N^° 965

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 86, alinéa 8, du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES

sur la mise en application de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007
de financement de la sécurité sociale pour 2008

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Yves Bur, Jean-Pierre Door,
Denis Jacquat et HervÉ FÉron,

Députés.

——

INTRODUCTION 7

1. Les dispositions relatives aux contributions pharmaceutiques 14

2. Le prélèvement sur les préretraites et les indemnités de mise à la retraite 15

3. Le régime d’exonération partielle de cotisations des jeunes chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole 16

4. L’affiliation au régime général des personnes exerçant une activité procurant de faibles revenus 17

1. La certification des comptes des organismes et régimes de sécurité sociale 19

2. L’amélioration de la performance de la gestion des organismes de sécurité sociale 20

3. Le renforcement des moyens de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole 22

1. L’expérimentation concernant le renforcement du contrôle médical des arrêts de travail 27

2. La lutte contre la fraude 28

a) Le renforcement des pouvoirs des caisses nationales 28

b) La simplification du mode de renseignement des ressources des allocataires 29

c) La récupération des indus 31

d) La requalification des actes ayant pour objet d’éviter le paiement des charges sociales 31

e) L’expérimentation d’un dispositif de suspension des prestations en cas de fraude 32

f) L’accès des centres communaux d’action sociale au répertoire national commun relatif aux bénéficiaires des prestations sociales 32

g) Le droit de communication 33

3. La lutte contre le travail dissimulé 35

1. L’amélioration des pratiques 39

a) Le développement de la coopération interprofessionnelle 39

b) La possibilité pour les médecins d’adhérer à des contrats comportant des objectifs individualisés d’amélioration des pratiques 40

2. Les conditions de rémunération des professionnels de santé et de financement de la permanence des soins 41

a) Le renforcement de l’information des assurés et du contrôle des caisses d’assurance maladie sur les dépassements d’honoraires 41

b) Les expérimentations de nouveaux modes de rémunération et de financement de la permanence des soins 42

3. La restructuration du réseau des officines de pharmacie 43

1. Les franchises sur les médicaments, les transports sanitaires et les actes paramédicaux 44

2. Les dispositions diverses visant à harmoniser les prestations de maladie et de maternité entre les différents régimes de sécurité sociale 45

3. Le renforcement de la maîtrise médicalisée des dépenses 48

a) L’extension du champ de la procédure de mise sous accord préalable 48

b) La régulation des dépenses de transports 49

c) L’inscription des bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire dans le parcours de soins coordonnés 49

1. La recherche d’une répartition plus équilibrée des professionnels de santé sur l’ensemble du territoire 50

a) La détermination des critères de classification des zones de recours aux soins ambulatoires 50

b) L’ouverture prochaine de négociations conventionnelles suite aux États généraux de l'organisation de la santé 51

2. Le développement de la coordination des soins 52

a) Le dossier médical personnel 52

b) Le dossier pharmaceutique 53

3. La possibilité de pratiquer des interruptions volontaires de grossesse dans les centres de santé et de planification familiale 53

1. La tarification à l’activité 54

a) La valorisation de l’activité à 100 % des tarifs dans le secteur public 54

b) L'application de la T2A aux établissements du secteur public en Guyane 56

c) L'application de la T2A au service de santé des armées 57

d) L'élaboration d’un plan de redressement 57

2. L’expérimentation d’une enveloppe hospitalière pour les transports sanitaires 58

3. Les groupements de coopération sanitaire 59

4. Le financement et la tarification des établissements sociaux et médico-sociaux 59

TRAVAUX DE LA COMMISSION 71

ANNEXES 85

ANNEXE 1 : Tableau de suivi de la mise en application de la
loi n° 2007-1786 du 19 decembre 2007 de financement de la securite sociale pour 2008 (au 17 juin 2008) 85

ANNEXE 2 : Liste des rapports au parlement prevus par la
loi n° 2007-1786 du 19 decembre 2007 de financement de la securite sociale pour 2008 93

INTRODUCTION

Résultant de la résolution n° 256 adoptée le 12 février 2004, l’article 86, alinéa 8, du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que « à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, le député qui en a été le rapporteur ou, à défaut, un autre député désigné à cet effet par la commission compétente, présente à celle-ci un rapport sur la mise en application de cette loi. » Il précise que « ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires. »

Au regard de cette disposition, le statut particulier de la loi de financement de la sécurité sociale, catégorie expressément prévue par la Constitution et dont la discussion fait l’objet de règles spécifiques, n’interfère nullement. Toute loi de financement comporte certes des dispositions d’application directe, de nature strictement financière et pour lesquelles elle dispose d’ailleurs d’un monopole, qu’il s’agisse du règlement du dernier exercice clos, de la rectification des chiffres de l’exercice en cours et de la fixation des objectifs et prévisions pour l’exercice à venir. Mais il n’en demeure pas moins que la loi de financement comporte toujours par ailleurs des dispositions qui, portant aussi bien sur les ressources que sur les charges ou le contrôle, exigent des textes d’application.

L’application des lois de financement de la sécurité sociale fait l’objet d’un suivi approfondi.

D’une part, le gouvernement doit joindre au projet de loi de financement de l’année n+1, en application du 3° du III de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, une annexe « rendant compte de la mise en œuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale » de l’année n. En outre, l’article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose que « à l’issue d’un délai de six mois suivant la date d’entrée en vigueur d’une loi, le gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi », par ailleurs rendu public sur le site Internet Légifrance. « Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n’ont pas fait l’objet des textes d’application nécessaires et en indique les motifs. »

À ce jour, le gouvernement n’a toutefois présenté que les rapports relatifs à la mise en application des lois financement pour 2005 et pour 2006, tous deux déposés le 12 octobre 2006, soit respectivement vingt-deux mois et dix mois après leur entrée en vigueur, par conséquent bien au-delà du délai de six mois prévu par la loi de 2004. D’une très grande concision, ces rapports se contentent de donner la liste des décrets adoptés en application de ces deux lois ainsi que la liste des décrets en cours de publication ou d’élaboration, avec quelques indications quant à leur délai prévisionnel de publication. Pour les lois de financement postérieures (2007 et 2008), un « échéancier des décrets d’application » peut toutefois être consulté sur le site Internet de Légifrance.

D’autre part, en vertu de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes produit chaque année au mois de septembre un rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale (RALFSS).

Aussi précieux soient-ils pour l’information du Parlement et indépendamment même du moment de l’année où ils sont publiés, ces travaux ne présentent toutefois évidemment pas la même nature que celui auquel invite l’article 86, alinéa 8, de notre Règlement. Car il s’agit ici de la fonction de contrôle de l’exécutif, que la révision constitutionnelle en cours de discussion se propose d’ailleurs de consacrer et d’approfondir. Or, s’il est également envisagé de limiter considérablement le recours à la déclaration d’urgence, cette faculté demeurerait cependant de droit, en raison des contraintes de délais. Mais il est d’autant plus important que le Parlement vérifie le bien-fondé de cette nécessité d’agir rapidement, d’autant qu’il est souvent amené à constater que cette urgence ne trouve pas sa traduction, le moment venu, dans les conditions d’élaboration des textes d’application.

En outre, l’examen en commission du rapport sur la mise en application de la loi de financement fournit l’occasion d’entendre le ou les ministres concernés, ce qui marque encore davantage l’affirmation par le Parlement de sa volonté de contrôle de l’action de l’exécutif. Au-delà du seul symbole, les incidences de cette audition sont également d’ordre pratique, l’expérience montrant que le nombre de textes réglementaires publiés tend à s’accroître dans les semaines, voire les jours qui la précèdent...

C’est donc sans tarder que l’article 86, alinéa 8, de notre Règlement a été appliqué aux lois de financement : dès le 27 juin 2006, la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 a fait l’objet d’un rapport d’information (n° 3193). Les rapporteurs avaient alors constaté que cette loi de financement, la première examinée, discutée et votée conformément à la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, avait « battu un record historique en termes d’articles – 95 articles, dont 7 déclarés non conformes par le Conseil constitutionnel ». Mais l’épreuve des faits montre que dans ce domaine, de tels « records » ne tiennent pas plus d’une année.

L’an passé, le calendrier des travaux parlementaires n’a pas permis de mettre en œuvre ce contrôle à l’égard de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. En effet, la session extraordinaire de juillet ne fournissait pas un cadre approprié, tandis qu’au début de la session ordinaire, le Parlement, tout en devant déjà se soucier du projet de loi de financement pour 2008, disposait d’autres instruments d’évaluation de l’application de la précédente loi de financement (rapport de la Cour des comptes et annexe au projet de loi de financement pour 2008).

