INTRODUCTION 5

1. Les modalités d’élection des membres des conseils de l’université 11

2. La création d’un comité technique paritaire dans les établissements 16

3. L’institution d’un comité de suivi de la loi 17

1. Le budget global et le pilotage financier des établissements 27

2. L’attribution des primes 29

3. La nouvelle procédure de recrutement des enseignants-chercheurs 29

4. Les prises de participation 32

5. La création de fondations universitaires ou partenariales 33

6. L’encouragement au soutien financier des thèses de doctorat 34

7. La dation pour financer un projet de recherche 34

8. L’extension des nouvelles compétences aux établissements publics administratifs 35

1. La préinscription et l’orientation active 40

2. L’emploi étudiant dans les établissements 43

TRAVAUX DE LA COMMISSION 49

ANNEXES 63

INTRODUCTION

La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités vise à renforcer la gouvernance et l’autonomie des universités françaises, en leur donnant de nouvelles compétences en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines. Elle ambitionne de rendre nos universités plus réactives pour les armer face à leurs concurrentes européennes, asiatiques ou nord-américaines. Ces nouveaux leviers d’action juridiques complètent ceux mis en place par la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche et s’accompagnent d’un effort budgétaire sans précédent en faveur de l’enseignement supérieur.

Le présent rapport est déposé en application de l’article 86, alinéa 8, du Règlement de l’Assemblée nationale, lequel dispose qu’« à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes réglementaires, le député qui en a été le rapporteur (…) présente (…) un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires ».

Ce rapport n’a pas pour ambition d’évaluer les effets de la loi du 10 août 2007 sur l’université française. Si un tel exercice mérite d’être fait dans un avenir proche, en raison de l’importance des enjeux de la réforme adoptée l’été dernier, il n’aurait pas de sens aujourd’hui, puisque de nombreuses dispositions de la loi, parmi les plus importantes, n’ont pas encore pu produire tous leurs effets. C’est pourquoi le présent rapport, tout en portant des appréciations qualitatives sur la mise en œuvre concrète de la loi, poursuit un objectif plus modeste, mais qui est loin d’être négligeable : dresser un bilan « comptable » de l’action du pouvoir exécutif, afin de permettre à l’Assemblée nationale de vérifier qu’un des principaux textes qu’elle a adopté, en tout début de législature, a donné lieu à la traduction réglementaire nécessaire à son application.

Au total, trois ordonnances, douze décrets et un arrêté doivent être pris pour appliquer la loi. Entre le 1^er octobre 2007 et le 1^er avril 2008, une ordonnance, trois décrets, un arrêté et six circulaires ou notes de service ont été publiés.

Le présent rapport s’attache à présenter, successivement, les mesures législatives d’application immédiate, les mesures d’application réglementaire publiées et les mesures d’application réglementaire restant à prendre pour chacun des quatre volets de la loi : la gouvernance, les nouvelles responsabilités, la vie étudiante et l’outre-mer.

I.- UNE GOUVERNANCE RENFORCÉE

La loi du 10 août 2007 a réformé la gouvernance des universités en renforçant les pouvoirs de leur conseil d’administration et de leur président. Si elle n’a pas bouleversé les rapports entre ces organes et les composantes de l’université, elle a mis en place un cadre permettant au « pouvoir central » de l’établissement de définir et de conduire une politique de formation et/ou d’excellence scientifique digne de ce nom. Ainsi, ce qui était le privilège de quelques établissements bien gérés, la capacité d’élaborer un véritable projet pour plusieurs années, devrait devenir, grâce à la loi, le bien commun de toutes les universités.

A. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES N’IMPLIQUANT PAS DE MESURE RÉGLEMENTAIRE D’APPLICATION

L’article 1^er de la loi modifie l’article L. 123-3 du code de l’éducation relatif aux missions du service public de l’enseignement supérieur pour y ajouter l’orientation et l’insertion professionnelle, consacrant ainsi le lien nécessaire entre les établissements et le monde du travail, et la participation à la construction de l’espace européen de l’enseignement supérieur et de la recherche.

L’article 2 complète l’article L. 711-1 du code de l’éducation relatif à l’autonomie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) par un alinéa visant à permettre à ces derniers de se regrouper. Cette opération doit résulter d’une délibération statutaire prise par le conseil d’administration de ces établissements, à la majorité absolue des membres en exercice, le regroupement étant ensuite approuvé par décret.

Ces dispositions sont à mettre en lien avec celles de l’article 44 qui prévoient le report de six mois de la désignation, conformément aux dispositions de la loi, du nouveau conseil d’administration des universités ayant décidé de se regrouper dans une université unique au plus tard le 1^er janvier 2009, ce délai supplémentaire visant explicitement les trois universités de Strasbourg. La dissolution des trois établissements devrait en effet intervenir le 31 décembre 2008, pour laisser la place, le 1^er janvier 2009, à une seule université, disposant d’un conseil d’administration de trente membres.

L’article 3 de la loi réécrit le premier alinéa de l’article L. 711-7 du code relatif aux délibérations statutaires des conseils d’administrations des EPSCP afin que celles-ci soient désormais prises à la majorité absolue des membres en exercice et non plus à la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés, ceux-ci représentant au moins la moitié des membres en exercice.

