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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juin 2008.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES
En conclusion des travaux de la mission
sur les maisons de l’emploi
ET PRÉSENTÉ
par Mme Marie-Christine Dalloz,
Députée.
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INTRODUCTION 5
I.- UN DISPOSITIF JEUNE À L’EFFICACITÉ CERTAINE 9
A. DES PARTENARIATS POUR ATTÉNUER L’ÉCLATEMENT DU SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI 10
1. Une lente mais progressive mise en place 10
a) La labellisation 10
b) Le conventionnement 11
c) La gouvernance des maisons de l’emploi 13
d) Le fonctionnement des maisons de l’emploi 14
2. Des partenariats novateurs 16
a) La participation des membres fondateurs 16
b) La participation des collectivités territoriales et celle des acteurs institutionnels du service public de l’emploi 17
c) Les partenariats avec les acteurs du développement économique 18
d) Les partenariats spécifiques 20
B. DES PLANS D’ACTIONS CONCERTÉES QUI APPORTENT DE RÉELLES PLUS VALUES AUX TERRITOIRES 21
1. La méthode d’investigation de la mission : une sélection non exhaustive mais probante de 18 maisons de l’emploi 21
2. Des exemples d’actions innovantes sur leurs trois axes d’intervention 24
a) L’observation, l’anticipation et l’adaptation au territoire (axe 1) 24
b) L’accès et le retour à l’emploi (axe 2) 26
c) Le développement de l’emploi et la création d’entreprise (axe 3) 30
II. QUELLES SUITES ET QUEL AVENIR ? 33
A. DES FAIBLESSES APPARENTES 33
1. Au-delà des alternances politiques 33
2. L’absence d’un réseau régional 35
3. Le financement quadriennal de l’État 35
a) Des inquiétudes clairement exprimées 35
b) Des craintes qui peuvent être facilement levées 36
4. La création d’un nouvel opérateur public national 37
a) Des interrogations légitimes 37
b) Des textes clairs, pérennisant le rôle des maisons de l’emploi au sein du nouveau service public de l’emploi 37
c) Une collaboration nécessaire avec le nouvel opérateur 38
B. PROPOSITIONS POUR UNE PÉRENNISATION DU RÉSEAU DES MAISONS DE L’EMPLOI 40
1. Une labellisation réformée 40
2. Une meilleure coordination territoriale 41
a) L’intégration des plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE) 41
b) L’insertion des comités de bassins d’emploi (CBE) 42
3. Une participation financière de l’État plus équilibrée 43
a) Une assiette de calcul inéquitable 43
b) La détermination d’un nouveau mode de calcul des subventions de fonctionnement 45
4. Un réseau plus structuré 46
a) L’absence de toute instance de coordination 46
b) Une évaluation défaillante du dispositif 47
c) La création d’un comité national de suivi 48
TRAVAUX DE LA COMMISSION 51
ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION 57
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION 59
ANNEXE 3 : GLOSSAIRE 63
ANNEXE 4 : PRÉSENTATION SOMMAIRE DES MAISONS DE L’EMPLOI VISITÉES OU AUDITIONNÉES PAR LA MISSION 65
Instituées par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, les maisons de l’emploi sont des instruments mis à la disposition des collectivités territoriales afin de leur permettre de remédier aux différentes carences du service public de l’emploi répertoriées par le plan de cohésion sociale (programme 1) du 30 juin 2004 :
– l’insuffisance des prévisions de besoins en ressources humaines au niveau des bassins d’emploi et l’inadaptation de l’offre de formation qui en résulte ;
– l’absence de poste d’orientation unique de la politique de l’emploi dans chacun de ces territoires ;
– l’éparpillement des acteurs et l’insuffisance du suivi individualisé des demandeurs d’emploi.
De 2005 à 2007, différentes collectivités territoriales se sont investies dans cette nouvelle politique et ont contribué à la création de 227 maisons de l’emploi.
Or, le 2 octobre 2007, au cours de sa présentation à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, des orientations de son avant-projet de réforme de l’organisation du service public de l’emploi, Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, indiquait que la question de la place des maisons de l’emploi au sein de la nouvelle architecture qui en découlerait, devait être posée et qu’il convenait, par conséquent, de geler tout nouveau projet en cours de constitution. Elle précisait, par ailleurs qu’il n’existait aucune raison « pour que les maisons qui sont déjà constituées, approuvées et dotées s’arrêtent de fonctionner » et qu’il y avait « tout intérêt à garder celles qui fonctionnent bien car elles participent au service public de l’emploi ».
Un mois plus tard, afin de déterminer les conditions dans lesquelles le redéploiement des maisons de l’emploi pourrait reprendre après l’adoption du projet de fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et du réseau opérationnel de l’assurance chômage (les Assédic), la ministre confiait à M. Jean-Paul Anciaux, député de Saône-et-Loire et président de la Commission de labellisation des maisons de l’emploi, une mission d’évaluation des 180 maisons de l’emploi alors conventionnées (sur les 227 créées), et elle le chargeait de formuler des recommandations pour la rédaction d’un nouveau cahier des charges de ces maisons « dans une perspective de plus grande efficacité tant en faveur des demandeurs d’emploi et des entreprises que du meilleur usage des fonds publics ».
Parallèlement, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales décidait, le 20 novembre 2007, de créer une mission d’information sur les maisons de l’emploi. Composée de 11 membres, dont quatre sont présidents d’une maison de l’emploi(1), la mission constatait, lors de sa réunion constitutive du 28 novembre 2007, que le projet de loi relatif à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi ne mentionnait pas une seule fois les maisons de l’emploi. Elle décidait, en conséquence, de tout d’abord centrer ses travaux sur les moyens d’inscrire ces dernières au sein du dispositif du projet de loi et confiait à sa présidente-rapporteure, le soin de rédiger les amendements nécessaires à cette inscription, en collaboration avec M. Dominique Tian, rapporteur du texte et membre de la mission.
Après dix huit auditions menées en sept semaines par la mission (observateurs (2), responsables administratifs (3), représentants du service public de l’emploi (4) et principaux partenaires des maisons de l’emploi (5)) et après avoir rencontré, en compagnie de M. Jean-Paul Anciaux, Mme Christine Lagarde qui se montrait très ouverte sur la présence des maisons de l’emploi au sein du service public de l’emploi (SPE), votre rapporteure déposait huit amendements au projet de loi. Sur les six amendements adoptés par la commission, les quatre finalement retenus par notre Assemblée puis adoptés par la commission mixte paritaire imposent au nouvel opérateur d’agir en collaboration avec les maisons de l’emploi et assurent la représentation de ces dernières au sein du Conseil national de l’emploi.
Cette première avancée ayant été obtenue, les membres de la mission ont décidé de passer à une seconde étape en tentant d’évaluer l’impact des maisons de l’emploi sur le SPE et de déterminer les moyens par lesquels leur réseau pourrait éventuellement être amélioré et pérennisé. Dans ce but, ils ont souhaité poursuivre les auditions de différents partenaires de ces institutions et entendre les témoignages d’une vingtaine de présidents et de directeurs de maisons de l’emploi, choisies notamment en fonction des critères suivants :
* leur organisation : maison de l’emploi dite « virtuelle » (c’est-à-dire ne recevant aucun public et coordonnant par une mise en réseau les partenariats qu’elle organise avec d’autres structures) ou site d’accueil ;
* leur spécialisation sur un ou plusieurs axes ;
* leurs membres constitutifs et leurs partenariats ;
* l’intégration d’un organisme préexistant : plan local pour l’insertion et l’emploi (PLIE), comité de bassin de l’emploi (CBE), missions locales…;
* la géographie de leurs bassins d’emploi : métropolitain, urbain, rural, montagnard, portuaire, frontalier… ;
Au terme de dix-huit nouvelles auditions, d’une table ronde avec les syndicats et de quatre déplacements, la mission a pu constater qu’en dépit de leur constitution récente et de certaines fragilités, nombre de maisons de l’emploi ont su répondre aux objectifs que leur assignait la loi qui les a créées : fédérer en un même lieu tous les acteurs locaux d'un espace géographique cohérent sur des projets adaptés aux différents usagers du SPE et aux besoins locaux qui, présents ou à venir, sont le plus souvent identifiés grâce à la mise en place d’une observation fine du territoire.
Dès lors, convaincue de la nécessité d’une pérennisation du réseau des maisons de l’emploi mais consciente que, pour ce faire, des modifications doivent être apportées à leur dispositif, la mission a adopté diverses recommandations tendant à maintenir et à développer le rôle important que tiennent ces institutions dans la mise en oeuvre des politiques territoriales de l’emploi.
I.- UN DISPOSITIF JEUNE À L’EFFICACITÉ CERTAINE
Le modèle des maisons de l'emploi provient de diverses expériences menées dans les années 1990 par quelques municipalités (Aulnay-sous-Bois, Chanteloup-les-Vignes, Cherbourg, Épinay-sur-Seine, Rueil-Malmaison…) qui avaient regroupé diverses structures dédiées à l’emploi, afin de mener une politique commune dans ce domaine.
