N^° 991

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances, de l’économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell’Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.

SYNTHÈSE DU RAPPORT 5

PROPOSITIONS DE LA MEC 7

INTRODUCTION 9

1.– La fusion de ministères de traditions divergentes 14

2.– Un ministère à l’ambition sans équivalent en Europe 16

3.– Une organisation nécessitant de nouveaux efforts d’adaptation 17

1.– La gouvernance à cinq 31

2.– Réduire les délais de réalisation des grandes infrastructures 32

3.– Le choix et la programmation des grands projets d’infrastructure 34

1.– Les services aux usagers 35

2.– L’ingénierie publique 36

EXAMEN EN COMMISSION 43

SYNTHÈSE DU RAPPORT

La gestion des ressources humaines au ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT), constitue un chantier d’une exceptionnelle importance, tant par son ampleur que par ses enjeux.

Fer de lance de la décentralisation en 2004, le MEEDDAT résulte de la fusion de deux ministères, l’ancien ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer (MTETM) et l’ancien ministère de l’écologie et du développement durable, et d’une direction générale d’administration centrale, la direction générale de l’énergie et des matières premières (DGEMP). Sa mission est de mettre le développement durable au cœur de l’action publique. Simultanément, il est le point d’application des réformes administratives programmées par le conseil de modernisation des politiques publiques, qui devraient accélérer la diminution de ses effectifs et le redéploiement de ses compétences. Ces réformes, réalisées, engagées ou prévues, auxquelles les personnels du MEEDDAT ont travaillé à marche forcée, sollicitent en profondeur leur engagement et leur motivation.

Alors que ses structures sont aujourd’hui fixées, la gestion des ressources humaines du MEEDDAT doit se donner comme priorité la mobilisation de ses agents, en utilisant toute la gamme des outils disponibles. L’augmentation de la productivité et la couverture de nouveaux besoins ne pourront pas être obtenues par le seul jeu des diminutions d’effectifs et des réorganisations subséquentes. La diminution des effectifs devra s’accompagner d’une attention accrue aux conditions de travail et à la revalorisation des rémunérations. L’acquisition de nouvelles compétences et le redéploiement des personnels nécessitent un effort de formation d’une ampleur exceptionnelle. La gestion de carrière revêt également une importance décisive pour faire émerger la nouvelle culture administrative que doit se forger le MEEDDAT. En tout état de cause, il semble nécessaire d’accorder à ce ministère une attention particulière, voire une pause sans laquelle ses objectifs risquent d’être compromis.

Tout en assurant l’intégration des contraintes du développement durable dans les politiques d’aménagement et de développement du territoire, le MEEDDAT ne doit pas perdre de vue un certain nombre de ses fonctions identitaires et doit leur allouer des effectifs adéquats.

La gouvernance à cinq, qui a pour but d’associer à la discussion des choix d’investissement de la Nation, l’ensemble des parties prenantes – élus, représentants de l’État, entreprises, syndicats et associations de protection de l’environnement – doit favoriser la réactivité du MEEDDAT et la réduction des délais de réalisation des infrastructures, et non pas introduire un facteur de blocage supplémentaire.

Par ailleurs, des effectifs suffisants doivent être alloués aux services rendus aux usagers, à l’ingénierie publique à laquelle les prestataires privés ne peuvent se substituer dans des pans entiers de territoires, ainsi qu’à la prévention des risques technologiques et naturels.

Enfin, il paraît indispensable que la gestion des ressources humaines accorde la plus grande importance au développement des compétences du réseau scientifique et technique, dont la vitalité et le haut niveau ont assuré, pour une part, la compétitivité de bon nombre d’entreprises françaises.

Pour mener à bien les chantiers de création et de mise en route du ministère, la gestion des ressources humaines au MEEDDAT doit se voir accorder les moyens nécessaires à la motivation et à la mobilisation de ses personnels, dont l’exceptionnelle capacité à se réformer a été démontrée par le passé et dont l’adhésion est aujourd’hui indispensable à la prise en compte de l’objectif ambitieux du développement durable.

PROPOSITIONS DE LA MEC

Proposition n° 1 : Les effectifs chargés de la gestion des ressources humaines au MEEDDAT, au niveau national comme au niveau régional, doivent être renforcés significativement dans les cinq années à venir. Proposition n° 2 : Une étude prévisionnelle des conséquences budgétaires à court et à long termes, de la fusion des corps de fonctionnaires du MEEDDAT doit être fournie au Parlement avant le 31 décembre 2009. Proposition n° 3 : La gouvernance à cinq, qui, en application du Grenelle de l’environnement, a pour objectif de rassembler, pour la discussion des choix d’investissement, les élus, les représentants de l’État, les entreprises, les syndicats et les associations de protection de l’environnement, doit accorder une place primordiale aux parlementaires, représentants de l’intérêt général. La gouvernance à cinq doit, par ailleurs, être mise en place dans le cadre des instances de concertation existantes, éventuellement modifiées à cet effet. Elle doit avoir comme objectif prioritaire de réduire les délais de réalisation des grandes infrastructures de transport qui sont excessifs en France. Proposition n° 4 : Le Gouvernement est invité à constituer, au sein du MEEDDAT, une instance d’évaluation des choix d’investissement dans les infrastructures de transport, dont la composition soit publique, pluraliste et ouverte à des experts extérieurs, notamment universitaires, et dont les études soient communiquées au Premier ministre pour arbitrage et au Parlement pour information et contrôle, ces études traitant en particulier des conséquences économiques, sociales et environnementales des projets examinés. Proposition n° 5 : Le Gouvernement doit arrêter et communiquer au Parlement, avant le 31 décembre 2009, et l’actualiser ensuite tous les deux ans, une liste de ses projets d’infrastructures de transports nationales ou régionales, en précisant notamment leur ordre de priorité, leur date prévisionnelle d’entrée en service, ainsi que les modalités de leur financement. Proposition n° 6 : La fusion des directions départementales de l’équipement (DDE) avec les directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF) doit viser à maintenir et à améliorer la qualité du service aux usagers et aux collectivités territoriales. Proposition n° 7 : Les perspectives d’évolution à moyen et long termes de l’aide technique pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT) doivent être communiquées au Parlement avant le 31 décembre 2008. Proposition n° 8 : Un plan national d’ingénierie du développement durable, élaboré par le MEEDDAT en concertation avec les collectivités territoriales et le secteur privé, doit établir les perspectives à dix ans des besoins, des formations, des recrutements et des filières professionnelles correspondantes. Proposition n° 9 : Les priorités d’action de l’inspection des installations classées définies pour 2008 par le Gouvernement doivent être complétées par un plan pluriannuel à trois ans de renforcement de ses effectifs, de développement des inspections sur site et de réalisation des études de dangers. Proposition n° 10 : Les plans de prévention des risques technologiques doivent être réalisés et mis en place avant le 31 décembre 2010, selon un programme dont les priorités et l’état d’avancement sont communiqués chaque année au Parlement en annexe au projet annuel de performances du MEEDDAT. Proposition n° 11 : Le réseau scientifique et technique du MEEDDAT est invité à rapprocher certaines de ses composantes et à mutualiser dans toute la mesure du possible ses équipements de recherche, de manière à en améliorer les performances. Proposition n° 12 : Les collectivités territoriales doivent être associées à la gouvernance du réseau scientifique et technique et leurs besoins de formation initiale ou continue pris en compte par les écoles de ce réseau.

INTRODUCTION

Innovation marquante dans l’organisation administrative française, le ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durable (MEDAD) a été créé par le décret du 18 mai 2007. Le décret arrêtant les structures détaillées du ministère est prévu pour le début juillet 2008. Le processus de création de ce ministère aura donc duré plus d’un an.