Le rapporteur se réjouit du fait que les universités aient adopté rapidement, sur ce fondement juridique, de nouveaux statuts. De son côté, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche a indiqué au rapporteur qu’il avait contrôlé le contenu des statuts adoptés, qui ont lui ont tous été transmis, et qu’il reste vigilant pour rappeler aux universités qu’elles doivent se conformer aux nouvelles dispositions du code de l’éducation.

L’article 4 introduit une section intitulée « Gouvernance » dans le code de l’éducation regroupant les articles relatifs au président et aux trois conseils de l’université (articles L. 712-1 à L. 712-3 et L. 712-5 à L. 712-7 du code).

L’article 5 réécrit l’article L. 712-1 du code relatif à « l’administration » de l’université pour préciser que celle-ci est assurée par les décisions du président, les délibérations du conseil d’administration et les avis du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire.

L’article 6 modifie les dispositions de l’article L. 712-2 du code relatives à l’élection et aux pouvoirs du président de l’université.

C’est l’une des pièces maîtresses de la nouvelle gouvernance des universités. On rappellera que les dispositions adoptées l’été dernier élargissent le « vivier de recrutement » des présidents d’université qui, désormais, peuvent être élus parmi les enseignants-chercheurs, chercheurs, professeurs ou maîtres de conférences, associés ou invités, ou tous les autres personnels assimilés, sans condition de nationalité.

Il est difficile de tirer des enseignements des premières élections de présidents d’université intervenues depuis l’adoption de la loi, celles-ci n’ayant pas toutes eu lieu. Toutefois, selon les informations communiquées par le cabinet de la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, sur les 42 élections, dont 3 partielles, qui ont eu lieu à la date du 31 mars 2008, cinq nouveaux présidents ont été élus, un président a été réélu, 12 présidents en place ont été reconduits et 17 autres présidents étaient en instance de reconduction.

L’article 7 de la loi réécrit entièrement l’article L. 712-3 du code de l’éducation relatif au conseil d’administration que la loi du 10 août 2007 tend à ériger en « stratège » de l’établissement. Ce conseil est resserré, avec un nombre maximal de membres passant de soixante à trente, et ouvert sur l’environnement économique et territorial des universités, car il comprend sept à huit personnalités qualifiées, dont au moins un chef d’entreprise et deux ou trois représentants des collectivités territoriales.

Ainsi, au 25 mars 2008, seize conseils d’administration nouvellement élus comprennent un ou plusieurs cadres dirigeants ou chefs d’entreprise déjà désignés, ce qui laisse penser que la loi a permis d’instaurer une nouvelle dynamique dans les relations entre les universités et les entreprises.

L’article 8 et l’article 9 de la loi modifient, respectivement, la composition et les compétences du conseil scientifique (article L. 712-5 du code) et les compétences du conseil des études et de la vie universitaire (article L. 712-6 du code). Ces conseils n’exercent désormais qu’une fonction consultative. Par ailleurs, le conseil des études et de la vie universitaire élit en son sein un vice-président étudiant chargé des questions de vie étudiante, en lien avec les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS).

L’article 10 insère un article L. 712-6-1 nouveau dans le code disposant que les statuts de l’université prévoient les conditions dans lesquelles la représentation des grands secteurs de formation est assurée au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie universitaire. La règle qui est posée ici a un lien avec le principe de la représentation des grands secteurs de formation au niveau des listes se présentant pour l’élection du conseil d’administration inscrit à l’article 11 de la loi.

Le législateur a souhaité ainsi rassurer, avec ces dispositions, les facultés et les unités de formations et de recherche à l’heure où le conseil d’administration ne doit plus être l’expression de la somme des politiques des composantes des universités, mais bien le véritable stratège du projet d’établissement.

L’article 12 de la loi modifie l’article L. 719-8 du code de l’éducation relatif au pouvoir d’intervention du ministre en charge de l’enseignement supérieur en cas de difficulté grave dans le fonctionnement des organes statutaires des EPSCP pour prévoir que ce dernier informe, dans les meilleurs délais, le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER).

L’article 13 dispose que les présidents d’université peuvent rester en fonction jusqu’au 31 août suivant la date à laquelle ils ont atteint l’âge de 68 ans.

L’article 14 réécrit entièrement l’article L. 713-1 du code relatif à la création des composantes de l’université et à l’adoption de leurs statuts pour prévoir, notamment, que les unités de formation et de recherche sont désormais créées par délibération du conseil d’administration et que le président de l’université associe les différentes composantes à la préparation et à la mise en œuvre du contrat pluriannuel d’établissement.

L’article 15 modifie l’article L. 713-4 du code relatif aux modalités de fonctionnement des centres hospitaliers et universitaires (CHU) pour prévoir que les conventions qui créent ces centres ne peuvent être exécutées qu’après avoir été approuvées par le président de l’université et votées par le conseil d’administration. Afin que la nouvelle architecture des pouvoirs à l’université ne remette pas en cause les politiques de recrutement des CHU, cet article précise que les effectifs du personnel enseignant et hospitalier des centres sont fixés par décision commune des ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé.

