La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Georges Tron, David Habib, Présidents ; M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances, de l’économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell’agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.

1.– La volonté politique de la réforme doit être réaffirmée 15

2.– Le service France Domaine doit devenir le bras séculier de l’État en matière immobilière 17

a) La réforme interne du service France Domaine 17

b) Le statut du service France Domaine 20

c) Une reprise en main des multiples structures publiques s’occupant d’immobilier de l’État 22

3.– Le Conseil de l’immobilier de l’État doit affirmer son rôle de conseil de surveillance 24

1.– Les réticences dans l’application des disciplines communes 26

2.– Plusieurs exemples mettent en évidence des résistances à la réforme 29

1.– La définition de la stratégie de performance fait encore défaut 32

2.– Tirer les conséquences du « Grenelle de l’environnement » en matière immobilière 34

3.– L’approfondissement et l’extension des schémas pluriannuels de stratégie immobilière 36

4.– La nécessité de définir un tableau de bord fondé sur un système d’information performant 37

a) Définir un tableau de bord 37

b) Établir un système d’information 40

1.– Les règles du compte d’affectation spéciale doivent évoluer 42

2.– Le régime juridique de l’affectation doit céder la place à de véritables baux publics 43

a) L’abrogation du régime de l’affectation 43

b) Baux publics 44

3.– Une politique d’entretien fait toujours défaut 45

1.– Les réserves de la Cour des comptes sur la valeur du parc immobilier de l’État 48

2.– Les opérateurs de l’État échappent en grande partie aux disciplines communes 49

3.– L’immobilier de l’État ne se limite pas aux immeubles de bureau 50

1.– Ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire 177

2.– Ministère de la Défense 180

3.– Ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire 183

4.– Ministère de la Culture et de la communication 186

5.– Ministères sociaux (ministère de la Santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, ministère du Travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité) 192

6.– Ministère des Affaires étrangères et européennes 200

INTRODUCTION

Le Gouvernement a depuis trois ans entrepris une ambitieuse réforme de la gestion immobilière de l’État. Cette réforme se heurte cependant à la résistance des différents ministères, qui sont réticents à voir leurs pouvoirs diminuer en matière immobilière. Il ne faut pas rester au milieu du gué et la volonté politique doit être réaffirmée pour mener à bien cette réforme.

La Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des Finances n’est pas étrangère à l’impulsion de cette réforme, avec le rapport d’information (n° 2453) présenté le 6 juillet 2005 par M. Georges Tron, sous la présidence de MM. Yves Deniaud, et Augustin Bonrepaux. Un rapport (n° 2926) de suivi avait été présenté un an après par M. Georges Tron. Les rapports spéciaux de ces trois dernières années sur le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État ont également apporté, à l’occasion de chaque discussion budgétaire, des éléments d’information et des observations sur ce sujet. Le dernier en date est le rapport spécial (n° 276 annexe 48) présenté le 11 octobre 2007 par M. Yves Deniaud.

La MEC a souhaité faire un point d’étape de l’avancement de la réforme après l’installation du Gouvernement issu des élections de juin 2007. M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, a alors confirmé les orientations prises par son prédécesseur chargé du Budget, M. Jean-François Copé. Les deux conseils de modernisation des politiques publiques de décembre 2007 et avril 2008, dans le cadre de la revue générale des politiques publiques (RGPP), ont réaffirmé les principaux objectifs de la réforme. Au-delà des déclarations de principe, il s’agit d’examiner les avancées réelles et de signaler les points de blocage.

Force est de constater que l’État ne remplit par encore de manière satisfaisante son rôle de propriétaire des biens immobiliers affectés à ses services centraux, à ses services déconcentrés et à ses opérateurs. L’analyse jusqu’à présent menée dans le cadre de la MEC a dressé ce constat principalement pour les immeubles de bureau, mais il est probablement valable aussi pour les autres catégories de biens immobiliers : bâtiments historiques, musées, établissements pénitentiaires, tribunaux. Cette carence a pour conséquence une gestion qui n’est pas optimale, entraînant des surcoûts, une mauvaise adaptation des locaux aux usagers comme aux agents publics et un défaut d’entretien.

Le présent rapport a été élaboré à la suite de plusieurs auditions, notamment des ministères et du service France Domaine. Une table-ronde a également réuni des professionnels de l’immobilier, notamment privés, qui ont, comme dans le rapport de la MEC de juillet 2005, présenté les bonnes pratiques en la matière et indiqué la façon dont l’État pourrait s’en inspirer. Le rapport examinera dans un premier temps les avancées réelles de la réforme et ensuite le chemin restant à parcourir pour assurer son succès.

I.– LES OUTILS DE LA GESTION IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT
SONT MAINTENANT EN PLACE

A.– LE CONSTAT ET LES PROPOSITIONS DE LA MEC DE JUILLET 2005

Le constat que la MEC avait été amenée à établir montrait une absence de pilotage de l’immobilier de l’État : carences dans l’exercice des responsabilités, dysfonctionnements dans la gestion des ministères, entraînant un gaspillage des deniers publics. En comparaison, le secteur marchand (entreprises publiques et privées) avait déjà saisi l’intérêt et les enjeux de la mise en place d’une gestion professionnelle de l’immobilier, qui est un métier à part entière.

La fonction d’État propriétaire avait pratiquement disparu. Le bureau des Domaines se comportait en simple « notaire » de l’État, chargé de l’enregistrement des actes et de l’évaluation des biens. Les autres structures étaient multiples et inopérantes. Un défaut de professionnalisme était constaté tant dans l’administration des Domaines que dans les différents ministères.

L’État n’avait qu’une connaissance très imparfaite de son parc immobilier et il ne connaissait pas avec plus de précision le montant total de sa dépense immobilière. Son parc était à la fois sous-occupé et médiocrement entretenu. L’absence de stratégie était manifeste et les responsables immobiliers ministériels se comportaient en quasi propriétaires.

La MEC de juillet 2005 a alors émis des propositions tendant en premier lieu à réaffirmer la fonction d’État propriétaire. Il en découle une séparation nécessaire entre les rôles de propriétaire et d’occupant, avec la définition d’une stratégie immobilière de l’État.

Alors que l’immobilier de l’État était géré de façon éclatée dans les différents ministères, par l’administration des domaines et avec un vain effort de coordination au niveau du Premier ministre, la MEC avait demandé la prise en charge directe de ce dossier par le ministre chargé du Budget et de la réforme de l’État. Confiante dans la capacité des services de l’État à s’adapter aux nouvelles fonctions qu’on leur demande d’assumer, la MEC demandait la rénovation profonde de l’administration des Domaines. Un « conseil de pilotage » de l’immobilier de l’État composé de parlementaires, de membres des grands corps de contrôle et de personnalités qualifiées issues des milieux professionnels, devait aider le ministre dans l’accomplissement de cette mission.

La MEC demandait de responsabiliser les ministères, alors que jusque là l’immobilier semblait « gratuit » : elle souhaitait l’instauration de loyers budgétaires et la création d’une direction immobilière unique dans chaque ministère. Le rapport de juillet 2005 n’a jamais fait des cessions l’alpha et l’oméga de la politique immobilière de l’État. La proposition n° 6 disait explicitement qu’« une politique active de cessions n’est pas une fin en soi, mais devra découler logiquement d’une bonne gestion immobilière ». La MEC n’en a pas moins souhaité dynamiser les cessions des ministères, pour adapter un parc surdimensionné et souvent sous-occupé, avec un mécanisme d’intéressement des ministères aux cessions.

Une proposition concernait l’inventaire et l’évaluation des biens immobiliers de l’État, y compris ceux occupés par les opérateurs de l’État. Enfin la MEC proposait d’instaurer un système d’information permettant de connaître le coût de l’immobilier des ministères et de servir de base à la définition d’objectifs et d’indicateurs de performance immobilière, dans la logique de la LOLF.

B.– LES AVANCÉES DE LA RÉFORME ENTREPRISE DEPUIS 2005 SONT RÉELLES

Lors de son audition devant la MEC en juin 2005, le ministre du Budget et de la réforme de l’État, M. Jean-François Copé, avait indiqué qu’il partageait le constat et qu’il demandait à ses services de mettre en œuvre l’ensemble des propositions du rapport.

Il a alors confirmé devant les députés son implication directe et personnelle dans cette politique. Un conseil de l’immobilier de l’État (CIE) a été mis en place en juin 2006 (décret du 16 octobre 2006). Composé comme l’avait préconisé la MEC de parlementaires, de membres des grands corps de l’État et de personnalités qualifiées issues des milieux professionnels, il formule des orientations stratégiques et émet des recommandations et des préconisations opérationnelles au ministre. Il suit et évalue pour le compte de celui-ci l’avancement de la démarche de modernisation ainsi que l’évolution du parc immobilier. Vos Rapporteurs sont membres de ce conseil, qui est présidé par M. Georges Tron, co-président de la MEC.

Le ministre a décidé la création du service France Domaine en février 2006, puis son transfert de la direction générale des Impôts (DGI) vers la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) le 1^er janvier 2007. Il a demandé l’adaptation de ses structures opérationnelles pour qu’en plus de ses missions traditionnelles (évaluation, passation des actes…), il assume la gestion de la politique immobilière (pilotage). Son action est relayée au niveau déconcentré par les services territoriaux rattachés aux TPG, sous la responsabilité des préfets.

