INTRODUCTION 5

1.– Des plus-values de recettes fiscales en diminution par rapport à 2006 13

2.– Des recettes non fiscales assez sollicitées 19

3.– Une heureuse surprise du côté des prélèvements sur recettes 20

1.– Développer une gestion pluriannuelle des finances publiques 29

2.– Assurer la maîtrise des dépenses fiscales 31

a) Un enjeu budgétaire croissant mais toujours mal maîtrisé 31

b) Développer des instruments de pilotage 36

EXAMEN EN COMMISSION 41

INTRODUCTION

Sans attendre le dépôt du projet de loi de règlement du budget de 2007 à la fin du mois de mai prochain, le présent rapport d’information entend tirer les premiers enseignements de l’exécution budgétaire de l’année passée.

En 2007, le déficit budgétaire de l’État a atteint 38,4 milliards d’euros, au lieu de 42 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale.

Ce solde a été arrêté le 16 janvier dernier, date de fin de la période complémentaire – désormais limitée à 20 jours par l’article 28 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF) ⁽¹⁾. Comme les années précédentes, le Rapporteur général a porté une attention particulière aux opérations réalisées au cours de cette période complémentaire.

OPÉRATIONS DE PÉRIODE COMPLÉMENTAIRE ^(a)

(en milliards d’euros)

Année	Budget général		Comptes spéciaux		Total		Solde
	Dépenses	Recettes	Dépenses	Recettes	Dépenses	Recettes
1990	9,12	1,15	2,74	2,44	11,87	3,59	– 8,28
1991	9,36	1,37	3,67	0,19	13,04	1,56	– 11,48
1992	11,98	0,88	1,35	1,43	13,33	2,31	– 11,02
1993	10,46	1,69	2,41	0,19	12,87	1,88	– 10,99
1994	12,96	0,65	1,37	0,23	14,33	0,87	– 13,45
1995	10,33	3,64	3,25	0,29	13,58	3,93	– 9,65
1996	7,76	1,24	1,69	0,22	9,45	1,46	– 7,99
1997	6,95	0,82	2,36	0,09	9,31	0,91	– 8,40
1998	7,10	– 0,05	4,01	0,10	11,11	0,05	– 11,06
1999	7,77	– 0,17	2,66	5,04	10,43	4,87	– 5,56
2000	7,14	0,03	1,46	0,35	8,59	0,37	– 8,22
2001	3,92	0,71	2,86	5,45	6,77	6,16	– 0,61
2002	3,77	1,36	2,82	5,65	6,59	7,01	+ 0,43
2003	3,22	1,22	1,84	5,41	5,06	6,63	+ 1,57
2004	2,99	2,30	1,92	5,99	4,91	8,29	+ 3,38
2005	3,62	3,37	0,74	6,42	4,36	9,79	+ 5,44
2006 (b)	4,96	– 4,77	1,87	10,85	6,83	6,08	– 0,75
2007	4,30	3,98	1,67	9,49	5,97	13,46	+ 7,49

(a) Les recettes du budget général sont nettes des prélèvements sur recettes.

(b) Hors régularisation comptable des pensions de décembre 2005.

Sources : SROT, Direction générale de la comptabilité publique.

Il en ressort que la période complémentaire 2007 a porté sur des masses particulièrement importantes : 19,4 milliards d’euros au total, au lieu de 10 à 15 milliards d’euros ces dernières années. Le solde des opérations enregistrées pendant cette période est positif (7,5 milliards d’euros) alors qu’il était constamment négatif dans les années 1990, pour des montants dépassant parfois 10 milliards d’euros.

Les dépenses du budget général effectuées durant cette période, qui avaient assez régulièrement décru depuis le milieu des années 1990, demeurent supérieures à 4 milliards d’euros en janvier 2008. Les plus significatives en volume sont : un versement au titre des charges de la dette de l’État de 473,5 millions d’euros ; des subventions de 438 millions d’euros versées au groupe OSEO (du fait d’un encaissement tardif de recettes de fonds de concours provenant de l’Agence de l’innovation industrielle) ; des dépenses d’environ 350 millions d’euros du programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables pour financer la « prime de Noël », l’hébergement d’urgence ou l’aide alimentaire d’urgence ; le versement au Crédit foncier de France de primes d’épargne logement à hauteur de 220 millions d’euros, correspondant aux crédits ouverts en collectif budgétaire de fin d’année.

Les dépenses des comptes spéciaux sont principalement marquées par le versement de 753 millions d’euros du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État à l’ERAP, en vue du remboursement d’une dette obligataire de cet établissement arrivant à échéance en 2008.

