de fluides diélectriques commercialisés par la société Prodelec. Trois d’entre eux, France Transfo (groupe Schneider) en Meurthe et Moselle, Merlin-Gerin (Grenoble) et la CEM (Le Havre) utilisaient les PCB pour la fabrication de transformateurs, le quatrième, Alsthom, pour celle de condensateurs. Il convient de noter que les usages ouverts (huiles industrielles, plastifiants, joints de scellement, encres, peintures…) sont devenus de plus en plus marginaux jusqu’à leur interdiction en 1979.

L’exportation des PCB de fabrication française s’est véritablement développée à partir des années 1975, se concentrant en priorité sur l’ancienne URSS, la Belgique, l’Espagne et le reste de l’Europe. Le principal producteur européen de PCB était la société allemande Bayer.

Il est particulièrement malaisé d’appréhender le volume cumulé total de PCB présent sur le territoire national car, outre les 140 000 tonnes de la production française destinées au marché national, toutes utilisations confondues pendant 35 années, il conviendrait d’ajouter, sur cette même période, les volumes contenus dans les appareils et les produits finis importés.

Les deux sites de production historique demeurent aujourd’hui spécialisés majoritairement dans la chimie du chlore et sont exploités par les entreprises Arkema pour le site de Jarrie et RHODIA Chimie pour celui de Pont-de-Claix. Il convient de souligner que les deux sociétés qui gèrent actuellement ces deux sites ont repris les activités d’anciennes sociétés et n’ont que peu de points communs avec la SECEMAEU et la Société du Chlore Liquide qui avaient respectivement créé à Jarrie et à Pont-de-Claix les activités de production de PCB dans les années trente.

c) Des produits « miracles » pour l’industrie comme pour les ménages

Les PCB ont l’apparence d’un liquide huileux incolore. Ils présentent une grande stabilité à la chaleur et une forte résistance au feu. Autant de caractéristiques physiques intéressantes pour l’ensemble des industries, que ce soit pour participer aux processus de fabrication eux-mêmes que pour inclure ces produits au sein d’appareils destinés à la commercialisation.

Les propriétés physiques des PCB sont généralement accentuées en fonction de leur degré de chloration et de la structure propre de leur molécule. C’est ainsi que, selon les positions occupées par les atomes de chlores sur le radical biphényle, le congénère obtenu sera plus ou moins stable, notamment d’un point de vue thermo-dynamique.

Les polychlorobiphényles sont des substances qui présentent la capacité d’emmagasiner de l’énergie électrostatique. Ils peuvent donc être exposés à un champ électrique élevé. Cette propriété a rendu les PCB particulièrement attrayants dans le phénomène d’électrification de la planète au siècle dernier. C’est la raison pour laquelle, ils ont été abondamment utilisés dans l’ensemble des appareils électriques, principalement les transformateurs, les condensateurs (industriels ou ménagers) et les électro-aimants, ainsi que dans les ballasts des lampes à fluorescence et des systèmes d’éclairage au néon.

Par ailleurs, les PCB présentent d’intéressantes qualités adhésives (qui leur permettent par ailleurs de se fixer sur les particules en suspension dans l’eau) qui en ont fait des agents largement utilisés en système dispersif, donc ouvert. Cette propriété explique leur large utilisation dans les encres (principalement celles des systèmes de reprographie par effet thermique), les pâtes à papier, les textiles (notamment les textiles synthétiques), les revêtements de sols tels que les linoléums, les peintures, les câbles, les cordes. On retrouve également les PCB dans différents adhésifs, les caoutchoucs, les joints d’isolations et les mastics et certains carburants. Les PCB entraient aussi dans la composition des polychlorures de vinyle, ainsi que dans les cartes électroniques.

Leur stabilité élevée à la chaleur, leur capacité à transmettre la chaleur dégagée par une résistance électrique et leur pouvoir isolant en ont fait le fluide thermo-vecteur utilisé largement pendant une trentaine d’années dans les radiateurs à bains d’huile.

Leur forte propriété lubrifiante a également conduit à se servir des PCB comme fluides hydrauliques, comme huiles de lubrification dans certains appareils mettant en contact des pièces animées de mouvements et comme huile d’usinage de métaux.

Leur viscosité a conduit à utiliser les polychlorobiphényles comme agents antioxydants. À ce titre ils ont été employés comme revêtement protecteur de matériaux ferreux au contact de l’eau afin de ralentir leur corrosion (piles de pont, canalisations).

Sans que le rapporteur ait été en mesure de vérifier cette information, les PCB auraient même été utilisés, en raison de leur pouvoir onctueux par l’industrie cosmétique et seraient entrés dans la composition de certains rouges à lèvres.

Une autre source d’intérêt des PCB, du moins de ceux contenant un nombre élevé d’atomes de chlore, découle de leur grande stabilité. Les PCB présentent en effet une longévité exceptionnelle. Leur emploi constituait donc un gage de durabilité des équipements et matériels dans lesquels ils étaient utilisés comme lubrifiants ou comme isolants : moteur, appareils électriques…

Enfin, et cela constitue sans doute une source de préoccupations parmi les plus fortes, les PCB étaient également connus par l’industrie chimique pour leur pouvoir biocide. Cette propriété a conduit les producteurs de l’agrochimie à les utiliser comme agents dispersant des pesticides et insecticides en agriculture.

L’éventail d’utilisation des polychlorobiphényles et leur faible coût de production en ont fait des produits essentiels de l’industrie chimique du vingtième siècle et des produits de base non seulement du développement économique, mais aussi de l’amélioration de la vie quotidienne de l’homme. À ce titre, ils ont été omniprésents dans son environnement.

d) Du rêve industriel au cauchemar environnemental

Des matières plastiques à l’éclairage en passant par les joints d’étanchéité et de dilatation des immeubles, on ne compte plus les applications pratiques de l’utilisation des PCB. Ces utilisations concernent à la fois des systèmes clos, dans lesquels les PCB sont emprisonnés et peuvent a priori être confinés tant que le système demeure étanche (transformateurs, condensateurs, moteurs…) et des systèmes ouverts qui ne garantissent pas leur non-dissémination dans l’environnement (encres, papier, insecticides adhésifs, huiles d’usinage…).

Paradoxalement, ce qui constituait des avantages exceptionnels assurant l’expansion des PCB, en particulier leur stabilité, se révèle être un inconvénient majeur au regard de leur impact sur la santé humaine et animale ainsi que sur l’environnement.