Les cessions ont effectivement été dynamisées. D’un montant de 100 millions d’euros par an jusqu’en 2003, elles se sont élevées à 178 millions d’euros en 2004, 634 en 2005, 798 en 2006 et 820 en 2007. Une évaluation de 600 millions d’euros figure dans la loi de finances pour 2008. Les procédures de cession ont été professionnalisées (cadre juridique modifié, appels à candidature, présentation des dossiers…). Ces cessions ont montré leur utilité au début du processus de réforme pour redimensionner le parc (immeubles vacants, sous-utilisés) et amorcer le mouvement de modernisation. Elles doivent maintenant céder la place à la gestion.

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État a été créé dans la loi de finances pour 2006. Il est appelé à recevoir les produits des cessions et à financer les dépenses immobilières de toute nature. Un mécanisme d’incitation des ministères a été créé pour leur réattribuer en règle générale 85 % du produit des cessions, les 15 % restant allant au désendettement de l’État. Ce taux est porté à 95 % pour le ministère de l’Écologie, dans le cadre de son contrat de performance, et à 100 % pour les biens à l’étranger du ministère des Affaires étrangères et des ministères économique et financier, ainsi que pour le ministère de la Défense. Le taux est ramené à 50 % pour les rares biens vacants.

Des loyers budgétaires ont été instaurés progressivement à partir de 2006, afin de mettre fin à la gratuité apparente de l’immobilier et d’inciter les ministères à adapter les surfaces aux besoins.

Tous les ministères ont dû présenter en juin 2006 un schéma stratégique pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) pour leurs services centraux (Île de France), qui doit décrire les diagnostics par immeuble et les orientations stratégiques proposées par ministère.

L’actualisation du tableau général des propriétés de l’État (TGPE) a permis un meilleur recensement et une évaluation des biens. L’évaluation de l’ensemble du parc a été affinée. Elle est passée, entre le 31 décembre 2005 et le 31 décembre 2006, avec pourtant un parc en réduction, de 32,8 à 44,8 milliards d’euros (hors opérateurs de l’État), tel que cela figure désormais au bilan patrimonial de l’État dans la loi de règlement pour 2006. Le projet de loi de règlement pour 2007 présenté au Parlement le 29 mai 2008 indique que la valeur de ce parc immobilier « non spécifique » s’élève à 48,8 milliards d’euros au 31 décembre 2007.

L’adaptation du droit domanial amorcée dès 2004 a progressé avec :

– la refonte (par l’ordonnance du 19 août 2004) du statut domanial des bureaux administratifs, qui sont désormais classés dans le domaine privé de l’État ;

– l’amélioration des modalités de cession des biens domaniaux grâce au décret du 4 novembre 2004 (cession amiable par voie d’appel d’offres) ;

– la clarification de l’affectation des immeubles à usage de bureau dans la nouvelle rédaction de l’article L.631-7 du code de la construction et de l’habitation ;

– la fusion du droit de préemption et de priorité pour les collectivités territoriales ;

– la création d’une commission pour la transparence et la qualité des cessions du domaine immobilier de l’État, par arrêté du 20 octobre 2005 ;

– l’ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques (assouplissement des conditions de cession, de recours au crédit-bail et au bail emphytéotique et harmonisation des règles applicables par les collectivités publiques).

La circulaire du Premier ministre du 28 février 2007 relative à la modernisation de la gestion immobilière de l’État, précise, dans la droite ligne des propositions de la MEC, les acteurs – parmi lesquels le ministre chargé du Budget et de la réforme de l’État, le service France Domaine et le Conseil de l’immobilier de l’État - et les nouveaux principes de la politique immobilière.

En septembre 2007 devant le CIE, puis en novembre 2007 et janvier 2008 devant votre commission des Finances, M. Éric Woerth, ministre du Budget, a marqué clairement son intention de poursuivre la politique amorcée par son prédécesseur. Il a, en particulier, marqué son soutien au CIE et a même proposé d’élargir ses compétences en décidant de lui soumettre pour avis les principales opérations de cession, d’acquisition ou de bail. Cette nouvelle procédure a pour but d’éclairer le choix du ministre et, surtout, d’assurer une certaine transparence des décisions. L’avis du CIE apporte un appui utile au ministre et au service France Domaine dans l’application des orientations de la nouvelle politique immobilière, face à des ministères qui défendent fermement leurs demandes et testent la solidité des nouvelles orientations.

Dans le cadre de la RGPP, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a réaffirmé les orientations précédentes : mise en place d’un État propriétaire unique, professionnalisé, incarné par le service France Domaine et sous la responsabilité du ministre chargé du Budget et de la modernisation de l’État ; poursuite des cessions de biens inutiles avec l’évolution de la règle de retour vers une plus grande mutualisation ; poursuite de la stratégie de performance avec l’approfondissement et l’extension des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) et la mise en place d’indicateurs de performance, comme le ratio d’occupation de 12 m² par agent ; généralisation des loyers budgétaires ; remplacement de la notion juridique d’affectation par des « quasi-baux publics », révisables, qui définiront les obligations de chaque partie ; recensement et dynamisation du patrimoine détenu par les grands opérateurs de l’État ; nécessité d’assurer un bon entretien pour préserver la valeur patrimoniale.

Le Conseil de modernisation du 4 avril 2008 confirme ces orientations et les précise sur certains points : préparation d’un projet de décret en Conseil d’État supprimant la procédure de l’affectation des immeubles domaniaux ; étude de modes innovants de valorisation du patrimoine immobilier de l’État. D’autres orientations sont simplement confirmées sans indication précise de calendrier à ce stade : recensement du patrimoine occupé par les grands opérateurs ; conclusion de « baux publics » ⁽¹⁾ avec les occupants ; relance de l’expérimentation de mutualisation des moyens d’entretien dans la région Rhône-Alpes, qui marquait le pas jusqu’à présent. D’autres enfin sont rappelées mais sans que l’on connaisse précisément les détails de leur mise en œuvre : présentation en avril et mai 2008 de l’actualisation des SPSI, après prise en compte des décisions de la RGPP ; évolution du taux de retour sur cessions ; opérations immobilières (acquisitions, prises à bail, cessions…) effectuées à l’initiative du service France Domaine. Une circulaire devrait être prochainement adressée aux préfets détaillant ces réformes et précisant leurs responsabilités.

Les semaines à venir seront déterminantes pour préciser les décisions, fixer les calendriers, chiffrer les objectifs.

C.– LES PRINCIPES D’UNE BONNE GESTION SONT ÉTABLIS

La réforme entreprise doit permettre à l’État de remplir pleinement son rôle de propriétaire. En découle une séparation entre le propriétaire (l’État) et l’occupant (le ministère), sur la base des relations de droit commun entre le propriétaire et le locataire.

Le propriétaire assume la gestion patrimoniale, la maîtrise d’œuvre, la gestion locative et l’administration des immeubles domaniaux (« asset management et property management »). Il prend à bail sur le marché privé les immeubles supplémentaires nécessaires au fonctionnement des services de l’État. Il perçoit les loyers et les produits de cessions et assume en contrepartie la responsabilité des investissements (acquisitions, construction, travaux et entretien lourd). Le propriétaire assure dans tous les cas le pilotage et le contrôle mais peut déléguer ou externaliser certaines missions ou opérations qui ne relèvent pas de son « cœur de métier ». L’occupant (locataire) assume les responsabilités relatives à la maintenance et à l’entretien courant (« facility management »).

Il s’agit d’établir une relation contractuelle équivalente à celle prévalant dans un bail commercial, avec le paiement de loyers. Cette séparation des rôles entre le propriétaire et l’occupant doit mettre un terme à la confusion qui prévalait jusqu’à présent, et en particulier mettre fin au comportement de quasi-propriétaires des ministères.

Le principe d’une stratégie de l’État propriétaire est posé. Cette stratégie repose jusqu’à présent sur les SPSI, que les ministères ont présentés pour la première fois en 2006, et qui doivent être actualisés régulièrement. Elle doit être complétée par un « schéma global de l’État propriétaire », pour lequel le ministre Éric Woerth a demandé en septembre 2007 une contribution au CIE. Le CIE a adopté cette contribution lors de sa réunion d’avril 2008 et le document sera remis au ministre. Il s’agit de constituer un parc resserré, adapté aux besoins du public et des agents, mis aux normes, mieux entretenu et géré au meilleur coût. Le CIE appelle à raisonner en termes d’efficience et d’économies de gestion, au-delà du seul poste de recettes de cessions. D’autres objectifs sont bien sûr à poursuivre pour d’autres actifs que le parc de bureaux : préservation du patrimoine historique, mobilisation du foncier en faveur du logement…

Des critères de performance sont en cours de définition, notamment dans une étude remise en septembre 2006 au service France Domaine par Ineum/IPD⁽²⁾. Cette étude est une première étape qui doit être approfondie⁽³⁾.

La situation de nombreux immeubles montre qu’un effort accru doit être produit pour l’entretien. Des pistes pour parvenir à une amélioration de l’entretien du patrimoine ont été tracées.

D.– LES STRUCTURES SONT EN PLACE

L’affirmation de l’État propriétaire, fonction qui n’était pas remplie, s’est concrétisée par la responsabilité directe du ministre chargé du Budget et de la modernisation de l’État. Le débat était de savoir si cette politique interministérielle devait être mise en œuvre par le Premier ministre ou le ministre du Budget. L’échec de la Commission interministérielle de la politique immobilière de l’État (CIPI), mise en place par la « circulaire Cresson » de 1992 - qui lui confiait la définition et la mise en œuvre de la politique immobilière - et rattachée au Premier ministre, a montré que les services du Premier ministre ne sont pas outillés pour cette tâche. Logiquement c’est vers le ministre dont relève l’administration des Domaines que le rapport de la MEC de juillet 2005 s’est tourné. Ce choix de raison est aujourd’hui un acquis, même s’il ne faut pas oublier qu’il s’agit d’une politique interministérielle.