Dès juillet 2007, toutefois, le bureau de la commission des Finances inscrivait au programme des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle le thème de la gestion des ressources humaines au MEDAD, tant paraissaient importants les défis déjà relevés à cette date par ce ministère lors de la décentralisation et les nouveaux objectifs qu’il allait devoir atteindre.

Depuis juillet 2007, l’importance du sujet s’est encore accrue. Le MEDAD devenu en mars 2008 le MEEDDAT, ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, a en effet été appelé à participer à la modernisation des politiques publiques par des restructurations complémentaires, alors même qu’il était en pleine réorganisation.

Les travaux de la mission d’évaluation et de contrôle sur la gestion des ressources humaines du MEEDDAT ont commencé, pour leur part, en avril 2008. À cette date, l’ensemble des arbitrages n’était pas encore rendu. Les responsables du ministère ont toutefois répondu aux questions de vos Rapporteurs avec disponibilité, compétence et la plus grande précision possible.

Deux spécificités de la présente mission doivent être soulignées.

En premier lieu, si le thème initial de l’étude porte sur la gestion des ressources humaines, il est rapidement apparu indispensable de prendre en compte l’évolution des structures du ministère, dans la mesure où elles constituent le cadre encore mouvant de cette gestion.

Par ailleurs, la mission est intervenue au cours d’un processus, et non pas à l’issue de celui-ci pour en analyser les effets. On comprendra donc que le présent rapport s’attache avant tout à souligner des enjeux et des objectifs, plutôt que d’évaluer les effets de réformes encore inachevées.

Conséquence logique de son calendrier particulier, la présente mission d’évaluation et de contrôle devra sans doute se prolonger au cours de l’année qui vient, afin de porter un diagnostic sur l’efficience de la gestion des ressources humaines au MEEDDAT au regard des objectifs stratégiques assignés à ce nouveau ministère.

I.– UN MINISTÈRE BOUSCULÉ PAR DES RÉFORMES SUCCESSIVES ET EXIGEANTES

Le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) résulte de réformes successives de grande ampleur.

Le ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer (MTETM), son prédécesseur, a été l’un des acteurs principaux de la décentralisation de 2004. À ce titre, près d’un tiers de ses effectifs ont été transférés aux départements, ce qui a entraîné une réorganisation de ses services.

Puis le ministère a expérimenté dans huit départements la fusion des directions départementales de l’équipement (DDE) et des directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF).

En mai 2007, l’ancien MTETM a fusionné avec l’ancien ministère de l’Écologie et du développement durable, ainsi qu’avec la direction générale de l’Énergie et des matières premières (DGEMP) pour constituer le ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables (MEDAD), devenu en mars 2008 le MEEDDAT.

En pleine réorganisation, le MEEDDAT doit aussi répondre aux décisions du conseil de modernisation des politiques publiques, qui prévoient une diminution de ses effectifs et une modification de ses structures régionales et de plusieurs de ses corps.

A.– LES SERVICES FOURNIS AUX DÉPARTEMENTS DE 1982 À 2003

La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État avait prévu dans son article 4 qu’une loi ultérieure déterminerait les transferts de compétence, notamment dans le domaine des transports. La loi du 22 juillet 1983 ⁽²⁾ est bien intervenue à cet effet mais en limitant les transferts aux ports, aux voies d’eau et aux transports scolaires.

Le désaccord entre l’État et les départements en matière de routes, dont témoigne la loi du 22 juillet 1983, portait principalement sur la gestion des personnels d’entretien et de construction et a perduré jusqu’en 1992.

La décentralisation des routes s’est ultérieurement révélée impossible à réaliser de 1982 à 1992.

À cette date, toutefois, la loi du 2 décembre 1992 ⁽³⁾ a mis en place des mesures permettant ultérieurement la mise à disposition des collectivités territoriales de parties de services ou de services entiers des directions départementales de l’équipement et d’effectuer des transferts de personnels pour la maîtrise d’œuvre.

Les présidents des conseils généraux ont exercé alors sur les services ou les parties de services le pouvoir de leur donner les instructions nécessaires pour l’exécution des tâches qu’ils leur confiaient. Les tâches comme la comptabilité et la gestion des opérations de maintenance et de construction des routes ont été assurées par les départements eux-mêmes.

Des difficultés de gestion sont néanmoins apparues au sein de l’État et des collectivités territoriales et dans leurs rapports mutuels. Une nouvelle étape, cette fois décisive, a été franchie avec la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

B.– LA DÉCENTRALISATION DE 2004

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales organise la décentralisation de différentes compétences – développement économique, tourisme, formation professionnelle, développement d’infrastructures, utilisation des fonds structurels, protection de l’environnement, etc. – et d’actifs patrimoniaux – voiries, grands équipements (aérodromes, ports, canaux, etc.). Le transfert des routes représente les montants financiers les plus importants.

Les autoroutes et les routes d’intérêt national ou européen constituent, selon l’article 18 de cette loi, le domaine public routier national. Des décrets en Conseil d’État, actualisés tous les dix ans, fixent, parmi les itinéraires, ceux qui appartiennent à la catégorie d’autoroute ou de route nationale. Les autres routes sont transférées dans le domaine public routier départemental.

Au total, 17 330 kilomètres de routes ont été transférés aux départements. Les tronçons de route nationale n’ayant pas de vocation départementale mais devant rejoindre le domaine public routier communal, ont été conservés dans le domaine public routier national jusqu’à leur déclassement.

Dans le domaine de la gestion des ressources humaines, la loi du 13 août 2004 a créé un droit d’option en faveur de la fonction publique territoriale, pour les fonctionnaires de l’État exerçant leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré à une collectivité territoriale ⁽⁴⁾.

La loi a transformé, le cas échéant, les agents non titulaires de droit public de l’État en agents non titulaires de droit public de la fonction territoriale. La loi a permis également de réexaminer la situation des personnels en catégorie active, de manière à verser dans des métiers sans danger des personnels précédemment exposés aux risques des intempéries et du trafic routier.

Le transfert des parcs de l’équipement, une question inaboutie en 2004, a été reporté à une date ultérieure ⁽⁵⁾.

La mise en œuvre des dispositions de la loi du 13 août 2004 a constitué, pour le ministère de l’Équipement et des transports un chantier très lourd.

Avec 15 512 intégrations à la fonction publique territoriale au 31 août 2007, le transfert d’une fonction publique à l’autre, aussi complexe soit-il à mettre en œuvre, n’a représenté qu’une partie de ses tâches.

Après la réduction du kilométrage des routes placées sous leur responsabilité, les missions des directions départementales de l’équipement ont en effet été réorganisées autour des quatre activités suivantes, fondamentales pour remplir la mission du MEEDDAT : l’aménagement et l’urbanisme ; le logement, la politique de la ville et la construction ; l’environnement et les risques ; enfin, les déplacements, la sécurité des transports et la gestion des risques. Un renouvellement de leurs compétences est donc exigé des agents.

La création du nouvel échelon administratif des directions interdépartementales des routes, en charge de l’exploitation du réseau routier non transféré, a, par ailleurs, entraîné des mutations fonctionnelles et géographiques de personnels.

Au total, 60 000 agents ont vu changer leur position sur les organigrammes.

Certes, les savoir-faire déployés au niveau des administrations centrales comme au niveau local en termes de gestion des ressources humaines pour opérer cette réorganisation, ont été remarquables ⁽⁶⁾.

Si le plus grand soin a été apporté à leur information et à leur écoute, il n’en demeure pas moins que ces réorganisations en profondeur ont généré de vives inquiétudes chez les agents. Pour autant, aucune grève n’est intervenue pendant le processus de décentralisation. Mais, ainsi qu’il a été indiqué à vos Rapporteurs, « cela ne marchera pas forcément une deuxième fois » ⁽⁷⁾.