Aux termes du premier programme du plan de cohésion sociale « Fédérer les acteurs pour un nouveau contrat avec les demandeurs d’emploi », les maisons de l’emploi doivent avoir pour objet de :
– recenser les ressources humaines et prévoir les besoins locaux en emplois (en articulant l’anticipation des besoins et le déclenchement des formations) ;
– veiller au traitement particulier des chômeurs en difficulté, après leur orientation par les grands réseaux, notamment celui de l’ANPE ;
– regrouper tous les services susceptibles d’être offerts en matière d’aide à la création de leur propre emploi par les chômeurs ;
– associer et fédérer au sein d’une structure juridique tous les partenaires de la politique de l’emploi et de la formation.
Conçues dès leur origine comme des institutions à géométrie variable, les maisons de l’emploi peuvent :
– être portées par une commune (dans la majorité des cas), un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), un arrondissement, un pays (7 %), un département (5 %) ou une région ;
– être instituées sous la forme d’une association (81 %) ou d’un groupement d’intérêt public (19 %) ;
– recouvrir un bassin d’emploi plus ou moins large (10 % comptent de une à 7 communes, 40 % comptent moins de 50 communes et 10 % comptent entre 202 et 498 communes) ;
– choisir de s’organiser sous une forme dite virtuelle c’est-à-dire sans accueil de public (moins de 30 %) ou sous la forme d’un site d’accueil, qu’il soit unique (20 %) ou qu’il comprenne des antennes (plus de 50 %)(6).
Par ailleurs, elles doivent mettre en synergie et coordonner les acteurs locaux de l’emploi, de la formation professionnelle et du développement économique autour d’un plan d’actions construit sur le socle commun des trois axes qui leur sont fixés par leur cahier des charges tel qu’il est défini par l’arrêté du 5 avril 2005 : l’observation, l’anticipation et l’adaptation au territoire (axe 1), l’accès et le retour à l’emploi (axe 2), le développement de l’emploi et la création d’entreprise (axe 3).
A. DES PARTENARIATS POUR ATTÉNUER L’ÉCLATEMENT DU SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI
À la suite du constat de M. Jean Marimbert (7) selon lequel « la France a le dispositif d’intervention sur le marché du travail le plus éclaté d’Europe », les maisons de l’emploi, aux termes de leur cahier des charges, ont pour objectifs « d’associer les collectivités territoriales, de fédérer l’action des partenaires publics et privés et d’ancrer le service public de l’emploi dans le territoire » au terme d’un processus de création qui peut être assez long.
1. Une lente mais progressive mise en place
La procédure qui court depuis la décision prise par une collectivité territoriale de créer une maison de l’emploi jusqu’à son ouverture, comprend plusieurs phases : la labellisation, les conventionnements, la nomination des organes dirigeants et le recrutement de ceux qui vont mettre en oeuvre son plan d’actions.
Un projet conforme au cahier des charges doit tout d’abord être élaboré en commun par les membres constitutifs obligatoires de la future maison de l’emploi : l’État, l’ANPE, les Assédic et la ou les collectivité(s) territoriale(s) à l’initiative de la création.
Il doit comporter les engagements pris par ces membres et présenter la nouvelle structure. Il en définit les partenariats, le territoire d’intervention (bassin(s) d’emploi), les orientations stratégiques et les actions prévues dans le cadre des trois axes d'intervention précités. Il prévoit, en outre, l'organisation, les moyens et les procédures d’une évaluation de la future maison de l’emploi ainsi que les modalités d’une appréciation d'ensemble de sa valeur ajoutée.
Instruit par le préfet, ce projet est ensuite soumis à la Commission de labellisation des maisons de l’emploi, instituée par l’article R. 5313-9 du code du travail (ancien article R. 311-7-1). De juin 2005 à février 2007, cette commission a examiné un grand nombre de dossiers, pour certains desquels l’Unédic, membre de la commission, a, de fait, joué un rôle de « gendarme » à la place de l’État, en veillant au respect de certaines règles (relatives aux conditions de gouvernance, à la rédaction des statuts ou à la certification de la comptabilité des groupements d’intérêt public) comme l’ont rappelé Mme Annie Thomas, vice-présidente de l’Unédic (8) et M. Thierry Lemerle, directeur adjoint (9).
Toutefois, cette vigilance ne semble pas avoir été suffisante puisque, dans son rapport annuel 2008 (10), la Cour des comptes relève que de « de l’aveu même de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) l’administration a examiné avec bienveillance les demandes de labellisation, afin de donner une plus grande lisibilité au lancement du dispositif ». Constatant, par ailleurs, l’existence de difficultés tenant « aux rivalités politiques qui se manifestent notamment dans l’organisation territoriale de la maison de l’emploi » elle regrette qu’une position plus ferme de l’État n’ait pas permis « d’éviter la concurrence fréquemment rencontrée de plusieurs maisons sur un même bassin ou l’éloignement du terrain dont souffrent les maisons départementales » (11).
Il est vrai que la définition d’un « bassin d’emploi » - qui doit constituer le ressort territorial des maisons de l’emploi - n’a jamais été précisée et que, comme le soulignait Mme Marie-Pierre Establie, déléguée générale de l’association Alliance Ville Emploi (12), les différents projets de labellisation ont largement démontré le flou de cette notion.
La Commission de labellisation des maisons de l’emploi émet un avis motivé fondé sur un rapport précédemment établi par le préfet (article R. 5313-4 du code du travail). Du 1er juin 2005 au 20 février 2007 (moment où elle a arrêté ses travaux), elle a labellisé 227 maisons de l’emploi au cours de douze réunions. Cette labellisation conditionne l’attribution des aides de l'État.
L’attribution d’aides financières par le ministre chargé de l’emploi s’effectue par la voie d’un conventionnement. Cette procédure exige non seulement que le dépôt des statuts constitutifs de la maison de l’emploi (qui peut choisir la forme associative ou celle d’un groupement d’intérêt public) ait été accompli mais également, qu’ait été effectué un travail concerté entre tous ses membres constitutifs sur le plan d’actions, les engagements financiers et la valorisation des apports. Cette procédure, plus difficile à mettre en œuvre que la labellisation, est donc bien plus lente.
Ainsi, seules avaient obtenu leur conventionnement, 19 maisons de l’emploi en décembre 2005 et 46, en septembre 2006. Ce dernier chiffre ayant été considéré comme insuffisant par M. Jean-Louis Borloo, alors ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, des instructions ont été données aux préfets afin d’accélérer le processus. Les maisons de l’emploi conventionnées sont dès lors passées de 86, fin 2006 à 130, au changement de législature puis de 181, fin 2007 à 186, aujourd’hui (mai 2008) (13).
Le conventionnement permet aux maisons de l’emploi de bénéficier d’une participation de l’Etat à leurs dépenses de fonctionnement et à leurs dépenses d’investissement.
En 2007, l’Etat a versé un montant total de 100 millions d’euros aux maisons de l’emploi. Pour 2008, il a inscrit 89,297 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement (dont 2,5 millions d’euros sont prévus au titre d’actions contractualisées dans le cadre des contrats de projets État-Régions).
● La subvention de fonctionnement est calculée en fonction des projets présentés par les maisons de l’emploi, des parts de financement des autres partenaires, des personnels salariés et non pas en fonction de critères quantitatifs liés aux caractéristiques de leur bassin d’emploi (tel le nombre de demandeurs d’emploi, d’allocataires de minima sociaux, d’habitants…).
L’État prend en charge 80 % des moyens nouveaux spécifiques et supplémentaires nécessaires à la mise en oeuvre de leur plan d’actions et les collectivités territoriales, les 20 % restants, car les deux autres membres fondateurs (l’ANPE et l’Unédic) ne participent pas au financement. Toutefois, la prise en charge de l’État est soumise à la condition que le financement des charges nouvelles ne dépasse pas 30 % du budget total de fonctionnement soit l’ensemble des dépenses nouvelles et des valorisations des contributions en nature et en personnels (14).
La loi de finances pour 2008 a prévu 77,97 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement compte tenu d’un coût moyen unitaire annuel de 430 773 euros par maison de l’emploi. Ces crédits permettront ainsi de financer 181 maisons de l’emploi (18 conventionnées en 2005, 64 conventionnées en 2006 et 99 conventionnées en 2007).
● Les dépenses d’investissement sont partagées en deux parts égales entre l’État et les collectivités territoriales. Alors qu’en application du décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’État pour des projets d’investissement, le montant des aides publiques ne peut pas dépasser 80 % du montant prévisionnel d’une dépense, le décret n° 2006-1618 du 18 décembre 2006 a institué une dérogation en faveur des maisons de l’emploi : ces dernières ne disposant pas de fonds propres et de peu de financements privés peuvent financer jusqu’à 100 % leurs dépenses d’investissement par des fonds publics.