Le service France Domaine est né sur la base de l’ancienne administration des Domaines. Il s’agit de transformer cette administration pour qu’elle évolue du rôle de « notaire » de l’État à celui de « bras séculier » de la nouvelle politique. Les tâches traditionnelles (évaluation, passation des actes) doivent faire place à des fonctions nouvelles de pilotage, de définition de la stratégie et de contrôle. Cette adaptation suppose une mutation profonde, avec une professionnalisation des équipes et une « révolution culturelle » à même de s’approcher des meilleures pratiques de la profession. L’ancien bureau des Domaines, devenu le service France Domaine, a été transformé en service rattaché au directeur général des Impôts en 2006. Il a été transféré à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) le 1^er janvier 2007, pour des raisons étrangères à la politique immobilière, dans le cadre de la réorganisation générale des services du ministère des finances.

Dans les départements, ce sont les trésoriers payeurs généraux, sous l’autorité des préfets et avec les services de la Trésorerie, qui constituent le service France Domaine.

Le Conseil de l’immobilier de l’État (CIE) a été créé en juillet 2006 pour jouer le rôle de « conseil de surveillance » de la politique immobilière de l’État. Sur le modèle de la gouvernance d’entreprise, il assure les fonctions de définition des grandes orientations et de contrôle de leur mise en œuvre effective. Il a un rôle purement consultatif auprès du ministre, qui prend les décisions en dernier ressort. Le ministre Éric Woerth a, peu après sa prise de fonctions, proposé au CIE d’émettre un avis préalable sur les plus importantes opérations immobilières de l’État (cessions, acquisitions, prises à bail).

Les ministères, de leur côté, se sont vus responsabilisés dans leur gestion immobilière. La mise en place de loyers budgétaires leur a fait prendre conscience du coût de l’immobilier. Sur la recommandation de la MEC, chaque ministère a dû créer une direction immobilière unique pour l’ensemble du parc, alors qu’auparavant cette gestion était éclatée entre les différents réseaux ou directions générales. Les directeurs immobiliers sont sous la responsabilité des secrétaires généraux pour l’administration, chargés de la modernisation de l’État dans tous ses aspects (immobilier, gestion des ressources humaines, affaires financières, informatique, achats…). Un effort de professionnalisation des cadres chargés de l’immobilier est en cours de réalisation.

E.– LES LOYERS BUDGÉTAIRES METTENT FIN À LA GRATUITÉ APPARENTE DE L’IMMOBILIER

Des loyers budgétaires ont été expérimentés en 2006 pour certains immeubles de trois ministères (Économie et finances, Affaires étrangères et Justice). Ils ont été généralisés à l’ensemble des immeubles des administrations centrales en 2007 sur des bases plus proches des loyers de marché, puis étendus pour les services déconcentrés dans un quart des départements et sur les dix principales agglomérations de notre pays, en 2008. Un travail est toujours en cours par France Domaine pour approcher la détermination de ces loyers de la valeur de marché, immeuble par immeuble.

Ce mécanisme sera étendu progressivement aux services déconcentrés de l’État. En 2008 ils concerneront les départements d’Île de France, les dix plus grandes agglomérations, les six départements concernés par la fusion DDE-DDA (sauf Tarn et Tarn et Garonne) plus l’Eure et Loir, le Loiret, l’Indre, l’Indre et Loire et les villes de Bruxelles et d’Athènes.

Le mécanisme des loyers budgétaires est une incitation pour responsabiliser les ministères à la gestion immobilière. Ce n’est pas un jeu à somme nulle. Certes, la première année d’application, la dotation budgétaire est d’un montant équivalent au loyer à payer. Mais ensuite, il n’y a plus de dotation budgétaire additionnelle. Le montant des loyers évolue mécaniquement en fonction de l’évolution du parc et du loyer de marché.

Il s’agit d’un mécanisme vertueux extrêmement puissant. Ainsi, si le ministère étend ses surfaces ou si les prix de marché augmentent (ce qui est actuellement le cas), son loyer budgétaire augmentera et le ministère devra le financer à enveloppe budgétaire constante. Il sera donc incité à diminuer les surfaces. Le ministre du Budget a d’ailleurs déclaré devant la commission des Finances le 15 janvier 2008 qu’il étudiait un système encore plus incitatif où la dotation budgétaire pourrait être réduite pour la faire correspondre aux surfaces « nécessaires » et non plus aux surfaces réellement occupées.

Le mécanisme des loyers peut constituer un outil de pilotage enclenchant une spirale économique vertueuse. L’application de loyers de marché sur tout ou partie du parc permet de connaître les coûts réels de l’occupation et d’effectuer des arbitrages. Il permet de piloter une stratégie d’implantation performante. L’abandon des sites les plus coûteux pourrait être envisagé, pour une relocalisation dans des conditions de localisation et de surface conformes aux orientations définies. La vente et le rachat de sites moins coûteux permettraient de dégager une marge de plusieurs centaines de millions d’euros. Les économies de loyer réalisées par la relocalisation et par de meilleurs ratios d’occupation peuvent également être substantielles. Une étude CBRE ⁽⁴⁾/Ineum Consulting, remise en 2007 au CIE, a montré que sur 173 immeubles administratifs parisiens, une économie de 950 millions d’euros pouvait ainsi être attendue (solde des produits des cessions de 17 immeubles rapportant 1,6 milliard d’euros et des coûts de réimplantation conformes aux objectifs de l’État).

En contrepartie des économies réalisées, le ministère du Budget doit s’engager à ne pas réduire la dotation budgétaire, et le ministère doit pouvoir gérer les marges réalisées dans le cadre de l’enveloppe globale des missions et programmes en faisant fonctionner la fongibilité. La mise en œuvre à compter de 2009 du budget pluriannuel, en déterminant les grandes enveloppes budgétaires sur trois ans, devrait grandement faciliter le fonctionnement de la fongibilité.

Proposition n° 1 : Le Gouvernement doit mener à son terme la réforme de la gestion immobilière de l’État qu’il a initiée à la suite du rapport de la MEC de juillet 2005, faute de quoi elle resterait en grande partie inopérante.

II.– LA RÉFORME NE DOIT CEPENDANT PAS RESTER INACHEVÉE

Il faut résolument aller plus loin pour mener la réforme à son terme.

La politique initiée par M. Jean-François Copé, qui a permis ces avancées notables, a cependant donné l’impression de trop porter l’attention sur la réussite du programme de cessions. Ces cessions étaient nécessaires dans un premier temps, dans la mesure où le patrimoine immobilier de l’État n’avait cessé de s’accroître au cours des dernières décennies et n’avait jamais fait l’objet de remise en cause pour s’adapter aux besoins.

Mais des exemples récents ont montré que des cessions réalisées sans stratégie préalable cohérente pouvaient aboutir à des résultats inverses au but recherché. Il en est ainsi de la cession, suivie du rachat de l’immeuble de l’Imprimerie nationale rue de la Convention, qui est emblématique de ce qu’il ne faut plus faire. M. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et européennes, a reconnu lors de son audition le 16 avril 2008 devant la MEC « la dysharmonie de l’achat de l’immeuble en 2007 et de la vente en 2003 ». Elle est symptomatique d’une situation où les cessions sont mal coordonnées dans le temps avec les besoins.

M. Olivier Debains, Président de la SOVAFIM, déclarait à ce propos le 24 Janvier 2008 lors de son audition par la MEC que : « La cession est, à défaut de mieux, le moyen le plus efficace que l’on ait trouvé pour faire bouger les choses, à condition qu’on ne considère pas le volume de cession comme l’indicateur de la performance de la politique immobilière de l’État. » Il s’agit maintenant, au-delà des cessions, d’impulser et de mener une véritable gestion de l’immobilier de l’État, dont les cessions ne seraient qu’un aspect.

La volonté politique doit être réaffirmée tant par le ministre du Budget que par le Gouvernement tout entier pour prendre ses responsabilités et concrétiser la réforme. Faute de quoi, celle-ci, restée inachevée, sera un échec.

A.– LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DOIT ÊTRE CONSOLIDÉE

1.– La volonté politique de la réforme doit être réaffirmée

La circulaire du 28 février 2007 délègue la mise en œuvre de la politique immobilière de l’État au ministre chargé du Budget et de la réforme de l’État. Le Premier ministre se doit néanmoins de soutenir la politique interministérielle mise en œuvre par son ministre du Budget, faute de quoi ce dernier se verrait déjugé.

Des exemples récents montrent que des ministères cherchent toujours à faire arbitrer les décisions qui les concernent par le cabinet du Premier ministre, en court-circuitant l’instruction effectuée par le service France Domaine et, s’il a eu lieu, l’avis du Conseil de l’immobilier de l’État. Il en a été ainsi du pôle financier du TGI boulevard des Italiens et de l’implantation de la direction de la Musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) du ministère de la Culture rue Beaubourg, qui ont été arbitrés dans un sens opposé aux avis du CIE. De même le musée du Louvre, qui cherche à s’implanter dans l’immeuble du Louvre des Antiquaires – le même qui avait été refusé en son temps pour la DMDTS, ou le ministère de l’Immigration, qui souhaiterait louer un des immeubles les plus chers de Paris, rue de Grenelle, pour héberger ses services centraux. C’est ce qui a justifié l’envoi par M. Georges Tron, en tant que président du CIE, d’un courrier au Premier ministre en date du 2 avril 2008, et une réunion consécutive le 8 avril avec le directeur de cabinet du Premier ministre, en présence de M. Yves Deniaud et de M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du CIE.