L’article 24 complète le chapitre II du titre V du livre IX du code par une section 4 comprenant un article L. 952-24 et un article L. 953-7 disposant, respectivement, que les chercheurs des organismes de recherche, les chercheurs et les personnels contractuels exerçant des fonctions d’enseignement ou de recherche dans les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), dès lors que les activités d’enseignement de ces derniers sont au moins égales au tiers des obligations d’enseignement de référence, et que les personnels ingénieurs, techniques, administratifs des organismes de recherche ou les personnels contractuels qui exercent des fonctions techniques ou administratives dans les EPSCP participent à la vie démocratique des établissements.

Ces dispositions visent à favoriser la participation des personnels de recherche et des personnels administratifs ou techniques au processus électoral de constitution des instances élues des EPSCP. Par ailleurs, elles permettent à certains chercheurs de voter dans plusieurs universités : c’est en effet le cas dès lors que ces personnels sont affectés, pour les titulaires, dans plusieurs unités mixtes de recherche relevant d’établissements différents ou effectuent, s’agissant des contractuels, un tiers de leurs obligations de référence dans chaque établissement. L’instauration d’un vote « multiple » paraît néanmoins surprenante dans la mesure où la logique démocratique veut que le droit de vote ne s’exerce, pour une élection déterminée, qu’une seule fois.

L’article 34 complète l’article L. 711-8 du code par un alinéa prévoyant la publicité du rapport du recteur, chancelier des universités, sur le contrôle de légalité des décisions et des délibérations des organes statutaires des EPSCP.

L’article 36 réécrit le chapitre III du titre III du livre II du code de l’éducation consacré à la conférence des chefs d’établissement de l’enseignement supérieur. Pour l’essentiel, la présidence de la conférence, qui peut se scinder en une conférence des présidents d’université et une conférence des directeurs d’écoles françaises d’ingénieurs, par le ministre chargé de l’enseignement supérieur, est supprimée, chaque conférence élisant désormais son président. Ces deux structures peuvent en outre se constituer en association.

L’article 37 modifie l’article L. 232-1 du code relatif au Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche pour préciser que les EPSCP sont représentés dans cette structure par les deux conférences composant la Conférence des chefs d’établissement de l’enseignement supérieur.

Les articles 43, 45 et 49 définissent le calendrier d’application de la loi. Celui-ci est résumé par un tableau qu’on trouvera à l’annexe 2 du présent rapport. On rappellera ici que :

– l’article 43 prévoit qu’un nouveau conseil d’administration est désigné conformément aux dispositions de la loi dans un délai d’un an à compter de sa publication ; l’installation de ce dernier entraîne l’application des dispositions énumérées à l’article 45 de la loi ;

– l’article 43 comporte en outre une disposition tendant à prévoir un vote de confirmation pour certains présidents désireux de rester en fonction ;

– l’article 45 dispose que les responsabilités et compétences élargies prévues par la loi s’appliquent à toutes les universités au plus tard dans un délai de cinq ans à compter de sa publication.

B. LES MESURES D’APPLICATION RÉGLEMENTAIRE PUBLIÉES

1. Les modalités d’élection des membres des conseils de l’université

L’article 11 de la loi modifie substantiellement l’article L. 719-1 du code de l’éducation relatif aux modalités d’élection des membres des trois conseils de l’université.

L’élection se fait au scrutin de liste à un tour, avec représentation proportionnelle au plus fort reste, sans panachage. Pour l’élection des représentants des enseignants-chercheurs, une prime majoritaire est attribuée dans chacun des collèges (celui des professeurs et celui des maîtres de conférences) à la liste arrivée en tête, une liste des professeurs et une liste des maîtres de conférences pouvant s’associer autour d’un projet commun.

Cependant, comme le rapporteur l’avait souligné dans le rapport sur le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités des universités, le mode de scrutin choisi n’est pas parfait, au sens où il ne peut pas écarter tout risque de blocage au conseil d’administration. Il reste que, contrairement à ce que beaucoup, dont le rapporteur, pensaient, ce mode de scrutin s’avère plutôt convainquant et semble permettre l’émergence de majorités de projet au détriment de majorités syndicales.

C’est ce que l’on a pu constater à l’occasion de l’élection des nouveaux conseils d’administration de certaines universités. Le système retenu, avec sa prime majoritaire, a parfois été présenté comme une tentative de « municipalisation » de l’élection du conseil d’administration. Or, dans le cas des universités, le système majoritaire, afin d’écarter tout risque d’inconstitutionnalité, joue dans deux collèges d’électeurs, celui des professeurs et celui des maîtres de conférences, et non pas dans un seul collège. En outre, contrairement aux élections municipales, il n’y a qu’un seul tour de scrutin. Ces différences aboutissent à créer un risque d’affrontement de deux listes syndicales élues au conseil d’administration avec le même nombre de représentants mais ne partageant pas le même projet ni ne défendant pas le même candidat au poste de président, susceptible, par conséquent, de rendre plus difficile l’élection du président.