Si certains projets ont été extrêmement coûteux (plus de 10 millions d’euros), d’autres n’ont consisté qu’en divers aménagements de locaux existants. Plus de 70 % des maisons de l’emploi ayant dépensé moins de 500 000 euros sur ces postes budgétaires, l’enveloppe de 2 millions d’euros prévue pour chacune d’entre elles par le plan de cohésion sociale est loin d’avoir été dépensée. De fait, il peut être constaté que (15) :
– 30 % des maisons de l’emploi n’ont pas inscrit de dépenses d’investissement dans leur budget ;
– 40 % ont prévu des dépenses comprises entre 45 000 et 329 000 euros ;
– 20 % ont des dépenses comprises entre 329 000 et 2,150 millions d’euros ;
– 10 % des dépenses sont comprises entre 2,150 et 10,835 millions d’euros.
La loi de finances pour 2008 a inscrit 8,83 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement pour 36 maisons de l’emploi compte tenu d’un coût moyen unitaire de 245 185 euros.
c) La gouvernance des maisons de l’emploi
Si l’application de la loi de programmation de cohésion sociale vient d’entrer dans sa quatrième année, les plus anciennes maisons de l’emploi n’ont ouvert leurs portes qu’à compter de 2006 (16) et les plus récentes ne le feront qu’en 2008 après avoir procédé à l’installation de leurs organes dirigeants.
● Les conseils d’administration
Qu’elles prennent la forme d’une association régie par la loi de 1901 ou celle d’un groupement d’intérêt public, les maisons de l’emploi sont régies par un conseil d’administration comprenant, au minimum, leurs membres fondateurs. L’État, les collectivités territoriales porteuses du projet, l’ANPE et les Assédic sont donc des membres constitutifs obligatoires dudit conseil.
Ces membres fondateurs peuvent éventuellement accepter la participation d’autres membres constitutifs qui en feraient la demande (autres collectivités territoriales, acteurs locaux du service public de l’emploi) mais, dans cette hypothèse, ils doivent disposer à eux seuls de la majorité des voix (la moitié plus une).
Le conseil d’administration détermine les orientations stratégiques de la maison de l’emploi, définit les priorités de ses programmes, évalue les résultats des actions mises en place, recherche des financements, contrôle son budget et examine son bilan d’activité.
Il désigne aussi le président de la maison de l’emploi.
● La présidence
La majorité des présidents sont des élus de la collectivité territoriale à l’origine de la création de la maison de l’emploi. Au sein de cette collectivité, ils assument le plus souvent des fonctions relatives à l’emploi ou à la formation professionnelle. Lorsque plusieurs collectivités ont porté le projet, des présidences tournantes entre leurs différents élus sont généralement prévues.
Qualifié d’atout par la Cour des comptes (17), ce rôle central confié aux élus locaux est l’un des points les plus importants de l’institution des maisons de l’emploi : proches de leurs administrés et forts des relations personnelles qu’ils ont tissées avec les acteurs économiques de leur territoire, ces élus se font plus aisément l’écho de leurs préoccupations, sont plus réactifs et influent de ce fait positivement sur les orientations de la politique territoriale de l’emploi que doit mener leur maison.
Dans certains cas, toutefois, les membres fondateurs ont préféré confier la présidence de leur maison de l’emploi à des personnalités également ancrées sur le territoire de la maison de l’emploi mais issues du monde de l’entreprise et choisies dans le but de renforcer le poids d’une politique de développement économique du territoire (maisons de l’emploi de Redon et de Strasbourg, par exemple).
À la suite de ses dix-huit auditions et visites de diverses maisons de l’emploi, la mission a pu constater que toutes se rassemblent autour d’un point commun : pour mener à bien leurs plans d’actions, les membres fondateurs ont choisi quatre présidentes et quatorze présidents totalement impliqués dans leurs fonctions. Ceux-ci ont à leur tour, recruté des directeurs et des directrices motivés avec lesquels ils forment des tandems des plus solides.
d) Le fonctionnement des maisons de l’emploi
● La direction des maisons de l’emploi
Comme l’a relevé M. Jean Bastide, président du Comité de suivi de la loi sur la cohésion sociale, au cours de son audition par la mission, la direction d’une maison de l’emploi constitue une fonction nouvelle pour laquelle l’État ne s’est pas donné les moyens d’un pilotage et n’a pas institué de centre de ressources.
Tous les directeurs ont donc été obligés d’inventer, en accord avec leurs présidents, ce complexe et nouveau métier qui consiste à diriger le personnel d’une maison de l’emploi, à maîtriser les dispositifs existants et à animer les équipes de cultures différentes mises à leur disposition par différents partenaires, sans pour autant donner de directives à ces dernières afin de respecter les prérogatives et les fonctions des structures auxquelles elles appartiennent.
Issus majoritairement du secteur public (18), les dix directeurs et sept directrices (sans oublier les deux coordinatrices assumant de fait, la direction de la maison de l’emploi, du développement, de la formation et de l’insertion du pays de Redon et Vilaine) que votre rapporteure a rencontrés, ont témoigné de leur volonté de mobiliser leurs différentes équipes ainsi que leurs partenaires au service des usagers, de décloisonner les différentes structures et d’apporter la preuve de la réussite de la politique territoriale de l’emploi qu’ils sont chargés de mettre en place.
● Les personnels salariés des maisons de l’emploi
Le nombre des personnes recrutées et salariées par les maisons de l’emploi est extrêmement variable d’une maison à une autre (19). Si certaines de ces différences peuvent s’expliquer par des critères objectifs – étendue du bassin d’emploi, nombre d’habitants, nombre de demandeurs d’emploi ou d’allocataires de revenus minima... –, les écarts constatés entre des maisons présentant de mêmes caractéristiques restent, cependant, difficilement compréhensibles.
Ainsi les maisons de l’emploi de Strasbourg et de Toulouse-Bellefontaine qui, respectivement, comptent 20 800 demandeurs d’emploi pour 540 000 habitants et 45 000 demandeurs d’emploi pour 437 100 habitants, n’emploient que trois salariés pour la première et quatre salariés pour la seconde (coordinatrice ou directeur compris). Au contraire, la maison de l’emploi et de la formation de Dijon (19 100 demandeurs d’emploi pour 322 400 habitants) a surmultiplié ses embauches de personnels puisqu’elle rémunèrera 36 emplois à temps plein en 2008.
De même, alors qu’elles comptent toutes deux un même nombre de demandeurs d’emploi (10 000), les maisons de l’emploi de Cherbourg (204 000 habitants) et de Lille (237 000 habitants) fonctionnent la première avec vingt et un salariés et la seconde avec trente et un salariés.
Outre diverses tâches administratives (coordination, secrétariat, comptabilité), ces personnels salariés peuvent remplir des fonctions très diverses : chargés d’accueil, chargés de l’observatoire ou chargés de missions spécialisées (webmestre, contacts avec les entreprises, politiques d’insertion, conseils sur la validation des acquis de l’expérience …).
● Les personnels mis à disposition
Les collectivités territoriales, les différents organismes concourant au service public de l’emploi, les centres d’information et d’orientation de l’Education nationale, l’Armée de terre, les chambres consulaires, diverses fédérations d’employeurs et diverses associations contribuent aux actions des maisons de l’emploi en mettant à leur disposition un certain nombre de personnels ou en assurant des permanences dans leurs locaux. La plupart de ces participations correspondent essentiellement à des fonctions d’accueil.
Les mises à disposition, particulièrement hétérogènes selon les partenaires concernés, ne semblent pas avoir fait l’objet d’évaluations précises. Néanmoins, certaines d’entre elles peuvent être détaillées :
– l’Unédic constitue un guichet unique avec l’ANPE dans 28 maisons de l’emploi ;
– l’ANPE met 380 ETP à la disposition des maisons de l’emploi. En outre, 34 agences locales pour l’emploi (ALE) se sont installées dans une maison de l’emploi (93 étant prévues à terme) (20) ;
– l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) assure des permanences dans 4 maisons de l’emploi sur 5 mais ne met jamais de personnels à leur disposition.
La multiplicité actuelle des acteurs intervenant, sur un même territoire, dans les domaines de l’emploi et de la formation professionnelle conduit à un même constat : celui de l’émiettement des dispositifs. M. Alain Rousset, député de la Gironde, a ainsi illustré ce phénomène, au cours de la discussion générale sur le projet de loi relatif à l’organisation du service public de l’emploi : « dans la seule région Rhône-Alpes, on ne dénombre pas moins de 735 organismes » (21).
Conduisant à un manque de lisibilité du système et à une complication évidente des parcours des demandeurs d’emploi ou des démarches des chefs d’entreprises, cet éparpillement devrait être combattu par toute maison de l’emploi puisque cette dernière a notamment pour objet (comme on l’a vu supra) de fédérer tous les partenaires de la politique de l’emploi et de la formation.
Mis à part les partenariats des membres fondateurs institutionnalisés dans les cahiers des charges des maisons de l’emploi, l’implication de divers organismes (collectivités territoriales, structures participant au service public de l’emploi, acteurs du développement économique…) dans les plans d’actions des maisons de l’emploi est très variable en termes quantitatifs et qualitatifs.
a) La participation des membres fondateurs
Les collectivités territoriales fondatrices participent matériellement au fonctionnement de la maison de l’emploi par l’octroi d’une subvention plus ou moins importante selon leur taille. Nombre d’entre elles mettent également à sa disposition des locaux qu’elles ont parfois rénovés.