Il faudrait arriver à établir un système où, comme dans une relation de droit privé, les décisions immobilières relevant du propriétaire soient effectivement prises par lui. Pour l’État, le propriétaire est incarné par le service France Domaine, sous l’autorité du ministre du Budget et avec la surveillance active du Conseil de l’immobilier de l’État. Le rapport de la MEC de juillet 2005 avait proposé de placer le service France Domaine au cœur du dispositif. Il faut éviter qu’il ne soit pris en tenaille entre, d’un côté les ministères, et de l’autre les arbitrages pris par le Premier ministre. Faute de quoi, survivrait le système dénoncé dans le rapport de la MEC de juillet 2005, où deux conseillers du cabinet du Premier ministre prennent au coup par coup les décisions en matière immobilière, et où les rapports de force et les jeux d’influence se substituent à l’instruction rationnelle des dossiers. En ne respectant pas les attributions du ministère du Budget, l’État s’expose à un problème de gouvernance. La volonté politique de mettre en œuvre la réforme doit s’affirmer à tous les niveaux de l’État : Premier ministre, ministre du Budget et ministères occupants.

Il n’est est pas encore ainsi. M. Luc Renaudin, directeur de Jones Lang LaSalle, lors de son audition devant la MEC le 25 janvier 2008, expliquait qu’« un autre travers, que l’État partage en l’occurrence avec nombre d’entreprises privées, est l’absence de mandat de l’autorité, clair et ferme – l’équivalent d’une direction générale dans le privé. Pour France Domaine, la direction générale est-elle le Premier ministre ? Revient-elle à un ministre en particulier ? ». Il insistait également, comme d’autres professionnels du secteur privé, sur la nécessité de « chercher à travailler dans un climat de confiance ».

Proposition n° 2 : La réforme de la gestion immobilière de l’État doit être portée par une volonté politique sans faille au niveau tant du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique que du Premier ministre.

2.– Le service France Domaine doit devenir le « bras séculier » de l’État en matière immobilière

Nous sommes à la croisée des chemins. La réforme de la politique immobilière de l’État ne pourra être pleinement mise en œuvre que si les ministères ont l’assurance qu’ils se dessaisissent de leurs pouvoirs au profit d’une entité - France Domaine -, qui saura les assumer. Or les ministères peuvent encore en douter. Ainsi, M. Étienne Marie, directeur de l’Administration générale, du personnel et du budget du ministère du Travail, déclarait le 3 avril 2008 lors de son audition par la MEC que « France Domaine s’est emparé de son rôle à bras-le-corps mais reste un propriétaire aux prérogatives limitées, notamment pour ce qui concerne les gros travaux d’entretien. En outre, il manque encore un plan interministériel de l’implantation des propriétés de l’État. »

Pour ce faire, le service France Domaine doit réussir sa réforme interne. M. Dominique Lamiot, directeur général de la Comptabilité publique, déclarait devant la MEC le 24 janvier 2008 : « pour autant, France Domaine peut-il être considéré comme un bras séculier ? Incarne-t-il pleinement l’État propriétaire ? Pas encore. Non seulement il faut faire tomber un certain nombre de barrières culturelles, mais des questions juridiques se posent. Le décret en Conseil d’État actuellement en préparation doit apporter des réponses ».

a) La réforme interne du service France Domaine

L’évolution constatée depuis trois ans montre que le service France Domaine, dans sa composition actuelle et avec son statut, ne peut pas être le pilote de l’immobilier de l’État. Sa réforme interne reste toujours à faire. Il s’agit d’un constat de carence. France Domaine doit devenir le bras séculier de la politique immobilière pour incarner l’État propriétaire.

Le transfert de France Domaine de la DGI à la DGCP, puis la fusion de ces deux directions générales au sein de la direction générale des Finances publiques, a fait perdre un temps précieux du fait des problèmes de gestion de personnel. M. Dominique Lamiot, directeur général de la Comptabilité publique, a précisé le 24 janvier 2008 que « ce transfert a concerné près de 2 000 personnes dans les services déconcentrés et 60 collaborateurs en administration centrale. »

Au niveau déconcentré, les TPG, sous l’autorité des préfets, doivent devenir les antennes du service France Domaine pour piloter l’immobilier relevant de leur territoire. Mais M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, reconnaissait devant la MEC le 24 janvier dernier que « les représentants du Rhône pourront, néanmoins, témoigner que, dans la réalité des provinces, les services déconcentrés de l’État n’ont pas connaissance des décisions prises sur l’État propriétaire unique. Nous avons demandé aux trésoriers payeurs généraux d’assumer auprès des préfets la responsabilité de l’État propriétaire plein et entier et ils nous disent qu’ils ont face à eux des responsables de services déconcentrés désemparés. »

Vos Rapporteurs ont eu connaissance dans plusieurs départements de réticences, de points de frottement, de frictions de la part des ministères. Certains TPG ont même semblé recevoir la tâche nouvelle de l’immobilier sans enthousiasme excessif… L’audition de la MEC du 24 janvier a montré que, dans la région Rhône-Alpes, les ministères ont laissé leurs services déconcentrés sans instructions, ce qui a empêché jusqu’à présent la mise en œuvre de l’expérimentation de mutualisation de l’entretien. Il semble que dans certains départements les transferts d’effectifs domaniaux de la DGI vers la DGCP aient décapité les états-majors et entraîné une perte, que l’on espère temporaire, des compétences. Cette « évaporation » a été jugée nulle par le directeur général de la Comptabilité publique, lors de son audition devant la MEC. Vos Rapporteurs ont demandé en vain à la DGCP des statistiques complètes et précises des effectifs domaniaux avant et après le transfert. Il est sûr que le fait que nombre d’agents exerçaient des tâches domaniales à temps partiel, à côté des fonctions fiscales, complique l’établissement de ces données.

La carence concerne au premier chef la professionnalisation du service France Domaine. M. Jean-François Copé avait annoncé le recrutement de trente professionnels issus du secteur privé. M. Dominique Lamiot, devant la MEC, a reconnu que seuls deux contrats avaient été signés. Il ne faut nier la difficulté de l’opération, la fonction publique souffrant d’un problème structurel d’attractivité pour des professionnels très spécialisés. Le service France Domaine devrait également bénéficier de transferts de personnels en provenance des ministères chargés des fonctions dévolues au propriétaire. Un effort de définition des différents métiers de l’immobilier devrait être effectué. Le recours par le service France Domaine à des professionnels extérieurs (prestations d’assistance et de conseil, réalisation d’évaluations par des professionnels privés, notaires privés, géomètres-experts…) est positif, mais porte seulement sur des fonctions partielles proches des fonctions traditionnelles (évaluation, passation d’actes) qui restent périphériques de la gestion immobilière proprement dite.

La mise en œuvre de la stratégie nécessite des moyens professionnels non négligeables : diagnostic et adaptation du parc en fonction des objectifs de performance définis (ratios de surfaces, maîtrise des coûts, choix de localisation) et suivi de la politique active d’entretien. Ces actions supposent, pour produire leurs effets, la mise en place de groupes de pilotage sur une durée supérieure à cinq ans.

Ainsi, l’office fédéral allemand pour l’immobilier (BImA - Bundesanstald für Immobilienaufgaben) mis en place en 2005, et dont un représentant siège au Conseil de l’immobilier de l’État, a accru ses effectifs de 5 710 à 6 174 en 2006. Il est vrai que, paradoxalement, dans ce pays à constitution fédérale, les fonctions de propriétaire ont toujours été exercées au niveau centralisé et non dans les différents ministères.

Il reste encore à effectuer dans le service France Domaine la distinction des fonctions de gestionnaire immobilier (rôle de propriétaire, stratégie, recensement et évaluation, bilan patrimonial de l’État) des fonctions plus traditionnelles. Ces dernières couvrent une grande variété d’opérations parmi lesquelles : évaluation, passation et authentification des actes immobiliers, ventes des meubles de l’État et de ses établissements publics, curatelles (biens vacants et sans maître, successions vacantes et non réclamées, séquestres), rôle juridictionnel (expropriation, ester en justice pour le compte de l’État, contentieux du recouvrement des produits domaniaux).

Le service France Domaine a pris une initiative heureuse par la circulaire de la direction de la Comptabilité publique du 28 février 2007 : l’avis domanial modifié étend son champ à l’examen de la conformité de l’opération projetée aux orientations de la politique immobilière de l’État. Sont ainsi examinés la localisation géographique (prestations luxueuses ou sobres, prix du marché, facilité d’accès en transports en commun, facilités de stationnement), le regroupement ou la dispersion des services, l’évolution des surfaces, l’évolution du ratio de m² par agent, l’aménagement des espaces (plateaux ou espaces cloisonnés), les frais d’entretien et les grosses réparations. La partie de l’avis domanial sur la conformité de l’opération aux orientations de la politique immobilière de l’État doit permettre de répondre aux questions suivantes :

– l’opération permet-elle de réduire la dépense publique (localisation géographique, choix des emplacements, réduction du nombre des sites, réduction des surfaces occupées) ?

– l’opération permet-elle d’améliorer la qualité du service public aux usagers ?