La décentralisation des routes à peine achevée, le ministère des Transports et de l’équipement a de nouveau été mobilisé dans la constitution d’un grand ministère du développement durable, impliquant non seulement de nouvelles missions, de nouvelles réorganisations administratives mais aussi un changement culturel profond.

C.– LA CRÉATION DU MEDAD EN 2007 ET DU MEEDDAT EN 2008

La création du MEDAD en mai 2007 et la modification de son intitulé en mars 2008 représentent une innovation politique et administrative d’une grande ambition.

1.– La fusion de ministères de traditions divergentes

La création du ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables (MEDAD) par le décret du 18 mai 2007 est une décision présentée comme emblématique d’une politique de développement durable dotée de moyens jusqu’alors éparpillés.

Le décret du 18 mai 2007 fusionne en effet le précédent ministère de l’Équipement, des transports, de l’aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, d’une part, et, d’autre part, le ministère de l’Écologie et du développement durable, deux ministères à part entière.

Par ailleurs, est rattaché à la nouvelle entité, l’aménagement du territoire, inscrit précédemment, de juin 2005 à mai 2007, dans le périmètre du ministère de l’Intérieur.

Enfin, la direction générale de l’Énergie et des matières premières, rattachée précédemment au ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, passe sous l’autorité du MEDAD.

La politique du logement voit, pour sa part, sa priorité encore rehaussée, par la création du ministère du Logement et de la ville, après avoir été, de juin 2005 à mai 2007, du ressort des missions du ministère de l’Emploi, de la cohésion sociale et du logement.

Établi par le décret du 18 mars 2008, le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) succède au ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables (MEDAD), qui était issu du décret du 18 mai 2007.

Cette nouvelle dénomination explicite les missions d’un ministère dont la finalité et les contours ont été définis dès la constitution du premier gouvernement du quinquennat du Président de la République, M. Nicolas Sarkozy.

Le tableau suivant présente l’évolution, depuis 2002, des dénominations et des périmètres des entités constitutives du MEEDDAT.

LES ANTÉCÉDENTS DU MEEDDAT DEPUIS 2002

Gouvernement	Ministère	Ministère	Ministère
Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin (I)	Équipement, transports, logement, tourisme et mer – décret du 17 juin 2002	Écologie et développement durable – décret du 17 juin 2002	Fonction publique, réforme de l’État et aménagement du territoire – décret du 17 juin 2002
Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin (II)	Équipement, transports, aménagement du territoire, Tourisme et Mer – décret du 31 mars 2004	Écologie et développement durable - décret du 31 mars 2004	Secrétariat d’État au Logement – décret du 31 mars 2004
Gouvernement de M. Dominique de Villepin	Transports, équipement, tourisme, mer – décret du 2 juin 2005	Écologie et développement durable – décret du 2 juin 2005	Économie, finances et industrie – décret du 2 juin 2005 Emploi, cohésion sociale et logement – décret du 2 juin 2005 Intérieur et aménagement du territoire – décret du 2 juin 2005
Gouvernement de M. François Fillon (I)	Écologie, développement et aménagement durables – décret du 18 mai 2007		Logement et ville – décret du 18 mai 2007
Gouvernement de M. François Fillon (II)	Écologie, développement et aménagement durables – décret du 19 juin 2007		Logement et ville – décret du 19 juin 2007
Gouvernement de M. François Fillon (III)	Écologie, énergie, développement durable et aménagement du territoire – décret 18 mars 2008

Un véritable défi organisationnel doit être relevé par les responsables du MEEDDAT.

Il s’agit d’inscrire dans les faits la grande ambition d’un État moderne de promouvoir le développement durable, à partir d’un socle constitué de ministères de cultures et de moyens très disparates : l’ancien ministère de l’Équipement aux traditions séculaires et à l’administration très structurée, l’ancien ministère de l’Environnement aux moyens sous-dimensionnés par rapport à ses missions et un sous-ensemble de l’ancien ministère de l’Industrie lui-même rattaché au ministère de l’Économie et des finances.

2.– Un ministère à l’ambition sans équivalent en Europe

Le périmètre du MEEDDAT est, par son ampleur, sans équivalent en Europe. Son rôle comparé à celui des agences ou opérateurs est sans conteste beaucoup plus important que dans les États comparables.

Au Royaume-Uni, trois ministères exercent les compétences dévolues au MEEDDAT : le ministère de l’environnement en charge également de l’agriculture, de l’alimentation et de l’énergie, le ministère des transports et le ministère du commerce, des entreprises et de la réforme réglementaire, en charge également de la prévention des risques. En tout état de cause, il n’est pas inutile de noter que les arbitrages relatifs au développement durable sont assurés par le Premier ministre lui-même.

En Suède, les tâches correspondant au MEEDDAT sont assumées par le ministère de l’environnement et par le ministère de l’entreprise, de l’énergie et des communications.

En Allemagne, malgré les compétences exclusives des Länder pour la protection de l’environnement et le droit de la construction, les domaines de compétences du MEEDDAT sont répartis entre le ministère fédéral de l’environnement, de la protection de la nature et de la sûreté nucléaire, le ministère des transports, de la construction et des affaires urbaines et le ministère de l’économie et des technologies.

Autre originalité, la taille du MEEDDAT est largement plus grande que celle des ministères homologues. Les effectifs du MEEDDAT dépassent largement les quelques centaines d’emplois des ministères poursuivant les mêmes objectifs dans d’autres États membres de l’Union européenne ⁽⁸⁾.

Ses opérateurs sont, par ailleurs, à la fois moins nombreux que les agences en Suède et au Royaume Uni et dotés d’un rôle différent.

Comparées à la trentaine d’opérateurs à titre principal de la mission Écologie, développement et aménagement durables de la loi de finances pour 2008, les agences correspondantes sont au nombre de 130 environ au Royaume Uni et d’environ 300 en Suède.

Les agences ont pour mission, au Royaume Uni, de gérer les politiques publiques définies par les ministères, et en Suède, de mettre en œuvre sur le plan opérationnel les lois votées par le Parlement.

L’articulation entre les ministères et les agences nécessite, dans les deux pays, des améliorations permanentes. Au Royaume Uni, la tutelle des ministères sur les agences a été fortement renforcée afin d’améliorer leurs prestations aux ministères, aux usagers ou leur rôle de régulation. En Suède, où le poids des agences dépasse souvent celui des ministères, les récentes réformes ont porté sur l’amélioration de leur gouvernance, leur restructuration pouvant conduire à la privatisation de certaines d’entre elles et le statut de leurs agents publics rapproché des règles du privé.

En définitive, s’il ne semble pas exister d’architecture administrative modèle, les exemples européens montrent que les principaux problèmes à régler sont la définition d’objectifs et l’émergence d’une culture commune, la cohérence de l’action et le contrôle des performances.

La création et l’animation du MEEDDAT représentent donc, sans conteste, un défi de management.

3.– Une organisation nécessitant de nouveaux efforts d’adaptation

Le MEEDDAT est aujourd’hui confronté à un processus de réorganisation d’une ampleur considérable, au terme duquel les trente-deux directions d’administration centrale et les dix délégations interministérielles actuelles seront regroupées dans cinq directions générales.

La nouvelle direction générale de l’Énergie et du climat regroupera la précédente direction générale de l’énergie et des matières premières, une partie de la direction climat de l’ancien ministère de l’environnement, la sous-direction de la construction appartenant jusqu’alors à la direction générale de l’urbanisme et de la planification.

La direction générale des Infrastructures et des transports regroupe la direction générale des routes et la direction générale de la mer et des transports.

La direction générale de l’Aviation civile est, dans l’attente des évolutions communautaires prochaines, conservée dans ses structures actuelles qui réunissent des fonctions régaliennes, des fonctions de contrôle et des fonctions de sécurité.

La direction générale de l’Aménagement, du logement et de la nature réunira l’actuelle direction générale de l’Urbanisme et de la construction, la direction générale de l’Eau et la direction de la Nature et des paysages.