L’État, l’ANPE et les Assédic définissent, quant à eux, les services qu’ils proposent à la maison de l’emploi sur chacun de ses trois axes, dans des annexes à son cahier des charges : mise à disposition d’études et de statistiques, aide à la réalisation de diagnostics, mobilisation des moyens de retour à l’emploi et au reclassement des salariés licenciés (direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle – DDTEFP), accès aux offres d’emploi et à la documentation (ANPE), aides au retour à l’emploi, à la formation ou à la mobilité professionnelle (Assédic).
Les présidents et directeurs des maisons de l’emploi rencontrés au cours des travaux de la mission se sont réjouis des concours que leur apportent la DDTEFP et les Assédic ainsi que de la mutualisation de services mis en place avec l’ANPE : ressources documentaires, accueil des publics, bases informatiques…
Toutefois, quelques témoignages révèlent qu’avec l’ANPE, les relations peuvent être, parfois, un peu tendues : exigence d’une exclusivité dans les relations avec les grandes entreprises, lancement de plans d’actions sans concertation avec la maison de l’emploi (propositions à un casino venant s’implanter sur le bassin d’emploi de candidatures de demandeurs d’emploi dont aucun n’habitait ledit bassin) ou sentiment de méfiance lorsque la maison de l’emploi met en place des systèmes de réception d’offres d’emploi (alors même qu’elle les lui transmet ensuite).
Sur ce dernier point, Mme Pascale Gruny, députée de l’Aisne et membre de la mission, a justement rappelé qu’en agissant ainsi, les maisons de l’emploi n’ont pas pour objet de prendre « des parts de marchés » à leurs partenaires mais de travailler dans l’intérêt bien compris de tous, d’autant qu’il est communément admis que seul un tiers de leurs offres d’emploi sont communiquées par les employeurs à l’ANPE, (laquelle en récupère souvent, un certain nombre parmi les petites annonces des journaux).
b) La participation des collectivités territoriales et celle des acteurs institutionnels du service public de l’emploi
Alors que les collectivités territoriales (autres que la collectivité fondatrice) demandent majoritairement à devenir des membres constitutifs des maisons de l’emploi, la plupart des acteurs institutionnels préfèrent rester des partenaires.
L’implication des uns et des autres dans les trois grands domaines d’intervention des maisons de l’emploi (22) est assez clairement différente : les communes interviennent de manière égale sur les trois axes, les conseils régionaux et les comités de bassins d’emploi (CBE) participent davantage à l’axe 1, les conseils généraux s’investissent sur les axes 1 et 2, tandis que l’AFPA, les missions locales, les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE), les Cap Emploi et les organismes de formation prennent essentiellement part aux actions de l’axe 2 (23).
Il doit être ici souligné que les conseils régionaux conduisant les politiques de formation professionnelle et les conseils généraux, les politiques d’insertion, il est essentiel qu’une maison de l’emploi puisse nouer des partenariats avec ces collectivités.
Il en va de même des PLIE et des CBE agissant en totalité ou partiellement sur le territoire d’une maison de l’emploi. Les premiers constituent un véritable service de l’insertion par l’économie et les seconds sont porteurs d’un dialogue social dont les maisons de l’emploi sont le plus souvent dépourvues (24).
Quant aux missions locales qui ont la charge de l’insertion des jeunes demandeurs d’emploi, après avoir craint que la création des maisons de l’emploi ne signifie leur propre disparition, elles ont établi, en leur apportant parfois leurs propres financements, une véritable collaboration avec ces dernières, notamment sur leurs missions d’observation du territoire et d’accès à l’emploi. Dans certains cas, une fusion complète des services des uns et des autres s’en est suivie, la mission locale devenant alors le bras armé de la maison de l’emploi sur les jeunes publics.
Enfin, les Cap emplois départementaux, chargés de gérer les demandes d’accès ou de retour à l’emploi des travailleurs handicapés, peuvent nouer des partenariats importants avec les maisons de l’emploi. Ces derniers facilitent l’intégration dans des actions communes de publics handicapés et non handicapés (ce qui permet de ne pas isoler les premiers dans des programmes spécifiques qui possèdent néanmoins, leur propre utilité). Ils permettent surtout aux Cap emploi de rencontrer des chefs d’entreprises, partenaires de la maison de l’emploi et d’entreprendre alors un travail d’information de ces entrepreneurs sur les conditions de l’intégration des travailleurs handicapés en milieu de travail ordinaire : leur apprendre à décrypter des CV dont les parcours sont loin d’être linéaires, les aider à créer des formations en interne, les encourager à adapter des postes de travail.
c) Les partenariats avec les acteurs du développement économique
L’une des grandes originalités de la création des maisons de l’emploi tient à l’association que leur cahier des charges propose aux acteurs locaux de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle : les organismes consulaires, les entreprises, les partenaires sociaux, les réseaux socioprofessionnels et les associations.
● L’ouverture des maisons de l’emploi aux réseaux consulaires a été ressentie par les chambres de commerce et d’industrie (CCI) et par les chambres des métiers comme une des premières reconnaissances de leur rôle en tant qu’acteurs utiles de la politique de l’emploi.
Reçus successivement par la mission, M. François Moutot, directeur général de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et M. Bernard Legendre, directeur général adjoint de l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie, se sont tous les deux félicités que la politique de l’emploi :
– soit traitée, pour la première fois, à partir d’initiatives du terrain ;
– ne se cantonne plus exclusivement au seul traitement du chômage mais qu’elle se préoccupe d’analyser le marché du travail (l’emploi existant et celui qui doit être prochainement développé) et de rencontrer les entreprises susceptibles de fournir des emplois au plan local ;
– mette en cohérence les structures locales d’accompagnement, les collectivités territoriales porteuses de projets et les différents acteurs qui proposent des emplois, des formations ou des financements.
En conséquence, les chambres de métiers ont systématiquement décidé de mettre à la disposition des maisons de l’emploi leurs bases de données (Bourse nationale des offres artisanales) ou leurs outils spécifiques de diagnostic : service COMAFOA (compétences des actifs pour la formation dans l’artisanat qui permet après un entretien en tête à tête avec un employeur de connaître ses futurs besoins de main d’œuvre et de formation) ou centres d’aide à la décision (centres d’observation des personnes destinés à les orienter en fonction de leurs appétences et de leurs compétences).
Elles ont également pu mettre en place des actions spécifiques telle la création d’un questionnaire spécialement conçu pour une maison de l’emploi et envoyé à toutes les entreprises artisanales de son territoire (comme à Angers) l’animation de journées de découverte des métiers ou la participation (avec les deux autres chambres consulaires) à la mise en place d’une cité des métiers (Saint-Quentin).
Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) qui participent aux plans d’actions d’une maison de l’emploi mobilisent divers moyens humains (telles les permanences assurées au sein de la maison commune emploi formation du Nord Ouest toulousain ou la mise en place d’un guichet unique sur le développement économique à Arras) ou financiers.
Contribuant essentiellement aux actions menées sur les axes 1 et 3 (92 % des actions sont orientées sur ce dernier axe, aux termes d’un sondage réalisé fin 2006 auprès des CCI), elles peuvent développer avec les maisons de l’emploi des partenariats tendant à participer à la mise en place d’un observatoire (Orléans), à apporter toutes informations utiles à la création ou à la reprise d’entreprises, à l’accompagner des entrepreneurs reprenant des entreprises (Cherbourg, Strasbourg), à apporter aux PME une aide à la gestion de leurs ressources humaines (Lille) … À Saintes, la maison de l’emploi ne développant aucune action sur l’axe 3, en a principalement confié la gestion à la CCI.
Quant aux chambres d’agriculture, leur participation aux actions des maisons de l’emploi est si faible que l’Assemblé permanente des chambres d’agriculture, sollicitée pour être entendue par la mission, a décliné l’invitation en déclarant ne posséder aucun élément d’information sur le sujet. Elle n’a pas non plus communiqué à votre rapporteure les résultats de l’enquête sommaire qu’elle devait mener auprès de ses adhérents. Pourtant, les exemples de collaborations intéressantes ne manquent pas, telles celles nouées avec les maisons de l’emploi de l’arrondissement de Bar-sur-Aube (démonstration des métiers de la viticulture) ou du pays de l’Ardèche méridionale (information sur la bergerie).
● Les partenaires sociaux employeurs entendus par la mission (CGPME (25)), sans être particulièrement hostiles à la création des maisons de l’emploi, ne croient pas véritablement à l’avenir de ces dernières sauf si elles deviennent de véritables carrefours des connaissances dont les publics ont besoin.
● Les partenaires sociaux syndicaux sont, quant à eux, divisés sur les conditions de leur collaboration avec les maisons de l’emploi.
Au cours de la table ronde organisée par la mission avec les syndicats, M. Alain Lecanu, secrétaire national à l’emploi et à la formation de la CGC, a précisé que sa confédération n’a jamais été tentée de rejoindre les maisons de l’emploi, n’étant pas très favorable à l’implantation de ces institutions au sein des agglomérations, lesquelles bénéficient déjà de tout un réseau de services dont les avancées depuis 2005 sont incontestables (dossier unique du demandeur d’emploi, guichet unique et aujourd’hui, fusion des opérateurs).