Le fait que l’Assemblée nationale n’ait pas été en mesure de jouer son rôle d’aiguillon constitue peut-être l’une des raisons pour lesquelles l’échéancier de mise en application de la loi de financement pour 2007, tel qu’il peut être consulté sur le site Légifrance, comporte encore à ce jour d’importantes lacunes. De nombreux textes y apparaissent en effet retardés tant au regard du délai de six mois – la publication d’un décret est ainsi envisagée « mi-2008 » – que par rapport aux informations figurant dans cet échéancier lui-même – aucune information n’est ainsi donnée quant à la publication d’un décret pourtant annoncée pour « mars 2007 ».

Dans ces conditions, l’examen de la mise en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 s’impose plus que jamais, alors que notre Assemblée, examinant en première lecture le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République, vient de compléter les missions du Parlement telles que définies à l’article 24 de la Constitution en prévoyant que celui-ci « concourt à l’évaluation des politiques publiques ».

Adopté le 11 octobre 2007 en Conseil des ministres, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a été examiné à l’Assemblée nationale en commission les 16 et 17 octobre 2007 puis en séance publique du 23 au 30 octobre. Après son adoption par le Sénat et la réunion de la commission mixte paritaire, le projet a fait l’objet d’une adoption définitive à l’Assemblée nationale le 22 novembre 2007. Le texte a fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel. Promulgué le 19 décembre, il a été publié au Journal officiel le 21 décembre 2007.

*

Sur les 101 articles ⁽¹⁾ de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, seuls 34 exigent la publication d’au moins un texte réglementaire d’application (qu’il s’agisse d’un décret en Conseil d’État, d’un décret simple ou d’un arrêté) ou d’une convention. S’ils ne posent pas de problèmes d’application au sens strict des dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale, certains des 67 articles restants n’en doivent pas moins être appréciés en termes de mise en œuvre : il ne faut en effet pas perdre de vue que l’applicabilité directe ne constitue nullement une garantie de la mise en œuvre effective d’une disposition.

Cela étant, au 17 juin 2008, soit six mois après la publication de la loi, sur les 39 articles exigeant la publication de textes d’application (dont 4 des textes de nature conventionnelle) :

– 31 n’ont fait l’objet d’aucun des textes d’application qu’ils prévoient ;

– 5 ont fait l’objet d’une application complète ;

– 3 ont fait l’objet d’une application partielle.

Le tableau annexé au présent rapport fait le point article par article. Le tableau ci-après met en évidence les résultats médiocres s’agissant de la mise en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

État de la publication des textes nécessaires à l’application de la loi de financement
de la sécurité sociale pour 2008

Nombre de textes au 17 juin 2008	Textes d’application nécessaires	Textes publiés		Textes restant à publier
		Nombre	en %
Décrets en Conseil d’État	19	2	10,5	17
Décrets simples	26	7	26,9	19
Arrêtés	16	3	18,8	13
Total textes réglementaires	61	12	19,7	49
Conventions	4	0	0	4

Source : Commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

Le nombre de textes réglementaires d’application publiés – à peine un cinquième des textes nécessaires à la mise en application compète de la loi – est donc extrêmement faible. Comment un tel retard peut-il s’expliquer ?

D’abord, le volume de la loi de financement est certainement en cause : considérable au stade même du projet de loi, le nombre de dispositions s’accroît encore à la faveur de son examen au Parlement. C’est au rythme d’un tous les trois jours qu’il aurait fallu que soient publiés les textes d’application nécessaires, ce qui permet de mesurer l’ampleur de la tâche ainsi dévolue à l’exécutif. Les ministères, qui n’ont pas toujours été en mesure de préparer les textes d’application parallèlement à l’élaboration du projet de loi, souffrent donc d’un engorgement occasionnant des retards que la traditionnelle lourdeur des processus administratifs vient allonger, même s’il semble toutefois que la triple tutelle qui s’exerce désormais sur les premiers services concernés, ceux de la direction de la sécurité sociale (DSS), ne soulève pas de difficulté supplémentaire.

Les longues concertations ministérielles n’en demeurent parfois pas moins nécessaires. En effet, si l’élaboration de la grande majorité des textes relève du ministère de la santé et des solidarités, voire d’une unique direction, la direction de la sécurité sociale, un certain nombre de textes réglementaires sont rédigés en concertation étroite avec d’autres ministères, comme celui de l’agriculture.

Enfin, comme de coutume, la publication de certains de ces textes serait imminente, puisqu’ils en seraient au stade de la signature. De fait, les jours qui précèdent et suivent immédiatement l’examen en commission des rapports d’application coïncident généralement avec une floraison de décrets et d’arrêtés d’application. Si ces rapports d’application n’avaient que cette utilité, elle n’en suffirait pas moins à justifier pleinement leur opportunité.

*

Comme en 2006 pour le précédent rapport d’information de ce type, plutôt que de suivre le découpage de la loi de financement en quatre parties, peu pratique compte tenu de la diversité des dispositions considérées et du fait que ce texte est rapporté par quatre députés différents, le choix a été fait de regrouper par thème les dispositions de la loi de financement devant faire l’objet de textes d’application : recettes et gestion du risque (I), assurance maladie et accidents du travail (II), assurance vieillesse (III) et branche famille (IV).

I.- LES RECETTES ET LA GESTION DU RISQUE

La présente partie porte sur les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 relatives aux recettes, à l’équilibre général et à la gestion du risque.

Les dispositions de la loi de nature financière, qu’il s’agisse de l’approbation des montants du dernier exercice clos (articles 1^er et 2), de la rectification des chiffres pour 2007 (articles 3 à 7) ou de la fixation des objectifs et prévisions pour les exercices 2008 et suivants (articles 8, 28 à 33, 35 et 118) sont, comme chaque année, d’application directe.

Par ailleurs, bon nombre de dispositions portant sur les recettes sont également d’application directe : suppression de la double cotisation des fonctionnaires élus parlementaires (article 9), aménagements apportés à la fiscalité des tabacs (articles 10 ⁽²⁾ et 11), modification de l’assiette retenue pour le calcul de la réduction générale de cotisations sociales patronales (article 12), instauration de contributions sur les stock-options et attributions gratuites d’actions (article 13), modification de l’assiette forfaitaire de CSG pour les non-salariés agricoles (article 17), alignement sur le droit commun des exonérations de cotisations en zone de revitalisation rurale pour les organismes d’intérêt général (article 19 ⁽³⁾), suppression des exonérations de cotisations pour les accidents du travail (article 22), aménagements apportés à la contribution sociale de solidarité des sociétés (article 23), non-compensation de cinq dispositifs d’exonérations de cotisations sociales (article 24) et aménagement des cotisations à la Caisse des Français de l’étranger (article 27).

Il en va de même en matière d’information et de contrôle du Parlement –transmission des référés de la Cour des comptes aux commissions des affaires sociales des assemblées (article 99) – et de gestion du risque : mise en place d’une convention d’objectifs et de gestion entre l’État et l’Union des caisses nationales de sécurité sociale (article 100), transmission d’informations aux organismes complémentaires (article 104), renforcement des pouvoirs et moyens des caisses nationales dans la lutte contre la fraude (articles 105 ⁽⁴⁾ et 110 ⁽⁵⁾), récupération des indus (article 107 ⁽⁶⁾), renforcement des moyens des caisses nationales dans la lutte contre la fraude (article 109), accès des centres communaux et intercommunaux d’action sociale au répertoire national commun des organismes de sécurité sociale (article 111 ⁽⁷⁾), généralisation de l’obligation de signalement du travail dissimulé aux organismes sociaux (article 113), extension du contrôle médical aux bénéficiaires de l’aide médicale d’État et des soins urgents (article 116) et harmonisation du contrôle des arrêts de travail pour cause d’accident du travail avec les dispositions applicables à l’assurance maladie (article 117).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 comporte en revanche treize articles nécessitant, en matière de recettes et de gestion du risque, des textes d’application : aux côtés des traditionnelles mesures de recettes et de gestion du risque, un important volet était consacré au contrôle ainsi qu’à la lutte contre la fraude et le travail dissimulé.

A. LES RECETTES

Quatre articles appellent des textes d’application. Ils sont relatifs aux contributions pharmaceutiques (article 14), aux préretraites et indemnités de mise à la retraite (article 16), aux cotisations des jeunes chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole (article 18) ainsi qu’à l’affiliation au régime général des personnes exerçant une activité procurant de faibles revenus (article 20).