– l’opération permet-elle d’améliorer le cadre de travail des agents ?

Il reste à faire vivre pleinement cet avis domanial modifié. Il est incompatible avec le fait que l’instruction des opérations (acquisition, cession, rénovation, travaux…) soit encore essentiellement pilotée par les ministères eux-mêmes. France Domaine se plaint encore de manquer trop souvent d’éléments d’information pour fournir un avis pertinent et motivé. De fait, les dossiers récents portés à la connaissance du CIE montrent que l’avis domanial porte encore principalement sur les tâches traditionnelles et que la partie relative à la conformité aux orientations demeure encore trop sommaire.

La réforme du service France Domaine dans les services déconcentrés met en évidence l’importance de s’appuyer sur des moyens professionnels adéquats et mutualisés entre les différentes administrations. Les ministères disposent en effet de l’essentiel des effectifs compétents pour gérer les fonctions de propriétaire. Elle pose la question du niveau de déconcentration : département ou région. Le décret du 29 avril 2004 confie la mission domaniale aux préfets de département, compétence qui est largement déléguée aux TPG. Or les problématiques immobilières excèdent souvent le territoire départemental pour porter sur l’ensemble régional, voire interrégional.

b) Le statut du service France Domaine

Le rapport de la MEC de juillet 2005 avait posé la question du statut du service France Domaine, en souhaitant s’appuyer sur les modèles réussis de l’Agence France Trésor et de l’Agence des participations de l’État, toutes deux services à compétence nationale (SCN). L’autonomie suggérée par le rapport de la MEC est une des conditions de l’affirmation de son autorité face aux différents ministères. Au vu des problématiques identifiées depuis trois ans, cette recommandation s’avère plus que jamais d’actualité.

Un service France Domaine au statut rénové devrait en effet être responsable des opérations budgétaires suivantes : ses recettes consisteraient dans les produits des cessions des immeubles de l’État, les loyers budgétaires et éventuellement des dotations budgétaires ; en dépenses, il assumerait les décisions en matière de dépenses d’investissement immobilier des ministères, qui sont actuellement portées sur leurs budgets. La responsabilité de l’investissement immobilier est un attribut essentiel de la propriété. Le service France Domaine devrait également financer la charge de l’entretien des immeubles de l’État et en définir les grandes orientations.

Les rapports de l’Inspection générale des finances de 2002 et 2003 avaient déjà indiqué que plusieurs options sont possibles. En partant de la plus proche de la situation actuelle (un simple service de l’État), on trouve le service à compétence nationale (SCN), l’« agence » tout récemment proposée dans la RGPP, l’établissement public administratif (EPA), l’établissement public industriel et commercial (EPIC), voire la société anonyme dont le capital détenu par l’État serait constitué par le transfert des immeubles.

En outre les dispositions de la LOLF ne permettent pas que le CAS reçoive le paiement des loyers et finance les dépenses immobilières des ministères (entretien et investissement) ⁽⁵⁾. Par ailleurs, et cela a été décrit dans le dernier rapport spécial (n° 276 annexe 48) présenté sur le projet de loi de finances pour 2008 par M. Yves Deniaud, le fonctionnement actuel du CAS est déficient et il ne satisfait pas aux objectifs qui avaient présidé à sa création, notamment la transparence des dépenses et recettes immobilières. Dans ce contexte, on doit se poser la question du fonctionnement du CAS sous sa forme actuelle.

Un budget annexe n’est pas non plus envisageable, car il retrace les opérations résultant d’une activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances. Les comptes de commerce, quant à eux, ne peuvent que retracer les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État.

Le Schéma global de l’État propriétaire, tel qu’adopté en avril 2008 par le CIE, explore plus particulièrement la possibilité de faire de France Domaine un établissement public doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

À titre de comparaison, Post Immo, la filiale immobilière du groupe La Poste, perçoit de vrais loyers et porte la propriété du parc immobilier. Post Immo présente chaque année un compte d’exploitation (loyers, dépenses d’entretien et d’investissement) et dégage un résultat, comme toutes les autres filiales du groupe. Il faut étudier dans quelle mesure un tel exemple peut alimenter la réflexion de l’État et être adaptée à la sphère publique. Sa transposition pure et simple privilégierait une stratégie d’optimisation du compte de résultat au détriment des autres considérations (adaptation des locaux aux services publics, intérêts des agents publics qui y travaillent…).

La création d’une agence sous la forme d’un établissement public industriel et commercial (EPIC) ou d’une société anonyme publique, telle que préconisée par M. Olivier Debains dans son rapport de 2003, n’a pas été retenue, car difficile à mettre en œuvre du fait de nos traditions politiques et administratives. En outre le rapport de M. Olivier Debains portait essentiellement sur les immeubles de bureau et la vocation universelle d’une agence sur l’ensemble du parc immobilier de l’État est impossible à réaliser, en dehors des immeubles de bureau. Ce rapport estimait que : « cette entité devrait se voir transférer progressivement la propriété du parc des immeubles de bureaux appartenant à l’État. (…) Pour que la fonction de propriétaire immobilier public puisse être remplie efficacement, il est préférable qu’elle s’exerce dans le cadre de la comptabilité "commerciale". L’ensemble de disciplines de la comptabilité commerciale, et en particulier l’exigence de l’établissement d’un bilan appuyé sur un registre des biens valorisés, de l’inscription des provisions afférentes aux dépenses nécessaires au maintien de la valeur du patrimoine constituent autant de garantie pour l’État propriétaire. La comptabilité commerciale fournit également les fondements d’une comptabilité analytique indispensable pour une gestion performante de ces actifs. (…) Dans la mesure où une "entité publique" reprend la propriété de l’ensemble du patrimoine banalisé, le produit des cessions des actifs correspondants doit bénéficier à cette "entité", qui devra supporter en contrepartie le coût des acquisitions et des travaux de grosses réparations qui incomberont au propriétaire et non plus aux ministères affectataires. C’est le budget général, qui sera le bénéficiaire final de ces produits. ». Si une telle solution est intellectuellement satisfaisante, les difficultés de mise en œuvre d’une telle solution seraient nombreuses : transfert de propriété, régime des amortissements, caractère industriel et commercial de la nouvelle entité, statut des personnels…

Dans le cadre du présent rapport vos Rapporteurs se prononcent simplement, et de façon réaliste, pour une évolution du statut du service France Domaine qui lui assure un niveau de rattachement et une autonomie qui dépasse le choix actuel du Gouvernement d’en faire un simple service au sein de la nouvelle direction générale des Finances publiques. Il s’agit de ni plus ni moins de rappeler la proposition contenue dans le rapport de la MEC de juillet 2005 de faire du service France Domaine un service à compétence nationale (SCN). C’est la condition nécessaire à l’affirmation de son autorité.

Enfin le CIE continuerait à jouer le rôle de « conseil de surveillance » du service France Domaine au statut ainsi rénové. Le modèle est ici celui de la gouvernance d’entreprise. Le directeur général propose au conseil d’administration une stratégie, le conseil d’administration discute et valide. Ensuite le directeur général décline et met en œuvre, le conseil d’administration contrôle.

c) Une reprise en main des multiples structures publiques s’occupant d’immobilier de l’État

France Domaine doit également assurer la cohérence des activités de divers organismes publics intervenant dans l’immobilier.

Ainsi, la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP) a été créée en 1977. Elle a pour mission de favoriser l’amélioration de la qualité architecturale des ouvrages édifiés pour le compte des collectivités publiques (conseil et assistance aux maîtres d’œuvre publics, formation et information des maîtres d’ouvrage, amélioration des procédures).

La Délégation interministérielle pour le développement de l’offre de logement (DIDOL) a été créée en 2005 et placée, par délégation du Premier ministre, sous l’autorité du ministre chargé du logement. Elle est chargée de fixer les orientations de la politique gouvernementale en matière de développement de l’offre de logement, en particulier la politique de développement de la ressource foncière.

La Délégation à l’action foncière (DAF) du MEEDDAT a été créée en 2005 à la suite du rapport Pommelet d’octobre 2003. Son département foncier est chargé de mobiliser le foncier inutile du ministère et de la SNCF, RFF et de la RATP, afin de favoriser l’offre de logement, notamment logement social. Son département immobilier joue le rôle de direction immobilière du MEEDDAT.

La Commission interministérielle de la politique immobilière de l’État (CIPI) a été créée en 1992 et gère les investissements immobiliers des parties communes des cités administratives.

On peut citer également la Mission d’appui aux partenariats public-privé. Un contrôle strict des partenariats public-privé est nécessaire, comme le montrent les critiques de la Cour des comptes dans son rapport public annuel (2008) sur le pôle de renseignement de Levallois Perret. Il faut éviter un coût de la ressource financière supérieur au coût sur crédits budgétaires.

On peut encore songer, pour des opérations locales, aux offices HLM et aux entreprises sociales pour l’habitat.

Quelle que soit la qualité de ces différents « outils », vos Rapporteurs considèrent cependant que l’on ne peut se passer d’une autorité centrale bien établie.

Enfin, comme cela sera détaillé ci-après (partie II - B), plusieurs ministères ont constitué ou sont en train de créer des structures ad hoc de gestion d’une partie du parc immobilier : Défense, Justice, Affaires étrangères, Culture… Il s’agit clairement de manœuvres de contournement des disciplines établies par la nouvelle politique immobilière de l’État. Ainsi les ministères de la Culture et de la Justice multiplient les structures chargées des grands chantiers culturels, judiciaires ou pénitentiaires. Vos Rapporteurs estiment que l’on pourrait envisager à la place la création d’un opérateur chargé de la mutualisation de la maîtrise d’ouvrage et ayant vocation à remplacer les multiples structures ministérielles ad hoc (Établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturel - EMOC, Agence publique pour l’immobilier de la justice - APIJ, etc.).