Si Mmes Annie Thomas, secrétaire nationale de la CFDT et Sylvie Veitl, conseillère technique de FO ont indiqué que leurs organisations ont effectivement choisi de participer à l’expérience des maisons de l’emploi au seul titre de membres consultatifs, elles ont rappelé le problème des moyens humains et de la disponibilité des représentations syndicales au sein de trop nombreuses structures.
d) Les partenariats spécifiques
En fonction des caractéristiques propres de leur territoire et des relations personnelles établies par le président ou le directeur d’une maison de l’emploi, des partenariats les plus divers peuvent s’instaurer tels, par exemple, ceux créés avec :
– les chefs d’entreprises, les associations d’entrepreneurs, les responsables de différentes structures du bassin d’emploi ou l’organisation PRISME (professionnel de l’intérim, services et métiers de l’emploi) ; de tels partenariats permettent notamment une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, une approche concertée des meilleures conditions d’un développement économique et une meilleure insertion des demandeurs d’emploi ;
– les permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO), les centres interinstitutionnels de bilans de compétences (CIBC), les centres communaux d’action sociale, ….
– l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (action d’insertion par l’utilisation de clauses sociales dans ses marchés publics (Amont 78, Sedan) ;
– une agence de l’emploi étrangère (Strasbourg) ;
– une maison de l’emploi non labellisée (Saint-Quentin).
Tous ces partenariats, qu’ils aient contribué en amont à l’élaboration des plans d’actions des maisons de l’emploi ou qu’ils aient été noués pour leur exécution, tendent à la mise en place et à la réalisation de ces plans dans les meilleures conditions.
B. DES PLANS D’ACTIONS CONCERTÉES QUI APPORTENT DE RÉELLES PLUS VALUES AUX TERRITOIRES
Mise à part une enquête de la DARES (26) menée sur les 82 maisons de l’emploi qui étaient conventionnées en 2006, la mission a constaté dès le début de ses travaux, la quasi-inexistence de données ou d’études portant sur le sujet. Les représentants du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), du Centre d’études pour l’emploi et du Comité de suivi de la loi sur la cohésion sociale ont, ainsi, tous reconnu qu’en raison même de leur jeunesse, les maisons de l’emploi étaient difficiles à évaluer et qu’ils ne disposaient que de peu d’informations sur ce dispositif.
La parution, en janvier 2008, du rapport intermédiaire sur les maisons de l’emploi (précité) présenté par M. Jean-Paul Anciaux a permis l’établissement d’un premier état des lieux fondé sur des grilles d’analyse élaborées par la DARES et renseignées – mais pas toujours dans leur totalité – par 146 maisons de l’emploi.
1. La méthode d’investigation de la mission : une sélection non exhaustive mais probante de 18 maisons de l’emploi
Afin de déterminer plus précisément les apports des maisons de l’emploi au service public de l’emploi, la mission a décidé de compléter l’état des lieux précité, par l’audition des représentants de 14 d’entre elles et par les visites des maisons de Bar-sur-Aube, Redon, Saint-Quentin et Toulouse (maisons communes de l’emploi et de la formation du Nord-Ouest toulousain et de Toulouse Bellefontaine).
L’examen des plans d’actions de ces 18 maisons de l’emploi sur 186 maisons conventionnées ne constitue certes pas une analyse exhaustive de l’ensemble du réseau mais les critères qui ont présidé à la sélection de ces maisons le rendent des plus probants.
De fait, les 18 maisons de l’emploi ayant fait l’objet des travaux de la mission ont été retenues en raison des différences qu’elles présentaient en matière :
– d’ancienneté : maison de l’emploi succédant à une structure déjà existante (Cherbourg, La Souterraine, Toulouse), faisant partie des premières maisons labellisées (Aubenas, Bar-sur-Aube et Lille), ayant plus de deux ans d’existence (Arras, Montbéliard), plus d’un an (Dijon, Saint-Quentin, Saintes, Sedan, Strasbourg, Vitré) et moins d’un an (Amont 78, Gap, Orléans) ou ayant commencé à fonctionner mais en attente de conventionnement (Redon) ;
– de sensibilité politique : Huit maisons sont présidées par un élu de la majorité, huit, par un élu de l’opposition et deux par des non-élus, appartenant au monde de l’entreprise (Redon et Strasbourg). Par ailleurs, deux présidences connaissent actuellement une alternance politique (Gap et Montbéliard) ;
– de statut : quinze maisons de l’emploi ont choisi de se constituer sous une forme associative et cinq sous la forme d’un GIP (Dijon, La Souterraine, Saint-Quentin, Saintes et Vitré) ;
– d’organisation : maison virtuelle ne recevant aucun public (Aubenas, Sedan…), site unique d’accueil (Bar-sur-Aube, La Souterraine, Montbéliard, Orléans), site unique avec des antennes (Cherbourg, Dijon …) ou site unique avec des antennes et fonctionnant en réseau avec trois autres maisons de l’emploi (Lille) ;
– de territoire : maison située en Région parisienne (Amont 78), au sein d’une mégalopole (Lille) ou dans des régions à dominante portuaire (Cherbourg), agricole (La Souterraine), montagnarde (Aubenas, Gap), viticole (Bar-sur-Aube, Saintes), industrielle (Montbéliard), frontalière (Sedan, Strasbourg), urbaine (Arras)…
– d’implantation géographique sur le territoire métropolitain (cf. carte ci-après) : une prédominance a été accordée au Nord-Est où de très nombreuses maisons de l’emploi ont été créées.
Source : DGEFP
En analysant ces différents exemples, la mission a pu se persuader que, par leur diversité même, les maisons de l’emploi constituent une richesse sur un bassin d’emploi auquel elles apportent des réponses adaptées et que, par la mise en œuvre de plans d’actions différents, elles contribuent à la création d’une nouvelle politique territoriale de l’emploi.
2. Des exemples d’actions innovantes sur leurs trois axes d’intervention
a) L’observation, l’anticipation et l’adaptation au territoire (axe 1)
« Il s’agit de développer un diagnostic et une stratégie locale pour l’analyse du marché du travail et des potentialités du territoire afin d’anticiper les besoins des entreprises et des organismes publics par des formations et des actions adaptées » (Cahier des charges des maisons de l’emploi – paragraphe 2) ;
La fonction d’observation et de diagnostic des territoires est exercée de façon plus ou moins approfondie par les maisons de l’emploi même si à l’origine, ces dernières ont procédé à des analyses très fines de leur bassin d’emploi afin de monter leur dossier de labellisation.
● L’observation informelle
Rares sont les maisons de l’emploi qui n’ont pas mis en place un observatoire. Toutefois, un tel choix n’implique pas une incapacité à développer un diagnostic et une stratégie locale ; il se définit plutôt comme une organisation différente :
– À Bar-sur-Aube, des groupes de travail réunissent les partenaires de la maison de l’emploi sur les perspectives que peut offrir le territoire : recherche des besoins émanant de la branche para-médicale (avec l’ANPE, les Assédic, le PAIO, l’hôpital, les maisons de retraites, l’aide à domicile en milieu rural (ADMR) et le centre de formation de soins infirmiers) ou du BTP et de l’industrie métallurgique (avec l’ANPE, les Assédic, la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) et le PAIO) ; réflexion sur la faisabilité d’un engagement de développement de l’emploi et des compétences (EDEC), lequel a pour objet d’anticiper les effets des mutations économiques sur l’emploi et de prévenir les risques d’inadaptation des actifs occupés.
– La maison de l’emploi, des entreprises et de la formation professionnelle (MdEEF) du pays de Vitré-Porte de Bretagne, a décidé d’abandonner le système des questionnaires envoyés jusqu’alors aux entreprises par le pays et la chambre de commerce et d’industrie (CCI), afin de ne pas les surcharger de formulaires administratifs. M. Pierre Méhaignerie, son président, entend dans un premier temps utiliser les statistiques des Assédic, puis par la suite, tenir compte des renseignements informels que lui communiqueront les entreprises lors des manifestations que la MdEEF organisera avec la CCI.
● Les observatoires
La création d’un observatoire a généralement pour objet le bassin d’emploi de la maison de l’emploi qui l’a créé, mais il peut aussi être mutualisé entre plusieurs maisons (l’observatoire porté par la maison de l’emploi de Villeneuve d’Ascq, couvre également les territoires des trois maisons de l’emploi de Lille, de Métropole Nord-Ouest et de Pévèle) ou exercer ses compétences au-delà de son territoire (à la demande de la DDTEFP de la Côte d’Or et du Conseil régional, l’observatoire de la maison de l’emploi et de la formation de Dijon couvre tout le département).
À Arras, l’observatoire a permis de mutualiser les services des institutions ou organismes qui menaient des actions de ce type. Il a ainsi résolu une des difficultés auxquelles peuvent effectivement se trouver confrontées les maisons de l’emploi : choisir parmi les multiples organismes disposant de statistiques sur l’emploi et la formation professionnelle (27) ceux qui participeront aux études de l’observatoire et sélectionner parmi la multitude des indicateurs dont ils peuvent ainsi disposer, ceux qui leur paraissent les plus pertinents.