Du côté des recettes du budget général, trois encaissements réalisés pendant la période complémentaire, portés à la connaissance du Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative de fin d’année, méritent d’être signalés :

– l’acompte de 918 millions d’euros versé par EDF au titre de ses dividendes 2007 ;

– la soulte de 640 millions d’euros versée par la SNCF en contrepartie de la reprise par l’État, via la Caisse de la dette publique, de la dette ferroviaire du service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) ⁽²⁾ ;

– le prélèvement supplémentaire de 400 millions d’euros, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, effectué sur la trésorerie du compte de l’État à la COFACE.

Les recettes des comptes spéciaux sont, quant à elles, essentiellement marquées par l’encaissement de 6,7 milliards d’euros par le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, correspondant au remboursement par l’Union européenne d’avances consenties à l’Agence unique de paiement (AUP) dans le cadre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune ⁽³⁾.

Au-delà de ce constat du bon déroulement des opérations réalisées pendant la période complémentaire, l’analyse de l’exécution budgétaire 2007 permet de tirer deux principaux enseignements : d’une part, le déficit budgétaire de l’État a pu être contenu en dépit d’une croissance économique inférieure aux prévisions (1,9 %, au lieu de 2 % à 2,5 %) ⁽⁴⁾ ; d’autre part, la situation encore préoccupante des comptes publics, dont attestent les résultats communiqués par l’INSEE le 28 mars dernier ⁽⁵⁾, nécessite d’approfondir les règles de gouvernance de nos finances publiques.

I.– UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE CONTENU EN DÉPIT
DU RALENTISSEMENT ÉCONOMIQUE

A.– UNE RÉDUCTION INÉDITE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

Deux grands motifs de satisfaction découlent de l’examen de l’exécution des lois de finances pour 2007.

Le premier est le respect de l’enveloppe de dépenses votée par le Parlement : les dépenses nettes du budget général hors fonds de concours ont été inférieures de 50 millions d’euros au plafond fixé en loi de finances initiale.

LE RESPECT DE L’ENVELOPPE DE DÉPENSES VOTÉE PAR LE PARLEMENT (crédits de paiement, en millions d’euros) Crédits approuvés par le Parlement (1) A.- Crédits LFI 266 850 B.- Modifications prises en compte dans le collectif : – ouvertures – 3 899 – annulations + 3 899 – variation nette  0 C.- Prévisions des lois de finances (A + B)  266 850 Modifications réglementaires des crédits D.- Fonds de concours (2) + 3 832 E.- Reports depuis 2006 + 3 990 F.- Crédits ouverts (C + D + E)  274 672 Exécution budgétaire G.- Dépenses nettes totales  270 632 H.- Dépenses nettes hors fonds de concours (G - D) 266 800

(1) Crédits du budget général nets des remboursements et dégrèvements.

(2) Crédits ouverts.

Quoique désormais habituel, un tel résultat est d’autant plus méritoire que le budget 2007 était construit, comme on le verra ci-après, sur une norme d’évolution des dépenses plus ambitieuse que les années précédentes.

Le respect de l’autorisation parlementaire a été permis par une gestion infra-annuelle rigoureuse, caractérisée par :

– l’ « absorption » de 4 milliards d’euros de crédits reportés depuis l’exercice 2006, sans rupture avec la politique de réduction continue des reports mise en œuvre depuis 2002 ⁽⁶⁾ ;

– un usage raisonnable de la régulation budgétaire, aucun « gel » de crédits supplémentaire par rapport à la réserve de précaution initiale de 5,6 milliards d’euros ne s’étant avéré nécessaire ;

– la couverture systématique des besoins nouveaux par des annulations de crédits d’égal montant, qu’il s’agisse de dépenses financées par décret d’avance ou par la loi de finances rectificative de fin d’année.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS PRIS EN COMPTE DANS L’ÉQUILIBRE DES LOIS DE FINANCES EN 2007

(en millions d’euros)

	Crédits LFI	Décrets d’avance			Loi de finances rectificative			Montant final des crédits
		Ouvertures	Annulations	Solde	Ouvertures	Annulations	Solde
Budget général
Crédits bruts	343 310	1 239	1 239	0	6 491	2 859	+ 3 632	346 942
R&D	76 460	–	–	–	3 831	198	+ 3 633	80 093
Crédits nets	266 850	1 239	1 239	0	2 660	2 661	– 1	266 849
Budgets annexes	1 860	–	–	–	49	–	+ 49	1 910
Comptes spéciaux
CAS	53 048	–	–	–	–	432	– 432	52 616
CCF	96 300	–	–	–	–	–	–	96 300

R&D : remboursements et dégrèvements ; CAS : comptes d’affectation spéciale ; CCF : comptes de concours financiers.

Le second motif de satisfaction est, de façon cette fois inédite, la réduction en volume des dépenses de l’État.