1. Les dispositions relatives aux contributions pharmaceutiques

À cinq reprises, le I de l’article 14 de la loi renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination des conditions d’application de plusieurs de ses dispositions relatives aux modalités de calcul des contributions sur les dépenses de promotion des médicaments et des dispositifs médicaux. Il est en effet apparu nécessaire de préciser par voie réglementaire les modalités :

– de la modulation de l’abattement forfaitaire sur l’assiette de la contribution à la charge des entreprises de préparation de médicaments lorsque la durée du ou des exercices clos depuis la dernière échéance de la contribution est différente de douze mois (article L. 245-2 du code de la sécurité sociale) ;

– du report au bénéfice d’une ou plusieurs entreprises appartenant au même groupe des abattements, d’un montant égal à 30 % du chiffre d’affaires réalisé au titre des médicaments orphelins ou des spécialités génériques, lorsque ces abattements sont supérieurs à l’assiette de la contribution sur les dépenses de promotion (article L. 245-2 du même code) ;

– de la modulation du montant du chiffre d’affaires hors taxes, réalisé au cours d’un exercice ou de plusieurs exercices clos depuis la dernière échéance de la contribution sur la promotion, en deçà duquel les entreprises pharmaceutiques sont exonérés de cette contribution lorsque la durée du ou des derniers exercices clos depuis la dernière échéance de la contribution diffère de douze mois (article L. 245-4 du même code) ;

– de la modulation de l’abattement sur l’assiette de la contribution à la charge des fabricants ou distributeurs de dispositifs médicaux, produits de santé autres que les médicaments et les prestations associées, lorsque la durée du ou des exercices clos depuis la dernière échéance de la contribution n’est pas de douze mois (article L. 245-5-2 du même code) et, enfin, de la modulation du montant du chiffre d’affaires en deçà duquel les fabricants ou les distributeurs sont exonérés de la contribution dans ce cas (article L. 245-5-3 du même code).

Selon les informations communiquées par le gouvernement, ce décret en Conseil d’État est actuellement en cours de contreseing et devrait donc être publié très prochainement.

2. Le prélèvement sur les préretraites et les indemnités de mise à la retraite

L’article 16 de la loi contient un ensemble de mesures relatives aux prélèvements sociaux sur les indemnités de préretraites, de cessations anticipées d’activité et de mise à la retraite :

– il aligne sur les taux de droit commun les prélèvements sociaux sur les indemnités de préretraite (paragraphes I et II : suppression des taux réduits et de l’exonération de CSG ; paragraphe III : fixation à 50 % du taux de la contribution spécifique acquittée par les employeurs) ;

– il relève le taux de la contribution spécifique acquittée par les employeurs sur les avantages de préretraite d’entreprise (2° du paragraphe III : taux porté à 50 %) et supprime les taux transitoires réduits (paragraphe VI) ;

– il soumet les mises à la retraite d’office à une contribution spécifique calquée sur celle prévue pour les préretraites d’entreprise (paragraphes VIII et IX : fixation à 50 % du taux de la contribution, avec un taux transitoire de 25 % du 11 octobre 2007 au 31 décembre 2008) ;

– il affecte au régime général (Caisse nationale d’assurance vieillesse) le produit des contributions spécifiques (1° du paragraphe III et paragraphe X) ;

– il supprime le régime du départ en retraite avec l’accord de l’employeur introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (paragraphe VI).

Ces dispositions ne nécessitent la publication d’aucun texte réglementaire pour être mises en application. La direction de la sécurité sociale a présenté ces réformes dans une circulaire n° DSS/5B/2008/66 du 25 février 2008.

Par ailleurs, afin de permettre une meilleure connaissance des mesures de préretraite et de cessation anticipée d’activité décidées par les entreprises, il crée une obligation déclarative : chaque année les employeurs devront adresser au ministère du travail une déclaration indiquant le nombre de salariés partis en préretraite ou mis en cessation anticipée d’activité au cours de l’année civile passée, l’âge de ces salariés et le montant des avantages alloués (paragraphes IV et V).

Un arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et de l’emploi doit fixer le modèle de cette déclaration. La publication de cet arrêté a été reportée à la fin de l’année 2008 ou aux tout premiers jours du mois de janvier 2009 afin de prendre en compte les conclusions de la concertation en cours sur l’emploi des seniors. Ce retard n’a pas permis aux employeurs de procéder à la déclaration des préretraites et cessations anticipées d’activité intervenues du 11 octobre au 31 décembre 2007 (le paragraphe VII fixe au 11 octobre 2007 la date d’entrée en vigueur de ce dispositif) car ces déclarations sociales sont normalement faites en janvier (cf. date limite du 31 janvier pour la déclaration annuelle des données sociales et la déclaration automatisée des données sociales unifiées).

3. Le régime d’exonération partielle de cotisations des jeunes chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole

Résultant d’un amendement de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, l’article 18 assouplit le régime d’exonération partielle de cotisations destiné aux chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole.

L’article L. 731-13 du code rural leur ouvre en effet le bénéfice d’une exonération partielle de cotisations techniques et complémentaires d’assurance maladie, invalidité et maternité, de prestations familiales et d’assurance vieillesse.

Le champ de cette exonération était limité par une double condition : d’âge, d’une part, les bénéficiaires devant avoir entre dix-huit et quarante ans ; de durée, d’autre part, soit cinq années civiles au plus, à compter de celle au cours de laquelle ils s’affilient au régime des non-salariés agricoles.

L’article 18 vise à assouplir cette seconde condition afin de faire en sorte qu’en cas de cessation momentanée de l’activité non salariée agricole au cours de cette période de cinq ans, le bénéfice de cette exonération soit reporté, pour la durée d’exonération restant à courir, à la reprise de l’activité.

Il modifie donc l’article L. 731-13 du code rural en permettant la suspension, à titre dérogatoire, du bénéfice de cette exonération partielle de cotisations et le report de son bénéfice pour la durée restant à courir, à compter de la reprise de l’activité, un décret devant intervenir afin de fixer la durée maximale de la cessation d’activité du bénéficiaire.

À cette fin, un décret (simple) relatif aux conditions d’exonération partielle en début d’activité des cotisations dues au régime de protection sociale des personnes non salariées agricoles est actuellement au contreseing du ministre de l’agriculture et de la pêche ainsi que du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Modifiant les articles D. 731-51 et D. 731-54 du code rural, il fixe cette durée maximale à trente-six mois, précisant par ailleurs le champ d’application de la mesure et prévoyant des dispositions particulières pour son application aux personnes se trouvant en cessation temporaire d’activité à la date de publication du décret.

4. L’affiliation au régime général des personnes exerçant une activité procurant de faibles revenus

L’article 20 vise à favoriser l’insertion sociale et professionnelle de personnes exerçant de petites activités économiques, de fait non déclarées et ne donnent lieu à aucune cotisation, pour lesquelles le formalisme d’une mise à son compte représente une barrière actuellement difficile à franchir. En l’état du droit, ces personnes exerçant une activité indépendante auraient en effet été affiliées au régime de protection sociale des travailleurs non salariés des professions non agricoles (Régime social des indépendants – RSI).

Mais les personnes et les activités en question restent parfois en marge du système, sans doute notamment en raison de la complexité et de la lourdeur des formalités administratives, accrues dans les quartiers concernés où le taux d’illettrisme atteint 28 % (contre 12 % en moyenne nationale). En outre, les revenus en question sont trop faibles pour constituer une assiette permettant de bénéficier pleinement de la protection sociale. Or l’affiliation au RSI ne peut donner lieu à cotisations forfaitaires et il n’a pas paru souhaitable, en accord avec les instances de ce régime, de créer un tel système, qui remettrait en cause le mécanisme de cotisations minimales en matière d’assurances maladie et vieillesse, corrigé, pour les débuts d’activité, par le dispositif « micro-social » de l’article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale.

L’article 20 consiste donc, à titre expérimental, à affilier les personnes au régime général, pour une durée donnée, et à agréer des associations qui les aideront à remplir les formalités administratives et déclaratives tout en leur apportant un accompagnement vers la création d’entreprise par une éducation financière et administrative. Cette mesure permet en outre de développer l’emploi et de diminuer le travail dissimulé.

De ce fait, c’est une double dérogation qui est introduite : les activités visées ne donneront pas lieu à l’affiliation au RSI ; le régime général couvrira des personnes qui ne sont pas salariées.

Le II de l’article 20 prévoit qu’un décret fixe les modalités d’application de ce dispositif décrit au I : il définit notamment la liste des activités éligibles, les modalités de déclaration de l’activité à l’organisme consulaire concerné, la durée maximale de l’affiliation au régime général, les conditions d’agrément et de rémunération des associations ainsi que le montant des revenus tirés de l’activité visée en deçà duquel est ouvert le bénéfice de l’affiliation.

S’agissant d’un décret simple, le gouvernement avait laissé entendre, lors de la discussion du projet de loi de financement pour 2008, que sa publication pourrait intervenir dans un délai assez rapide, la date du 1^er avril 2008 ayant alors été considérée comme « raisonnable », compte tenu de la nécessité d’agréer les associations.