La direction générale de la Prévention des risques aura la responsabilité du traitement de l’ensemble des risques, technologiques, naturels ou chroniques.

Par ailleurs, un commissariat général au Développement durable réunira les instances statistiques des ministères fusionnés, ainsi que leurs unités chargées de l’élaboration de la stratégie.

Enfin, le secrétariat général aura pour rôle d’assurer les fonctions transversales d’animation et de coordination, en liaison étroite avec le ministre et son cabinet ainsi qu’avec le Parlement.

Les délégations interministérielles mises à disposition du MEEDDAT par les services du Premier ministre ne seront pas concernées par l’actuelle réorganisation.

D.– UN PROCESSUS DE CRÉATION FRAGILE DANS LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

La réorganisation de l’administration centrale, indispensable pour prendre en compte les nouvelles missions du MEEDDAT, va entrer progressivement dans les faits. Avant même que ce dispositif soit éprouvé, les structures déconcentrées seront elles-mêmes en pleine réorganisation dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques.

La quasi-simultanéité des bouleversements au niveau central et au niveau local pourrait entraîner une certaine désorganisation sinon une désarticulation du ministère.

Au niveau des départements, après l’expérience positive, conduite dans huit départements depuis janvier 2007, de la fusion des directions départementales de l’équipement (DDE) avec les directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF), la généralisation à l’ensemble du territoire a été décidée par la circulaire du Premier ministre du 19 mars 2008 dans le cadre de la réforme des services territoriaux de l’État.

Elle sera réalisée au 1^er janvier 2009 pour 45 départements et au 1^er janvier 2010 pour 39 départements, les cas des départements d’outre-mer et de la petite couronne étant hors calendrier.

Au niveau régional, selon la circulaire du Premier ministre du 19 mars 2008, seront créées des directions régionales du Développement durable qui reprendront les compétences des directions régionales de l’équipement, y compris le logement, des directions régionales de l’environnement et des DRIRE (directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement), à l’exception, pour ces dernières, de leurs missions de développement industriel.

Trois vagues de fusion sont programmées, séparées d’une année, la première étant prévue pour janvier 2009.

La concomitance de la réorganisation des trois niveaux organisationnels - national, régional et départemental – représente à l’évidence un défi de management rarement posé dans ces termes dans les entreprises privées et une source de perplexité, sinon d’inquiétude, pour les agents du MEEDDAT.

La pression exercée sur ceux-ci est d’autant plus forte que les effectifs pourraient, simultanément, être sensiblement réduits.

D’où la nécessité d’une gestion des ressources humaines particulièrement moderne et efficace.

*

* *

II.– L’IMPÉRATIF D’UNE GESTION MOBILISATRICE POUR EMPORTER L’ADHÉSION DES PERSONNELS

La constitution et la gestion du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire représentent un véritable défi de management.

Ce défi ne pourra pas être relevé sans mettre l’accent sur une gestion des ressources humaines permettant de mobiliser les personnels, après une première année consacrée à la définition des structures.

A– LES INTERROGATIONS SUR LES EFFECTIFS ET LES CONDITIONS DE TRAVAIL

Les effectifs budgétaires du ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, ont diminué, à périmètre constant, de 17,7 % entre 1981 et 2006.

Les effectifs du MEEDDAT, stricto sensu ⁽⁹⁾, devraient atteindre 78 141 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au 31 décembre 2008, dont 66 581 pour le budget général et 11 560 pour le budget annexe de l’aviation civile.

ÉVOLUTION, A PÉRIMÈTRE CONSTANT, DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS, DE L’ÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER

Source : MEEDDAT

Le tableau ci-après présente la répartition des effectifs du budget général par catégorie d’emplois, puis par échelon d’intervention.

PRÉVISIONS DES EFFECTIFS DU MEEDDAT AU 31 DÉCEMBRE 2008 (BUDGET GÉNÉRAL)

(équivalent temps plein emploi EPTE) ⁽¹⁰⁾

	Budget général			Budget général
A	11 897		Central	6 423
B	17 569		Régional	8 825
C	17 053		Interdépartemental	17 007
Exploitation	19 330		Départemental	31 848
Vacataires	732		Autres	2 478
Total	66 581		Total	66 581

Source : MEEDDAT

Les départs définitifs en 2007, comprenant les départs à la retraite et les autres départs, ont été chiffrés à 1 950 par le contrat de performance 2007-2009 du ministère, sur la base du périmètre du ministère des Transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer. Les suppressions d’emploi prévues en 2007 sont de 880, d’où un taux de suppression d’emplois de 45 %.

LES DÉPARTS À LA RETRAITE ET LES TAUX DE SUPPRESSION AU MEEDDAT

(équivalent temps plein emploi EPTE)

	2007*	2008*	2009*	2010**	2011**
Départs définitifs	1 950	2 050	2 150	2 612	2 636
Suppression d’emplois	880	1 020	1 300
Taux de suppression	45 %	50 %	60 %

* Contrat de performance 2007-2009 – hypothèses de départs définitifs fixées avec la Direction du Budget

** Prévisions sur les effectifs du MEEDDAT hors DAOL.

Source : MEEDDAT

Les départs définitifs prévus au même contrat de performance 2007-2009 sont chiffrés à 2 050 en 2008 et 2 150 en 2009. L’objectif de taux de suppression est de 60 % en 2009.

Les dernières prévisions disponibles montrent une forte augmentation des départs à la retraite, à 2 612 en 2010 et 2 636 en 2011. Les taux de départ annuels devraient varier de 3,2 à 4,4 % selon les catégories d’emplois.

Sur la période 2009-2011, les suppressions de postes devraient atteindre 3 500 équivalents temps plein, provenant essentiellement de la modernisation des fonctions support.

Une accélération des suppressions de postes est jugée, par plusieurs syndicats, incompatible avec les ambitions du Président de la République en matière de développement durable ⁽¹¹⁾.

Le non-remplacement de la moitié des départs en retraite pourrait avoir pour effet que l’affectation des agents aux fonctions de base soit prioritaire pour maintenir la cohérence du système, au détriment de l’adaptation aux nouveaux champs de compétences.

Le MEEDDAT est, selon la CGT, le ministère où les accidents de service sont les plus nombreux. La baisse des effectifs est, selon le même syndicat, la cause première de ces accidents, dans la mesure où elle met à mal les normes de sécurité. Cette baisse est également la cause d’un stress important et d’une démotivation des personnels lorsque leur charge de travail s’accroît brutalement ou qu’ils doivent prendre en charge des tâches pour lesquelles leur formation et leur expérience sont insuffisantes.

Pour Force ouvrière, c’est l’existence même du MEEDDAT qui serait compromise si le taux de suppression d’emplois dépassait 50 % des départs en retraite.

Enfin, la fusion des directions départementales de l’équipement et des directions départementales de l’agriculture et de la forêt n’exprimera tous ses avantages potentiels que dans la mesure où les personnels correspondants seront implantés dans les mêmes locaux. Loin d’être en vigueur pour le moment, ce rassemblement des équipes doit constituer un objectif prioritaire du MEEDDAT.

B.– LES RÉMUNÉRATIONS, UN PARAMÈTRE CRITIQUE

L’amélioration de la rémunération des fonctionnaires est un objectif du Président de la République, qui l’a rappelé le 11 janvier 2008 à Lille, dans ses vœux aux corps constitués et aux agents de la fonction publique.

À cet égard, selon les représentants des syndicats entendus par la MEC, la situation la plus critique est celle des bas salaires. Les recrutements des agents d’exécution par les directions départementales de l’équipement et les directions interdépartementales des routes s’effectuent en dessous du SMIC ⁽¹²⁾. Une indemnité différentielle permet d’élever leur rémunération sans toutefois leur donner de garantie à long terme.