Jusqu’à 2006, en effet, la norme de dépense consistait à stabiliser en volume, c’est-à-dire en euros constants, les dépenses nettes du budget général. Pour la première fois, la loi de finances pour 2007 a été construite sur un objectif plus ambitieux de réduction en volume des dépenses : les crédits ont été alloués en fonction d’un rythme d’évolution inférieur d’un point à l’inflation prévisionnelle (1,8 %).

En exécution, cette norme plus exigeante a été respectée : entre 2006 et 2007, les dépenses nettes du budget général n’ont, à périmètre constant, effectivement augmenté que de 0,8 %. Compte tenu d’une inflation constatée en 2007 (1,5 %) plus limitée qu’attendu, les dépenses ont donc diminué de 0,7 % en volume. Concrètement, cela représente une économie de près de 2 milliards d’euros par rapport à ce qu’aurait autorisé la précédente norme de stabilisation en volume.

UNE RÉDUCTION INÉDITE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN EUROS CONSTANTS (crédits de paiement, en millions d’euros) Exercice 2006 (budget général) A.– Dépenses nettes totales  272 887 dont personnel  120 838 dont fonctionnement  37 049 dont investissement  12 706 dont intervention  62 095 dont charges de la dette  38 946 dont pouvoirs publics  872 dont opérations financières  380 B.- Fonds de concours (1)  3 558 C.- Régularisation pensions décembre 2005  3 266 D.- Dépenses nettes hors pensions déc. 2005 (A – B – C) 266 064 Exercice 2007 (budget général) E.- Dépenses nettes totales  270 632 dont personnel  118 352 dont fonctionnement  33 815 dont investissement  13 021 dont intervention  64 623 dont charges de la dette  39 550 dont pouvoirs publics  921 dont opérations financières  350 F.- Fonds de concours (1)  3 832 G.- Dépenses nettes (E – F)  266 800 Évolution des dépenses H.- Changements de périmètre 2006/2007 (2)  – 1 475 I.- Progression 2006/2007 (G – D – H)  + 2 211 soit .......... + 0,8 % en valeur soit (3) – 0,7 % en volume

(1) Crédits ouverts.

(2) Changements de périmètre identifiés dans la charte de budgétisation annexée au PLF 2007
(– 480 millions d’euros), majorés des transferts aux collectivités territoriales effectués par amendement lors de la discussion budgétaire (– 995 millions d’euros).

(3) L’inflation (IPC hors tabac en moyenne annuelle) constatée en 2007 est de 1,5 %, au lieu de 1,8 % prévu en loi de finances initiale.

Toutefois, force est de constater le caractère partiellement artificiel du respect de la norme de dépense en 2007 qui, faute de crédits suffisants, a été obtenu au prix d’une reconstitution des créances des organismes de sécurité sociale sur l’État, à hauteur d’environ 1,8 milliard d’euros pour le seul régime général ⁽⁷⁾. Une telle situation est d’autant plus regrettable que les dettes accumulées par l’État jusqu’à la fin 2006, soit 5,1 milliards d’euros, avaient fait l’objet d’un apurement en octobre dernier.

Ces résultats illustrent la difficulté de la démarche de réduction en volume d’un périmètre de dépenses limité aux crédits nets du budget général. Cette difficulté devrait être croissante dans l’avenir, compte tenu de la forte augmentation tendancielle de la charge de la dette de l’État et des dépenses de pensions (qui, cumulées, progresseront d’environ 4 milliards d’euros chaque année). Sauf à recourir à des expédients critiquables (débudgétisations, sous-budgétisations, mobilisation de ressources extrabudgétaires, etc.), il est donc plus judicieux d’élargir l’assiette de la norme de dépenses et de faire porter les efforts sur l’ensemble des acteurs de la dépense publique.

C’est le choix opéré dans la loi de finances pour 2008 pour la présente législature, dont la stratégie budgétaire consiste à stabiliser en volume une enveloppe de dépenses élargie aux prélèvements sur recettes – au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales – et aux nouvelles affectations de ressources à des opérateurs de l’État ⁽⁸⁾.

L’exécution budgétaire 2007 montre que le succès de cette maîtrise accrue de la dépense ne pourra être au rendez-vous – a fortiori dans un cadre pluriannnuel ⁽⁹⁾ – qu’à la condition de progresser davantage dans le bon calibrage des dotations budgétaires initiales.