Ainsi, dans le cas de l’université Paris VI, dont le président a été entendu par le rapporteur à la veille de l’élection, deux listes étaient élues au conseil d’administration : d’une part, celle des professeurs d’autre part, celle des maîtres de conférences, cette dernière liste reposant sur une intersyndicale faisant campagne contre la mise en œuvre de la loi du 10 août 2007. Cependant, au final, le président de Paris VI a été reconduit.

On voit bien, avec cet exemple, que le système choisi ne garantit pas automatiquement la victoire d’une majorité de projet. Il présente toutefois un immense avantage : s’il ne permet pas d’écarter tout risque de confrontation entre les listes d’enseignants-chercheurs, il offre un cadre juridique qui incite à dépasser ces oppositions stériles et à développer, au sein de nos universités, une culture d’établissement. En outre, selon les informations communiquées par le cabinet de la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, dans la pratique, seul un très petit nombre d’élections ont vu la liste des professeurs et celle maîtres de conférences obtenir le même nombre de sièges, les étudiants et les personnels administratifs et techniques étant alors placés en situation d’arbitre. Aussi peut-on penser que le nouveau mode de scrutin ne contribuera pas à rendre la gouvernance de l’université plus difficile.

Les dispositions de l’article 11 de la loi ont été précisées par le décret n° 2007-1551 du 30 octobre 2007 modifiant le décret n° 85-59 du 18 janvier 1985 qui fixe les conditions d’exercice du droit de suffrage et la composition des collèges électoraux.

Ce décret dit « électoral », a été préparé et publié rapidement par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, afin de mettre en place, le plus tôt possible, le cadre juridique permettant d’organiser l’élection des nouveaux conseils. Sa publication a été suivie d’assez près par la diffusion, le 10 janvier 2008, d’une note d’information relative à l’organisation des élections, adressée par la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche aux présidents et directeurs des EPSCP. D’après le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, les élections des nouveaux conseils d’administration auront toutes eu lieu au plus tard d’ici la fin mai 2008.

S’agissant des résultats des premières élections effectuées sur la base du nouveau scrutin, selon le cabinet de la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, au 31 mars 2008, dans 27 universités on constate que les conseils d’administration sont renouvelés à 50 % dans 24 universités (et à plus de 60 % dans 17 universités), un taux que l’on peut juger satisfaisant. ⁽¹⁾.

En ce qui concerne le taux moyen de participation, il était, à la date du 31 mars 2008, de, respectivement, environ 74 %, 58 %, 15 % et 65,5 % dans le collège des professeurs, le collège des maîtres de conférences, le collège des étudiants et celui des personnels administratifs et techniques. Ces taux semblent indiquer une progression de la participation conformément aux prévisions ministérielles. On notera que le taux moyen de participation constaté en 2002 pour les élections des représentants étudiants aux conseils d’administration et aux conseils des études et de la vie universitaire était de l’ordre de 14 % ⁽²⁾.

Quant aux dispositions du « décret électoral », les plus importantes d’entre elles sont présentées ci-après.

● La composition des collèges électoraux des personnels enseignants

La loi du 10 août 2007 a des incidences sur la composition des collèges d’enseignants qui sont prises en compte par le décret. L’article 19 de la loi permet en effet aux présidents des universités bénéficiant des responsabilités et des compétences élargies de recruter des agents contractuels pour assurer des fonctions d’enseignement, de recherche ou d’enseignement et de recherche.

Dans ce but, l’article 2 du décret prévoit que le collège A des professeurs et des personnels assimilés doit comprendre les agents contractuels recrutés en application de l’article L. 954-3 nouveau du code de l’éducation pour exercer des fonctions d’enseignement, de recherche ou d’enseignement et de recherche équivalent à des fonctions de professeurs des universités, tandis que les agents contractuels recrutés au niveau des maîtres de conférences votent dans le collège B, celui des autres enseignants-chercheurs, des enseignants et des personnels assimilés.

● Les conditions d’exercice du droit de suffrage

L’article 3 du décret fixe les règles permettant de déterminer quels personnels enseignants sont électeurs et éligibles. Ainsi, les personnels enseignants-chercheurs et enseignants titulaires sont de facto électeurs et éligibles dès lors qu’ils sont en fonction dans l’unité de formation et de recherche ou l’établissement, sous réserve qu’ils ne soient pas en disponibilité, en congé parental ou en congé de longue durée.

L’accomplissement d’un nombre d’heures minimum effectives n’est plus exigé de ces personnels, comme c’était le cas avec le décret du 18 janvier 1985, pour qu’ils soient inscrits sur les listes électorales : l’abandon de cette condition pour les « titulaires » se justifie par le fait que le décret la réserve, logiquement, aux personnels contractuels enseignants. En effet, désormais, les personnels enseignants non titulaires sont, sous réserve de ne pas être en disponibilité, en congé parental ou en congé de longue durée, électeurs dans l’unité ou l’établissement où ils sont en fonction à condition qu’ils effectuent dans l’établissement un nombre d’heures d’enseignement au moins égal au tiers des obligations de référence. Ces heures sont calculées par référence aux dispositions statutaires et sont égales à 128 heures de cours, 192 heures de travaux dirigés ou 288 heures de travaux pratiques.