À cet égard, il convient de souligner que les chimistes et les physiciens ne mesurent pas leur longévité en terme de durée de vie, mais évoquent, comme pour les matières nucléaires, la notion de « demi-vies », ce qui laisse entendre que si leur volume tend à diminuer de façon asymptotique (ils ne disparaissent jamais totalement), ils sont dotés d’une relative immortalité. C’est au regard de cette exceptionnelle longévité que les PCB ont été classés parmi les polluants organiques persistants par la Convention de Stockholm de 2001. Les informations sur la durée de vie des PCB sont extrêmement diverses et varient de quelques semaines à l’infini, en passant par des durées de vie atteignant plusieurs siècles. Une chose toutefois semble certaine, plus le degré de chloration du noyau biphényle est élevé, plus longue sera la durée de vie du congénère. Ainsi les demi-vies suggérées pour un certain nombre de biphényles polychlorés dans des milieux naturels seraient les suivantes :

– d’une semaine dans l’air, huit mois dans un milieu aquatique à deux années dans le sol ou les sédiments pour un monochlorobiphényle (PCB ne contenant qu’un seul atome de chlore) ;

– six années quel que soit le milieu pour le décachlorobiphényle (PCB dont la chloration est maximale et comprenant dix atomes de chlore).

Cette longévité fait des polychlorobiphényles des substances non biodégradables qui, associées à leur caractère biocide, représentent, à terme, une menace pour l’homme et la nature (cf. p. 21 et suivantes). La prise de conscience des risques a entraîné une évolution progressive de la réglementation depuis l’interdiction du produit en 1987.

2. La haute toxicité d’une substance omniprésente

a) Une substance omniprésente dans l’environnement

Bien qu’ils n’existent pas à l’état naturel, les PCB sont très répandus dans l’environnement. Transportés sur de longues distances, intégrés dans la chaîne alimentaire, on les retrouve donc tout naturellement dans le corps humain.

La présence de ces substances est établie non seulement dans l’eau mais encore dans l’air, le sol, les sédiments et les organismes vivants. Les PCB se fixent cependant particulièrement sur les sédiments et les particules ou matières en suspension dans l’eau. L’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) a fait état, en novembre 2005 ⁽¹⁾, à des doses certes infiniment petites ⁽²⁾, de « concentrations ubiquitaires » dans l’environnement dans le monde entier, qu’il s’agisse de l’air, des eaux ou des sols.

PRÉSENCE DES PCB DANS L’ENVIRONNEMENT À L’ÉCHELLE MONDIALE
TAUX DE CONCENTRATION

Milieu	Concentration en PCB
Air	< 3 ng/m³
Eau – eau de surface : lacs et mers – eau de pluie/neige	0,1 à 3 ng/litre 1 à 50 ng/litre
Sol	< 3 µg /kg

Source : Évaluation INERIS à partir de données fournies par la base de données Hazardous Substances Data Bank (HSDB), 2003, Bibliothèque nationale de médecine (National Library of Medicine), États-Unis.

L’AFSSA souligne, dans un rapport de novembre 2005 ⁽³⁾, que « les niveaux de PCB en général diminuent dans l’environnement depuis les années 1980, en raison des mesures de réduction des utilisations, du contrôle de leur élimination et de l’atténuation naturelle. » Cependant, leur présence demeure remarquablement stable dans certains « réservoirs » comme les sédiments. S’agissant des milieux marins, leur surveillance par l’IFREMER montre une lente décroissance des contaminations en PCB au cours des quinze dernières années sous l’effet notamment de l’interdiction de l’utilisation de cette substance.

En ce qui concerne la contamination de l’air, historiquement, l’inhalation a pu constituer une source d’exposition professionnelle non négligeable pour les salariés travaillant dans des usines de production de PCB ou de fabrication de produits ou d’appareils contenant des PCB. Ces salariés étaient au surplus exposés à la contamination par voie cutanée car les PCB pénètrent facilement dans la peau.

De nos jours, la contamination atmosphérique provient, d’une part, de la volatilisation des PCB présents dans les décharges non réglementaires ou non contrôlées et dans les boues d’épuration et, d’autre part, des émanations créées par l’incinération des déchets dans des installations non conformes à la réglementation ou par l’explosion et les surchauffes de transformateurs et de condensateurs électriques. En outre, la combustion des PCB à haute température, à partir de 500 degrés, entraîne la décomposition des molécules qui peut se traduire par le dégagement de composés à forte toxicité, les furanes (PCDF) et les dioxines (PCDD). L’AFSSA constate, dans le rapport précité, que « à l’inverse des émissions de dioxines qui ont considérablement baissé depuis 1995, les émissions de PCB seraient d’une remarquable stabilité sur la période 1990-2004. De même, la contribution des différentes sources d’émission reste particulièrement stable sur cette période avec une contribution majeure des unités d’incinération des ordures ménagères (UIOM). » De plus, des PCB de type dioxine sont émis dans l’atmosphère lors de la combustion à l’air libre de certaines essences végétales ou de celle du bois de chauffage, en expansion depuis quelques années.

Les décharges « sauvages », l’épandage de boues d’épuration contaminées, les fuites et les écoulements accidentels provenant des appareils électriques ou de circuits hydrauliques ont été et demeurent, dans une certaine mesure, à l’origine de la contamination des sols.

Quant à la contamination des eaux, elle a résulté de l’absence de réglementation des rejets de l’industrie productrice de PCB et de l’ensemble des activités industrielles ou artisanales qui en étaient utilisatrices. À l’heure actuelle, elle persiste dans une moindre mesure, d’une part, du fait du lessivage par les eaux de pluie de sols pollués et du ruissellement qui s’en suit et, d’autre part, en raison de l’existence de rejets, dont certains ne sont pas autorisés.

b) La contamination par l’alimentation

Sujets à la bioaccumulation et à la bioamplification, les PCB sont des produits toxiques dont se nourrissent certains animaux tout au long de la chaîne alimentaire aquatique depuis de minuscules organismes invertébrés jusqu’aux poissons. Leurs prédateurs -dont les oiseaux pêcheurs, les mammifères marins tels que les cétacés- s’en nourrissent à leur tour et peuvent ensuite les « exporter » sur de vastes territoires, via leurs déplacements. Très lipophiles, les PCB se fixent majoritairement dans les organes et tissus adipeux.

Au bout de la chaîne alimentaire, l’homme est donc bien évidemment exposé. Et l’alimentation constitue même, selon l’INERIS, la principale source de contamination pour la population générale 97 %, l’air représentant 3 % des apports en PCB. Au surplus, les denrées d’origine animale représentent 80 % de la contamination alimentaire.