B.– UN MOINDRE SURPLUS DE RECETTES

Un moindre surplus de recettes LFI (en millions d’euros) A.– Recettes fiscales nettes 265 733 Recettes fiscales brutes 342 193 Remboursements et dégrèvements 76 460 B.– Recettes non fiscales 26 956 C.– Prélèvements sur recettes 68 147 D.– Fonds de concours 4 249 E.– Ressources nettes du budget général (A + B – C + D) 228 791 LFR (variation par rapport à la LFI, en milliards d'euros) A.– Recettes fiscales nettes + 1,45 Dont IS net + 5,21 TVA nette – 2,39 IR – 0,29 TIPP – 0,54 ISF + 0,57 droits de mutation – 0,10 B.– Recettes non fiscales + 0,5 Produit des participations de l’État + 0,74 Produit des jeux + 0,15 C.– Prélèvements sur recettes – 1,98 Collectivités territoriales – 0,12 Union Européenne – 1,86 D.– Fonds de concours 0 E.– Ressources nettes du budget général (A + B – C + D) + 3,92 TOTAL LFR (en millions d’euros) 232 716 Exécution (variation par rapport à la LFR, en milliards d'euros) A.– Recettes fiscales nettes – 0,47 Dont IS net – 0,28 TVA nette + 0,41 IR – 0,46 droits de mutation + 0,71 B.– Recettes non fiscales + 1,22 Produit des participations de l’État – 0,02 Produit des jeux + 0,16 C.– Prélèvements sur recettes + 0,61 Collectivités territoriales + 0,27 Communauté européenne – 0,34 D.– Fonds de concours – 0,41 E.– Ressources nettes du budget général (A + B – C + D) – 0,27 TOTAL (en millions d’euros) 232 442 Progression des recettes nettes de la LFI à l’exécution (y compris fonds de concours) (en millions d’euros)  + 3,65 Progression des recettes nettes de la LFI à l’exécution (hors fonds de concours) (en millions d’euros)  + 4,1 soit + 1,8 % en valeur ou  0,3 % en volume

1.– Des plus-values de recettes fiscales en diminution par rapport à 2006

● L’évolution globale

Le montant total des recettes fiscales nettes en exécution a atteint 266 711 millions d’euros, soit un montant inférieur de 1,18 milliard d’euros au montant atteint en 2006.

Ce montant est proche de celui de 265 733 millions d’euros qui était prévu dans la loi n° 2006–1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 (+ 978 millions d’euros). Pour autant, l’évolution des recettes fiscales au cours de l’exercice 2007 s’est éloignée du chemin initialement tracé en loi de finances initiale. La proximité des chiffres cache deux phénomènes opposés qui se sont compensés.

L'exécution 2007 a bénéficié d'une évolution tendancielle des recettes fiscales plus dynamique qu’anticipée en loi de finances (+ 6,8 milliards d’euros environ).

En revanche, l’impact des mesures nouvelles prises antérieurement à la loi de finances pour 2007 a été sous-évalué. Chiffré à – 6,8 milliards d’euros en loi de finances initiale, il est passé en exécution, d’après les premières estimations, à
– 10,7 milliards d’euros, soit un coût supplémentaire de 3,9 milliards d’euros. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, les erreurs de prévision ont plus particulièrement porté sur le chiffrage de la mesure nouvelle « 5^ème acompte » d’IS et le crédit d’impôt développement durable.

À ces erreurs de prévision s’est ajouté le coût des mesures nouvelles et des transferts de recettes adoptés après la loi de finances pour 2007 et ayant un impact sur l’exercice 2007. La loi de finances pour 2007 avait prévu environ 4,9 milliards d’euros de mesures nouvelles et transferts de recettes ⁽¹⁰⁾, ce chiffre est passé à 7,5 milliards d’euros, soit un coût supplémentaire de 2,6 milliards d’euros.

La loi n° 2007–123 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (dite loi TEPA) a eu un coût limité en 2007, à hauteur d’environ 740 millions d’euros, (124 millions d’euros au titre des droits de succession, 233 millions au titre des droits de donation, 380 millions au titre des transferts complémentaires de recettes effectués au bénéfice de la sécurité sociale dans le cadre de la compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires prévus par la loi de finances rectificative pour 2007).

La loi n° 2007–290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a eu un impact très limité en matière de TVA (– 30 millions d’euros).

La loi de finances rectificative pour 2007 a eu un coût d’environ 1 milliard d’euros, hors effet de la compensation de charges liée au TEPA (– 83 millions d’euros de transfert supplémentaire de TIPP aux régions, – 61 millions d’euros de transfert supplémentaire de taxe sur les conventions d’assurance aux départements, - 886 millions d’euros au titre du transfert de la totalité de la taxe sur les salaires et du transfert supplémentaire de droits tabac à la sécurité sociale).

Le tableau ci-après retrace les grandes lignes de l’évolution des recettes fiscales en 2007.

ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES EN 2007

	Scénario du PLF 2007	Scénario de la LFI 2007	Résultat constaté
Taux de croissance du PIB en volume	2,25 %	2,25 %	1,9 %
Base Recettes fiscales 2006 brutes	Prévues en PLF : 335,0 Md€	Prévues en PLF : 335,0 Md€	Effectivement constatées pour 2006 : 340,1 Md€
Base Recettes fiscales 2006 nettes	prévues en PLF : 262,8 Md€	prévues en PLF : 262,8 Md€	Effectivement constatées pour 2006 : 267,9 Md€
Croissance spontanée des recettes fiscales nettes :	+ 14,6 Md€	+ 14,6 Md€	+ 16,4 Md€
Mesures nouvelles	Mesures de périmètre : – 2,6 Md€	Mesures de périmètre : – 3,7 Md€	Mesures de périmètre : – 5,4 Md€
	Mesures nouvelles : – 7,7 Md€	Mesures nouvelles : – 8,0 Md€	Mesures nouvelles : – 12,1 Md€
Solde de croissance des recettes fiscales nettes par rapport à l’exécution 2006	+ 4,2 Md€	+ 3,0 Md€	– 1,2 Md€
Total recettes fiscales nettes 2007	267,2	265,7	266,7

L’élasticité des recettes fiscales s’établirait à 1,4 pour 2007 selon les premières estimations effectuées par direction générale du trésor et de la politique économique.

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES

Année	Élasticité prévue en PLF	Élasticité constatée	Écart
2002	1,0	– 0,1	– 1,1
2003	0,9	0,2	– 0,7
2004	0,7	1,7	+ 1,0
2005	1,5	1,3	– 0,2
2006	1,2	2,0	+ 0,8
2007	1,3	1,4 (11)	+ 0,1

Le coût en exécution des mesures nouvelles (prises avant et après le projet de loi de finances 2007) figure dans le tableau ci-après.

COÛT DES MESURES NOUVELLES EN EXÉCUTION 2007

TOTAL MESURES NOUVELLES	– 12,1
Explication détaillée des 12,1Md€ de mesures nouvelles :
IR
Réforme du barème de l’IR (LFI 2006)	– 4,4
Hausse de la PPE (LFI 2006 et LFI 2007)	– 1,0
Crédit d’impôt développement durable (LFI 2006)	– 0,9
Crédit d’impôt garde d’enfants hors domicile (LFI 2006)	– 0,5
IS
Aménagement du régime des acomptes d'IS (LFR 2005, LFR 2006, LFI 2007)	– 2,9
Abaissement du taux réduit sur les plus-values à long terme (LFR 2004)	– 0,9
Crédit impôt recherche (LFI 2006)	– 0,2
Modification du barème, suppression de l’imputation de l’IFA sur l’IS en contrepartie d’une déduction en charges (*) (LFI 2006)	– 0,2
Sociétés d’investissements immobiliers cotées : Exonération d’IS sur les bénéfices et plus-values sous la condition d'en distribuer une fraction (LFI 2003)	– 0,3
Déductibilité de la hausse C3S (LFSS 2006)	0,2
Autres
Suppression de la CRL (LFI 2006)	– 0,7
Allègements des droits de successions (Loi TEPA)	– 0,1
Allègements des droits de donation (Loi TEPA)	– 0,3
ISF (LFI 2005 et LFI 2007)	– 0,1
Bouclier fiscal (LFI 2007)	– 0,2
Autres	0,3
(*) Au 31 janvier 2008, près de 187 millions de restitutions ont été opérés au titre du bouclier fiscal 2007 à 10 250 contribuables.

Source : Direction du budget

Le tableau ci-après fait apparaître pour les principaux impôts les écarts entre les prévisions de la loi de finances pour 2007 et l’exécution.

ÉVOLUTION DES PRINCIPALES RECETTES FISCALES EN 2007

	Révisé 2006 figurant au PLF 2007 (A)	Exécution 2006 (B)	LFI 2007	Mesures nouvelles décidées après la LFI 2007	Changements de périmètre décidés après la LFI 2007	Écart de prévisions (1)	Dont effet base (B-A)	Exécution 2007
Impôt sur le revenu (yc CRL)	58 180	58 619	57 057			– 753	439	56 304
Autres impôts d'État sur rôle	6 080	6 300	6 200			27	220	6 227
Impôt brut sur les sociétés (yc CSB et CRL)	54 020	58 373	55 480			7 783	4 353	63 263
Impôt net sur les sociétés (yc CSB et CRL)	44 570	48 949	46 030			5 001	4 379	51 031
Autres impôts directs et taxes assimilées	10 013	10 426	10 592		– 532	698	413	11 290
TIPP part État	19 300	18 870	18 005		– 144	– 573	– 430	17 288
TVA brute	166 100	166 268	174 786	– 30 (2)		– 834	168	173 922
TVA nette	127 400	127 090	133 486	– 30		– 1 947	– 310	131 509
Enreg, timbre, autres contributions et taxes ind.	21 263	21 276	20 153	– 357 (3)	– 1 066 (4)	685	13	19 415
Remboursements et dégrèvements (hors IS et TVA)	– 23 968	– 23 637	– 25 710			– 767	331	– 26 477
RECETTES FISCALES NETTES	262 838	267 893	265 813	– 387	– 1 742	3 030	5 055	266 711

(1) : + : sous-estimation // - : sur-estimation

(2) : Loi droit opposable au logement

(3) : Loi TEPA

(4) : Y compris 303 millions d’euros de droit de timbre PMU supprimé et basculé en RNF

Source : Direction du budget et DGCP.