En outre, le gouvernement semblait avoir des projets assez précis s’agissant de ce décret, puisqu’il avait été indiqué que le montant du chiffre d’affaires en deçà duquel le dispositif s’applique serait fixé en référence au seuil de non-assujettissement à la CSG et la CRDS (soit 4 489 euros par an) et que les cotisations présenteraient un caractère forfaitaire, pouvant donc être fixées par arrêté ministériel en application des articles L. 241-2 (maladie), L. 241-3 (vieillesse), L. 241-5 (accidents du travail) et L. 241-6 (famille) du code de la sécurité sociale. De même, la durée maximale envisagée pour cette affiliation dérogatoire était de cinq ans.

Quant aux associations, il était d’ores et déjà prévu qu’elles devraient répondre à des exigences d’ancienneté, de dimension ainsi que d’implantation sur le territoire et présenter une situation financière saine et à jour du paiement des cotisations de sécurité sociale, et que leur mission consisterait à offrir un accompagnement administratif et financier vers le statut de travailleur indépendant au travers de différentes actions, collectives ou individuelles (aide pour remplir les formalités administratives et déclaratives, formation financière et administrative pour la tenue de comptabilité, relations avec les fournisseurs et les banques, …).

L’absence de parution du décret d’application ne laisse donc pas d’étonner. En effet, selon les informations communiquées par le gouvernement, c’est seulement le 23 mai dernier que les conseils d’administration des caisses nationales ont été saisis pour avis d’un projet de décret simple. Ce retard est d’autant plus dommageable que le dispositif présente un caractère expérimental : en effet, le III de l’article limite son application au 31 décembre 2010, une évaluation par les directions régionales des affaires sanitaires et sociales, sous le contrôle de la direction de la sécurité sociale, devant être effectuée, dans les six mois précédant la fin de l’expérimentation, notamment en termes de coût et d’insertion des personnes concernées.

Selon les informations communiquées au rapporteur, la lenteur du processus d’élaboration du décret d’application s’expliquerait par le fait qu’une concertation préalable ait été lancée avec l’ACOSS ainsi qu’avec l’Association pour le droit à l’initiative économique, appelée à jouer un rôle important dans ce dispositif. De ce fait, sa parution pourrait désormais intervenir rapidement, d’ici la fin du mois de juin.

L’article 1^er du projet de décret donne la définition des activités éligibles : importation, fabrication et vente de produits alimentaires ou artisanaux ainsi que petites activités de voisinage. L’article 5 fixe le montant du chiffre d’affaires à ne pas dépasser pour bénéficier du dispositif à deux fois – et non une fois, comme initialement prévu – le seuil de non-assujettissement à la CSG et la CRDS pour les travailleurs indépendants (8 978 € par an). En outre, les critères auxquels devront répondre les associations sont moins nombreux que dans le schéma initial : en effet, l’article 2 prévoit désormais seulement trois conditions (activité dans le champ de l’insertion et de l’accompagnement, indépendance, condition d’être à jour du paiement des cotisations de sécurité sociale). Les articles 3 et 5 précisent les modalités d’information des organismes consulaires ou des centres de formalités des entreprises au début et à la cessation de l’activité. L’article 6 prévoit que le régime de déclaration et de recouvrement des micro-entreprises est de droit.

Pour le reste, le projet de décret est conforme aux orientations annoncées dès l’automne dernier (cf. supra), notamment quant au rôle des associations (article 2), dont la rémunération au titre de l’accompagnement est limitée à 2 % du chiffre d’affaires des personnes exerçant les activités concernées, et à la durée maximale d’affiliation (article 4).

Une circulaire d’application décrira la procédure d’évaluation du dispositif, établira une liste des activités éligibles et précisera les conditions d’agrément des associations. Par ailleurs, un projet d’arrêté fixe à 5 % du chiffre d’affaires les cotisations d’assurances sociales, d’allocations familiales et d’accidents du travail qui seront dues au titre de ces activités.

B. LA GESTION DU RISQUE

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 comporte trois articles relatifs à la comptabilité et à la gestion du risque qui appellent des textes d’application, relatifs le premier à la certification des comptes des organismes de sécurité sociale (article 34), le deuxième à l’amélioration de la performance de leur gestion (article 101) et le troisième au renforcement des moyens de la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (article 102).

1. La certification des comptes des organismes et régimes de sécurité sociale

L’article 34 vise à compléter le dispositif législatif applicable à la certification des comptes des organismes et régimes de sécurité sociale, introduit par les articles 64 de la loi de financement pour 2005 et 31 de la loi de financement pour 2006, venant eux-mêmes tirer les conséquences du principe de certification des comptes introduit l’article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières, tel que résultant de la loi organique de 2005 relative aux lois de financement

Le I vise à permettre une réforme du cadre réglementaire de la gouvernance comptable. D’une part, il pose un principe d’harmonisation des règles d’établissement et d’arrêté des comptes annuels et des comptes combinés annuels de l’ensemble des régimes et organismes de sécurité sociale. D’autre part, il prévoit que seront précisés par décret en Conseil d’État les rôles respectifs du directeur, de l’agent comptable et du conseil d’administration, permettant d’identifier les interlocuteurs successifs du certificateur (Cour des comptes pour les branches et les caisses du régime général, commissaires aux comptes pour les autres organismes nationaux de sécurité sociale et pour les organismes créés pour concourir au financement de l’ensemble des régimes).

Par ailleurs, l’article L. 114-8 du code de la sécurité sociale dispose que ces comptes sont certifiés par un commissaire aux comptes. Lorsque ces organismes établissent des comptes combinés, la certification est effectuée par deux commissaires aux comptes au moins. Une norme d’exercice professionnel homologuée par voie réglementaire précise les diligences devant être accomplies par les commissaires aux comptes, auxquels les magistrats, conseillers maîtres en service extraordinaire et rapporteurs de la Cour des comptes peuvent demander tous renseignements sur les sociétés qu’ils contrôlent.

Par ailleurs, le II complète l’article L. 114-8 du code de la sécurité sociale, afin d’assurer la circulation de l’information entre les commissaires aux comptes chargés de la certification des comptes des organismes nationaux de sécurité sociale, autres que ceux mentionnés à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières (organismes nationaux, branches et activité de recouvrement du régime général), ainsi que de ceux des organismes créés pour concourir au financement de l’ensemble des régimes, d’une part, et les autorités de tutelle ainsi que celles chargées de l’approbation des comptes annuels, d’autre part.

Selon les informations communiquées par le gouvernement au rapporteur, le décret en Conseil d’État prévu au I est en préparation. Nécessitant des consultations auprès des vingt-six régimes concernés, il ne serait toutefois pas publié avant la fin de l’année. Cela étant, ce retard n’est pas dommageable, dans la mesure où il serait alors en place pour la certification des comptes de 2008, qui n’interviendra qu’au printemps 2009.

2. L’amélioration de la performance de la gestion des organismes de sécurité sociale

L’article 101 consiste en diverses mesures visant à améliorer la gestion des organismes de sécurité sociale, notamment en rationalisant l’application des règles des marchés publics qui leur est faite et en donnant davantage de moyens aux caisses nationales. Ces dispositions sont de nature à simplifier et à sécuriser les procédures de marchés nationaux passés pour le compte des réseaux. Elles concourent à doter les branches d’instruments utiles à la réduction de leurs coûts de fonctionnement.

Le I propose de compléter les missions de l’Union des caisses nationales de sécurité sociales (UCANSS), qui assure depuis octobre 2005 le secrétariat de la commission centrale des marchés des organismes de sécurité sociale et gère un observatoire de l’achat, en lui confiant la fonction de centrale d’achat pour le compte des caisses nationales du régime général, de l’ACOSS et des organismes locaux. Au sens de l’article 9 du code des marchés publics, une centrale d’achat est un pouvoir adjudicateur qui acquiert des fournitures ou des services destinés à des pouvoirs adjudicateurs ou passe des marchés publics ou conclut des accords-cadres de travaux, fournitures ou de services destinés à des pouvoirs adjudicateurs. Aux termes de l’article 1^er dudit code, les accords-cadres sont les contrats conclus entre un pouvoir adjudicateur et des opérateurs économiques publics ou privés, ayant pour objet d’établir les termes régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et le cas échéant, les quantités envisagées.

Les charges de gestion liées à la fonction « achats » s’élevaient en 2006, au seul titre du régime général, à près de 2,5 milliards d’euros. En 2005, un rapport d’audit effectué par la mission d’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion estimait à 9,7 % le montant des économies réalisables grâce à une optimisation de cette fonction. De ce point de vue, la passation de marchés nationaux pourra significativement contribuer à cette réduction des dépenses. Les marchés que l’UCANSS pourrait passer pour le compte des caisses nationales du régime général pourraient porter sur le papier, les fluides, l’électricité, les assurances et la flotte automobile (176 millions d’euros), la formation (40 millions d’euros) et les imprimés (10 millions d’euros). Les marchés d’informatique, de téléphonie, d’affranchissement, d’entretien et de nettoyage resteraient en revanche gérés, pour l’essentiel, à l’échelon des différentes branches, mais ils pourraient également, à moyen terme, être mutualisés à l’échelon interbranches voire interrégimes par l’UCANSS.