Pour les catégories B et A, les niveaux de rémunération et leur évolution sont jugés insuffisamment attractifs par les syndicats pour recruter des compétences rares sur le marché et même pour retenir celles que le ministère possède. Les vocations pour le service public risquent à l’évidence de diminuer encore dès que le secteur privé appliquera davantage les objectifs du développement durable.

La perspective tracée par le Président de la République est celle d’un pacte de progrès avec la fonction publique, les agents dont le nombre aura diminué bénéficiant de rémunérations en hausse.

L’objectif du partage moitié-moitié des gains de productivité entre les agents et les finances publiques a été rappelé par le Président de la République lors de son discours du 11 janvier 2008. Il a également souligné que « le mérite et l’effort doivent jouer une part beaucoup plus importante dans la détermination des rémunérations des agents publics. Il faut réduire la part automatique et égalitaire au profit d’augmentations méritées, qui traduisent une reconnaissance des efforts et du mérite de chacun ».

La modulation indemnitaire est pratiquée depuis longtemps au MEEDDAT, quels que soient le corps et le niveau hiérarchique. Le traitement principal est lié au déroulement de carrière. Les indemnités sont modulées selon le mérite, par un coefficient variant de 0,8 à 1,2, avec la contrainte de compensation des plus et des moins values au niveau du budget global. Les commissions administratives paritaires pourraient avantageusement jouer un rôle accru à l’avenir, notamment pour traiter des recours indemnitaires, dont le nombre augmentera sans doute à l’avenir.

L’intéressement est rejeté pour plusieurs raisons par l’ensemble des syndicats auditionnés. Pour la CFDT, il serait difficile de définir des critères globaux pour le ministère, comme la diminution des accidents de la route ou autres phénomènes qui dépendent d’une pluralité de facteurs dont certains sont extérieurs à son action. Pour FO, le statut général de la fonction publique est incompatible avec la notion même d’intéressement, chaque fonctionnaire étant par définition responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Pour la FSU, l’intéressement nécessiterait de recourir à des indicateurs chiffrés qui peuvent présenter l’inconvénient de focaliser l’attention sur un domaine particulier au détriment des autres.

L’intéressement est toutefois mis en pratique au MEEDDAT. Dans l’acception de la direction générale du Personnel et de l’administration, il est lié à la définition préalable d’objectifs et non pas à la manière de servir. Depuis 2005, l’intéressement est mis en place pour les directeurs des administrations centrales, lié à des lettres de mission définissant des objectifs et des missions.

Les mesures catégorielles ont représenté un montant de 34 millions d’euros en 2007 et ne devraient pas dépasser 18 millions en 2008. On peut se demander si cette évolution est adaptée aux défis que le personnel du MEEDDAT doit aujourd’hui relever.

C.– LA DIVERSIFICATION DES RECRUTEMENTS

La diversification des recrutements du MEEDDAT est souhaitée par le conseil de modernisation des politiques publiques. Elle prête toutefois à des interrogations.

Pour la plupart des syndicats, le recrutement de contractuels ne présente pas par définition les garanties d’égalité et de transparence des concours de la fonction publique. Il ouvre la voie par ailleurs à la précarité, à une surcharge de travail exigé des contractuels et à un déficit de droits par rapport à ceux des titulaires.

Il n’en demeure pas moins que certains recrutements pourront difficilement s’effectuer par voie statutaire. Il en est ainsi, par exemple, de spécialistes de certains domaines, par exemple l’écologie, dont la formation et l’expérience de recherche exigent des niveaux bac+8.

Par ailleurs, les recrutements de compétences nouvelles seront de plus en plus nécessaires à l’avenir et devront s’effectuer, pour des profils confirmés, selon des modalités adaptées. À cet égard, le MEEDDAT a déjà mis en place les procédures nécessaires, en particulier des concours sur titres comportant des épreuves novatrices.

D.– LA FORMATION ET LA GESTION DES CARRIÈRES : GARANTIR LA QUALITÉ

Les formations initiales et continues sont, de par leur grande qualité, un des atouts majeurs du MEEDDAT. Ceci vaut aussi bien pour les écoles nationales que pour les centres de formation régionaux.

La formation continue revêtira une importance décisive dans les prochaines années. À cet égard, le MEEDDAT pourrait trouver avantage à mettre en place rapidement le droit individuel à la formation et le congé de formation professionnelle, tels que prévus par le décret du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l’État.

On peut s’interroger, à l’invitation des syndicats, sur le regroupement des cellules de formation, comme celles des directions départementales de l’équipement, dans la mesure où l’éloignement peut entraîner une perte de substance par l’affaiblissement du compagnonnage.

Par ailleurs, la gestion des carrières est rarement considérée comme un paramètre essentiel de l’action et de la performance, tant dans le secteur privé que dans le secteur public. Dans ce dernier cas, la difficulté est accrue par la taille des effectifs, la complexité des structures et la multiplicité des corps.

Compte tenu des défis qu’il doit relever, le MEEDDAT doit mettre en place des structures performantes de gestion des carrières, tant au niveau national qu’au niveau des régions. Des effectifs doivent être dégagés pour développer les structures existantes ou en créer lorsqu’elles n’existent pas.

Proposition n° 1 : Les effectifs chargés de la gestion des ressources humaines au MEEDDAT, au niveau national et au niveau régional, doivent être renforcés significativement dans les cinq années à venir.

L’évolution de carrière des agents du MEEDDAT dépend de leurs performances. Contrairement aux idées reçues, l’avancement d’échelon, qui entraîne une augmentation de traitement, dépend des performances de l’agent et non pas seulement de son ancienneté. L’avancement de grade, qui permet d’accéder à des fonctions supérieures, dépend de la valeur professionnelle de l’agent dans le cadre de l’avancement au choix ou de la réussite à un examen ou à un concours professionnel.

À ce titre, le MEEDDAT est, depuis plusieurs années, en pointe pour la valorisation des compétences et de l’expérience professionnelle. Faisant figure d’exemple à ce titre pour d’autres ministères, la méthode du MEEDDAT s’est trouvée confortée par le Président de la République, qui dans son discours du 11 janvier 2008 a déclaré : « les modalités de promotion de la fonction publique doivent évoluer. Il faut faire une place plus importante à la promotion interne et supprimer l’académisme des concours internes au profit de la prise en compte de l’expérience professionnelle. »

La mobilité est un paramètre important de la progression de carrière. Ses avantages sont multiples pour l’institution. Elle démontre une volonté de progresser, une capacité d’adaptation, tout en garantissant l’absence de relations privilégiées entre un agent et l’extérieur, la sélection des meilleurs potentiels et la diffusion des idées et des bonnes pratiques.

La mobilité au MEEDDAT, qui se révèle satisfaisante, pourrait encore s’améliorer. La bourse interministérielle de l’emploi public mériterait d’être déclinée par la mise en place de bourses d’emploi régionales du MEEDDAT.

La mobilité des agents contractuels de droit public mérite sans doute d’être améliorée. Ainsi que le prévoit le projet de loi, lorsqu’une personne morale de droit public voit s’opérer un transfert de ses activités à une autre personne morale de droit public, les agents non titulaires de la première peuvent se voir proposer un contrat de même nature par la seconde. On peut se demander s’il ne serait pas nécessaire d’aller plus loin et d’étudier les conditions sous lesquelles cette mobilité pourrait ne plus être liée au transfert d’activité.

Enfin, la suppression de directions départementales et de directions générales au niveau central pose des problèmes majeurs de progression de carrière. Il n’est pas acquis que des postes d’adjoints suffisent à satisfaire les attentes des fonctionnaires de direction dont les postes sont supprimés.

D’une manière générale, pour la plupart des catégories, il existe des déficits de postes pour accueillir les bénéficiaires de promotions.