Sans entrer dans le détail de l’évolution des recettes fiscales nettes qui sera analysé dans le cadre de l’examen de la loi de règlement, le Rapporteur général tient à retracer ici l’évolution des principaux impôts.

● L’impôt sur le revenu

Les recettes nettes d’impôt sur le revenu ⁽¹²⁾ d’un montant de 50 033 millions d’euros se sont avérées inférieures de 1,5 milliard d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale (et de 461 millions d’euros par rapport aux prévisions révisées de la loi de finances rectificative pour 2007).

L’écart de prévision, qui provient pour un tiers de moindres émissions et deux tiers d’une augmentation des remboursements, s’explique principalement par une mauvaise anticipation du coût de la PPE et de certains crédits d’impôts. Ainsi, le coût de la PPE a augmenté de 530 millions d’euros entre la prévision de la loi de finances initiale et l’exécution tandis que le coût du crédit d’impôt développement durable s’est accru d’environ 900 millions d’euros.

Le tableau ci-après décompose pour l’année 2007 et les seuls revenus 2006 l’évolution de l’impôt sur le revenu en isolant le coût des réductions et des crédits d’impôts ainsi que de la PPE. Il illustre bien la part croissante prise par ces dépenses fiscales auxquelles il conviendrait d’ajouter les dépenses fiscales intervenant en amont du barème.

ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN 2007

(en millions d’euros)

(À partir des émissions d’impôt sur le revenu)	Montants
Impôt avant réductions d'impôt	56 566
Total des réductions d'impôt	5 248
Impôt après réductions d'impôt	51 318
impôt avant crédits d'impôt *	54 515
Montant des crédits d'impôt hors PPE	4 116
Prime pour l'emploi	4 529
Montant total des crédits d'impôt	8 645
Impôt total dû	45 870
* Y compris impôt à taux proportionnel, acomptes PPE, CRL, taxe sur les agents d'assurance. Ces facteurs ne sont pas pris en compte dans la ligne précédente.
Source : Fichier des déclarations de revenus 2006 taxées jusqu’à la 6ème émission

● L’impôt sur les sociétés

Les recettes nettes d’impôt sur les sociétés ont atteint en exécution un montant très supérieur aux prévisions de la loi de finance initiale, 51 031 millions d’euros, mais conformes aux prévisions de la loi de finances rectificative pour 2007. Les prévisions d’impôt sur les sociétés de la loi de finances pour 2007 ont été finalisées au cours du mois de septembre 2006, en l’absence d’information sur le montant des 4^ème et 5^ème acomptes versés en décembre 2006. Or, ces acomptes ont été bien meilleurs qu’anticipés. Les données précises de l’exécution 2006 ont pu être intégrées dans les prévisions 2007 associées à la loi de finances rectificative pour 2007. L’écart par rapport à la loi de finances rectificative (- 300 millions d’euros) reste faible au regard du niveau des sommes en jeu et de la grande volatilité qui caractérise les montants versés au titre du 4^ème et du 5^ème acomptes.

● La TVA

Les recettes nettes de TVA, à 131 509 millions d’euros, sont en retrait sensible par rapport à la prévision associée à la loi de finance initiale (– 2 milliards d’euros), mais en progression par rapport à la prévision associée à la loi de finance rectificative (+ 409 millions d’euros). L’écart par rapport à la prévision initiale s’explique par un taux de croissance en valeur de la consommation des ménages (+ 3,8 %) plus faible que prévu et le nombre élevé de demandes de remboursements de crédits de TVA en début d’année.

● Les recettes de TIPP sont en retrait de 700 millions d’euros par rapport au montant prévu en loi de finances. Cet écart provient pour 100 millions d’un transfert supplémentaire de TIPP aux collectivités territoriales décidé en loi de finances rectificative. Pour le reste, il s’expliquerait par la hausse des prix des produits pétroliers, la douceur de l’hiver et le développement de technologies plus performantes.