Les équipes des maisons de l’emploi gérant les observatoires peuvent être constituées d’une seule personne chargée d’organiser des partenariats ou de spécialistes des statistiques (comme à Dijon, où a été engagé un économiste statisticien).
La plupart des observatoires publient, souvent trimestriellement, différents documents d’information (diagnostic territorial, annuaires des ressources économiques du territoire, situation de l’emploi…). Certains d’entre eux ont institué des tableaux de bord de suivi des actions de la maison de l’emploi leur permettant de ne pas s’appuyer uniquement sur les statistiques des grands opérateurs mais de croiser ces dernières avec la réalité des structures opérant sur le territoire (Maison de l’emploi Amont 78).
Quelques observatoires se caractérisent par la production de documents spécifiques :
– réalisation d’une cartographie des métiers en tension et de l’offre de formation existante (Cherbourg) ;
– étude sur les jeunes diplômés (de niveau bac + 2) en recherche d’emploi faisant apparaître leur méconnaissance du marché du travail local et l’absence de liens entre l’Éducation nationale et le monde économique (Sedan) ;
– étude sur la nature des emplois du secteur bancaire afin d’inciter ces établissements à recruter et à former des jeunes du niveau du baccalauréat pour leur permettre d’atteindre le niveau BTS auquel ils ont l’habitude de recruter (Lille) ;
– étude pour la promotion des services à la personne (Saint-Quentin) ;
– étude sur l’attractivité du travail transfrontalier (nombre et qualification professionnelle des travailleurs, nature des emplois exercés à l’étranger) dans un bassin d’emploi qui comprend pourtant des métiers en tension (Sedan).
b) L’accès et le retour à l’emploi (axe 2)
« Il s’agit d’améliorer l’accueil, l’information, l’accompagnement individualisé et le reclassement des personnes sans emploi ou salariés dans un parcours professionnel en optimisant la complémentarité de l’offre de services des partenaires ». (Cahier des charges des maisons de l’emploi – paragraphe 2).
● L’accueil et l’information
Quand elles ne sont pas virtuelles, les maisons de l’emploi reçoivent leurs publics dans des centres d’accueil et de documentation situés dans leurs locaux ou dans ceux des antennes de leur réseau.
Ces centres, parfois mutualisés avec ceux de l’ANPE et des Assédic, sont ouverts à tous les publics (scolaires, jeunes, salariés, demandeurs d’emploi, créateurs d’entreprise…) qui s’y rendent généralement sans prendre rendez-vous et de façon anonyme.
Ils comportent des documentations qui sont le plus souvent rassemblées sous les quatre mêmes thématiques : « Découvrir un métier », « Se former », « Chercher un emploi » et « Créer son activité ». Ces classements sont parfois complétés d’un sous classement selon les publics intéressés : « étudiants », « salariés », « demandeurs d’emploi », « chefs d’entreprises » (Maisons communes de l’emploi et de la formation de la région Midi-Pyrénées).
Les centres d’accueil sont souvent dotés de postes informatiques permettant un accès à certaines rubriques du réseau Intranet de leur maison de l’emploi et un accès au réseau Internet.
Un chargé d’accueil apporte son aide à la consultation des documents, détecte les personnes en difficulté (pour cause d’analphabétisme ou d’illettrisme) et oriente tous ceux qui le souhaitent vers les partenaires les mieux à même de répondre à leurs attentes.
Par ailleurs, certains centres peuvent être uniformisés au niveau d’un département ou d’une région. Ainsi, pour homogénéiser les offres de services de ses structures locales d’accueil, la maison de l’emploi des Hautes-Alpes assure à leurs personnels une formation à une même méthodologie d’accueil et d’accompagnement. De même, la région Midi-Pyrénées, qui porte les 12 maisons communes de l’emploi et de la formation de son territoire, a conçu tous leurs centres de ressources sur un même modèle. Quant à la région Champagne-Ardennes, le conseil régional installe et finance des Espaces métiers au sein de chacune des maisons de l’emploi implantées sur son territoire.
Certaines maisons de l’emploi complètent l’information de leurs centres d’accueil par l’organisation de diverses manifestations : ateliers de rédaction de C.V. (La Souterraine, Orléans) ou d’apprentissage de la façon de se présenter « atelier relooking » (Montbéliard), Forum des métiers de la santé (Arras), semaine des métiers (promotion et démonstration des métiers de la métallurgie à Bar-sur-Aube), expositions de photos dévoilant des « mises en situation » de trois métiers (services d’aide à la personne, hôtellerie et BTP) afin de faire découvrir ces derniers (Montbéliard).
● L’accompagnement des personnes
Outre les missions d’accueil et d’orientation des visiteurs vers ceux de leurs partenaires les plus aptes à répondre à leurs demandes, les maisons de l’emploi ont défini avec ces derniers, un grand nombre d’actions dont la diversité tente de répondre à la pluralité des publics concernés.
– Les jeunes scolaires
Bien conscientes de l’insuffisance actuelle des relations entre les entreprises et l’Education nationale et soucieuse d’établir des passerelles entre deux mondes qui s’ignorent souverainement, les maisons de l’emploi ont noué des partenariats avec l’Education nationale afin d’organiser des découvertes du monde professionnel : visites d’entreprises par des collégiens (une cristallerie à Bar-sur-Aube, une base aérienne à Montbéliard), sensibilisation d’élèves de troisième et d’élèves de lycées professionnels aux techniques de recherche de stages (Montbéliard) ou valorisation des métiers manuels au sein des collèges, assurée par la Chambre des métiers (La Souterraine).
Depuis le dernier trimestre 2007, la maison de l’emploi et de la formation du Saint-Quentinois et le centre d’information et d’orientation (CIO) organisent des rencontres d’élèves de troisième avec des responsables de l’apprentissage et des employeurs. Les collégiens ont de ce fait amélioré leurs connaissances (lesquelles étaient très faibles) sur les voies de la formation par l’apprentissage et les chefs d’entreprise ont pu rencontrer, dans un espace-temps resserré, des candidats apprentis de tous types, issus de troisièmes générales, de troisièmes d’insertion ou de section d’enseignement général et professionnel adapté (SEGPA).
– Les apprentis
Constatant l’incapacité générale du système français à occuper et à accompagner ceux qu’il nomme « les voyageurs de l’immobile » (les adolescents de 12 à 19 ans), M. François Garay, président de la maison de l’emploi Amont 78, fait personnellement pression sur tous les responsables administratifs qu’il rencontre, pour qu’ils recrutent des apprentis. Ainsi les collectivités locales du bassin d’emploi de sa maison sont-elles, chacune, exhortées à former au moins deux apprentis par an (afin que 150 apprentis puissent chaque année être dirigés vers le compagnonnage ou vers des entreprises).
À Saintes, pour répondre aux besoins importants de main-d’œuvre des métiers de la métallurgie implantés en Saintonge, il est proposé aux jeunes, inscrits à la mission locale ou allocataires du RMI, une immersion en entreprise pendant une semaine. À l’issue de ce stage, si l’expérience est jugée concluante par l’entreprise, celle-ci leur propose des contrats de formation.
La maison de l’emploi et de la formation du bassin de l’emploi de Strasbourg mène, quant à elle, une opération intitulée « 300 jeunes vers l’apprentissage » qui lui permet d’intervenir auprès des jeunes élèves à trois moments cruciaux de leur parcours : en septembre, elle accompagne ceux qui n’ont pas trouvé de maîtres d’apprentissage, en janvier, ceux qui ont décidé d’abandonner et en juin ceux qui sont à la recherche d’un contrat d’apprentissage.
– Les jeunes demandeurs d’emploi
En complément des politiques suivies par les missions locales pour informer et orienter les jeunes de moins de 25 ans vers un emploi ou une formation professionnelle (et, dans le cas de jeunes particulièrement asociaux, pour les accompagner dans un long travail de reconstruction et de rééducation aux règles les plus élémentaires d’une vie en société), diverses maisons de l’emploi mettent en place des actions spécifiquement destinées à ces jeunes.
Ainsi, au sein de la maison commune de l’emploi et de la formation de Toulouse-Bellefontaine, une école de la deuxième chance accueille chaque année 132 jeunes de 18 à 30 ans, recalés de l’Education nationale. Huit formateurs définissent avec chaque élève un projet professionnel personnel et une remise à niveau personnalisée et leur assurent des cours de français, de mathématiques et d’informatique. Le taux de réussite de l’école (entrée des jeunes dans un emploi, un apprentissage ou une formation qualifiante) se situe entre 70 et 75 %.
Par ailleurs, il convient de citer les initiatives des maisons de l’emploi d’Arras et de Lille tels le « Training JobKfé » qui, au sein de l’Université d’Artois, a réuni des étudiants et des chefs d’entreprise afin de simuler des entretiens d’embauche ou bien, l’offre spécifique de services que développe l’Association pour l’emploi des cadres (APEC) lilloise, en direction des jeunes diplômés.