L’exposition alimentaire est toutefois susceptible de varier en fonction notamment de la masse corporelle, de l’âge et bien évidemment des habitudes de consommation. Les aliments les plus à risque sont, en proportion de leur part dans l’alimentation, en tout premier lieu, les poissons de mer comme d’eau douce et les fruits de mer, puis la viande et les produits laitiers et, enfin, les végétaux et les œufs.

Source : AFSSA, décembre 2007.

Concernant le nourrisson ou le petit enfant allaité, l’absorption des PCB s’effectue par le lait maternel. Caractérisé par sa forte teneur en lipides, ce dernier peut accumuler de grandes quantités de PCB. La contamination de l’embryon in utero a également été observée. Selon une étude publiée en 2000, par l’Agence américaine des substances toxiques et du registre des maladies ⁽⁴⁾, citée par l’INERIS, on observe une diminution des concentrations de ces substances dans le sérum et le lait maternel depuis la fin des années 1970. Du fait de leur longue durée de vie et de leur bioaccumulation, ces substances sont lentement éliminées, dans les selles ou par le lait maternel.

L’exposition alimentaire de la population française aux dioxines et furanes et PCB de type dioxine a fait l’objet d’une estimation par l’AFSSA, qui a étudié la présence de six PCB « indicateurs », (PCBi) dans les produits alimentaires. Il s’agit des six congénères ⁽⁵⁾ les plus fréquemment retrouvés dans les matrices alimentaires, la somme de ces PCBi représentant environ 50 % de l’ensemble des congénères présents dans les aliments. Ces six PCBi sont donc généralement utilisés comme référence sur le plan sanitaire car ils constituent, selon l’AFSSA, de bons indicateurs de suivi de la contamination des aliments par l’ensemble des PCB. La notion de PCBi n’est cependant pas toujours aisée à appréhender : en effet six ou sept congénères sont regroupés sous cette appellation selon les études considérées. Votre rapporteur estime souhaitable que la communauté scientifique s’engage sur la voie d’une définition unique.

Les résultats caractérisent trois groupes de population : hommes, femmes en âge de procréer, enfants. Concernant la population adulte masculine, l’exposition moyenne aux 6 PCBi est estimée à 7,7 nanogrammes par kilogramme de poids corporel et par jour (/kg p.c./jour). Elle est légèrement supérieure à celle des femmes en âge de procréer, évaluée à 7,6 nanogrammes par kilogramme de poids corporel et par jour (/kg p.c./jour). Quant aux enfants, elle est estimée à 12,9 nanogrammes par kilogramme de poids corporel et par jour. L’exposition plus forte des enfants est à relier à leur niveau de consommation alimentaire plus important proportionnellement à leur poids.

Ces valeurs doivent être rapprochées de la dose journalière tolérable pour l’homme. L’AFSSA retient pour ce groupe de six PCBi une dose journalière tolérable de 10 nanogrammes par kilogramme de poids corporel et par jour (/kg p.c./jour), qui correspond à la dose journalière tolérable établie en 2002, par l’OMS, à 20 nanogrammes par kilogramme de poids corporel pour l’ensemble des 209 congénères de PCB.

Il résulte de ces estimations que la dose journalière tolérable est dépassée pour une partie de la population française, en particulier les enfants âgés entre trois et quatorze ans. Votre rapporteur préconise à cet égard une information générale de la population assortie de recommandations de consommation à destination des catégories les plus exposées.

EXPOSITION DE LA POPULATION FRANÇAISE AUX 6 PCB indicateurs

(PCB 28, 52, 101, 138, 153 et 180)

ADULTES GLOBALEMENT CONSIDÉRÉS

ENFANTS

FEMMES ENTRE 19 ET 44 ANS

En comparant avec des études menées dans d’autres pays, l’AFSSA constate que les ordres de grandeur sont proches d’un pays à l’autre et que, à l’instar de la France, une part importante de la population européenne est exposée à des doses supérieures aux valeurs toxicologiques de référence de l’OMS. C’est en particulier le cas aux Pays-Bas, en Espagne, ainsi qu’au Japon. Force est de constater que, dans ces pays comme du reste en France, la consommation de poissons et de produits de la mer est relativement élevée.

c) Une toxicité confirmée pour l’homme

Si dès 1937, les fabricants de PCB aux États-Unis et en particulier l’entreprise Monsanto, ont eu des preuves scientifiques de l’effet toxique des PCB sur les personnels exposés de manière directe et aiguë, lesquels développaient une « chloracné » et des troubles hépatiques, la prise de conscience publique de la toxicité et de l’omniprésence de ces molécules n’est intervenue que trente ans plus tard, à la fin des années 1960.

Ainsi, en 1966, furent découverts, en Suède, des PCB dans le tissu de poissons et d’oiseaux piscivores, puis la contamination de l’ensemble de la chaîne alimentaire.

En 1968, au Japon, lors d’une pollution accidentelle résultant d’une fuite dans un système de réfrigération, 1 800 personnes de la région de Yusho ayant consommé de l’huile de riz contaminée par les PCB furent atteintes d’une maladie caractérisée par des éruptions cutanées graves, une décoloration des lèvres et des ongles et un gonflement des articulations. Après avoir identifié les PCB comme substance génératrice de cette maladie, des chercheurs entreprirent d’effectuer un suivi médical des victimes. Les résultats montrèrent que les enfants nés de mères contaminées pendant leur grossesse présentaient un taux de mortalité précoce, puisque 25 % d’entre eux décédaient avant l’âge de quatre ans, ou un taux d’affection neurologique élevé. De plus, les PCB étaient toujours détectables dans le sang des personnes contaminées vingt-six ans après l’accident. Un autre accident survenu à Yu-Cheng, à Taiwan, en 1979, à l’origine de la contamination, dans des circonstances comparables à l’accident japonais, de près de deux mille personnes confirma le caractère hautement toxique des PCB, la mortalité par cirrhose du foie et par d’autres pathologies hépatiques étant significativement augmentée parmi les victimes de cet accident.

Outre l’observation des affections engendrées par des pollutions accidentelles, nombre d’études épidémiologiques ont été effectuées dans le cadre d’une exposition chronique, parmi des populations particulièrement exposées, comme les pêcheurs et les personnes habitant autour des Grands Lacs aux États-Unis et au Canada, les populations Inuits (Canada), les pêcheurs de la mer Baltique (Suède) ou de la mer du Nord (Danemark).