RÉPARTITION DE LA TIPP ENTRE BÉNÉFICIAIRES
TIPP	2007
État	17 288
Régions	2 877
Départements RMI	4 821
Total	24 986

Source : Direction du budget

DÉCOMPOSITION DES MISES À LA CONSOMMATION (en millions d’hectolitres)
	2004	2005	2006	2007
Super	10,5	4,5	1,03	ns
Sans plomb	143,3	141,8	135,6	130,2
Évolution en %	– 2,73 %	– 1,1 %	– 4,4 %	– 4 %
Gazole	357,9	364,3	370,6	382,9
Évolution en %	+ 2,6 %	+ 1,8 %	+ 1,7 %	+ 3,3 %
Fioul domestique	187,6	186,2	171,9	152,4
	+ 0,4 %	– 0,75%	– 7,7 %	–11,3 %

Source : Direction du budget

● Les autres recettes fiscales

– Les recettes d’ISF (4 417 millions d’euros) ont augmenté d’environ 571 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (l’écart à la prévision atteint 14,8 %). Le dynamisme des marchés boursiers durant le dernier trimestre de 2006 (environ 10 % de hausse) conjugué au maintien d’une progression du marché immobilier tout au long de l’année 2006 explique cet écart. Le nombre de redevables pour l’année 2007 s’établirait à 527 866.

– Le montant des droits de successions (7 882 millions d’euros) a progressé d’environ 466 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cet écart s’explique ici encore par le dynamisme des marchés boursiers du dernier trimestre 2006 et du premier semestre 2007 et le maintien des prix immobiliers à un haut niveau.

– Hors effet de la loi TEPA, évalué à une baisse de 240 millions d’euros, le montant des droits de donations (1 087 millions d’euros) est en ligne avec les prévisions de la loi de finances initiale.

2.– Des recettes non fiscales assez sollicitées

La loi de finances initiale pour 2007 a prévu un montant de recettes non fiscales de 26 956 millions d’euros, soit une progression de 2 176 millions d’euros (8,8 %) par rapport au montant de recettes non fiscales obtenu en 2006.

En exécution, le montant des recettes non fiscales a atteint 28 680 millions d’euros, soit 1,7 milliards d’euros de plus que prévu (+ 6,4 %).

ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES EN 2007

(en milliers d’euros)

Exécution 2006	PLF 2007	LFR 2007	Exécution 2007
24 779 688	26 956 200	27 455 436	28 679 907

La plus-value d’environ 499 millions d’euros entre la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative provient pour l’essentiel de l’acompte de 923 millions d’euros versé par EDF sur le dividende dû au titre de l’exercice 2007. La plus-value de 1 224 millions d’euros réalisée par rapport à la loi de finances rectificative résulte notamment du versement par la SNCF d’une soulte de 640 millions d’euros intervenu en décembre en contrepartie de la reprise par l’État de la dette du SAAD (service annexe d’amortissement de la dette) et de diverses bonnes surprises (notamment une hausse du produit de la cotisation nationale de péréquation de taxe professionnelle ⁽¹³⁾ pour un montant de 134 millions d’euros, une hausse du produit des autres amendes et condamnations pécuniaires pour 135 millions d’euros, une hausse du produit des jeux exploités par la Française des jeux pour 106 millions d’euros).

3.– Une heureuse surprise du côté des prélèvements sur recettes

Le montant total des prélèvements sur recettes s’est révélé moins élevé que prévu, une plus-value de 1 366 millions d’euros a pu être dégagée grâce à la forte baisse du prélèvement européen.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EN 2007

(en millions d’euros)

	LFI 2007	LFR 2007	Exécution 2007
Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales	– 49 451 400	– 49 368 188	– 49 604 818
Prélèvement sur recettes au profit des communautés européennes	– 18 696 000	– 16 837 700	– 17 176 157
Total	– 68 147 400	– 66 171 643	– 66 780 975

RÉPARTITION DU PRÉLÈVEMENT EUROPÉEN

(en millions d’euros)

Ressources propres traditionnelles	1 776,50
Ressource TVA	4 440,70
Ressource RNB	10 958,90
Total	17 176,16

C.– UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE RÉDUIT DE 3,5 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION

Un déficit du budget général réduit de 1 milliard d’euros Le déficit de l’État dans la LFI hors fonds de concours (en millions d'euros) A.– Solde du budget général – 42 308 Charges nettes 271 099 Ressources nettes 228 791 B.– Soldes des comptes spéciaux (CS) 309 C.– Solde des budgets annexes 3 D.– Solde du budget de l’État (A + B + D) – 41 997 Évolution du déficit de l’État en cours d’année (en millions d'euros) D.– Plus-values de ressources nettes + 3 649 E.– Évolution des charges nettes – 467 Dont évolution de la norme de dépenses – 50 F.– Évolution du solde du budget général + 3 182 G.- Solde du budget général en exécution (hors FMI et hors produit de cessions de titres) – 38 192 H.– Solde des CS en 2007 (hors FMI et hors produit de cessions de titres) – 212 I.– Solde du budget de l’État en exécution – 38 403 Répartition des marges de manœuvre entre 2006 et 2007 (en milliards d'euros) – Marges de manœuvre (à périmètre constant)  20,3 surplus spontané de recettes fiscales nettes  16,4 progression spontanée des recettes non fiscales 3 baisse du prélèvement européen 0,5 – Répartition des marges de manœuvre baisses d’impôts 12,1 dont décidées en LFI et LFR 2,3 progression des charges 5,5 dont charges nettes du budget général (« norme de dépense ») 2,2 dont prélèvements au profit des collectivités territoriales 1,4 dont couverture par l’État de dépenses effectuées par d’autres organismes publics 1,9 allégements de charges sociales 1,7 réduction du déficit du budget général – 1