– Les salariés
La plupart des maisons de l’emploi mettent en œuvre des informations relatives à la formation professionnelle, et plus particulièrement celles portant sur la validation des acquis de l’expérience (VAE) et le droit individuel à la formation. Quelques unes aménagent leurs horaires d’ouverture un jour par semaine pour s’adapter aux emplois du temps des intéressés. À la maison de l’emploi et de la formation du pays Ouest Creuse, des cours du soir financés par le Conseil général ou par les usagers eux-mêmes sont délivrés par le Centre national des arts et métiers et prochainement, l’emploi de visioconférences devrait permettre de diversifier les programmes proposés aux salariés.
La richesse et la diversité des actions menées en ce domaine par les maisons de l’emploi ne peuvent qu’imparfaitement être reflétées par les quelques exemples qui suivent.
– La réduction des freins à l’emploi
Des aides à la mobilité permettent la location de mobylettes (La Souterraine), la location pour 5 euros par jour d’un véhicule pendant trois mois par toute personne venant d’être embauchée (Arras) ; elles peuvent aussi tendre à la création d’une auto-école d’insertion (Ardèche méridionale) ou à l’institution d’un compte « mobilité emploi » autorisant la prise en charge des déplacements des personnes en période d’essai (Saint-Quentin).
– Les aides aux personnes en difficulté d’insertion
Des recrutements par simulation aident des personnes d’un bas niveau de qualification à démontrer leurs aptitudes réelles à l’emploi proposé (Strasbourg) ;
Un appui social et psychologique est procuré aux personnes qui, nouvellement licenciées par les entreprises en difficulté, rencontrent des problèmes de reclassement en raison de leur faible niveau de qualification, de leur endettement ou de problèmes de logement ou de santé (Lille) ;
Des ateliers de formation de base prennent en charge la lutte contre l’illettrisme de certains publics (Bar-sur-Aube).
– L’insertion d’une clause sociale dans les marchés publics
Promue par une majorité de maisons de l’emploi, l’insertion d’une clause sociale par un donneur d’ordres public dans son appel d’offres engage l’attributaire du marché public à employer des personnes en parcours d’insertion ou des publics ciblés tels de jeunes apprentis (Amont 78).
Certaines maisons mettent en place une véritable ingénierie de cette clause sociale en apportant aux donneurs d’ordres un appui technique à sa rédaction et en accompagnant l’entreprise attributaire du marché pour le recrutement des publics intéressés et pour les modalités d’exécution de la clause (Cherbourg, Orléans).
La maison de l’emploi du pays de Montbéliard a finalisé et diffusé un guide de la clause d’insertion auprès des élus de son bassin d’emploi et a mené des actions de sensibilisation auprès de tous les maires des communes de plus de 2 000 habitants.
Il faut également noter la contribution de l’association Alliance Ville Emploi à une meilleure information sur l’emploi de ces clauses sociales, puisqu’elle a mis en ligne sur son site Internet (28) un guide des clauses sociales librement téléchargeable.
c) Le développement de l’emploi et la création d’entreprise (axe 3)
« Il s’agit d’anticiper et d’accompagner les mutations économiques et les restructurations des territoires en développant la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et en contribuant au maintien et à la création d’activités » (cahier des charges des maisons de l’emploi – paragraphe 2).
Diverses actions tendent à animer le développement local et à faciliter la création ou la reprise d’entreprises.
● La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences sur le territoire
Comprenant l’anticipation de situations des plus variées (restructurations d’un secteur économique, aménagements des infrastructures de transport permettant une meilleure desserte, conduite de grandes opérations), la gestion prévisionnelle permet de planifier à l’avance des actions prenant en compte les effets futurs de ces mutations économiques.
Constatant, parmi d’autres caractéristiques, l’apparition d’une population vieillissante dont les problèmes de dépendance devront être traités par des professionnels, la maison de l’emploi Amont 78 a créé un pôle d’excellence des services à la personne constitué d’un centre d’initiatives des métiers d’aide à la personne (lequel va prochainement ouvrir, un centre de formation continue) et d’un lycée technique spécialisé dans les filières sociales. Elle espère créer, par ce biais, 10 000 emplois, dans les dix ans à venir.
À Lille, la maison de l’emploi accompagne, en amont, les grandes entreprises venant s’implanter sur son territoire, en recherchant à leur place tous les demandeurs d’emploi qui seraient susceptibles de répondre aux critères de leurs offres d’emploi ;
À Cherbourg, en prévision du démarrage du chantier EPR (European Pressurized Reactor), la maison de l’emploi et de la formation (MdEF) du Cotentin s’est adressée, il y a deux ans, au coordonnateur du chantier pour lui proposer de monter un dispositif emploi formation spécifique comprenant : des recrutements en partenariat avec l’ANPE, des formations avec un pilotage du conseil régional et des Assédic et, une promotion des métiers et une sortie du chantier avec l’AFPA. Ainsi, la MdEF a pu se concerter, en amont, avec le premier entrepreneur intervenant sur le chantier, lequel s’engageait à recruter les personnes qui, formées préalablement au démarrage de ses activités, posséderaient les qualifications nécessaires : 250 personnes ont ainsi été recrutées. Un nouveau travail s’est engagé avec le prochain entrepreneur participant à ce même chantier.
● L’incitation à la formation de groupements d’employeurs
Ces groupements permettent selon les lieux :
– de répondre aux besoins de personnels que des petites structures n’auraient pas les moyens financiers de recruter. La MdEF du pays d’Artois propose une ingénierie de la création d’un groupement d’employeurs public-privé aux 255 communes et 10 000 associations de son territoire ; ce groupement pourrait, notamment, leur permettre de se partager les services d’un secrétariat ou d’un comptable ;
– de lutter contre la précarité des emplois saisonniers en associant des activités estivales à des activités hivernales : entreprises de BTP ou de transport en été et entreprises de remontées mécaniques en hiver (Gap), vignobles en automne-hiver et tourisme en été (Aubenas).
● L’information des chefs d’entreprise
Les maisons de l’emploi dont le bassin d’emploi comprend une zone franche urbaine (ZFU) participent à sa promotion en apportant une offre de services aux entrepreneurs susceptibles de s’y installer :
– En 2007, à Montbéliard, la distribution de 1 000 plaquettes d’information et les entretiens individuels accordés à 55 porteurs de projets ont débouché sur la création de 32 nouvelles entreprises et sur l’embauche de 47 personnes ;
– À Orléans, une redynamisation de la ZFU est en cours de réalisation, avec le soutien de la chambre de commerce et d’industrie.
Par ailleurs, à Strasbourg, un pool de conseillers de l’ANPE et des Assédic (Alsace) et de personnels de l’Agentur für Arbeit (Offenburg) a été constitué afin de répondre à toutes les demandes d’information relatives au marché de l’emploi de l’espace rhénan, exprimées par les entreprises françaises et allemandes.
Un accompagnement spécifique des chefs de très petites entreprises et de petites et moyennes entreprises a été mis en place par la MdEF du pays d’Artois. Afin de les conseiller dans leurs démarches administratives d’embauche, un numéro vert a été installé et des rencontres avec des conseillers de la MdEF peuvent leur être proposées à des horaires adaptés à leurs emplois du temps (tard le soir ou les samedis après-midi).
● La création et la reprise d’entreprises
Le plus souvent, en collaboration avec les chambres consulaires, ces opérations sont encouragées par des informations sur les dispositifs d’aide existants et dans certains cas, par un accompagnement de l’entrepreneur. La maison de l’emploi de l’arrondissement de Bar-sur-Aube a ainsi édité un fascicule expliquant « qui fait quoi », tandis que la maison du bassin de l’emploi de Strasbourg a rédigé un guide sur la création d’entreprises. Dans le Cotentin, la MdEF a créé sur son site Internet une rubrique permettant de mettre en relation les cédants et les repreneurs potentiels.
Tous les exemples précités apportent bien la preuve, qu’une fois installées, les maisons de l’emploi démontrent leur cohérence et leur efficacité par la définition de leurs plans d’actions, par les politiques innovantes et de proximité mises en œuvre à ce titre, par les collaborations instituées entre des organismes qui n’avaient pas toujours pris l’habitude de travailler ensemble et par les partenariats qu’elles ont instaurés. Prenant réellement en compte des logiques territoriales, elles apportent à leurs bassins d’emploi de véritables améliorations en termes de dynamisme économique, de coordination de leurs partenaires et de services à leurs usagers.
En outre, ainsi que l’a souligné M. Philippe Maitreau, représentant l’Association des maires de France (AMF), lors de son audition par la mission, elles permettent de dépasser un centralisme discriminant à l’égard des territoires, en rendant des dispositifs nationaux plus souples et plus modulables au regard des réalités locales et en construisant de ce fait, des politiques efficaces.
La loi du 18 janvier 2005 qui les a instituées étant muette sur le sort qui doit être réservé aux maisons de l’emploi à l’issue des conventions qu’elles ont passées avec l’Etat, il convient aujourd’hui de s’interroger sur leur devenir.
II. QUELLES SUITES ET QUEL AVENIR ?
« C’est un enjeu absolument majeur. Nous voulons faire du service public de l’emploi français l’un des meilleurs d’Europe ».