E.– NE PAS SOUS-ESTIMER L’IMPACT BUDGÉTAIRE DES FUSIONS DE CORPS

La fusion des corps est une évolution administrative actuellement privilégiée. Plusieurs avantages en sont attendus. La gestion des ressources humaines devrait en être simplifiée. La mobilité des personnels en serait facilitée.

Ce processus est entamé au MEEDDAT. En 2002, le corps des ingénieurs des Ponts et chaussées a fusionné avec les corps des ingénieurs géographes, de l’aviation civile et de la météorologie. Ce processus devrait, selon toute probabilité, s’accélérer dans les prochaines années.

Le conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a décidé la fusion du corps des ingénieurs des Ponts et chaussées et du corps des ingénieurs du Génie rural, des eaux et des forêts. Il en est de même pour le corps des Mines et celui des Télécommunications.

Ces fusions sont emblématiques de la création d’un grand ministère chargé du développement durable. L’objectif est de donner une souplesse à la gestion des crédits de personnel pour mieux atteindre les objectifs des programmes.

Il serait toutefois souhaitable de disposer d’informations plus précises, à la fois sur les effectifs concernés et sur l’impact budgétaire des fusions de corps.

Les documents annexés aux projets de lois de finances et de lois de règlement ne présentent plus, en effet, en application de la LOLF, que les effectifs en équivalents temps plein travaillé, sans plus de détails concernant les effectifs de chacun des corps.

En tout état de cause, plusieurs difficultés sont à surmonter pour opérer la fusion des corps.

Chacun des corps du MEEDDAT correspond à des missions spécifiques exécutées par les personnels qui les composent. La fusion des corps ne supprime pas la particularité des missions. Si, au terme de la fusion de deux corps, il peut être envisagé qu’une mission relevant précédemment de l’un soit effectuée par un membre de l’autre, c’est nécessairement au prix d’une formation et sans doute après une expérience préalable à un niveau de responsabilité inférieur.

L’accroissement de la mobilité ne peut être immédiat et demande, en tout état de cause, d’importants investissements de formation.

Par ailleurs, l’effort financier pour combler des différences de régimes indemnitaires n’est pas à négliger.

Dans la pratique, la création du MEEDDAT va conduire à la mise en concurrence pour un même poste, par exemple de direction régionale du développement durable, de fonctionnaires appartenant à des corps différents avec des différences de rémunération indemnitaire pouvant aller jusqu’à 50 %. Une telle situation n’est pas acceptable dans la durée. La mise à niveau des rémunérations présentera un coût qu’on ne saurait négliger. La proposition syndicale de constituer des commissions administratives paritaires communes à plusieurs corps pourrait être mise à l’étude.

La fusion du corps des Ponts et chaussées et de celui du Génie rural et des eaux et forêts devra prendre en compte le décalage temporel entre les deux corps pour le versement des primes. Pour d’autres corps, on peut s’attendre que l’harmonisation des régimes indemnitaires se fasse par le haut. À plafonds budgétaires constants, des économies devront être faites ou des moyens supplémentaires devront être alloués.

La dépense de rattrapage pour tous les agents des corps techniques est estimée à 140 millions d’euros. Pour la fusion des corps des Ponts et chaussées et du Génie rural et des eaux et forêts, la dépense est estimée à 8 millions d’euros.

Proposition n° 2 : Une étude prévisionnelle des conséquences budgétaires, à court et à long termes, de la fusion des corps de fonctionnaires du MEEDDAT doit être fournie au Parlement avant le 31 décembre 2009.

F.– L’IDENTITÉ DU MINISTÈRE : UN LONG CHEMIN

Plus d’une année aura été nécessaire pour passer de la création du MEDAD par le décret du 18 mai 2007 à l’organisation détaillée du MEEDDAT, dont le décret correspondant est attendu pour le début juillet 2008.

Il était sans doute inévitable que la mise au point de l’organisation d’un ministère aux responsabilités aussi étendues soit longue et complexe.

L’impact négatif de cette durée, amplifié par une communication interne sans doute insuffisante, ne doit pas être sous-estimé.

Lors de la table ronde tenue devant la MEC, les syndicats ont été unanimes à souligner l’adhésion de principe de la majorité du personnel au projet de création d’un grand ministère doté de tous les moyens nécessaires pour mettre en œuvre un développement durable et donner à la France une avance dans ce domaine.

Mais ils ont été également unanimes à souligner la démoralisation d’une grande partie du personnel, désorienté par l’incertitude qui a régné pendant une durée trop longue, de leur point de vue, sur les structures du ministère. Cette incertitude règne encore sur les conséquences pratiques des réorganisations projetées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP).

Autre défi à relever par le MEEDDAT, les cultures de ses différentes composantes, au demeurant très différentes, vont devoir évoluer pour former une synthèse originale.

Si l’on prend le seul exemple de l’énergie, la culture industrielle, volontariste et centralisatrice de la direction générale de l’Énergie et des matières premières va devoir évoluer pour prendre davantage en compte d’une part les énergies dites décentralisées, c’est-à-dire produites localement, au demeurant souvent renouvelables, et, d’autre part, la lutte contre le changement climatique qui passe par un accent plus fort mis sur les économies d’énergie et les énergies nouvelles dans les transports et le résidentiel tertiaire.

L’éclatement des directions régionales de l’industrie et de l’environnement (DRIRE), dont les missions d’aide au développement de l’industrie et de métrologie sont rattachées au ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi (MEIE) depuis le décret du 18 mars 2008, est jugé, par certains syndicats, comme une difficulté supplémentaire à surmonter. En tout état de cause, les contacts étroits au niveau local entre agents du MEEDDAT et agents du MEIE, semblent utiles pour l’émergence d’une culture commune.

Quoi qu’il en soit, les processus d’hybridation culturelle dans les organisations seront très longs.

Une culture d’entreprise ou d’organisme se forge essentiellement par des expériences partagées. La tâche sera d’autant plus complexe que l’arbitrage entre les exigences du développement économique et celles de sa durabilité est supposé se faire à chaque niveau du ministère. Une logique nouvelle est donc à mettre en place là où prévalaient des cultures essentiellement techniques.

Les fusions d’entreprise ont conduit au développement d’outils de gestion pour favoriser et hâter l’émergence d’une culture commune. Ces outils – communication interne, séminaires d’intégration, développement de l’esprit d’équipe, gestion des carrières, etc. – devront être utilisés massivement, tant l’émergence d’une culture commune est vitale pour la réussite du MEEDDAT.

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* *

III.– ADAPTER LES EFFECTIFS NÉCESSAIRES AU DÉVELOPPEMENT DE LA PERFORMANCE, DES SERVICES, DE LA SÉCURITÉ ET DES COMPÉTENCES

Dépendant de la structure du ministère et de ses objectifs, la gestion de ses ressources humaines doit œuvrer pour mettre à sa disposition des personnels qualifiés et motivés.

Si le MEEDDAT se voit investi de nouvelles missions, il ne saurait se désengager de celles qu’il remplit de longue date dans des domaines clés.

Le présent rapport met l’accent sur les missions du MEEDDAT dont vos Rapporteurs ainsi que M. David Habib, Président de la MEC, ont tenu à souligner l’importance.

A.– DES MODES DE DÉCISION PERFORMANTS

Confronté à une multitude de projets, le MEEDDAT ne peut pas s’épuiser dans la gestion d’instances de concertation trop nombreuses, ni dans la conduite de projets indéfiniment reportés dans le temps.

Au contraire, ses structures doivent être organisées de manière à atteindre la meilleure performance possible dans les délais de réalisation et la rationalité des choix d’investissements.

1.– La gouvernance à cinq

La mise en place d’une gouvernance à cinq constitue l’un des aboutissements du Grenelle de l’environnement. Il s’agit de mettre en place un cadre formalisé de discussion des choix d’investissement de la Nation, rassemblant l’ensemble des parties prenantes : élus, représentants de l’État, entreprises, syndicats et associations de protection de l’environnement.