La toxicité résultant d’une exposition chronique élevée, à moyen et long terme, est sans doute plus néfaste que la toxicité aiguë relative à une exposition accidentelle de courte durée. En effet, outre les affections précédemment observées dans les cas de pollutions accidentelles, à savoir dermatologiques, hépatiques, neurologiques, l’exposition chronique à forte dose peut engendrer, des infections respiratoires, des symptômes gastro-intestinaux, des effets endocriniens, oculaires et immunologiques. L’altération du développement neurologique et comportemental (et notamment le déficit de développement psychomoteur et d’apprentissage du langage) d’enfants nés de mères exposées à une importante consommation de poissons contaminés mérite en particulier d’être soulignée.

Concernant les effets cancérigènes, en revanche, la communauté scientifique internationale ne s’accorde pas sur la classification des PCB. Si l’Union européenne n’a pas reconnu, en 2004, les PCB parmi les substances classées cancérigènes, tant le Centre international de Recherche sur le Cancer (CIRC), qui fait partie de l’Organisation mondiale de la santé, que l’Agence de protection de l’environnement américaine (Environment Protection Agency, EPA) les ont classés comme possiblement cancérigènes pour l’homme, respectivement en 1987 et 1997.

Les études réalisées expérimentalement sur des animaux tels que les rats et les singes confirment, dans l’ensemble, les observations effectuées sur l’homme, avec en outre, certains effets endocriniens susceptibles d’agir sur la reproduction.

Les PCB ont été classés en deux catégories en fonction de leurs propriétés toxicologiques :

• les PCB de type dioxine (PCB-DL, dioxine like) ⁽⁶⁾ ont une toxicité comparable à celle des dioxines et ont été rattachés, par le truchement d’un facteur d’équivalence toxique, à la réglementation existante sur les dioxines. Ces PCB-DL sont partiellement métabolisables et en général bien représentés dans les aliments mais à des teneurs bien inférieures à celles des PCB de la deuxième catégorie ;

• les PCB-NDL (non dioxine like) ne présentant pas de toxicité similaire aux dioxines – ce qui n’exclut pas une toxicité spécifique, ne font pour l’instant l’objet d’aucune réglementation sur le plan sanitaire. Une telle réglementation est cependant en cours d’élaboration au niveau communautaire. Très chlorés, très peu métabolisables et lourds, les PCB-NDL s’accumulent davantage dans l’organisme que les PCB peu chlorés mais sont réputés moins toxiques. En conséquence, on les retrouve dans les aliments à des teneurs supérieures à ceux de la première catégorie.

Dans le contexte d’une exposition générale de la population humaine, n’y aurait-il pas moyen de définir un seuil d’exposition neutre pour la santé humaine ? Les scientifiques ont cherché à répondre à une telle question en déterminant une valeur d’exposition qui serait sans conséquence pour la santé humaine. Dans un premier temps, en l’absence de valeur toxicologique de référence officielle de l’Organisation mondiale de la santé, plusieurs pays ont adopté des doses journalières tolérables (DJT) pour fixer des teneurs limites en PCB dans certains aliments, notamment les poissons. Ainsi, en France, la première DJT de 5 microgrammes par kg de poids corporel avait été proposée par le Conseil supérieur de l’hygiène publique de France (CSHPF) en 1991 en se basant sur un mélange commercial, le Phénoclor-DP6 et des effets toxiques observés sur le rat. La même année, le Canada proposait sa propre DJT de 1 microgramme par kg de poids corporel sur des bases scientifiques similaires et en 1992, le Japon adoptait la même DJT que le CSHPF.

Par la suite, une dose de référence journalière de 20 nanogrammes par kg de poids corporel a été proposée pour le mélange commercial Aroclor 1 254 en 1996 par l’EPA et pour l’ensemble des 209 congénères de PCB en 2000 par l’Agence américaine des substances toxiques et du registre des maladies (ATSDR), sur la base des effets immunologiques observés chez le singe.

Des données humaines confortent cette dose de référence. À la suite des deux accidents de contamination survenus au Japon et à Taïwan, a été étudiée la relation entre la concentration de PCB dans le lait de la mère et le développement neurologique de l’enfant. Une dose sans effet de 0,093 microgramme par kg de poids corporel par jour a été identifiée. Après application d’un facteur de sécurité de 6 pour tenir compte de l’incertitude, la dose de référence journalière correspondante serait de 20 nanogrammes par kg de poids corporel.

Compte tenu de la convergence de différentes études toxicologiques vers une même valeur de référence, l’OMS a proposé, en mai 2002, une dose de référence de 20 nanogrammes par kg de poids corporel par jour pour l’ensemble des 209 congénères. Exprimée sous la forme d’une dose journalière tolérable, cette dose de référence a été retenue par la Commission européenne en 2001 et par l’AFSSA en 2003.

B.— L’ÉVOLUTION DE LA RÉGLEMENTATION DEPUIS L’INTERDICTION DU PRODUIT

La prise de conscience de la toxicité des PCB a amené les pouvoirs publics français et les autorités communautaires à interdire la production de ces substances, à mettre un terme à leur utilisation et à réglementer leur élimination. Parallèlement, des mesures ont été prises pour protéger la santé humaine. Par ailleurs, les entreprises sources de pollution ont fait l’objet d’un encadrement spécifique.

1. La mise en extinction du produit

La réglementation tant nationale que communautaire prohibe la production et l’utilisation des PCB et organise l’élimination de ce produit dans des filières spécifiques. Sur le plan multilatéral, l’extinction du produit a également fait l’objet d’un encadrement juridique.

a) La réglementation nationale et communautaire

Si, depuis plus de vingt ans, les PCB ne sont plus ni produits ni utilisés dans la fabrication d’appareils en France, la réglementation adoptée est d’application progressive pour tenir compte de la durée de vie du produit et de l’abondance des matériels en contenant. En France, l’arrêté du 8 juillet 1975 a limité, dans un premier temps, l’utilisation des PCB à certains systèmes clos (transformateurs, condensateurs) permettant la récupération du produit.

Puis une directive communautaire de 1976 ⁽⁷⁾ a constitué la première initiative destinée à rapprocher les législations des États membres en la matière, en interdisant l'utilisation des PCB dans des applications ouvertes telles que les encres d'imprimerie, les adhésifs, les additifs et certaines huiles industrielles. Cette directive a été transposée en France, en 1977 ⁽⁸⁾. À la suite d’une nouvelle directive ⁽⁹⁾, l’interdiction est généralisée en France par le décret du 2 février 1987 ⁽¹⁰⁾ et porte sur la mise sur le marché et l'utilisation des PCB, des substances qui leur sont assimilées ainsi que des appareils en contenant. Toutefois, l’emploi des appareils en service avant la date de publication de ce décret reste autorisé jusqu’à leur élimination ou la fin de leur durée de vie.