Dans le cadre d’une stratégie globale pilotée au niveau central par lui, le service France Domaine peut s’appuyer certes sur des compétences et des organismes publics spécialisés sur des missions spécifiques ou des segments particuliers du parc immobilier. Mais cela suppose un pilotage fort de France Domaine, qui doit rester maître de la stratégie. Il faudrait s’assurer que France Domaine soit présent dans les conseils d’administration de tous ces organismes et exerce effectivement son rôle de pilotage d’ensemble. Devra évidemment être évitée le maintien ou la création de foncières ministérielles, qui seraient contraires à la logique de gestion unique et empêcherait les arbitrages transversaux et la mutualisation des moyens.

On ne peut nier le fait que le service France Domaine ne pourra pas tout faire seul. France Domaine pourrait tisser des liens avec des opérateurs de marché, publics ou privés, pour aider l’État à étudier, concevoir, réaliser des opérations spécifiques (SOVAFIM, filiales de la Caisse des dépôts, CB Richard Ellis, Jones Lang LaSalle, IPD...). Ainsi la SNI (groupe Caisse des Dépôts) gère depuis de nombreuses années le parc des logements de fonction des militaires. ICADE (également groupe Caisse des Dépôts) a monté plusieurs opérations de partenariat public privé (PPP) avec différents ministères. La SOVAFIM peut jouer un rôle utile en matière de cessions ou de portage de la propriété publique (par exemple le projet en cours sur l’ex siège de l’ONIC qui deviendrait le futur siège de la Maison de la Francophonie). Le service France Domaine devrait dresser une cartographie des opérateurs de marché qui pourraient ainsi aider l’État, avec une typologie des missions qui pourraient leur être confiées.

Le service France Domaine doit garder le pilotage et la définition de la stratégie, il peut recourir à des opérateurs de marché pour exécuter au niveau opérationnel ses décisions, il assure le contrôle de l’activité exercée par ses opérateurs. Vos Rapporteurs ne peuvent que regretter a posteriori que l’on n’ait pas disposé de tels outils de portage, lors de la cession de l’ancien immeuble de la rue de l’Imprimerie nationale rue de la Convention. On peut penser à un large recours à des opérateurs de marché pour autant que ceux-ci soient mis en concurrence, conformément à la législation en la matière.

Proposition n° 3 : Le service France Domaine doit mener à bien la réforme interne lui permettant de remplir le rôle de « bras séculier » de l’État. Son statut doit évoluer pour lui donner une plus grande autonomie et un niveau de rattachement propre à lui assurer une autorité suffisante face aux différents ministères. Il doit renforcer son contrôle sur les multiples structures publiques qui s’occupent d’immobilier de l’État et s’aider d’opérateurs de marché publics et privés dans le montage des opérations immobilières.

3.– Le Conseil de l’immobilier de l’État doit affirmer son rôle de conseil de surveillance

Tous deux membres du Conseil de l’immobilier de l’État (CIE), vos deux Rapporteurs ont eu le sentiment de constater au cours des derniers mois que ce conseil s’épuisait en alertes et signalements de dysfonctionnements dans la gestion immobilière des ministères. On relèvera ainsi le courrier de M. Georges Tron, président du CIE, au Premier ministre du 23 mars 2007 s’inquiétant du projet alors en cours de rachat par l’État de l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale, avec une plus-value qui s’annonçait déjà importante pour le groupe Carlyle. Précédemment en 2006, les auditions des ministères sur leurs schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) avaient permis de signaler au ministre du Budget leur caractère incomplet (partie stratégie très inférieure à la parte diagnostic) et le risque de certains projets envisagés par des ministères qui pouvaient être en contradiction avec les orientations de la nouvelle politique (rénovation et occupation de l’immeuble du ministère de l’Écologie au 20 avenue de Ségur ; rachat par le ministère de l’Agriculture de l’immeuble du 3 rue Barbet de Jouy ; relocalisation de la direction de la Musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) du ministère de la Culture ; projet de concentration des services du ministère de l’Équipement sur un nouveau site du quartier de La Défense…).

Le CIE a également plusieurs fois attiré l’attention du ministre du Budget sur la priorité que constitue la définition d’une stratégie immobilière de l’État, au niveau global, ainsi que d’une politique d’entretien préventif des immeubles de l’État. Ni l’une ni l’autre ne sont encore mises en œuvre de façon satisfaisante⁽⁶⁾. Le CIE a en outre signalé de façon claire au ministre du Budget Éric Woerth, en septembre 2007, quelques mois après son entrée en fonction, que la réforme était « au milieu du gué », indiquant par là même les pistes permettant de la parachever.

M. Éric Woerth a alors proposé que le CIE puisse émettre un avis préalable pour toutes les principales opérations d’acquisition, de cession ou de prise à bail. La procédure a commencé au début de l’année 2008 de façon informelle. Des seuils de compétence seraient définis. Seraient ainsi soumises à l’avis préalable du CIE les opérations :

– d’acquisition ou de cession d’immeubles d’une valeur supérieure à 2 millions d’euros HT HC en région Île de France ou à 1 million d’euros HT HC en province ;

– de prise à bail d’immeubles d’une valeur annuelle supérieure à 1 million d’euros HT HC en région Île de France ou à 0,5 million d’euros HT HC en province.

Le CIE se verrait accorder un délai de quinze jours pour rendre son avis. La confidentialité pourrait être invoquée par le ministre du Budget sur certaines opérations dont les informations ne doivent pas être portées à la connaissance des opérateurs du marché.

La formalisation de cette nouvelle compétence nécessite une circulaire ou un décret. Elle est actuellement encore l’objet de discussion, en raison des interrogations sur le positionnement du CIE. La discussion engagée sur ce sujet sous l’autorité du Premier ministre achoppe sur le point de savoir s’il est réellement opportun que le CIE excède un rôle de simple conseil pour s’introduire dans le processus formel de décision de l’État. Le débat n’est pas encore tranché.

La mise en œuvre informelle de cette procédure a permis au CIE d’attirer l’attention du ministre du Budget sur les conditions de renouvellement du bail de l’immeuble du boulevard des Italiens pour le pôle financier du tribunal de grande instance de Paris (augmentation de 30 %). Elle a également été l’occasion pour le CIE de se prononcer contre la relocalisation de la DMDTS du ministère de la Culture dans un des quartiers les plus chers de Paris. Ces deux avis négatifs n’ont cependant pas été suivis par le Gouvernement. D’autres opérations ont été jugées acceptables sous réserve du respect de certaines conditions.

Vos Rapporteurs estiment que cette procédure d’avis préalable est nécessaire pour instaurer un minimum de transparence des principales opérations immobilières de l’État.

Proposition n° 4 : Le Conseil de l’immobilier de l’État doit poursuivre son rôle d’orientation et de contrôle, notamment en rendant des avis préalables sur les principales opérations immobilières de l’État. Il pourra devenir le « conseil de surveillance » du service France Domaine au statut rénové.

B.– LES MINISTÈRES ONT ENCORE TENDANCE À SE COMPORTER EN QUASI-PROPRÉTAIRES

Force est de constater que les ministères tendent à se réapproprier la gestion de leur immobilier, faute de volonté politique et en tirant parti des insuffisances du service France Domaine.

1.– Les réticences dans l’application des disciplines communes

La mise en place du propriétaire unique rencontre des difficultés sérieuses. Les ministères continuent pour une large part à se comporter en quasi-propriétaires. Ils montrent une forte réticence à la réduction de leurs pouvoirs sur leur immobilier. Ils marquent ainsi une volonté plus ou moins affirmée de résister à la réforme. Ils se sont opposés jusqu’ici avec succès à l’abrogation du régime de l’affectation. M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, déclarait devant la MEC le 24 janvier 2008 : « si France Domaine essaie d’être un « bras armé », il n’est pas un « bras séculier » : le débat culturel est extrêmement fort, les administrations gestionnaires n’acceptant pas de se voir déposséder de leur sentiment de propriété au bénéfice de France Domaine. (…) De manière générale, France Domaine peut rencontrer des difficultés à formuler un avis pertinent, car il est parfois délicat d’obtenir les informations nécessaires à sa formulation de la part de l’administration gestionnaire. (…) On peut comprendre qu’une administration gestionnaire ait le sentiment de puiser dans sa chair vive lorsqu’elle mobilise les crédits qui permettent de réaliser une opération immobilière et qu’elle s’en sente ensuite propriétaire. Maintenant, il lui est dit, du jour au lendemain, qu’elle n’est plus que locataire. Il est normal que cela ne se passe pas tout seul. »

Le point de vue d’un ministère a été résumé par la déclaration de M. Bertrand Munch, directeur de l’Évaluation, de la performance des affaires financières et immobilières au ministère de l’Intérieur : « il ne faut cependant pas s’attendre à ce que les ministères deviennent passifs et se comportent comme des locataires moyens d’immeubles parisiens qui se font berner par leur syndic. Ce serait d’ailleurs déplorable. Notre premier problème dans l’immobilier parisien, comme ailleurs, c’est de loger nos troupes, de les faire travailler et d’utiliser l’argent sur l’immobilier, sur le fonctionnement et sur la masse salariale de manière la plus efficace possible. Entre le postulat et la réalité, il y a un grand chemin. Toutefois je peux témoigner que, en deux ans, nos relations avec France Domaine sur ce plan ont radicalement changé. (…) Sur les décisions structurantes comme celles concernant l’administration centrale, il me semble naturel que ce soit le ministre compétent qui définisse les lieux d’implantation de ses services, car cette implantation est un élément d’efficacité. » Ce point de vue qui pour une fois a été exprimé avec franchise et courage est sans doute très répandu parmi les ministères. Seuls les ministères sociaux (Santé et Travail) souhaitent sincèrement et publiquement la montée en puissance du service France Domaine, sans doute parce que ce sont des ministères de création « récente » et donc « pauvres » en matière immobilière, et qu’ils ont compris qu’ils ont tout à gagner à une mutualisation.