Le II prévoit que les caisses nationales, l’ACOSS et l’UCANSS pourront passer des marchés ou des accords-cadres pour leur propre compte ou celui des organismes locaux, prenant en compte les conséquences du remplacement, dans le nouveau code des marchés publics, du mécanisme des conventions de prix par celui des accords-cadres, qui permet de présélectionner des prestataires sur une période donnée et de les mettre en concurrence lors de la survenance du besoin. Si l’accord-cadre est attribué à plusieurs opérateurs économiques, les organismes locaux demeurent soumis, pour la passation des marchés subséquents, au respect du droit des marchés publics. Si l’accord-cadre n’est en revanche attribué qu’à un seul opérateur, ils ne sont pas soumis au respect de ces obligations, comme lorsqu’ils recouraient à l’ancien mécanisme de conventions de prix.

Le III transpose le dispositif du II à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).

Le IV prévoit la soumission explicite au régime juridique applicable aux organismes de sécurité sociale en matière de marchés publics pour les groupements d’intérêt public et les groupements d’intérêt économique financés majoritairement par ces organismes.

Enfin, le V tire les conséquences, dans les dispositions relatives aux conventions d’objectifs et de gestion de la fusion du fonds national de gestion administrative et du fonds national du contrôle médical de la CNAM, qui nécessitera par ailleurs la modification de nombreuses dispositions réglementaires. Cette fusion était justifiée par le fait que ces deux fonds financent en pratique le même type de dépenses (personnel, fonctionnement) et que leur consolidation permettra de faciliter la gestion des crédits correspondants. Grâce à la comptabilité analytique de la CNAM et aux dispositions de la convention d’objectifs et de gestion État-CNAM, le regroupement ainsi opéré n’en permettra pas moins, au regard des missions exercées par les praticiens-conseils, de garantir un suivi budgétaire et comptable spécifique des moyens qui leur sont consacrés.

L’article 16 d’un arrêté portant réglementation sur les marchés des organismes de sécurité sociale, en cours de signature, prévoit les modalités d’application des I et II. Il dispose que les organismes mentionnés qui ont recours à une centrale d’achat sont considérés comme ayant respecté leurs obligations en matière de publicité et de mise en concurrence pour autant que la centrale d’achat respecte les dispositions du code des marchés publics, de cet arrêté ou de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, selon les règles qui lui sont applicables.

Par ailleurs, la fusion du fonds national de gestion administrative et du fonds national du contrôle médical de la CNAM mentionnée au V fera l’objet d’un « toilettage » réglementaire dans le cadre d’un décret en Conseil d’État relatif à la présentation des comptes de la CNAM : devant être publié au cours de l’automne prochain, ce décret vise à apporter une réponse aux critiques émises par la Cour des comptes au titre de la certification des comptes 2006 de la CNAM, demandant une réflexion sur les dispositions réglementaires de simplification des fonds techniques et budgétaires nationaux. Cela étant, la CNAM a d’ores et déjà mis en œuvre cette fusion dans sa présentation budgétaire et présente donc un budget de gestion unique en lieu et place des budgets distincts de chacun des deux fonds.

3. Le renforcement des moyens de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

L’article 102 pose le cadre législatif de la restructuration que la mutualité sociale agricole (MSA) a entrepris de son réseau, suite au plan d’action stratégique adopté par l’assemblée générale centrale de la MSA le 22 juin 2006, qui définit ses objectifs à l’horizon 2010, parallèlement à la (troisième) convention d’objectifs et de gestion, conclue pour la période 2006-2010.

L’un des quatre axes de ce plan consiste à « faire reposer la gouvernance sur la capacité d’initiative des caisses du réseau, dans la cohérence et l’unité institutionnelle ». Ainsi, afin de l’adapter aux évolutions démographiques, le réseau ne comprendra plus que trente-cinq « entreprises » à l’horizon 2010, selon des circonscriptions dont l’assemblée générale centrale de la MSA a approuvé la configuration. L’objectif a été de constituer des régions administratives de poids et de périmètre équilibrés prenant en compte le fait départemental, le respect des identités géographiques et culturelles, les équilibres économiques, les distances de trajet entre sites et la volonté de regrouper quatre départements au maximum, « afin de permettre une présence politique suffisante et de garantir une certaine proximité ».

Le I de l’article vise donc à renforcer les moyens de la CCMSA en matière de restructuration du réseau, conformément à la demande présentée en juin dernier par l’assemblée générale centrale de la MSA, qui a par ailleurs adopté la répartition en circonscriptions des trente-cinq futures caisses.

En effet, le droit en vigueur ne permettait pas à la CCMSA d’intervenir dans le processus de décision de la fusion, qui restait d’initiative locale. Afin d’inciter les caisses locales à respecter l’échéance de 2010, elle se voit désormais reconnaître un pouvoir de substitution à ceux de leurs conseils d’administration qui n’auront pas été en mesure de prendre les décisions nécessaires aux fusions. Le conseil central d’administration peut donc maintenant décider, sur proposition de l’assemblée générale centrale, la fusion de deux ou plusieurs caisses de MSA. Des dispositions ont également été prévues s’agissant de la date d’effet afin de prendre en compte la durée des mandats des membres des conseils d’administration des caisses concernées.

Enfin, le conseil central d’administration est habilité, en lieu et place des conseils d’administration des caisses concernées, à constituer en son sein, en tant que de besoin, une commission chargée de prendre toutes les mesures nécessaires à la mise en place de la nouvelle caisse et pouvant s’adjoindre des personnalités qualifiées, dont le rapporteur souhaitera qu’il soit précisé explicitement qu’elles sont désignées par le conseil central d’administration.

Le II complète les missions de la CCMSA en lui confiant la compétence de prendre les mesures nécessaires au pilotage du réseau des organismes de mutualité sociale agricole et de confier à certains d’entre eux la charge d’assumer des missions communes, afin de mutualiser des missions qui ne nécessitent plus d’être réalisées par l’ensemble des organismes. A ainsi été inscrite dans la loi la fonction de « tête de réseau » que le plan d’action stratégique et la convention d’objectifs et de gestion assignent désormais à la CCMSA.

Le III participe de la même logique, en confiant à la CCMSA un pouvoir de contrôle sur les caisses départementales ou pluridépartementales ainsi que sur les associations et groupements de caisses, notamment au titre de la réalisation des objectifs fixés par la convention d’objectifs et de gestion, des dépenses de gestion administrative ou de la mise en œuvre des orientations de la gestion du risque. Sans préjudice du contrôle des opérations des organismes de mutualité sociale agricole exercé par les ministres chargés de l’agriculture et des finances, la CCMSA pourra en outre contrôler la régularité des opérations de liquidation des cotisations et des prestations par les caisses, dans la perspective de la certification des comptes combinés du régime agricole, qui interviendra pour la première fois en 2009.

Conformément aux dispositions de l’article L 723-13 du code rural résultant de ce III, le décret (simple) n° 2008-485 du 22 mai 2008 relatif aux contrôles de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole prévus par l’article L. 723-13 du code rural (Journal officiel du 24 mai 2008), insérant au sein de ce code six articles (D. 723-248 à D. 723-253), vient préciser les modalités selon lesquelles s’effectuent ces contrôles.

En vue de l’accomplissement de ces contrôles, le directeur général de la CCMSA peut avoir recours à des auditeurs qu’elle emploie ou demander le concours d’auditeurs employés par des caisses de MSA – hormis pour le contrôle de celle qui les emploie – ou bien encore celui d’auditeurs externes (article D. 723-248).

Chaque caisse fait l’objet d’un contrôle sur place selon une périodicité maximale fixée par délibération du conseil d’administration de la CCMSA. Ces contrôles sont organisés à partir d’un plan annuel d’audit et de contrôle établi par le directeur général. Il peut prévoir une périodicité de contrôle plus rapprochée pour les organismes dont les performances sont inférieures à la moyenne nationale, notamment dans la réalisation des objectifs des contrats personnalisés d’objectifs et de gestion. Le directeur général de la caisse centrale peut également décider de contrôles inopinés (article D. 723-249).

À cette fin, la CCMSA peut requérir des caisses contrôlées la communication sur place ou sur pièces de tous documents, pièces comptables et correspondances relatifs aux gestions administrative, financière ou technique de ces organismes (article D. 723-250). Une procédure contradictoire est mise en place : à l’issue de chaque contrôle, les caisses disposent d’un délai de trente jours à compter de la réception du rapport de contrôle pour présenter leurs remarques sur les constatations et observations formulées par les auditeurs. Les réponses de l’organisme assorties, le cas échéant, des observations des auditeurs sur ces dernières sont annexées au rapport de contrôle définitif, qui est remis au président et au directeur général de la CCMSA (article D. 723-251).