Depuis lors, une directive du 16 septembre 1996 ⁽¹¹⁾ a fait obligation aux États membres d’établir un plan de décontamination et d’élimination des appareils contenant des PCB en vue de l’élimination, au plus tard le 31 décembre 2010, de ceux d’entre eux atteignant des concentrations en PCB supérieures à 500 parties par million (Ppm) ⁽¹²⁾. Alors que l’échéance fixée pour la transposition de la directive était le 16 mars 1998, cette transposition n’est intervenue en France qu’en 2001. C’est, en effet, le décret n° 2001-63 du 18 janvier 2001 qui a prévu l’élaboration d’un plan national d’élimination progressive des appareils, à partir d’un inventaire constitué par l’ADEME sur la base des déclarations des détenteurs des appareils concernés.

En l’état actuel du droit, le régime juridique des PCB et substances assimilées ⁽¹³⁾ est organisé par les articles R. 543-17 à R. 543-41 du code de l’environnement. Outre l’interdiction de leur production, le décret de 1987 a prévu l’obligation de traitement des déchets contenant des PCB dans des installations agréées. Fixée par l’article R. 543-20 du code de l’environnement, l’interdiction d’utilisation des PCB ou des appareils en contenant souffre cependant des exceptions en nombre limité, motivées notamment par les besoins de la recherche scientifique.

De plus, en cas de vente d’un immeuble dans lequel se trouve un appareil réputé contenir plus de 5 dm³ de PCB et quel qu’en soit l’usage, le vendeur est tenu d’en informer l’acheteur. Votre rapporteur estime nécessaire de compléter la réglementation en vue d’informer l’acquéreur des démarches à accomplir pour l’élimination d’un tel équipement. Par ailleurs, tout appareil contenant des PCB se trouvant dans un immeuble destiné à la démolition doit être préalablement éliminé par une entreprise agréée.

Le plan national de décontamination et d’élimination des appareils contenant des PCB a été approuvé par un arrêté du 26 février 2003, après que la France eut été sanctionnée par la Cour de Justice européenne pour manquements à ses obligations, le 6 juin 2002 ⁽¹⁴⁾. Il fait obligation aux détenteurs d’appareils contenant un volume supérieur à 5 dm³ de PCB ou susceptible d’être contaminés à plus de 50 parties par million (Ppm) de les déclarer auprès de la préfecture. Selon l’inventaire réalisé par l’ADEME, en juin 2002, la France comptait 545 610 appareils concernés, principalement des transformateurs ⁽¹⁵⁾ (508 076), ce qui représentait une quantité de 33 462 tonnes de produit. Leur répartition régionale était la suivante :

Répartition régionale du nombre d’appareils contenant des PCB

Répartition régionale du nombre de détenteurs d’appareils

Source : Ministère de l’écologie, ADEME.

La région Rhône-Alpes figure en deuxième position derrière la région Aquitaine pour ce qui est du nombre d’appareils déclarés (52 294), mais en première position en ce qui concerne le nombre de détenteurs (937). Le recensement a été effectué sur une base départementale par voie de déclaration en préfecture, à l’exception des appareils détenus par le ministère de la défense, lequel a effectué son propre inventaire. Le dispositif d’élimination fait obligation aux détenteurs d’appareils de les faire traiter de telle sorte qu’aucun appareil ni liquide contaminé ne subsiste après le 31 décembre 2010. Il ne s’applique cependant pas à tous les appareils : en sont, en effet, exclus les appareils contenant entre 50 Ppm et 500 Ppm en masse de PCB qui, après avoir été déclarés et étiquetés, peuvent demeurer en service jusqu’au terme de leur durée de vie. Certains États membres de l’Union européenne, et notamment l’Espagne sont allés au-delà des exigences de la directive en la matière en exonérant de l’obligation de traitement les seuls appareils contenant au maximum 10 Ppm.

Les appareils répertoriés doivent faire l’objet d’un étiquetage indélébile, de même que les appareils ayant contenu des PCB, une fois décontaminés.

Le plan national, qui a donné lieu à la consultation du public, prévoit, en outre, certains plans particuliers –au nombre de 117 ⁽¹⁶⁾- permettant de tenir compte des spécificités propres à certaines entreprises, et notamment EDF (devenue depuis ERDF) et la SNCF pour permettre de concilier la quantité élevée d’appareils à traiter avec l’impératif de la continuité du service. Des plans particuliers ont également bénéficié au ministère de la défense, à France Télécom, PSA, Renault, Usinor (groupe ARCELOR). Les critères de l’âge des appareils et du niveau de leur maintenance ont été retenus pour établir l’échéancier général d’élimination ou de décontamination qui s’étend de juin 2004 à fin décembre 2010, sous réserve de certains aménagements.

Ce plan définit également les moyens de contrôle du respect du calendrier, le régime de sanctions en cas d’infraction. À cet égard, est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la 5^ème classe ⁽¹⁷⁾ le fait de ne pas procéder à la décontamination ou élimination d’un appareil d’un volume supérieur à 5 dm³ de PCB, en méconnaissance du plan national. Cette amende est susceptible d’être multipliée par le nombre d’appareils en infraction.

Le plan national prévoit, par ailleurs, les mesures de collecte et d’élimination des autres appareils contenant des PCB, non inventoriés, arrivant en fin de vie, notamment ceux des ménages. Les activités de décontamination et de traitement des PCB, de déchets renfermant des PCB, d’appareils ou de sols en contenant font également l’objet d’une réglementation spécifique. C’est ainsi qu’en application de l’article L. 541-22 du code de l’environnement et du décret de 1987, tout exploitant d’une telle installation doit avoir reçu un agrément délivré par le préfet du département où se situe le siège de l’entreprise et se conformer à un cahier des charges décrivant précisément l’activité exercée et les obligations lui incombant. Les infractions au régime de l’agrément relèvent d’un régime de sanctions pénales prévu par l’article L. 541-46 du code de l’environnement.

Le plan national présente les activités de dix sociétés agréées pour l’élimination et/ou la décontamination. Parmi les sociétés agréées, on peut citer Trédi, Arkema (ex ATOFINA), spécialisées toutes deux dans l’incinération de déchets de PCB, ainsi que Aprochim, Areva, Climatelec, Daffos & Baudassé, Transfo services, Sea marconi France Sarl, Transfo Est. La capacité d’ensemble de décontamination de ces sociétés était, lors de l’élaboration du plan, de 48 000 tonnes par an.