M. Bertrand Munch reconnaissait en outre qu’il fallait « sortir d’une gestion événementielle des problèmes immobiliers » et que « s’il y a un sujet qui doit être traité sur un ensemble territorial cohérent – par exemple, une région –, c’est bien l’immobilier. Ce n’est pas entre la direction de la Jeunesse et des sports de Lille et celle de Perpignan qu’on optimisera celui-ci, mais bien, à Lyon, par exemple, entre la direction de la Jeunesse et des sports et la direction du Travail. On a besoin de trouver un réceptacle territorial, dans lequel s’articule l’action du couple France Domaine-TPG et préfet. »

Ainsi M. Paul-Henri Watine, TPG de la région Rhône Alpes, déclarait devant la MEC le 24 janvier 2008 que : « d’une certaine manière, nous sommes les seuls, avec la préfecture, à savoir qu’il y a une nouvelle politique immobilière de l’État. Nos interlocuteurs sont dans la position de propriétaires ayant acquis leur maison il y a cinq ans ou même davantage auxquels un notaire vient déclarer qu’il est désormais le propriétaire de leurs biens et qu’ils doivent lui payer un loyer. Les chefs de service régionaux et départementaux n’ont reçu ou disent n’avoir reçu aucune information sur les évolutions intervenues. » M. Alain Espinasse, SGAR-adjoint de la même région, déclarait que : « à l’exception très notable du ministère de l’Intérieur et de l’appui local des services de M. Watine, il n’y a eu aucune instruction des ministères sur la politique de gestion immobilière. »

Par ailleurs M. Bertrand Renaudeau d’Arc, Directeur CBRE, témoignait du fait qu’ « en général, nous sommes missionnés à la fois par l’utilisateur et par France Domaine, si bien que nous avons deux cahiers des charges et deux sources d’information parallèles. » Ces cahiers des charges sont contradictoires « puisque l’utilisateur et France Domaine n’ont pas la même stratégie et qu’ils n’entretiennent pas, nous semble-t-il, de contacts directs. (…) Un flou artistique entoure ces "saisines" puisqu’il n’y a pas de contrat. Nous travaillons deux fois sur la même problématique, sans contrat précis. Il n’y a pas de saisine officielle. Le fait d’avoir deux interlocuteurs n’est pas, en soi, problématique : il nous arrive de rencontrer la même situation dans le privé. L’État ne fait pas exception. Ce qui fait obstacle, c’est l’expression de besoins contradictoires ou d’orientations différentes. »

On a vu que la responsabilisation des ministères passe par l’affirmation d’une direction immobilière unique sous l’autorité directe du secrétaire général pour l’administration. Si les différents ministères ont tous créé de telles directions immobilières, leur autorité reste encore à affirmer face aux grandes directions générales. Au niveau déconcentré, l’audition de la MEC du 24 janvier 2008 a montré l’absence d’instructions de certains ministères pour mettre en œuvre la réforme.

La LOLF a permis le changement culturel qui fait que l’on ne juge plus les politiques publiques sur les crédits budgétaires mais sur les résultats. Mais les ministères continuent à penser que leur puissance se mesure au nombre de leurs effectifs et à leur parc immobilier.

Plusieurs ministères ont invoqué devant la MEC des spécificités : affaires militaires à la Défense, patrimoine historique ou culturel au ministère de la Culture… Lors de ces auditions, les interventions laissaient entendre que « l’on va le faire », « on ne pouvait pas le faire avant », « on est en train de le faire », « on le fait sans donner de chiffres précis »….

Nous avons vu que plusieurs ministères ont manœuvré pour court-circuiter directement auprès du Premier ministre les décisions d’acquisition, de prise à bail. Un véritable « bras de fer » est engagé avec certaines administrations.

La multiplication des structures ministérielles ad hoc, telles que la Mission de réalisation des actifs immobiliers de la Défense (MRAI), l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) ou la Commission chargée de donner un avis sur les opérations immobilières de l’État à l’étranger (CIM), est une des ripostes des ministères pour tenter de se soustraire aux nouvelles disciplines.

Plusieurs ministères ont ainsi créé des établissements publics en charge de la maîtrise d’ouvrage :

– Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) – ex AMOTJ (prisons, tribunaux, notamment reconversions, constructions pour faire face aux conséquences de suite de la réforme de la carte judiciaire), précitée ;

– EMOC (Établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturel), créé en 1998 par fusion de l’établissement public du grand Louvre et de la mission interministérielle des grands travaux de l’État. Son rôle est d’assurer la maîtrise d’ouvrage des opérations de construction et de travaux des immeubles hébergeant des activités relevant du ministère de la Culture ;

– MNAIH (Mission nationale d’appui à l’investissement hospitalier) créée en 2003 pour accompagner le programme de rénovation du patrimoine hospitalier. Les ministères sociaux auditionnés par la MEC ont indiqué qu’ils pouvaient également s’appuyer sur ses compétences pour des réalisations sur des immeubles des services déconcentrés de l’État.

– Centre des monuments nationaux et Établissement public du Grand Palais.

D’autres ministères ont créé crée des structures ad hoc qui échappent en grande partie à l’autorité de France Domaine :

– la MRAI est chargée de céder les biens immobiliers devenus inutiles aux armées. Elle réalise à partir d’un parc de biens composites (forts, casernes, terrains, usines, dépôts, bases militaires…) un rythme annuel de 50 millions d’euros de cessions ;

– la Commission chargée de donner un avis sur les opérations immobilières de l’État à l’étranger (CIM). Cette commission pourrait être transformée en « foncière » gérant les biens de l’État à l’étranger dans le cadre de la RGPP.

Vos Rapporteurs estiment que les fonctions de ces différents organismes doivent être exercées pour le compte du propriétaire, et les conséquences devront en être tirées pour le mode de gouvernance, les règles de gestion et leur financement. Le mode de rattachement aux ministères de ces structures, ainsi que leur lien avec France Domaine devra être clarifié.

Proposition n° 5 : Le Gouvernement doit veiller à ce que la nouvelle politique immobilière de l’État, de nature interministérielle mais mise en œuvre par le ministère du Budget, soit appliquée pleinement et sans réticences par l’ensemble des ministères.

2.– Plusieurs exemples mettent en évidence des résistances à la réforme

Les auditions menées dans le cadre de la MEC ont permis de scruter plus particulièrement la gestion immobilière de certains ministères⁽⁷⁾. Plusieurs ministères invoquent de façon récurrente leurs spécificités ou des particularismes pour justifier leur réticence à s’intégrer totalement dans les orientations de la nouvelle politique.

Ainsi le ministère de la Défense met en avant la nature militaire de ses biens immobiliers. On peut noter que ses immeubles à usage de bureau ne sont pas de nature différente de ceux des autres ministères civils. L’immobilier militaire (casernes, terrains, équipement…) aussi spécifique qu’il soit, ne doit pas non plus être totalement exonéré d’une logique de performance et de réduction des coûts. Ce ministère, qui représente plus de 40 % du parc immobilier de l’État, jouit d’un régime dérogatoire avec un retour de 100 % sur les produits des cessions. La raison invoquée est le financement de la loi de programmation militaire. Mais après tout les autres ministères ont des demandes financières tout autant justifiées.

Le ministère de la Défense a créé une structure particulière chargée des cessions, la MRAI, et porte maintenant le projet de création d’une « société foncière » qui appuierait la MRAI pour les opérations que l’on peut mener plus rapidement. Certes la MRAI dispose d’une maîtrise utile des processus de cession de terrains et bâtiment militaires désaffectés, avec souvent des opérations de dépollution lourdes, en concertation avec les collectivités locales pour leur utilisation ultérieure. Mais ces structures échappent au contrôle du service France Domaine. En l’état, la remise sur le marché d’un bien militaire se fait sans que l’on étudie si un autre ministère en aurait l’utilité. La Commission des finances a demandé à la Cour des comptes une enquête en application de l’article 58-2° de la LOLF, enquête qui lui a été remise le 15 octobre dernier ⁽⁸⁾. La Cour note qu’il ne faut pas moins de six années pour dérouler les multiples étapes de la procédure de cession d’un bien immobilier militaire.

Enfin le conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a proposé de créer un « Pentagone à la française » dans le quartier Balard de Paris, projet qui serait totalement financé par des cessions de biens domaniaux.