Quant aux personnels enseignants non titulaires qui effectuent leurs activités d’enseignement dans plusieurs unités de formation et de recherche et qui n’effectuent pas dans chacune de ces unités un nombre d’heures d’enseignement correspondant au tiers des obligations d’enseignement de référence, ils sont autorisés à exercer leur droit de vote dans l’unité de leur choix.

En ce qui concerne les personnels de recherche contractuels exerçant des fonctions d’enseignement ou de recherche dans les EPSCP, le décret dispose qu’ils sont électeurs sous réserve que leurs activités d’enseignement soient au moins égales au tiers des obligations de référence.

● L’attribution des sièges

L’article 7 du décret retranscrit le mode de scrutin défini par l’article 11 de la loi. Les membres des trois conseils sont donc élus au scrutin de liste à un tour à la représentation proportionnelle avec répartition des sièges à pourvoir selon la règle du plus fort reste, sans panachage.

Il reprend également les dispositions de l’article 11 de la loi relatives à l’élection des enseignants-chercheurs. Ainsi, pour l’élection des représentants des enseignants-chercheurs, il est attribué, dans chacun des collèges, à la liste qui obtient le plus de voix, un nombre de sièges égal à la moitié des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle au plus fort reste.

● La représentation des grands secteurs de formation

Il convient de rappeler, à titre liminaire que, dans le but d’éviter la constitution de conseils d’administration « monodisciplinaires » le législateur, à l’initiative du Sénat, a fixé des règles très strictes concernant la représentation des grands secteurs de formation lors des opérations électorales. Ces secteurs, au nombre de quatre, sont ainsi définis par l’article 11 de la loi : disciplines juridiques, économiques et de gestion ; lettres et sciences humaines et sociales ; sciences et technologies ; disciplines de santé.

Leur représentation est assurée par le respect de trois principes :

– les statuts de l’université prévoient les conditions dans lesquelles la représentation des grands secteurs de formation au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie universitaire est assurée (article 10 de la loi) ;

– pour l’élection des représentants des enseignants-chercheurs et des personnels assimilés au conseil d’administration, chaque liste doit assurer la représentation des quatre grands secteurs de formation (article 11 de la loi) ;

– pour l’élection des représentants des usagers, c’est-à-dire des étudiants et des bénéficiaires de la formation professionnelle, chaque liste doit assurer la représentation d’au moins deux des grands secteurs de formation enseignés dans l’université concernée (article 11 de la loi).

Ces principes ont été respectés par le pouvoir réglementaire. Par conséquent, le rapporteur ne partage pas les analyses de certains de ses interlocuteurs consistant à dire que la volonté du législateur, sur ce point particulier, n’a pas été respectée : aucune disposition du décret ne permet d’étayer une telle accusation. De fait, les reproches portaient moins sur le décret lui-même que sur les recommandations contenues dans la note d’information du 10 janvier 2008 de la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche relative à l’organisation des élections dans les EPSCP. Certaines des personnes entendues considèrent en effet que cette note donne une interprétation restrictive de la loi en imposant la constitution de « circonscriptions électorales », non prévues par la loi du 10 août 2007, pour les élections au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie universitaire.

Qu’en est-il exactement ? La note d’information indique qu’il « appartient à chaque établissement de prévoir, dans ses statuts, la mise en place de circonscriptions électorales correspondant à chacun des grands secteurs de formation ». Il est incontestable que cette préconisation ne repose pas sur une disposition expresse de la loi. Cependant, il est tout aussi vrai que cette recommandation est motivée par une considération pratique, tirée de l’obligation qu’il y a à respecter l’article 10 de la loi aux termes duquel : « Les statuts de l’université prévoient les conditions dans lesquelles est assurée la représentation des grands secteurs de formation au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie universitaire ». Cette disposition instaure en réalité une obligation de résultat quant à la représentation effective des grands secteurs de formation au sein des deux conseils. Or, selon le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, la meilleure façon de respecter cette obligation est de prévoir que les statuts des établissements mettent en place des circonscriptions électorales correspondant à chacun des grands secteurs de formation présents dans l’établissement et répartissent les électeurs et les sièges des différents collèges entre ces circonscriptions. Ce point de vue paraît raisonnable car il a le mérite de faciliter le respect de l’obligation énoncée par l’article 10 de cette même loi.

La note d’information prévoit une autre souplesse dont l’inspiration est tout aussi pragmatique : ce document indique que, dans les établissements disposant de seulement deux grands secteurs de formation, une représentation des secteurs au niveau des listes électorales, avec une stricte alternance, dans l’ordre de présentation de la liste, des candidats représentant chacun des secteurs, est admise pour assurer la représentation des secteurs dans les conseils scientifiques et des études et de la vie universitaire. Enfin, la note d’information se montre respectueuse de la volonté du législateur en indiquant clairement qu’il est impossible d’instituer des circonscriptions électorales par grand secteur de formation dans les collèges enseignants-chercheurs et étudiants pour les élections de leurs représentants au conseil d’administration : est ainsi préservé le principe, posé par l’article 11 de la loi, selon lequel la représentation des grands secteurs de formation pour les élections à ce conseil se fait au niveau des listes de candidats.