Le régime spécifique de l’agrément se conjugue avec la réglementation des installations classées au titre de la protection de l’environnement, en application de la loi du 19 juillet 1976, dont relèvent bien évidemment les installations d’élimination des PCB. Cette réglementation soumet au régime de l’autorisation préfectorale les opérations de récupération et de décontamination, dès lors que la quantité de produits traités est supérieure à 50 litres. Des prescriptions d’exploitation visent, en outre, à prévenir les accidents et les pollutions lors de l’utilisation de composants, d’appareils et matériels imprégnés ou d’appareils de stockage. 

Les détenteurs d’appareils contenant des PCB ont toutefois la possibilité de les faire traiter dans un autre État membre de l’Union européenne sous réserve que l’installation de traitement soit également agréée ou autorisée. Le transport de ces substances est réglementé par l’arrêté du 1^er juin 2001 dit ADR relatif au transport routier, ferroviaire et maritime, intérieur et international des marchandises dangereuses. Le transport de déchets contenant des PCB doit être effectué par un transporteur respectant cette réglementation. Le décret n° 98-679 du 30 juillet 1998 exige que les entreprises assurant le transport de déchets de PCB soient déclarées en préfecture.

b) L’encadrement juridique international

Compte tenu des caractéristiques des PCB – et notamment leur dispersion dans l’ensemble de la planète et leur longue durée de vie -, la gestion des risques liés à l’utilisation de ces produits appelait une réponse globale au niveau mondial. À l’initiative du programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), un encadrement juridique international a été élaboré.

C’est ainsi qu’a été signée, le 23 mai 2001, par 90 États, ainsi que l’Union européenne, la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP). À la suite de l’adoption par le Parlement de la loi n° 2003-986 du 16 octobre 2003 autorisant l’approbation de cette convention, la France en est devenue partie le 17 février 2004. Cette convention a ensuite été intégrée dans la réglementation communautaire par la voie du règlement européen (CE) N° 850/2004 du 29 avril 2004 modifié en 2006 par le règlement (CE) N° 1195/2006 du Conseil du 18 juillet 2006.

Ainsi que l’expliquait M. Jean-Jacques Guillet, rapporteur au nom de la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale ⁽¹⁸⁾du projet de loi autorisant son approbation, cette convention « vise à réglementer la production et l’utilisation des polluants organiques persistants. » Elle « se fonde sur l’approche de précaution énoncée par la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992. Elle vise à protéger la santé humaine et l’environnement des dommages causés par les polluants organiques persistants qui ont pour caractéristique de résister à la dégradation parfois plus de six mois et de s’accumuler dans les organismes vivants. Leur propagation s’opère par l’air, l’eau ou par les espèces migratrices. Ces produits touchent particulièrement les femmes et les enfants, en provoquant de graves maladies ou malformations. Pour cette raison, la convention classe les produits organiques persistants en fonction de leur dangerosité et prévoit des mécanismes différenciés tendant soit à leur élimination, soit à la réglementation de leur utilisation. »

La convention vise, d’une part, à interdire la production et l’utilisation de douze polluants organiques persistants ⁽¹⁹⁾ identifiés comme les plus nocifs, dont les PCB. L’utilisation des équipements contenant des PCB (transformateurs, condensateurs,…) demeure néanmoins autorisée jusqu’en 2025, sous réserve de leur étiquetage et de la mise en œuvre de leur retrait progressif. D’autre part, la convention tend à réduire et éliminer les rejets de ces POP et les émissions de sous-produits de POP et à sécuriser le mode de gestion des stocks ou des déchets contenant des POP. Elle prévoit, en outre, des mécanismes de coopération entre États, afin de diffuser les savoir-faire en matière d’élimination et de réduction des émissions de ces substances. Les pays en développement bénéficient de mécanismes spécifiques, comme du reste dans de nombreux domaines touchant à la protection de l’environnement. C’est ainsi que la convention encourage l’assistance technique, les transferts de connaissance et de technologie en même temps qu’elle institue un mécanisme de financement abondé par le fonds pour l’environnement mondial (FEM). Chaque État partie doit mettre en œuvre un plan national afin d’atteindre les exigences fixées par la convention. La direction de la prévention et des risques du ministère chargé de l’écologie, qui assure conjointement avec le ministère des affaires étrangères le suivi de cette convention, a élaboré le plan national concernant la France.

Les POP ont fait l’objet d’un autre accord international, le Protocole d’Aarhus, signé en juin 1998 dans le cadre de la Convention de Genève sur la pollution transfrontalière longue distance sous l’égide de la commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-NU). Ce protocole a pour objet de contrôler, de réduire ou d’éliminer les émissions de seize de ces substances. Parmi les substances visées par ce texte, figurent les douze polluants concernés par la Convention de Stockholm. Ratifié par la France le 25 juillet 2003, ce protocole est entré en vigueur le 23 octobre de la même année. De même que la Convention de Stockholm, il a été intégré au sein de la réglementation communautaire par le règlement européen (CE) N° 850/2004 du 29 avril 2004 précité.

Par ailleurs, la France et l’Union européenne sont également parties de deux autres conventions internationales en relation avec les substances chimiques, qui donnent un cadre international à la gestion des dangers chimiques et des déchets. Il s’agit des Conventions de Bâle et de Rotterdam :

– la Convention de Bâle concerne le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et leur élimination. Adoptée à Bâle le 22 mars 1989, cette convention est entrée en vigueur le 5 mai 1992 et regroupe 166 États. Elle vise à réduire le volume des échanges de déchets dangereux en instaurant un système de contrôle des exportations et des importations ainsi que de leur élimination. Elle a été transposée dans le droit communautaire en 1993 par le règlement CEE N° 259/93 ⁽²⁰⁾ ;

– la Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet d’un commerce international vise à encadrer de manière contraignante le commerce international de certains produits chimiques et pesticides dangereux. Adoptée à Rotterdam le 10 septembre 1998, cette convention est entrée en vigueur le 24 février 2004 et regroupe 100 États. La France a signé cette convention le 11 septembre 1998 et est devenue partie en 2004 à la suite de l’adoption par le Parlement de la loi n° 2003-987 du 16 octobre 2003 autorisant son approbation ⁽²¹⁾. L’objectif de cet accord environnemental multilatéral est d’encourager le partage des responsabilités et la coopération entre États. Cette convention est transposée depuis 2003 en droit communautaire par le règlement (CE) n° 304/2003 ⁽²²⁾. Neuf des douze POP concernés par la Convention de Stockholm, dont les PCB, sont repris dans ce règlement.