Comme le montre le tableau ci-dessus, en exécution le déficit du budget général a été réduit d’un milliard d’euros par rapport au déficit prévu en loi de finances initiale. Le déficit du budget de l’État (y compris les comptes spéciaux) atteint 38 403 millions d’euros hors produit de cession de titres EDF ⁽¹⁴⁾, soit 3 594 millions de moins que le montant prévu en loi de finance initiale.

Malgré tout, la comparaison avec les résultats de 2006 n’est pas à l’avantage de l’exécution budgétaire de 2007. Force est en effet de constater que :

– le déficit budgétaire a augmenté en 2007 de 2,7 milliards d’euros par rapport à 2006 ⁽¹⁵⁾ ;

– l’excédent primaire, qui s’établissait à 2,7 milliards d’euros en 2006, a été ramené à 0,9 milliard d’euros en 2007 (ceci en dépit d’une augmentation de la charge de la dette) ⁽¹⁶⁾ ;

– le solde stabilisant la dette de l’État ⁽¹⁷⁾ n’a été atteint que d’extrême justesse en 2007, alors qu’il l’avait été plus franchement en 2006 (ainsi que le montre le graphique ci-après).

SOLDE EFFECTIF ET SOLDE STABILISANT LA DETTE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Ces résultats en demi-teinte invitent manifestement à renforcer nos capacités de pilotage des finances publiques.

II.– DE NOUVELLES RÈGLES DE GOUVERNANCE POUR DES FINANCES PUBLIQUES VULNÉRABLES

A.– L’ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE DU DÉFICIT PUBLIC ET DE LA DETTE

La première évaluation des comptes nationaux des administrations publiques pour 2007 réalisée par l’INSEE pour la notification à la Commission européenne des ratios de dette et déficit publics a été publiée le 28 mars 2008. Elle fait ressortir une évolution préoccupante du déficit public et de la dette.

RATIOS DE FINANCES PUBLIQUES
Taux en % du PIB	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Déficit public notifié *	1,5	1,5	3,1	4,1	3,6	2,9	2,4	2,7
Dette publique notifiée	57,3	56,9	58,8	62,9	64,9	66,4	63,6	64,2
Recettes publiques	50,2	50,0	49,5	49,2	49,6	50,4	50,3	49,9
Dépenses publiques	51,6	51,6	52,6	53,3	53,2	53,4	52,7	52,6
Prélèvements obligatoires	44,1	43,8	43,1	42,9	43,2	43,6	43,9	43,5
Source : Comptes nationaux base 2000 - Insee, Direction générale de la comptabilité publique (DGCP), Direction générale du Trésor et de la Politique économique (DGTPE), Banque de France.
* Le déficit public notifié se distingue du besoin de financement par la prise en compte des flux d’intérêts liés à des opérations de swaps effectuées par les administrations publiques (0,3 milliard d’euros en 2007).

● En 2007, le déficit public notifié s’élève à 50,3 milliards d’euros, soit 2,7 % du PIB. Le processus de baisse du déficit public amorcé en 2005 est interrompu.

Par rapport à 2006, le déficit public se dégrade de 7,7 milliards d’euros, la progression des dépenses (+4,0 %) étant plus dynamique que celle des recettes publiques (+3,4 %). La part de ces dernières rapportée au PIB diminue de 50,3 % à 49,9 %. Par rapport à la prévision associée au projet de loi de finances pour 2008, le déficit public accuse une augmentation de 5,6 milliards d’euros.

La dégradation du déficit public par rapport à la prévision associée au projet loi de finances pour 2008 est imputable pour 0,2 point de PIB à l’État et pour 0,2 point de PIB aux collectivités territoriales, les administrations de sécurité sociale apportant une contribution positive de 0,1 point de PIB.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC

(en milliards d’euros)

Déficit public au sens de Maastricht (*) (provisoire au 28 mars 2008)	Réalisation	Prévision associée au PLF 2008
Administrations centrales	– 41,5	– 37,21
dont : État	– 38,9	– 35,35
Organismes divers d'administration centrale	– 2,6	– 1,86
Administrations locales	– 7,2	– 3,72
Administrations de sécurité sociale	– 1,6	– 3,72
Total administrations publiques	– 50,3	– 44,65
En % du PIB
Administrations centrales	– 2,2	– 2
Administrations locales	– 0,4	– 0,2
Administrations de sécurité sociale	– 0,1	– 0,2
Total administrations publiques