● L’autorisation de faire campagne le jour du vote

Aux termes de l’article 10 du décret, la propagande dans les bâtiments de l’université est autorisée pendant la durée du scrutin, à l’exception des salles de vote. Cette formulation positive d’une règle démocratique évidente a été unanimement saluée par les représentants des syndicats étudiants entendus par le rapporteur, par opposition à l’ancienne rédaction du décret, négative, selon laquelle « la propagande n’est interdite qu’à l’intérieur des salles où sont installés les bureaux de vote ».

● Une question connexe ayant trait à la liberté syndicale

L’attention du rapporteur a été attirée sur le flou juridique entourant le droit de faire campagne des organisations étudiantes dans les établissements où elles ne sont pas représentées au sein des instances élues. Ainsi, il est arrivé qu’un syndicat, la Confédération étudiante, ait été empêché par certains établissements de faire campagne au motif qu’il n’y disposait pas d’élus étudiants.

Sur ce point, la note d’information du 10 janvier 2008 rappelle que tout étudiant mandaté par une organisation représentative peut avoir accès à un EPSCP pour y faire campagne dans la mesure où le règlement dudit établissement l’y autorise. Autrement dit, le droit d’accès des organisations représentatives n’est pas absolu, ce que confirme la jurisprudence du Conseil d’État : dans un arrêt de 1977, Sieur Béruard, celui-ci a jugé que, les conseils des universités n’étant pas des assemblées locales au sens de l’article 34 de la Constitution, les organes compétents des EPSCP peuvent édicter, pour réglementer la campagne électorale des élections des représentants étudiants, des interdictions plus étendues que celles posées par la réglementation nationale.

Il conviendrait de se pencher sur cette question, afin de trouver une solution juridique qui permette aux organisations représentatives, même lorsqu’elles n’ont pas d’élus dans un établissement particulier, de mandater un étudiant pour faire campagne dans ledit établissement.

2. La création d’un comité technique paritaire dans les établissements

L’article 16 insère un article L. 951-1-1 nouveau dans le code visant à créer dans chaque EPSCP un comité technique paritaire (CTP), destiné à favoriser le dialogue social au sein de l’université et à alléger ainsi l’ordre du jour du conseil d’administration. Créé par une délibération du conseil d’administration, ce comité est consulté sur la politique de gestion des ressources humaines et se voit présenter, chaque année, un bilan sur la politique sociale de l’établissement. L’article 48 de la loi précise que les CTP existant exercent l’ensemble des compétences nouvelles prévues par l’article L. 951-1-1 du code.

Le ministère de l’enseignement supérieur a communiqué aux présidents et directeurs d’établissements, respectivement le 8 octobre 2007 et le 7 mars 2008, une note sur la mise en place du CTP, puis un « Guide pratique d’institution et de fonctionnement d’un comité technique paritaire », destinés à faciliter l’installation de ce nouvel organe de consultation. Ce dernier document précise que le CTP doit comprendre un nombre égal de représentants titulaires de l’administration et de représentants titulaires des personnels, ainsi qu’un nombre au plus égal de suppléants pour chacune de ces catégories. Le nombre de membres de ce comité est fixé par le conseil d’administration, tandis que la durée de leur mandat est de trois ans, conformément aux dispositions du décret n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires. Enfin, le CTP est obligatoirement consulté, conformément à l’article 12 de ce décret, sur les problèmes généraux d’organisation de l’établissement, les conditions générales de fonctionnement des administrations et des services, les règles statutaires, les problèmes d’hygiène et de sécurité et les critères de répartition des primes.

3. L’institution d’un comité de suivi de la loi

L’article 51 de la loi prévoit l’institution, par un décret, d’un comité de suivi, comprenant notamment deux députés et deux sénateurs, dont respectivement un titulaire et un suppléant, chargé d’évaluer l’application de la loi et de transmettre, chaque année, au parlement un rapport sur ses travaux.

Aux termes du décret n° 2008-72 du 23 janvier 2008, le premier rapport d’évaluation sera transmis le 31 décembre 2008. Ce texte fixe à seize le nombre des membres du comité. Ainsi, outre les quatre parlementaires mentionnés, il comprend douze personnalités qualifiées désignées pour une durée de cinq ans par arrêté du ministre en charge de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Présidé par une personnalité qualifiée nommée par le ministre, le comité doit, aux termes de l’article 1^er du décret, formuler toute proposition ou recommandation relative à l’application et à la mise en œuvre de la loi, entendre deux fois par an le Conseil national de l’enseignement supérieur et la recherche et consulter régulièrement les organisations représentant les personnels et les étudiants qu’il informe de ses travaux.

Un arrêté en date du 4 février 2008 a notamment nommé Mme Claire Bazy-Malaurie, présidente de chambre à la Cour des comptes, qui assure la présidence du comité de suivi, et M. Albert Fert, prix Nobel de physique 2007.