Enfin, la France est partie à la Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est, dite Convention OSPAR, signée à Paris le 22 septembre 1992. Entrée en vigueur le 25 mars 1998, cette convention a pour objectif de prévenir la pollution de la zone maritime en réduisant les rejets, émissions et pertes de substances dangereuses, dans le but de parvenir à des teneurs, dans l’environnement marin, qui soient proches des teneurs ambiantes dans le cas des substances présentes à l’état naturel et proches de zéro dans celui des substances de synthèse. La liste des substances concernées inclut celles de la convention de Stockholm, et donc les PCB.

2. La protection de la santé humaine

Compte tenu de la forte prévalence de la contamination par voie alimentaire, les autorités sanitaires ont souhaité limiter autant que possible l’exposition alimentaire des populations et interdire à la consommation les produits trop fortement contaminés. La question de la contamination des eaux potables a également été soulevée.

a) Le contrôle des denrées alimentaires

Dès 1988, alors qu’aucune réglementation n’était alors envisagée dans l’Union européenne, en France, un arrêté ministériel ⁽²³⁾ pris après consultation du Conseil supérieur de l’hygiène publique de France disposait que les poissons ayant une concentration en PCB supérieure à 2 milligrammes/kg de poids frais étaient impropres à la consommation. Ce même taux avait été retenu par le Canada et les États-Unis en 1982.

Ce n’est qu’à la suite de la crise improprement appelée « crise de la dioxine », survenue en Belgique en 1999, mais qui résultait en réalité de la découverte de pyralène dans la nourriture de poulets d’élevage, que l’Union européenne a souhaité, à son tour, limiter l’exposition directe et indirecte des consommateurs. Les procédures en vigueur de surveillance des denrées alimentaires mises sur le marché n’avaient jusqu’alors pas expressément inclus les dioxines et les PCB dans la réglementation relative aux contaminants dans les denrées alimentaires ⁽²⁴⁾.

Force a été de constater, à la suite de l’évaluation de l’exposition alimentaire de la population européenne réalisée, en 2000, à partir des données recueillies dans les États membres par le comité scientifique de l’alimentation humaine et celui de l’alimentation animale, que le niveau d’exposition d’une partie importante de cette population pouvait être supérieur à la dose journalière tolérable de PCB dans les denrées alimentaires.

Ne pouvant, par conséquent, faire abstraction de l’omniprésence et de la rémanence des PCB, les autorités sanitaires européennes ont pris en compte, lors de la définition des teneurs maximales en PCB-DL dans divers aliments, de ce principe de réalité et élaboré une réglementation qui est fonction d’un « bruit de fond », c’est-à-dire l’exposition minimale moyenne des populations. La Commission européenne s’est ainsi efforcée de concilier les niveaux de contamination communiqués par les États membres et la sécurité sanitaire. Dès lors, les valeurs retenues sont inspirées par le principe dit « ALARA » (as low as reasonably achievable), à savoir aussi bas que cela est raisonnablement possible, du fait précisément des caractéristiques du produit et de la contamination. Ainsi que le souligne l’AFSSA dans un avis du 23 octobre 2007, le principe ALARA « vise surtout à retirer du marché les produits présentant des niveaux très élevés de contamination. » La réglementation communautaire n’est peut-être pas suffisamment inspirée par le principe de précaution sanitaire. Doit-on s’en satisfaire ?

Le traitement réservé à l’anguille est une certaine illustration de la notion de bruit de fond : s’agissant, en effet, d’une espèce plus contaminée que les autres, elle serait déclarée impropre à la consommation si le seuil général lui était appliqué. Un seuil dérogatoire, moins restrictif, a donc été fixé pour permettre son maintien sur le marché et satisfaire ainsi les pays fortement consommateurs de l’Europe du Nord.

Les seuils actuellement applicables ont été établis en 2006 par le règlement (CE) n° 1881/2006 ⁽²⁵⁾ qui a inclus les PCB-DL et fixé des teneurs maximales correspondant à la somme des PCDD/F et PCB-DL exprimée en TEQ (quantité d’équivalence toxique définie par l’OMS).

Parallèlement à l’élaboration d’une réglementation fixant la teneur maximale en PCB-DL des aliments, la Commission ⁽²⁶⁾ a défini, en 2002, une stratégie globale pour réduire la présence de dioxines et PCB-DL dans l’ensemble de la chaîne alimentaire, en prévoyant notamment des mécanismes d’alerte et en fixant des « niveaux d’intervention ». Ces derniers correspondent à des valeurs inférieures aux teneurs maximales admissibles mais supérieures au bruit de fond de la contamination des aliments. La détection de tels seuils d’alerte déclenche des investigations complémentaires sur les produits concernés. Depuis 2002, pour ce qui concerne notamment les poissons sauvages de mer, les céphalopodes et les crustacés, ainsi que quelques poissons d’eau douce, la direction générale de l’alimentation du ministère de l’agriculture et de la pêche met donc en œuvre, en France, un plan de surveillance annuel des produits lors de leur mise sur le marché dans les criées. Dans l’hypothèse où ces produits se révèlent être contaminés au-delà du seuil d’alerte communautaire dénommé « niveau d’intervention », ils font l’objet d’un plan de contrôle orienté, c'est-à-dire beaucoup plus étendu sur les lieux de pêche et le nombre de sujets par espèce considérée.

Source : Direction générale de l’alimentation, ministère de l’agriculture et de la pêche.

Selon les informations recueillies par le rapporteur auprès de la direction générale chargée de la santé et de la protection des consommateurs de la Commission européenne, les seuils actuels doivent être graduellement revus à la baisse parallèlement à l’élimination des PCB. Il convient toutefois de rappeler que l’impact des mesures prises pour limiter les émissions de dioxines, ainsi que cela a été fait avec l’obligation de mise en conformité des unités d’incinération des ordures ménagères, à la fin de l’année 2005, est d’effet immédiat. En revanche, les résultats de l’action des pouvoirs publics sont nécessairement différés pour des PCB, dont la présence dans l’environnement tient pour l’essentiel à la rémanence du produit.