La CCMSA communique les observations qui résultent de ses contrôles au président du conseil d’administration et au directeur ou, à défaut, au dirigeant responsable des caisses, qui les mettent à l’ordre du jour de leur instance délibérante. Lorsque les défaillances constatées le nécessitent, le directeur général de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole peut demander la mise en œuvre d’un plan de redressement dont il fixe les grandes lignes. Il en informe le conseil d’administration de la CCMSA. Il tient le conseil d’administration de la CCMSA régulièrement informé des résultats des contrôles effectués. Dans le délai fixé par la CCMSA, qui ne peut excéder trois mois, le président du conseil d’administration ou le dirigeant responsable est tenu de faire connaître les suites données aux observations formulées et, le cas échéant, à la demande de plan de redressement. Les procès-verbaux des délibérations correspondantes sont fournis à l’appui de la réponse du président du conseil d’administration. La CCMSA est informée régulièrement de la mise en œuvre du plan de redressement et de l’atteinte des objectifs qu’il comporte (article D. 723-252).

Enfin, la CCMSA peut contrôler les unions d’économie sociale, groupements d’intérêt économique ou sociétés civiles immobilières, dotés ou non de la personnalité morale, qui bénéficient d’un concours financier, octroyé par une ou plusieurs caisses. Dans les conditions prévues à l’article D. 723-250, le contrôle, effectué par les auditeurs mentionnés à l’article D. 723-248, porte sur l’ensemble des comptes et de la gestion de l’organisme vérifié. Toutefois, lorsque le concours financier est affecté à des dépenses déterminées, qu’il ne dépasse pas la moitié des ressources totales de l’organisme bénéficiaire et que son emploi fait l’objet d’un compte séparé, le contrôle se limite au compte d’emploi du concours financier que l’organisme doit établir. Si ce compte d’emploi n’est pas produit, le contrôle porte sur l’ensemble des comptes et de la gestion.

C. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE TRAVAIL DISSIMULÉ

L’année 2008 a été marquée par plusieurs décisions importantes visant à renforcer la lutte contre la fraude. Au plan de l’organisation administrative, il convient de noter la création d’une délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), instituée par le décret n° 2008-371 du 18 avril 2008. Placée auprès du ministre du budget, elle est chargée de coordonner l’intervention des services de l’État et d’articuler leur intervention avec celle des organismes sociaux.

Jusqu’à présent, la lutte contre la fraude reste segmentée et compartimentée : en 2007, par exemple seulement 4 % des redressements fiscaux ont été déclenchés suite à la transmission d’informations à l’administration fiscale par d’autres organismes publics ayant détectés des fraudes.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a assigné trois missions prioritaires à la DNLF :

– l’évaluation la plus objective possible de la fraude fiscale et sociale ;

– le développement des échanges d’informations entre administrations et organismes sociaux, l’interopérabilité et l’interconnexion des fichiers dans les conditions prévues par la loi du 6 janvier 1978, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;

– la définition, pour les différents organismes concernés, d’objectifs de performances et d’indicateurs d’intéressement aux résultats de la lutte contre la fraude.

Afin d’optimiser le partenariat et les échanges d’informations entre l’ensemble des organismes chargés de lutter contre la fraude, une convention a été signée le 3 avril 2008 entre l’État et les organismes de sécurité sociale (convention entre d’une part la direction générale des finances publiques, la direction de la législation fiscale et la direction de la sécurité sociale et, d’autre part, les principales caisses nationales de sécurité sociale – CNAMTS, CNAV, CNAF, ACOSS, RSI et CCMSA).

Cette convention a pour objet :

– de mettre en commun, les informations disponibles en vue de la détection et de la connaissance du phénomène de fraude ; ainsi, chaque partenaire s’engage dès qu’il a connaissance d’une fraude matériellement établie à en informer les partenaires concernés ; de même, lorsqu’une action judiciaire est engagée et que la fraude intéresse plusieurs partenaires, ces derniers s’engagent à communiquer toute information et document relatifs ;

– de faciliter les échanges de données entre les différents acteurs de la lutte contre la fraude ; ainsi, en fonction de ses besoins, chaque partenaire définira le niveau pertinent d’échange et de partage de données (national, régional ou départemental) et leurs modalités pratiques (supports, agents habilités…) ; chaque partenaire s’engage par ailleurs à favoriser la consultation directe de ses bases de données nationales par les parties signataires ;

– de mettre en place des programmes d’information et de formation des agents de chacun des organismes signataires ; chaque partenaire doit rendre accessible aux autres signataires, la documentation dont il dispose et fournir les informations relevant de son domaine de compétence ;

– de développer et utiliser des outils communs d’information afin de mutualiser les données que les usagers déclarent aux différentes administrations, notamment les informations concernant l’état civil, les ressources, la résidence en France.

Ces efforts de coordination des acteurs de la lutte antifraude ont été complétés par de nouveaux instruments juridiques introduits notamment par la dernière loi de financement de la sécurité sociale, au sein de laquelle, quatorze articles sont relatifs au contrôle et à la lutte contre la fraude. Huit d’entre eux sont d’application directe, une distinction devant être opérée, parmi les six appelant des mesures d’application, entre le renforcement du contrôle (article 103), la lutte contre la fraude proprement dite (articles 106, 108, 110 et 115) et la lutte contre le travail dissimulé (article 112). Par ailleurs, quatre articles pouvant être considérés au sens strict comme d’application directe (articles 105, 107, 109 et 111) n’en appelleront pas moins des commentaires, compte tenu du suivi qu’ils nécessitent ou de leur articulation étroite avec d’autres dispositions de la loi de financement.

1. L’expérimentation concernant le renforcement du contrôle médical des arrêts de travail

Afin de renforcer la lutte contre les arrêts de travail non justifiés médicalement ainsi que la coordination entre les actions conduites par le service du contrôle médical et celles menées par les employeurs en application des dispositions de la loi du 19 janvier 1978 relative à la mensualisation, l’article 103 prévoit qu’une expérimentation soit engagée dans certaines caisses de sécurité sociale qui ont servi en 2006 un nombre d’indemnités journalières (IJ) par assuré supérieur à la moyenne nationale et qui figurent sur une liste fixe par le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM).

Dans le cadre de cette expérimentation, qui prendra fin le 31 décembre 2009, le constat médical de l’aptitude du salarié dans le cadre de la contre-visite patronale pourra ainsi entraîner une suspension des IJ servies par l’assurance maladie, avec l’accord du contrôle médical, l’assuré ayant toutefois la possibilité de demander un nouvel examen de sa situation. En outre et toujours à titre expérimental, l’organisme de prise en charge sera tenu de suspendre le service des IJ en cas de prescription d’un arrêt de travail faisant suite à une première décision de suspension des indemnités.

En application des dispositions prévues par la loi, le décret n° 2008-552 du 11 juin 2008 a fixé :

– à dix jours le délai pendant lequel l’assuré, après qu’il a été informé par sa caisse d’assurance maladie de la suspension du versement de ses IJ, peut demander à la caisse de saisir le service du contrôle médical pour qu’un nouvel examen de sa situation soit effectué, et à quatre jours le délai pendant lequel le service du contrôle médical est ensuite tenu de se prononcer ;

– à quatre jours le délai dont dispose le service du contrôle médical pour rendre son avis dans le cas où un arrêt de travail a été prescrit consécutivement à une décision de suspension des IJ.

À l’issue de cette expérimentation, le ministre chargé de la sécurité sociale transmettra au Parlement, avant le 30 juin 2009, un rapport d’évaluation assorti des observations de caisses de sécurité sociale ayant participé à l’expérimentation.

2. La lutte contre la fraude

a) Le renforcement des pouvoirs des caisses nationales

Deux articles de la loi attribuent aux caisses nationales un rôle de coordination des organismes locaux pour organiser la lutte contre la fraude.

L’article 105 de la loi complète l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale qui fait obligation aux directeurs des organismes de sécurité sociale de procéder à des contrôles lorsqu’ils disposent d’informations laissant présumer que des fraudes ont été commises.

Désormais, les caisses nationales disposeront de moyens pour piloter et coordonner la lutte contre la fraude de l’ensemble des caisses locales de leur branche. À cet effet, les organismes locaux de sécurité sociale ont obligation d’informer la caisse nationale dont ils dépendent des cas de fraudes qu’ils ont constatés et des suites qu’ils entendent leur donner. À défaut de plainte avec constitution de partie civile par l’organisme lésé, les organismes nationaux peuvent agir, en son nom et pour son compte, à l’expiration du délai d’un mois après une mise en demeure de l’organisme restée infructueuse.