Si la gouvernance à cinq était mise en place au niveau local, alors il s’agirait d’une nouvelle étape de discussion de chaque projet d’investissement, dont on peut se demander si elle ne ferait pas double emploi avec des processus existants, comme l’enquête d’utilité publique ou les débats organisés par les commissions particulières du débat public.

La gouvernance à cinq pourrait être, au contraire, mise en place au niveau national. Il s’agirait alors de discussions sur les grandes orientations d’investissement en infrastructures, au regard de leurs dimensions économique, sociale et environnementale. La discussion pourrait également porter sur les indicateurs de développement durable.

En tout état de cause, il est souhaitable d’examiner dans quelle mesure les institutions existantes pourraient, moyennant d’éventuelles modifications de leur composition, prendre en charge ces discussions.

Les effectifs du MEEDDAT, confrontés à une multiplication de leurs tâches, ne doivent pas être mobilisés en trop grand nombre, pour l’animation de ces instances.

On peut attendre de la gouvernance à cinq qu’elle permette d’améliorer l’information du public et de réduire les oppositions de certaines parties prenantes. Il est à l’inverse permis de redouter que les coagulations d’intérêts particuliers soient inchangées au terme d’un processus qui n’aurait pas fait émerger la priorité de l’intérêt général.

En tout état de cause, il semble indispensable que la gouvernance à cinq n’allonge pas davantage les délais de réalisation des grandes infrastructures. Elle ne saurait entraver les efforts du MEEDDAT, auquel il est par ailleurs demandé réactivité et efficacité pour placer la France sur le chemin du développement durable.

2.– Réduire les délais de réalisation des grandes infrastructures

Le processus de réalisation d’une infrastructure de transport – autoroute ou ligne à grande vitesse – est, en France, l’un des plus complexes et les plus longs de l’Union européenne.

En prenant comme point de départ, non pas la date de la première formulation du projet mais celle de l’enclenchement des procédures, la durée totale est de l’ordre de 15 ans et atteint souvent 20 ans en cas de contentieux, de retards dans les libérations foncières et dans le financement.

Le tableau suivant résume les principales étapes et leur durée.

DÉLAI DE RÉALISATION DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT EN FRANCE

Étape de la procédure	Durée moyenne
Préparation de la saisine de la commission nationale du débat public (CNDP)	1 an
Décision de la CNDP, organisation et tenue du débat public, prise de décision	1,5 an
Étude de tracé, concertation, choix de tracé	2 ans
Études d’avant-projet sommaire, enquête publique, déclaration d’utilité publique	3 ans
Dévolution éventuelle d’un contrat de partenariat	1,5 an
Études de projet, enquêtes complémentaires (loi sur l’eau)	1 an
Acquisition de terrains, archéologie préventive, remembrement, construction et mise en service	5 ans
Durée totale minimale	15 ans
Complications additionnelles éventuelles : dépassement des délais ci-dessus notamment dans la libération des emprises foncières et la mise en place des financements ; contentieux,	5 ans
Durée totale fréquente	20 ans

Source : MEEDDAT, Direction générale du personnel et de l’administration

Selon les informations communiquées à vos Rapporteurs, les délais de réalisation observés en France sont supérieurs à ceux observés dans d’autres États membres.

On note toutefois une tendance quasi générale, quel que soit l’État membre considéré, à l’allongement des délais, tendance que les gouvernements s’efforcent de contrecarrer.

Au Royaume-Uni, le délai actuellement requis pour réaliser un tronçon autoroutier est de l’ordre de 10 ans. L’agence britannique tente actuellement d’accélérer les procédures de façon à réduire le délai total de réalisation à 7 ans ⁽¹³⁾.

En Espagne, les délais de réalisation s’étagent entre 7 et 10 ans. La phase des acquisitions foncières et de réalisation des travaux, qui représente 2 à 3 ans, est celle qui « dérape » le plus souvent et doit être mieux maîtrisée, en particulier pour les grands projets.

Par comparaison avec les exemples ci-dessus, la France ne semble donc pas particulièrement bien placée. À multiplier les études préalables chronophages et les contentieux sur leurs modalités de réalisation, les délais s’allongent et l’insatisfaction des usagers potentiels croît ; de plus, les coûts directs de l’infrastructure augmentent ainsi que ses coûts indirects, notamment financiers.

Dans ces conditions, la formalisation en cours des modalités de la gouvernance à cinq revêt une importance considérable. Il est impératif de ne pas introduire des délais supplémentaires alors que la France est déjà l’un des États membres les moins performants dans ce domaine.

Proposition n° 3 : La gouvernance à cinq, qui, en application du Grenelle de l’environnement, a pour objectif de rassembler, pour la discussion des choix d’investissement, les élus, les représentants de l’État, les entreprises, les syndicats et les associations de protection de l’environnement, doit accorder une place primordiale aux parlementaires, représentants de l’intérêt général. La gouvernance à cinq doit être mise en place dans le cadre des instances de concertation existantes, éventuellement modifiées à cet effet. Elle doit avoir comme objectif prioritaire de réduire les délais de réalisation des grandes infrastructures de transport qui sont excessifs en France.

3.– Le choix et la programmation des grands projets d’infrastructure

Dans son rapport budgétaire pour 2008, M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a indiqué que l’impasse de financement pour les projets d’infrastructures de transport actuellement arrêtés, est de 10,5 milliards d’euros, compte non tenu des projets proposés par le Grenelle de l’environnement et décidés par le Président de la République.

D’où l’importance encore accrue du calcul économique pour le choix des investissements futurs et leur programmation.

La nouvelle structuration du MEEDDAT assigne à son commissariat général au développement durable, la mission de fixer le référentiel des études ainsi que des normes de qualité pour celles-ci. Il reste à définir la composition du groupe d’experts chargés d’assister le Commissariat général.

La réalisation des études proprement dites resterait de la responsabilité de la direction générale concernée.

Le rapport du conseil de modernisation des politiques publiques en date du 4 avril 2008 indique que le Gouvernement a déjà engagé la révision du référentiel de calcul économique des grands projets d’infrastructure.

En tout état de cause, il semble de la plus haute importance que le MEEDDAT se dote d’une ou plusieurs instances d’évaluation des choix d’investissements. Ces instances devraient comprendre des représentants, puisés dans ses effectifs, de toutes les disciplines, et faire un appel systématique à des experts extérieurs, notamment universitaires, de manière à multiplier les points de vue.

Proposition n° 4 : Le Gouvernement est invité à constituer, au sein du MEEDDAT, une instance d’évaluation des choix d’investissement dans les infrastructures de transport, dont la composition soit publique, pluraliste et ouverte à des experts extérieurs, notamment universitaires, et dont les études soient communiquées au Premier ministre pour arbitrage et au Parlement pour information et contrôle, ces études traitant en particulier des conséquences économiques, sociales et environnementales des projets examinés.

Dans le contexte actuel de foisonnement des projets d’infrastructures et de pénurie de moyens budgétaires, une hiérarchisation des investissements est seule de nature à utiliser au mieux des ressources rares et à éviter de décevoir les usagers potentiels.

Proposition n° 5 : Le Gouvernement doit arrêter et communiquer au Parlement, avant le 31 décembre 2009, et l’actualiser ensuite tous les deux ans, une liste de ses projets d’infrastructures de transports nationales ou régionales, en précisant notamment leur ordre de priorité, leur date prévisionnelle d’entrée en service, ainsi que les modalités de leur financement.

B.– LA PRIORITÉ DU SERVICE RENDU AUX USAGERS

L’ancien ministère des Transports et de l’équipement a fait partie des ministères dont les contacts avec les usagers – particuliers ou collectivités territoriales – et les services rendus ont été parmi les plus appréciés.