Concernant les PCB-NDL, la fixation de teneurs maximales dans divers aliments, en cours d’élaboration au niveau communautaire, sera également inspirée par le principe ALARA. Un seuil d’intervention, fixé à 40 microgrammes/kilogramme de poisson frais, existe d’ores et déjà dans les plans de surveillance de la direction générale de l’alimentation du ministère de l’agriculture mais selon les informations communiquées au rapporteur, le seuil communautaire d’intervention devrait lui être supérieur : cela illustre l’ambiguïté de la démarche réglementaire au niveau communautaire, qui doit concilier la sécurité sanitaire stricto sensu et le maintien de la consommation de certains produits…

Plus de 90 % de l’exposition aux dioxines et PCB proviennent de l’alimentation, dont 80 % au titre des denrées d’origine animale. Aussi était-il nécessaire de réglementer également l’alimentation animale. En 2001, un règlement du Conseil ⁽²⁷⁾ a fixé des teneurs maximales en dioxines et furanes (PCDD/F) pour la mise en circulation des denrées alimentaires  et prévu une révision de ce taux à la baisse au plus tard le 31 décembre 2006 pour tenir compte de l’abaissement des émissions de dioxines et inclure la fixation de teneurs maximales en PCB-DL ⁽²⁸⁾. En 2003, une directive européenne, transposée en droit interne par l’arrêté du 17 mai 2004, a fixé des teneurs maximales en dioxines et furanes pour les aliments destinés aux animaux ⁽²⁹⁾.

b) Quid de l’eau potable ?

En revanche, s’agissant de l’eau potable, l’AFSSA a estimé en 2005 ⁽³⁰⁾, qu’en l’état actuel des connaissances, il ne lui apparaissait pas nécessaire de proposer une valeur maximale admissible de dioxines et de furanes dans les eaux destinées à la consommation humaines compte tenu des éléments suivants :

1. «  les dioxines et les furanes, en raison de leurs propriétés physico-chimiques :

– se retrouvent préférentiellement dans les sédiments et les matières en suspension des eaux de surface,

– se fixent, en cas d’infiltration, dans l’horizon superficiel du sol ;

2. les étapes de traitement des eaux d’origine superficielle que sont la coagulation, la floculation, la décantation et la filtration, lorsqu’elles existent, permettent une réduction des matières en suspension et donc des dioxines ;

3. le traitement des eaux souterraines par décarbonatation, lorsqu’il existe, permet une réduction des matières en suspension et donc des dioxines ;

4. les données de concentration en dioxines et en furanes dans les eaux destinées à la consommation humaine ont été publiées⁽³¹⁾ ;

5. la consommation alimentaire représente la voie d’exposition prépondérante aux dioxines et aux furanes (90 % des apports) et l’inhalation d’air et de particules aériennes, l’ingestion de sol contaminé et l’absorption cutanée sont les autres voies d’exposition identifiées ;

6. les instances internationales, dont l’organisation mondiale de la santé (OMS), ne proposent pas de valeur guide pour les dioxines et furanes dans les eaux de boisson. 

Les autorités sanitaires en ont conclu que l’eau d’alimentation ne peut constituer qu’une voie très marginale d’exposition aux PCB. En conséquence, depuis la directive européenne n° 98/83 du 3 novembre 1998 transposée en droit interne par le décret du 20 décembre 2001, il n’y a plus de norme relative à la teneur en PCB dans les eaux potables.

3. Les obligations des entreprises polluantes

Les activités des entreprises spécialisées dans le traitement et l’incinération des déchets et dans la décontamination des appareils contenant des PCB relèvent, d’un point de vue juridique de la réglementation applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) en application de la loi du 19 juillet 1976. Dans ce cadre, il existe une obligation de remise en état des sites pollués, introduite par le décret du 21 septembre 1977 ⁽⁽³²⁾, qui participe de la responsabilisation des entreprises.

Conformément à l’article L. 512-17 du code de l’environnement, cette réglementation fait obligation à l’exploitant de procéder, lors de la cessation définitive de l’activité, à une étude du degré de pollution du site concerné suivie d’une remise en état en vue de permettre un usage futur du site déterminé conjointement avec le maire ou le président de l’établissement public intercommunal compétent en matière d’urbanisme.

Il en résulte que l’exigence de réhabilitation n’est ni générale ni absolue : elle est fonction de la nouvelle activité envisagée et des risques engendrés pour la santé humaine et l’environnement. Le préfet, autorité administrative compétente, peut toutefois imposer des prescriptions de réhabilitation plus contraignantes que celles prévues par l’exploitant. En l’absence de diligence de l’exploitant, il peut également ordonner, après mise en demeure, des sanctions comprenant des mesures d’exécution d’office aux frais de ce dernier. Ces dispositions sont toutefois d’application malaisée pour les pollutions anciennes. Plus délicate encore est la situation des sites orphelins dont l’ADEME peut financer la dépollution dans l’hypothèse où celle-ci constitue une menace immédiate pour l’environnement et pour les personnes.

A l’avenir, une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux émissions industrielles ⁽³³⁾ pourrait, renforcer, dans la lignée du principe pollueur-payeur, la contrainte pesant sur l’exploitant en l’obligeant à restituer un site pollué dans son état initial.

Au titre de leur pouvoir de police générale, les maires des communes concernées sont, au surplus, confrontés à des problèmes de dépollution et de remise en état de sites pollués dès lors que ces sites ne relèvent pas de la réglementation ICPE : ils sont alors directement compétents. La loi du 30 juillet 2003 ⁽³⁴⁾ a, en outre, renforcé leurs prérogatives en la matière au titre de la police des déchets dont relèvent également les sites contaminés.

Au-delà de la responsabilisation de l’exploitant prévue par le dispositif de la réglementation ICPE, on peut se demander, au vu des caractéristiques de la contamination par les PCB, s’il n’y a pas lieu d’envisager un nouveau type de responsabilité environnementale. En effet, outre les principes de droit commun de responsabilité civile et pénale, se dégagent désormais de nouvelles règles spécifiques de responsabilité environnementale tant au niveau national et communautaire que d’un point de vue législatif et jurisprudentiel.

Ainsi que le rappelle le rapporteur du Sénat dans le rapport ⁽³⁵⁾ sur le projet de loi relatif à la responsabilité environnementale, le juge judiciaire a ouvert la voie à la reconnaissance du préjudice moral pour atteinte à l’environnement : ainsi en 2006, la Cour d’appel de Bordeaux a indemnisé plusieurs associations au titre du « préjudice subi par la flore et les invertébrés du milieu aquatique ». Le TGI de Narbonne a quant à lui, en octobre 2007, indemnisé les préjudices causés à un parc naturel régional consécutif à l’écoulement de produits chimiq