Nicolas Sarkozy
(Allocution sur la politique de l’emploi
Melun – 16 mai 2008)
Le dispositif des maisons de l’emploi présente un certain nombre d’insuffisances. L’analyse de celles-ci permet, toutefois, de constater qu’elles ne sauraient constituer des obstacles à une pérennisation des maisons de l’emploi mais qu’elles supposent néanmoins l’adoption de quelques modifications au régime juridique actuellement en vigueur.
Tous les présidents et directeurs entendus par la mission ont exprimé quelques interrogations sur l’avenir du statut actuel des maisons de l’emploi, mais une analyse sereine de ces inquiétudes a conduit la mission à considérer qu’il n’existe aucune véritable raison de s’alarmer sur l’avenir des maisons de l’emploi.
1. Au-delà des alternances politiques
L’initiative de la création d’une maison de l’emploi est principalement revenue aux maires, aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou aux présidents de conseils généraux. Dans les deux premières hypothèses, elle procède du choix d’une participation volontariste à une stratégie territoriale de l’emploi puisque les communes ou leurs groupements n’ont reçu aucune compétence de droit sur ce point.
Les élus qui ont choisi de créer des maisons de l’emploi sont souvent des personnalités dotées d’une volonté politique forte et d’une solide conviction de l’importance de leur responsabilité dans l’animation du développement de leur bassin d’emploi et dans l’élaboration des politiques de l’emploi, de la formation professionnelle et de l’insertion qui en sont les corollaires.
Par leur proximité quotidienne avec leurs administrés, ils sont davantage conscients des inquiétudes exprimées par des parents quant à l’avenir de leurs enfants, des espoirs de réinsertion des personnes sans emploi ou victimes d’une exclusion sociale, des freins au développement économique rencontrés par certains chefs d’entreprise ou des perspectives d’embauche de divers employeurs.
Présidents de leur maison de l’emploi, ils se sont donc investis dans ses plans d’actions afin, notamment, d’apporter une réponse aux diverses demandes de leurs concitoyens, et ils ont, par la qualité de leurs contacts personnels et directs, contribué à organiser des partenariats entre des structures parfois peu habituées à travailler ensemble : entreprises et Éducation nationale, missions locales et Armée, chambres consulaires et opérateurs nationaux…
Par conséquent, l’emploi est devenu un enjeu politique local trop important pour que son traitement par une maison de l’emploi qui aura fait ses preuves, soit systématiquement abandonné par des élus d’une nouvelle majorité. Ces derniers auront peut-être, de nouvelles orientations à proposer, mais, cela témoigne de la richesse du débat démocratique et de l’alternance. Tel est d’ailleurs le cas des maisons de l’emploi de Montbéliard et de Gap dont il sera intéressant d’observer quelles modifications les récentes alternances politiques (29) apporteront aux politiques menées par leurs maisons de l’emploi dont le principe même n’est remis en cause par aucune des deux nouvelles majorités.
Par ailleurs, ainsi que le soulignait récemment M. Laurent Wauquiez (30), secrétaire d’Etat chargé de l’Emploi, les maisons de l’emploi se caractérisent comme des « espaces communs où se dépassent les clivages gauche-droite » et où tous travaillent ensemble et « sans œillères ». Ce même constat a pu être fait par la mission lorsqu’elle a auditionné des présidents dont l’appartenance à la majorité ou à l’opposition importait moins que leur volonté propre d’apporter une plus-value à leur territoire dans le domaine de l’emploi.
De plus, les échéances politiques ne sont pas les seules causes des changements de présidence, puisque les statuts de certaines maisons de l’emploi prévoient des présidences tournantes tous les deux ans, notamment lorsque plusieurs collectivités territoriales sont fondatrices de la maison (Maison de l’emploi Amont 78).
Enfin, un changement de présidence peut – dans certains cas – avoir des effets bénéfiques dès lors qu’il a pour effet de redynamiser une maison de l’emploi dont le président sortant était peu motivé ou lorsqu’il met fin à des blocages partisans entre le président sortant et les élus d’une autre collectivité territoriale partenaire.
Ainsi, au cours d’une de ses visites, votre rapporteure a été pour le moins surprise de la réponse apportée par une salariée de la maison de l’emploi à sa question sur les relations que cette maison entretenait avec les responsables (31) du contrat urbain de cohésion sociale : « Oh mais, Madame, vous n’y pensez pas ! Avant, il ne fallait pas y songer. C’est seulement maintenant qu’on va pouvoir accomplir des choses »…
Espérant que de tels exemples soient minoritaires, votre rapporteure ne peut que déplorer de telles situations, dont les usagers font toujours les frais.
2. L’absence d’un réseau régional
Regretté par certains interlocuteurs de la mission, ce manque n’est cité que pour mémoire. De fait, les maisons de l’emploi d’une même région tissent entre elles des liens qu’il ne semble pas utile de formaliser tant ils sont pragmatiques et font appel à la réalité propre de chaque territoire : création d’un observatoire commun (Lille, Dijon), organisation de rencontres régulières entre les directeurs (Champagne-Ardennes), appartenance à un réseau régional (Midi-Pyrénées, Bretagne) …
Dès lors, plutôt que de figer les maisons de l’emploi dans une inscription obligatoire à un réseau régional, votre rapporteure pense qu’il est plus utile de miser sur l’intelligence du terrain et de laisser chaque maison de l’emploi décider elle-même des contacts ou des collaborations qu’elle entend nouer avec les autres maisons implantées dans la région.
3. Le financement quadriennal de l’État
Aux termes de l’article premier de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, (dernier paragraphe de l’article L. 311-10 du code du travail) « les maisons de l’emploi peuvent bénéficier d’une aide de l’État dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État ».
Les articles R. 5313-3 et suivants (ancien article R. 311-7-1) du code du travail énumèrent les conditions d’attribution de cette aide (caractéristiques du bassin d’emploi, adéquation des actions prévues ou déjà conduites aux besoins de celui-ci, avis favorable de la Commission de labellisation des maisons de l’emploi…), laquelle « est renouvelable annuellement dans la limite de quatre années » et prend la forme d’une convention qui « fixe l’objet, le montant ainsi que les conditions de l’aide […et qui] prévoit également les modalités d’évaluation des actions conduites. »
a) Des inquiétudes clairement exprimées
Les premières conventions signées entre l’État et les maisons de l’emploi l’ont été entre la fin de l’année 2005 et le début de l’année 2006. Les maisons ainsi conventionnées entament leur troisième année de subventionnement et, pour la majorité d’entre elles, voient avec appréhension approcher la fin de l’aide de l’État, s’interrogeant sur le devenir même de leur institution. La subvention de l’État correspondant à 80 % des dépenses de fonctionnement d’une maison de l’emploi, les maisons qui en bénéficient sont, en effet, dans une situation de grande dépendance à l’égard de ce financement.
Cette inquiétude a en outre été avivée par la décision prise à l’automne dernier par le gouvernement, de geler toute nouvelle demande de labellisation tant que le législateur n’aurait pas défini le dispositif territorial et opérationnel du nouveau service public de l’emploi et qu’une évaluation des maisons de l’emploi conventionnées n’aurait pas été effectuée.
Ces mesures, prises à tort comme une déclaration d’abandon des conventionnements, ont de plus été analysées par certains comme constituant les prémices d’une disparition programmée des maisons de l’emploi.
b) Des craintes qui peuvent être facilement levées
Toutes ces craintes paraissent excessives et paradoxales dès lors que :
– dès l’origine, la subvention de l’État a davantage été envisagée comme une aide au lancement d’une nouvelle institution que comme un apport financier pérenne. Renouvelable chaque année, sa durée maximale a clairement été fixée à quatre ans ;
– la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi, inscrit les maisons de l’emploi à l’intérieur du nouveau service public, ce qui contredit toute présomption d’abandon de leur dispositif par le gouvernement.
Par ailleurs, bien loin de fragiliser les maisons de l’emploi, la limitation de la durée des subventionnements de l’État offre divers atouts à ces dernières :
– elle contraint les maisons de l’emploi à évaluer précisément les coûts/avantages de chacune de leurs actions, afin de pouvoir démontrer la plus-value qu’elles apportent à leur bassin d’emploi. Ainsi, même dans le cas d’un éventuel désengagement de l’État, les maisons de l’emploi auront à leur disposition de solides arguments pour convaincre les collectivités territoriales bénéficiant de cette plus-value, d’accroître leur participation financière ;
– elle leur interdit aussi de s’engoncer dans des politiques routinières dont le financement pérenne ne laisse aucune place à une remise en cause des fondements qui ont présidé à leur mise en place, et elle les oblige à régulièrement redynamiser leurs choix, en poursuivant celles de leurs actions qui portent des fruits et en rejetant celles qui n’ont pas apporté les résultats escomptés ;
– elle leur permet enfin de rechercher des solutions innovantes de moindre coût : adoption d’une action subordonnée à un cofinancement à 50 % par un partenaire (Arras), mise en place d’un groupe d’ingénierie de recherche de subventions (Amont 78).
4. La création d’un nouvel opérateur public national
En application de la loi précitée du 13 février 2008, la nouvelle institution nationale publique née de la fusion de l’ANPE et des Assédic doit bénéficier du concours de 43 459 agen