Afin de lutter contre les réseaux de fraude organisée ayant des ramifications sur plusieurs régions, il est également prévu que les organismes nationaux puissent déposer plainte avec constitution de partie civile au nom et pour le compte d’un ou plusieurs organismes de sécurité sociale qui les mandatent à cette fin.

D’après les informations communiquées par le gouvernement, cet article peut être considéré comme d’application directe même s’il n’existe pas de pouvoir hiérarchique ni de pouvoir de tutelle des caisses nationales sur les caisses locales qui sont des personnes morales de droit privé.

En l’absence de texte réglementaire, les caisses nationales devront néanmoins définir des critères qui s’imposeront aux organismes locaux pour définir la notion de carence de la caisse locale suite à une fraude constatée, permettant à la caisse nationale de se substituer à la caisse qui a subi le préjudice, pour déposer plainte. De même, chaque branche de sécurité sociale devra définir une stratégie pour lutter contre les réseaux de fraude organisée et fixer les conditions dans lesquelles la caisse nationale pourra agir en justice par délégation des organismes de base.

Ce rôle de pilotage des caisses nationales a été réaffirmé par un autre article qui a été introduit dans la loi par un amendement présenté par le rapporteur pour les recettes et l’équilibre général. L’article 109 prévoit ainsi que les trois caisses nationales du régime général, la caisse nationale du Régime social des indépendants et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole mettent en œuvre ou coordonnent des actions de contrôle sur le service des prestations.

Les contrôles doivent avoir pour but de détecter les fraudes et les comportements abusifs. Pour effectuer ces contrôles, les caisses nationales ont la possibilité d’utiliser les traitements automatisés des données relatives au service des prestations. Enfin, elles peuvent requérir la participation de leurs organismes régionaux ou locaux à ces actions. Cet article n’appelle pas de mesures réglementaires d’application.

b) La simplification du mode de renseignement des ressources des allocataires

L’article 106 de la loi permet de simplifier les obligations déclaratives des assurés bénéficiant des prestations familiales ou assimilées (c’est-à-dire celles versées par les caisses d’allocations familiales) et de renforcer les sanctions en cas de fraude aux prestations sociales ou de fausses déclarations.

Jusqu’à présent, pour l’obtention des prestations familiales, de l’allocation aux adultes handicapés, de l’allocation de logement et de l’aide personnalisée au logement, chaque demandeur doit déclarer ses ressources auprès des différents organismes concernés – caisses d’allocations familiales (CAF), caisses de la mutualité sociale agricole (MSA).

Des échanges de données existent entre les CAF et l’administration fiscale afin, dans le cadre des procédures de contrôle, de permettre aux CAF de vérifier, a posteriori, l’exactitude des déclarations des allocataires qui bénéficient de prestations sous conditions de ressources.

Cet article simplifie ces règles de contrôle des ressources en instituant une transmission des données fiscales a priori dès 2008. C’est pourquoi le II modifie la rédaction de l’article L. 583-3 du code de la sécurité sociale relatif aux prestations familiales, afin de substituer au mécanisme de déclaration des allocataires un système d’échange d’informations avec l’administration fiscale.

Toutefois, pour les allocataires qui ne font pas de déclaration de revenus à l’administration fiscale, soit environ 10 % d’entre eux, la procédure de déclaration de ressources auprès organismes débiteurs de prestations familiales est maintenue.

Les III à V de l’article étendent le mécanisme d’échange d’informations entre administration fiscale et organismes débiteurs de prestations familiales aux autres prestations (allocation aux adultes handicapés, allocation de logement et aide personnalisée au logement).

Selon les informations communiquées au rapporteur, un décret en Conseil d’État et un décret simple devraient être publiés très prochainement pour tirer les conséquences de la suppression de la déclaration de ressources faites par les allocataires. Plusieurs modifications des dispositions réglementaires du code de sécurité sociale sont en effet nécessaires pour procéder à l’attribution de prestations sous conditions de ressources sur la base des informations communiquées par l’administration fiscale. Les principales modifications devraient avoir pour objet :

– de permettre aux caisses d’utiliser les données contenues dans la dernière déclaration de revenus souscrite par les allocataires, en fixant l’année n-2 comme année servant de référence aux ressources prises en compte pour la détermination et le calcul des droits des allocataires ;

– d’actualiser la base ressources sociales, d’une part en y intégrant les heures supplémentaires qui ne sont plus fiscalisées depuis le 1^er octobre 2007, et d’autre part, pour ce qui concerne spécifiquement la base ressources de l’allocation aux adultes handicapés, en majorant d’un coefficient de 0,8 certaines catégories de revenus pour neutraliser les incidences de la réforme fiscale liées à la suppression de l’abattement de 20 % ;

– de fixer au 1^er janvier la revalorisation des plafonds de ressources et le réexamen des droits des allocataires ;

– de supprimer de la base ressources des prestations familiales les majorations pour enfant des pensions vieillesse qui ne sont pas fiscalisées et que les services des impôts ne sont pas en mesure de récupérer pour les transmettre aux CAF ; toutefois, les indemnités journalières accidents du travail et maladies professionnelles, qui ne sont pas non plus fiscalisées, sont maintenues dans la base ressources, afin d’éviter de fait les incidences financières trop importantes qu’aurait entraînées leur suppression de cette base ressources.

Cet article comprend aussi des dispositions visant à renforcer la lutte contre la fraude en prévoyant que la fraude, la fausse déclaration ou la déclaration partielle faite auprès de l’administration fiscale ou des organismes de protection sociale ayant abouti au versement de prestations indues, exposent l’allocataire aux sanctions ou pénalités prévues aux articles L. 114-13 (amende de 5 000 euros) et L. 114-17 (pénalité administrative).

Même si le II de cet article renvoie à un décret pour préciser les modalités d’information des allocataires dont les déclarations font l’objet d’un contrôle, le gouvernement considère que ce paragraphe est d’application directe. En effet, un texte réglementaire, codifié à l’article D. 583-1 du code de la sécurité sociale et pris en application de l’article L. 583-3 dans son ancienne rédaction, prévoit que « tout imprimé de demande de prestations familiales fait mention de la possibilité pour les organismes débiteurs de prestations familiales d’effectuer les vérifications et contrôles prévus par l’article L. 583-3 sur l’exactitude des déclarations faites aux organismes débiteurs de prestations familiales par les allocataires pour l’attribution desdites prestations ». Ce principe général d’information préalable de l’allocataire sur la possibilité de contrôles de la part des organismes débiteurs de prestations familiales paraît donc suffisant.

c) La récupération des indus

L’article 107, portant modification de l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, permet d’une part, de récupérer des indus auprès des professionnels et établissements de santé, d’autre part d’appliquer la prescription de droit commun lorsqu’une fraude est à l’origine de l’indu.

L’article L. 133-4 précité dispose qu’en cas d’inobservation des règles de tarification ou de facturation des actes, prestations et produits médicaux ou des frais de transport, l’organisme de prise en charge peut recouvrer l’indu auprès du professionnel de santé ou de l’établissement à l’origine du non-respect de ces règles.

Or une jurisprudence récente de la Cour de cassation, tout en visant cet article, a considéré que l’indu ne peut être récupéré qu’auprès de celui qui a effectivement perçu la somme en cause, c’est-à-dire l’assuré. Cet arrêt s’appuie sur les articles 1235 et 1376 du code civil. Cette jurisprudence posant problème aux caisses d’assurance maladie qui, jusqu’à maintenant, récupéraient les indus auprès des professionnels et établissements de santé, il a paru nécessaire de préciser explicitement à l’article L. 133-4 que l’indu peut être récupéré auprès des professionnels et établissements de santé, même si le remboursement a été effectué à l’assuré.

Selon les informations communiquées par le gouvernement, cet article est d’application directe mais le rapporteur estime nécessaire que lors de l’examen parlementaire du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, un bilan de sa mise en œuvre soit présenté par le gouvernement pour évaluer si les caisses d’assurance maladie ont bien été en mesure de recouvrer leurs créances.

d) La requalification des actes ayant pour objet d’éviter le paiement des charges sociales

L’article 108 transpose en matière sociale les règles de l’article L. 64 du livre des procédures fiscales relatives à l’abus de droit, afin de permettre aux organismes de sécurité sociale de requalifier les actes ayant eu pour objectif le non-paiement des charges sociales et de définir la procédure permettant de déterminer les rémunérations qui n’ont pas été incluses dans l’assiette des cotisations.

Il s’agit ainsi harmoniser les législations fiscale et sociale en matière d’abus de droit.