Les parlementaires membres du comité sont pour, l’Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Soisson (titulaire) et M. Benoist Apparu (suppléant) et, pour le Sénat, M. Jean-Léonce Dupont (titulaire) et M. Philippe Adnot (suppléant) ⁽³⁾.

Ce comité a été installé par la ministre et déjà pu se réunir trois fois.

C. LES MESURES D’APPLICATION RÉGLEMENTAIRE ENCORE À PRENDRE

L’article 40 complète le titre III du livre II de la première partie du code de l’éducation par un chapitre X consacré au médiateur de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur. Il donne un statut législatif au médiateur de l’éducation nationale et aux médiateurs académiques, qui ont été institués par un décret du 1^er décembre 1998 codifié aux articles D. 222-37 à D. 222-42 du code de l’éducation, et étend les missions de ces médiateurs à l’enseignement supérieur.

L’adoption de cet article impose de modifier les articles D. 222-37 à D. 222-40 du code de l’éducation qui ne font référence qu’au médiateur de l’éducation nationale. Cependant, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche n’a pas prévu d’adopter, à cet effet, un tel décret : sa direction des affaires juridiques considère que, dans la mesure où il n’y a pas modifications de compétences, mais simplement une modification d’intitulé et où le changement de dénomination est introduit directement par la loi, le décret est superfétatoire.

Cette interprétation est surprenante dans la mesure où on ne voit pas comment les articles du code en question pourraient être automatiquement modifiés par la loi ni comment on pourrait se contenter d’une incohérence entre les parties législative et réglementaire du code.

II.- UNE AUTONOMIE ACCRUE

La loi du 10 août 2007 accroît l’autonomie des universités. C’est le pendant du renforcement de leur gouvernance : étant mieux à même de décider, elles se voient offrir plus de libertés, en étant dotées de nouveaux leviers d’action.

A. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES N’IMPLIQUANT PAS DE MESURE RÉGLEMENTAIRE D’APPLICATION

L’article 17 de la loi modifie l’article L. 711-1 du code de l’éducation relatif à l’autonomie des EPSCP pour préciser l’objet des contrats pluriannuels d’établissements, créés par la loi du 26 janvier 1984, et obliger ces établissements à mettre en place un outil de contrôle de gestion et d’aide à la décision.

L’article 18 insère dans le chapitre II du titre I^er du livre VII du code de l’éducation une nouvelle section comprenant trois articles consacrés aux responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.

L’article L. 712-8 dispose que les universités peuvent demander à bénéficier de ces compétences par une délibération adoptée à la majorité absolue des membres du conseil d’administration, cette décision devant être approuvée par un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’enseignement supérieur.

L’article L. 712-9 dispose que le contrat pluriannuel d’établissement doit prévoir le montant global de la dotation de l’État en distinguant les crédits affectés à la masse salariale, les autres crédits de fonctionnement et les crédits d’investissement. Les universités se voient donc dotées d’un « budget global » qui englobe la totalité de leurs moyens, sans que soient exclus, comme aujourd’hui, la masse salariale des personnels rémunérés par l’État.

L’article L. 719-2 précise que les montants affectés à la masse salariale au sein de la dotation annuelle de l’État sont limitatifs et assortis du plafond des emplois que l’établissement est autorisé à rémunérer. En outre, le contrat pluriannuel d’établissement fixe le pourcentage maximum de cette masse salariale que l’établissement peut consacrer au recrutement des agents contractuels.

Ces dispositions mettent en place ce que le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche appelle un « double plafond » : d’une part, le plafond des emplois défini par le conseil d’administration de l’établissement, sur l’ensemble des emplois, notamment ceux financés sur ses ressources propres; d’autre part, un sous-plafond d’emplois pour les emplois financés par l’État.

Le second plafond, défini par la loi de finances, ne peut être remis en cause par l’établissement : celui-ci ne peut pas recruter plus de fonctionnaires titulaires que ce qu’autorise le budget de l’Etat. Le plafond global est, quant à lui, arrêté par l’établissement, qui aura toute latitude pour recruter des personnels sur ressources propres, dans la limite de la soutenabilité budgétaire. En effet, les dépenses de personnel ne peuvent excéder la somme des moyens dédiés à cet effet par l’Etat et des ressources propres de l’établissement.

Une dernière disposition de l’article L. 719-2 prévoit que l’établissement assure l’information régulière du ministre chargé de l’enseignement supérieur et se dote d’instruments d’audit et de pilotage financier et patrimonial selon des modalités fixées par décret.

L’article L. 712-10 du code précise que les unités et services communs des universités ayant opté pour les responsabilités élargies sont associés à l’élaboration du budget.

L’article 19 de la loi complète le titre V du livre IX du code de l’éducation par un chapitre consacré aux responsabilités élargies en matière de gestion de ressources humaines.

Comprenant trois articles, ce chapitre :

– permet au conseil d’administration de répartir les obligations de service des personnels d’enseignement et de recherche entre les activités d’enseignement et de recherche (article L. 954-1) ;

– rend le président de l’université responsable de l’attribution des primes aux personnels affectés à l’établissement selon des règles définies par le conseil d’administration (article L. 954-2) ;

– autorise la création de dispositifs d’intéressement par le conseil d’administration (article L. 954-2) ;

– donne au président le pouvoir de recruter, pour une durée déterminée ou indéterminée, des agents contractuels pour exercer des fonctions d’enseignement et de recherche ou pour occuper des fonctions techniques ou administratives correspondant à des emplois de catégorie A (article L. 954-3).