La proximité et la qualité de ces services ne peuvent être remises en cause, alors que des investissements nombreux et importants devront être réalisés dans le domaine des économies d’énergie ou de protection de l’environnement, par exemple, afin de mettre en pratique le développement durable.

1.– Les services aux usagers

Les services de proximité assurés par le MEEDDAT dans les départements sont d’une grande utilité. Les subdivisions territoriales ou antennes des directions départementales de l’équipement constituées à cet effet répondent aux interrogations des usagers, des personnels et des élus des petites communes.

Le MEEDDAT ne devrait pas restreindre les services rendus par ces antennes et les compétences des agents qui y sont affectés.

Proposition n° 6 : La fusion des directions départementales de l’équipement (DDE) avec les directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF) vise à maintenir et à améliorer la qualité du service aux usagers et aux collectivités territoriales.

Les engagements pris de ne pas restreindre l’aide technique pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT) devront également être tenus à l’avenir.

Proposition n° 7 : Les perspectives d’évolution à moyen et long et termes de l’aide technique pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT) doivent être communiquées au Parlement avant le 31 décembre 2008.

2.– L’ingénierie publique

L’ingénierie publique assure deux missions. L’ingénierie pour compte propre constitue l’ingénierie intégrée de l’État pour ses missions propres. L’ingénierie des services déconcentrés fournit des prestations techniques aux collectivités territoriales.

L’ingénierie pour le compte des collectivités territoriales a fait l’objet, en 1999, d’un plan de modernisation, nécessaire pour répondre à l’intercommunalité, à la mise en œuvre des mesures de protection de l’environnement (air, eau, traitement de déchets), à l’ouverture à la concurrence des marchés publics d’ingénierie. En conséquence, les types de prestations et les domaines d’intervention ont été élargis et de nouveaux outils de gestion ont été mis en place ⁽¹⁴⁾.

L’ingénierie publique doit, selon le conseil de modernisation des politiques publiques en date du 4 avril 2008, se désengager progressivement des tâches pouvant être prises en charge par le secteur privé et se redéployer vers les nouveaux domaines d’expertise du développement durable.

L’ingénierie publique, dans les faits, a déjà largement investi ces nouveaux domaines de compétence. Pour autant, elle ne peut se désengager d’un coup des domaines d’intervention traditionnels, en l’absence d’offres de services alternatives constatées et confirmées.

En termes d’effectifs, les prestations techniques apportées aux collectivités territoriales représentent, selon la loi de finances pour 2008, un total d’environ 11 200 équivalents temps plein travaillé (ETPT), sur un total de 17 042 pour le programme n °113 Aménagement, urbanisme et ingénierie publique.

Le conseil de modernisation des politiques publiques dans sa réunion du 4 avril 2008 a prescrit un redéploiement d’une partie des effectifs de l’ingénierie dite concurrentielle, « l’État n’ayant pas vocation à concurrencer l’offre privée » ⁽¹⁵⁾.

Cette orientation soulève au moins quatre questions.

Certaines prestations d’ingénierie publique étant gratuites ⁽¹⁶⁾ et d’autres facturées à des niveaux peu élevés ⁽¹⁷⁾, on peut redouter que les dépenses d’ingénierie à la charge des collectivités territoriales augmentent en cas de recours à des bureaux d’études privés.

D’ailleurs, l’ingénierie publique est appréciée par les collectivités territoriales pour sa proximité, sa connaissance du territoire, son indépendance et sa neutralité par rapport aux entreprises du BTP. Il est loin d’être établi que le recours à l’ingénierie privée conduise à une diminution des coûts globaux de réalisation.

Au demeurant, pour le moment, l’ingénierie publique pour le compte des collectivités locales ne pourrait pas toujours être remplacée par des bureaux d’études concurrents privés, soit parce que, localement, il n’en existe pas, soit parce qu’ils ne disposent pas encore de compétences dans les nouveaux domaines du développement durable.

Enfin, en réduisant le rôle de l’ingénierie publique, l’État perdrait un moyen important d’impulsion de ses politiques territoriales, alors même qu’il inscrit le développement durable au premier rang de ses priorités.

Proposition n° 8 : Un plan national d’ingénierie du développement durable, élaboré par le MEEDDAT en concertation avec les collectivités territoriales et le secteur privé, doit établir les perspectives à dix ans des besoins, des formations, des recrutements et des filières professionnelles correspondantes.

C.– DES COMPÉTENCES ET DES EFFECTIFS POUR LA SÉCURITÉ

La catastrophe survenue dans l’enceinte de l’usine AZF proche de Toulouse, le 21 septembre 2001, a mis l’accent sur la nécessité de renforcer encore, en France, la protection contre les risques technologiques et industriels.

L’augmentation des effectifs de l’inspection des installations classées est, depuis lors, une demande constante du Parlement et un engagement renouvelé de tous les gouvernements.

Dès après la catastrophe, le gouvernement avait résolu de faire passer le nombre d’inspecteurs de 870 équivalents temps plein en 2001 à 1 020 en 2002.

Pour sa part, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la sûreté des installations industrielles ⁽¹⁸⁾ avait recommandé, en janvier 2002, le doublement des effectifs de l’inspection des installations classées à l’horizon 2005.

Les effectifs ont, dans les faits, augmenté, mais le rythme observé a été plus lent qu’espéré.

L’augmentation a été de 50 % entre 1998 et 2004. 300 postes supplémentaires ont été créés entre 2005 et 2007. En 2007, le nombre d’agents était de 1 484, représentant 1 184 équivalents temps plein, contre 581 équivalents temps plein en 1995.

L’évolution des effectifs va ainsi dans le bon sens. Mais elle est inférieure aux attentes et est effectuée avec retard.

La tâche de l’inspection à l’avenir est pour autant considérable. C’est pourquoi, après le programme de modernisation et de renforcement de l’inspection des installations classées en DRIRE engagé de 2004 à 2007, l’année 2008 verra la mise en œuvre d’un nouveau plan pluriannuel de modernisation de l’inspection, qui fixera les objectifs et leur déclinaison technique et organisationnelle.

La formation des nouveaux inspecteurs est une entreprise de longue haleine. Compte tenu de leur technicité et de leur utilité, la revalorisation des rémunérations est une condition critique pour les conserver en fonction dans l’administration. Par ailleurs, un allègement des tâches de gestion des inspecteurs est impératif pour leur permettre d’être davantage présents sur le terrain, en particulier sur les 660 sites à hauts risques.

En tout état de cause, l’application de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages présente un bilan décevant.

Selon son article 8, les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) devaient être élaborés et approuvés dans un délai de cinq ans suivant la publication de la loi.

Sur les 420 PPRT à mettre en place sur le territoire national en application de la loi, seuls 2 l’étaient effectivement fin 2007, ainsi que l’indique le rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement pour 2007. En conséquence, fin juillet 2008, l’objectif fixé par la loi du 13 juillet 2003 ne sera rempli qu’à hauteur de 5 % environ ⁽¹⁹⁾.

Si la préparation des plans de prévention des risques technologiques s’est révélée plus complexe que prévu, il n’en reste pas moins que le contrôle des 660 sites à hauts risques représente une priorité. Ceux-ci ont fait l’objet en 2007 de 1 618 visites d’inspection, en hausse de 3,5 % par rapport à 2006.

Les inspections des sites et les études de dangers doivent à l’avenir constituer la priorité des priorités du MEEDDAT. Les moyens correspondants doivent en conséquence être affectés à l’inspection des installations classées.

Proposition n° 9 : Les priorités d’action de l’inspection des installations classées définies pour 2008 par le Gouvernement doivent être complétées par un plan pluriannuel à trois ans de renforcement de ses effectifs, de développement des inspections sur site et de réalisation des études de dangers.