Selon les informations communiquées au rapporteur, M. Olivier Fouquet, conseiller d’État, a été chargé par du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique d’une mission à ce sujet. Il devrait remettre ses conclusions au ministre fin juin 2008, ce qui devrait permettre de finaliser le décret et l’arrêté qui sont prévus pour adapter la notion d’abus de droit en matière de contributions sociales.

e) L’expérimentation d’un dispositif de suspension des prestations en cas de fraude

Résultant d’un amendement de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, l’article 110 permet d’instaurer une nouvelle sanction de suspension des prestations en cas de fraude. Ce dispositif est centré (I de l’article) sur les allocations logement, afin de permettre de dresser un bilan de cette expérimentation, prévue sur deux ans, et de l’élargir éventuellement à d’autres prestations sociales.

En cas de fraude constatée, et lorsque celle-ci est supérieure à un seuil fixé à deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale, les organismes de sécurité sociale prendront une décision administrative de suppression du service des aides au logement. Cette suppression concerne les trois types d’aides : aide personnalisée au logement (article L. 351–1 du code de la construction et de l’habitation), allocation de logement familiale et allocation de logement sociale (articles L. 542-1 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale), et ce pendant une année au plus à compter de ladite décision.

Par lettre ministérielle en date du 6 mai 2008, la direction de la sécurité sociale a donné des directives aux organismes chargés de payer les aides personnelles au logement de mettre en œuvre cette expérimentation. Cette circulaire apporte aussi des précisions sur la possibilité de cumuler la nouvelle mesure de suspension des prestations avec une poursuite pénale ou une sanction administrative de pénalité financière. Afin de pouvoir présenter au Parlement un rapport d’évaluation de la mise en œuvre de cette expérimentation avant le 30 juin 2009, le ministère demande aux organismes payeurs de lui adresser des éléments statistiques sur l’application de cette mesure pour le 15 septembre 2008.

Le II de cet article prévoit par ailleurs d’étendre la procédure de pénalité administrative, prévue à l’article L. 162-1-14 du code de la sécurité sociale, aux bénéficiaires de la CMU complémentaire qui ne respectent pas leurs obligations déclaratives vis-à-vis de l’organisme local d’assurance maladie dont ils dépendent ou qui minorent le montant de leurs ressources.

D’après les éléments d’information communiqués au rapporteur, un décret en Conseil d’État, dont la parution est prévue pour la fin juillet 2008, devrait préciser la nature des infractions susceptibles de justifier cette pénalité financière et l’autorité administrative habilitée à prendre cette décision de sanction.

f) L’accès des centres communaux d’action sociale au répertoire national commun relatif aux bénéficiaires des prestations sociales

Suite à une préconisation de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) ⁽⁸⁾, l’article 138 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a créé le répertoire national commun aux organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale. Cette mesure figure à l’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoit la participation directe de certains organismes sociaux à ce répertoire, ainsi que l’accès des organismes de la branche recouvrement du régime général, dans le cadre de l’exercice de leurs missions, et celui des collectivités territoriales, pour les procédures d’attribution d’une forme quelconque d’aide sociale.

Dans le cadre du renforcement de la lutte contre la fraude, l’article 111 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a étendu l’accès à ce répertoire à une troisième catégorie d’organismes : les centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS/CIAS).

La création de ce fichier national interrégimes a pour objectif de faciliter les contrôles sur l’identification des assurés sociaux et de vérifier qu’un même assuré social n’est pas affilié frauduleusement à plusieurs organismes locaux de sécurité sociale couvrant le même risque. Il devrait être construit à partir du fichier existant dit « Répertoire national interrégimes des bénéficiaires de l’assurance maladie » (articles R. 161-34 et suivants du code de la sécurité sociale).

Le rapporteur s’étonne qu’un article de la loi de financement pour 2007 n’ait encore à ce jour fait l’objet d’aucune mesure d’application alors que la création de ce répertoire national constitue un outil très important pour l’efficacité de la lutte contre la fraude. Sans méconnaître les difficultés techniques de constituer un fichier national regroupant les informations nominatives (n° INSEE, état civil, adresse, organismes sociaux d’affiliation…) de l’ensemble des assurés sociaux, il n’en demeure pas moins que les parlementaires doivent être informés de l’état d’avancement de ce grand chantier informatique et notamment de l’avis de la CNIL à ce sujet. Le rapporteur aimerait se voir confirmer que le décret et le schéma technique portant création de ce répertoire seraient en cours de finalisation pour permettre un lancement opérationnel au début de l’année 2009.

g) Le droit de communication

L’article 115 a élargi le droit de communication dont disposent les organismes de sécurité sociale pour contrôler les conditions d’ouverture des droits, le service des prestations, l’application de la législation sociale par les employeurs pour le recouvrement des cotisations sociales et la lutte contre le travail dissimulé. Jusqu’à présent, ce droit de communication s’exerçait soit entre organismes de sécurité sociale, soit avec l’administration fiscale.

Les nouveaux articles L. 114-19 à L. 114-21 du code de la sécurité sociale, introduits par l’article 115 de la loi de financement, visent à calquer autant que possible les prérogatives accordées aux agents des organismes de sécurité sociale sur celles dont disposent les agents de l’administration fiscale et transposent donc avec quelques aménagements les dispositions du livre des procédures fiscales relatives aux conditions d’exercice du droit de communication des agents de l’administration fiscale (section 1 du livre II du chapitre II du titre II de ce code).

Il sera désormais possible aux organismes de sécurité sociale d’obtenir des informations et des documents auprès d’un certain nombre d’organismes ou d’entreprises comme notamment les établissements bancaires, les fournisseurs d’énergie et les opérateurs de téléphonie mobile, sans que le secret professionnel ne puisse leur être opposé.

Les conditions d’application de cette extension du droit de communication ont été précisées par une circulaire de la direction de la sécurité sociale (n° DSS/5C/2008/61) du 20 février 2008.

Cette circulaire dresse d’abord la liste des organismes visés par le livre des procédures fiscales auprès desquels les organismes de sécurité sociale peuvent exercer un droit de communication et précise la nature des informations susceptibles d’être demandées (informations différentes selon que l’organisme verse des prestations ou est chargé du recouvrement des cotisations sociales).

Le droit de communication peut par exemple avoir pour objet de connaître les ressources réelles d’un assuré ou d’un cotisant et s’exercer auprès des banques ; il peut également viser à contrôler la réalité des informations relevées dans la comptabilité d’un cotisant en s’adressant à ses fournisseurs ou à ses clients pour recouper les informations comptables ou encore à contrôler l’adresse d’un assuré ou le volume d’activité d’un cotisant en demandant des informations auprès des fournisseurs d’énergie, des entreprises de transport ou des sociétés de poste et de messagerie.

La circulaire pose le principe de l’obligation de la demande préalable auprès de l’assuré ou du cotisant de l’information recherchée mais les organismes peuvent directement faire valoir leur droit à communication auprès du tiers dépositaire de l’information si l’allocataire ou le cotisant ont refusé de répondre, si les pièces justificatives sont contradictoires ou s’il existe une présomption de fraude ou de travail dissimulé.

Le droit de communication peut s’exercer soit par une demande écrite auprès du tiers, soit par une visite sur place des agents de contrôle des organismes de sécurité sociale qui doivent alors informer préalablement le tiers de l’objet et de la date de cette visite. La circulaire précise explicitement qu’aucun échange d’information par voie dématérialisée ne doit être mis en œuvre et qu’aucun fichier ne doit être constitué pour l’exercice du droit de communication. Les informations sont simplement recueillies par remise de photocopies.

La circulaire apporte aussi des précisions sur l’utilisation des informations ainsi recueillies auprès des tiers.

Après l’exercice de son droit à communication, l’organisme de sécurité sociale doit informer l’assuré ou le cotisant qu’il a recouru à cette procédure et que les informations ainsi recueillies risquent de remettre en cause le service des prestations ou d’entraîner l’application de sanctions. La personne mise en cause dispose alors d’un délai de quinze jours pour faire valoir ses explications au sujet des informations recueillies auprès des tiers. À l’issue de cette procédure contradictoire, l’organisme de sécurité sociale est en droit de remettre en cause le service de la prestation et de procéder s’il y a lieu au recouvrement de l’indu de prestation.

3. La lutte contre le travail dissimulé

L’article 112 vise à renforcer la lutte contre le travail dissimulé en mettant en place deux mesures complémentaires.

Les I et II instaurent une base forfaitaire de redressement en matière de travail dissimulé, égale à six mois de salaire minimum. Cette assiette est alors détachée de la rémunération effective qu’a reçue le salarié dissimulé. Elle ne s’applique qu’à défaut de preuve contraire. Ainsi, à la différence du dispositif antérieurement en vigueur, c’est désormais l’employeur qui doit prouver qu’il n’a pas versé cette rémunération. Les organismes chargés du recouvrement se voient en outre reconnaître par la loi la faculté d’opérer une action de mise en recouvrement sur la base des informations des procès-verbaux qui leur sont t