Le ministère des Affaires étrangères et européennes a racheté l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale situé au 27 rue de la Convention pour un coût d’achat de 325 millions d’euros hors taxe plus les loyers intercalaires de l’avenue Kléber (30 millions d’euros) et des travaux complémentaires dont le montant total n’est pas encore connu (31 millions ont été sollicités à ce jour). Ce ministère a occulté son projet lorsqu’il avait présenté son SPSI au CIE au cours de sa réunion du 12 décembre 2006. Vos Rapporteurs ont eu la confirmation, lors de l’audition le 16 avril dernier de M. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et européennes, que le ministère étudiait le projet de construire un nouveau centre de conférences internationales sous l’esplanade des Invalides. Or l’immeuble de la rue de la Convention dispose déjà d’un centre de conférence « ministériel » et l’on devrait étudier en priorité les possibilités d’adaptation pour qu’il reçoive les grandes conférences internationales. Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a proposé la création d’une « foncière » gérant les biens de l’État à l’étranger (ambassades, missions économiques, établissements culturels…). Si cette décision va effectivement dans le sens d’une plus grande responsabilisation, il faudra s’assurer que cette foncière soit placée sous l’autorité du service France Domaine. On peut se demander si le ministère des Affaires étrangères et européennes a définitivement tourné la page de sa gestion passée, « versée dans les excès du "beau geste architectural" et d’une politique de grandeur immobilière »⁽⁹⁾.

Le ministère de la Culture et de la communication a sollicité et obtenu l’arbitrage du Premier ministre pour reloger la direction de la Musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) rue Beaubourg, contre l’avis du CIE et contre l’opinion exprimée par les députés présents lors de l’audition des représentants de ce ministère par la MEC. Cet arbitrage ex nihilo du Premier ministre court-circuite le processus décisionnel qui avait été mis en place. Et la location de l’immeuble du Louvre des Antiquaires, qui avait été refusé en son temps à la DMDTS, serait en passe d’être accordée pour l’Établissement public du musée du Louvre… Le ministère de la Culture insiste sur la dimension « culturelle » de son immobilier, même pour les immeubles à usage de bureaux. Il s’inscrit dans une logique de création, avec ici encore la revendication du « geste architectural », la résille métallique recouvrant l’immeuble de la rue des Bons Enfants en constituant une bonne illustration. Malgré les 70 millions d’euros de travaux effectués dans ce dernier immeuble, ses mauvaises performances immobilières conduisent maintenant le ministère à envisager des adaptations pour en densifier l’utilisation.

Le ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire a prospecté directement le marché immobilier pour trouver un immeuble hébergeant ses services centraux. Son choix s’est porté sur le 103 rue de Grenelle, un des immeubles les plus chers au m² de Paris. La décision du Premier ministre prise par courrier du 17 janvier 2008 de confier au ministre de l’Immigration le mandat de négocier avec le propriétaire du 103 rue de Grenelle est contraire avec tout le dispositif mis en œuvre. Elle court-circuite l’instruction réalisée par le service France Domaine sous l’autorité du ministère du Budget et pose un problème de gouvernance de la nouvelle politique immobilière de l’État.

La rénovation de l’immeuble Ségur-Fontenoy affecté au ministère de la Santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative pose le problème du contrôle de la maîtrise d’ouvrage publique. La MEC a effectué une visite le 1^er avril sur ce site, à laquelle a participé M. Didier Migaud, Président de la commission des Finances, MM. Georges Tron et David Habib, Présidents de la MEC et vos deux Rapporteurs. Le défaut d’une politique d’entretien préventif aboutit maintenant à une opération lourde de rénovation, dont le lancement n’a jamais été avalisé au niveau ministériel, qui est étalée sur de nombreuses années et dont le coût global n’a cessé d’augmenter depuis le début des travaux. Le déplacement de la mission de contrôle a permis d’apprendre que le budget global de cette opération de rénovation, qui était fixé à 166 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2008, serait maintenant de 175 millions d’euros. Selon M. Étienne Marie, directeur de l’Administration générale, du personnel et du budget du ministère de la Santé, « la négociation avec les entreprises soumissionnaires sur les plateaux de bureaux a conduit à cette ultime réévaluation de 9 millions d’euros. »

L’audition des ministères sociaux (Santé et Travail) a en outre mis en évidence le coût immobilier des restructurations administratives successives. Certes ces dernières sont nécessaires, notamment celles intervenant dans le cadre de la RGPP, mais le Gouvernement devra veiller à tendre vers une certaine stabilisation des structures tant ministérielles qu’administratives, afin de limiter ces coûts induits.

Le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire devra réussir le regroupement de ses services centraux. Son projet de construction d’une nouvelle tour du quartier de La Défense, sur un bras délaissé du boulevard circulaire, et pour un coût estimé à environ 700 millions d’euros, devra être minutieusement étudié en le comparant aux autres solutions possibles.

C.– LA STRATÉGIE DE L’ÉTAT PROPRIÉTAIRE EST ENCORE INSUFFISANTE

La fonction de pilotage de l’immobilier de l’État reste encore à structurer.

1.– La définition de la stratégie de performance fait encore défaut

L’immobilier de l’État n’est toujours pas considéré comme une politique d’ensemble avec gestion unifiée. Une vision purement budgétaire et comptable a pris le pas sur une véritable gestion patrimoniale des actifs immobiliers de l’État. La succession de décisions ponctuelles fait encore office de stratégie globale. Le Gouvernement devrait initier une politique de gestion des actifs publics corporels, que ces actifs soient occupés par les ministères ou par les opérateurs de l’État. Les cessions ne doivent être que le résultat d’une analyse économique de la performance immobilière ou bien envisagées dans le cadre d’un schéma stratégique de long terme. Les alternatives à la cession doivent être étudiées, avec par exemple le portage temporaire de la propriété privée par des sociétés comme la SOVAFIM.

La gestion immobilière de l’État nécessite la définition de principes et de grandes orientations. Cette formulation claire de la stratégie fait toujours défaut. On a vu que le CIE a fait des propositions en la matière en présentant au ministre en avril 2008 une contribution de schéma global de l’État propriétaire. Il incombe au service France Domaine de faire ce travail de fond.

Les objectifs de cette stratégie doivent clairement être une diminution des coûts et une amélioration de l’accueil du public et des conditions de travail des agents.

La définition d’une stratégie permet un pilotage unique pour l’ensemble de l’État, et non plus une gestion morcelée par ministère, ou par partie de ministère. Les arbitrages entre les ministères seraient ainsi possibles. Un immeuble qui n’aurait plus d’utilité pourrait être proposé aux autres ministères avant d’envisager la cession, ainsi l’ancien immeuble de l’Imprimerie nationale rue de la Convention ou plus récemment le siège du ministère de la Coopération rue Monsieur.

Le regroupement des services doit être recherché (synergies, coûts de communication et de transport, mutualisation des installations – salles de réunion, documentation…). Les économies ainsi réalisées seraient substantielles. Une étude CBRE/Ineum Consulting réalisée en 2007 pour le CIE a calculé que sur 173 immeubles parisiens, l’économie des coûts de structure, liée à une mutualisation des moyens, pouvait être estimée à 10 % du total en 2011, après trois années de mise en œuvre. Le montant des économies reste stable par la suite sous l’effet d’une politique d’investissement active ayant un effet préventif positif.

Il faut privilégier les locaux banalisés à usage de bureau (polyvalence) et favoriser le développement de plateaux (open space).

Les principes de localisation des immeubles de bureau des services centraux de l’État doivent être établis : quartiers centraux de Paris pour le ministre et son cabinet, périphérie pour les services stratégiques (administratifs, de gestion), première couronne pour les services non stratégiques (techniques, archives, informatique…). Il faut bien sûr tenir compte de l’accès du public pour les services en contact avec les usagers ou administrés. On peut même envisager des implantations en province comme pour l’état civil à Nantes. L’utilisation des technologies de l’information et de la communication permet d’envisager sans problème un éloignement par rapport aux cabinets ministériels, argument maintes fois entendu lors des auditions de la MEC.

Serait également nécessaire la mise en place, en liaison avec les directions immobilières des ministères, d’un dispositif de pilotage et de surveillance des baux conclus par l’État. En particulier devrait être établi un échéancier relatif aux termes des baux, afin que les négociateurs puissent anticiper suffisamment à l’avance ces échéances et conclure avec les bailleurs dans les meilleures conditions, en se rapprochant le plus possible des meilleures pratiques de la profession. L’exemple du renouvellement du bail du pôle financier du TGI de Paris, avec une augmentation de près de 30 % du loyer, et alors que le ministère de la Justice n’avait pas anticipé l’échéance avec le propriétaire, en démontre l’utilité.

La stratégie passe par la définition de normes cibles et mobilisatrices en matière de performance immobilière : réduction des coûts et des surfaces, amélioration de la qualité environnementale, regroupement, localisation, arbitrage propriété/location. Un calendrier de réalisation doit être établi. Les objectifs normatifs vérifiables doivent être traduits en tableau de bord chiffré qui permette de jalonner le chemin parcouru et montre ce qu’il reste à accomplir.

Le choix d’immeubles locatifs et non domaniaux doit couvrir les besoins temporaires et assurer la souplesse nécessaire pour faire face aux réorganisations administratives, dans un contexte de réduction des effectifs de la fonction publique. La propriété domaniale doit couvrir les occupations pérennes par des services qui ont vocation à perdurer. Des solutions alternatives à la propriété peuvent être étudiées : location avec option d’achat, portage en crédit-bail par des structures appropriées en partenariat avec des acteurs du secteur privé. Dans tous les cas les choix opérés devront s’effectuer en adaptation au marché, surtout à Paris ou dans les grandes agglomérations.

Proposition n° 6 : La stratégie de l’État propriétaire, qui fait toujours défaut, devra être définie par le service Fran