Ce rappel des dispositions des articles 18 et 19 de la loi est l’occasion, pour le rapporteur, de faire quatre séries de commentaires.

● L’appétence des universités pour les nouvelles compétences

Le premier commentaire est pour se féliciter de l’appétence des universités pour les responsabilités et compétences élargies prévues par la loi du 10 août 2007. Ainsi, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche affiche un objectif de 20 universités plus autonomes d’ici le 1^er janvier 2009. Or les souhaits manifestés par les universités dépassent très largement cette cible : une enquête de novembre 2007 indique que 50 universités se sont portées candidates pour bénéficier des compétences élargies.

Il s’agit d’universités auditées ou allant être auditées par l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche et l’Inspection générale des finances, cet exercice ayant été érigé en préalable par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et le ministère des finances à l’exercice des nouvelles compétences. Ainsi :

– 5 universités ont été auditées en 2007 : Cergy-Pontoise, Tours, Nancy I, Grenoble I, Paris V ;

– 30 universités seront auditées d’ici la fin du mois d’août 2008 : Aix-Marseille I, II et III ; Angers ; Bordeaux III ; Chambéry ; Clermont-Ferrand I et II ; Corte ; La Rochelle ; Le Mans ; Limoges ; Lyon I ; Marne-la-Vallée ; Montpellier I ; Mulhouse ; Nantes ; Nice ; Paris IV ; Paris VI ; Paris VII ; Paris XI ; Paris XII ; Paris XIII ; Saint-Etienne ; Strasbourg I, II et III ; Toulouse et Valenciennes ;

– s’y ajoutent 15 autres universités qui demandent à être auditées en 2008 : Besançon ; Bretagne Sud ; Dijon ; Lyon III ; Perpignan ; Metz ; Montpellier III ; Nancy II ; Paris II ; Paris IX ; Poitiers ; Université technologique de Belfort ; Université technologique de Compiègne ; Université technologique de Troyes ; Versailles-Saint-Quentin ⁽⁴⁾.

D’après le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, d’ici la fin de l’année, cinquante universités devraient été auditées et la campagne d’audit pour l’ensemble des établissements devrait être terminée d’ici trois ans.

● Les nouvelles compétences et la gestion statutaire des personnels

Le second commentaire concerne les responsabilités élargies en matière de gestion des ressources humaines et leur incidence sur la gestion « statutaire » des carrières des personnels affectés aux universités.

En premier lieu, il convient d’examiner les verrous qui bloquent l’exercice des flexibilités accordées par le législateur pour le recrutement d’agents contractuels, afin de prévoir, à terme, les adaptations réglementaires nécessaires. Un exemple, cité par le président de l’université de Clermont-Ferrand-I, M. Philippe Dulbecco, permet d’illustrer l’intérêt d’une « revue générale » de ces blocages réglementaires. Pour recruter un nouveau secrétaire général, cette université a fait paraître, notamment dans le journal Le Monde et dans La Gazette des communes, une annonce qui a suscité l’intérêt du directeur des services informatiques du ministère des affaires étrangères. Bien que ce candidat présentait le meilleur profil possible au regard des besoins de l’établissement, les textes encadrant le statut des secrétaires généraux d’université ne permettaient pas un tel recrutement. Un administrateur territorial a finalement été recruté, mais son recrutement n’a été accepté par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche qu’après que ce fonctionnaire, détaché de son corps d’origine, ait été d’abord nommé comme secrétaire général adjoint, une nomination « directe » à l’emploi de secrétaire général étant impossible au regard des règles en vigueur.

Ce cheminement tortueux prouve, à l’évidence, que l’article L. 954-3 du code de l’éducation ne permettra pas, à lui seul, de donner aux universités toute la latitude nécessaire au recrutement d’agents contractuels.

En second lieu, et il là s’agit d’un point beaucoup plus lourd de conséquences, il convient de se pencher sur une contradiction fondamentale apparue depuis l’adoption de la loi du 10 août 2007.

D’un côté, les universités pourront davantage récompenser les efforts individuels. Les dispositions de l’article L. 954-2 nouveau du code de l’éducation impliquent, en effet, d’après la direction générale de l’enseignement supérieur, que le président d’une université, dans le cadre des règles générales fixées par le conseil d’administration, sera libre de favoriser l’attribution des primes administratives et/ou des primes pédagogiques à telle ou telle personne. De l’autre, si rien n’est fait, les universités continueront, alors même qu’elles seront plus autonomes, de subir les pesanteurs qu’implique une gestion des ressources humaines fondée sur des statuts et des corps, qui accordent une place prépondérante à l’ancienneté des fonctionnaires.

À titre d’exemple, le président de Paris VI a relevé devant le rapporteur qu’en matière de primes, le ministère de l’enseignement supérieur a pris l’habitude de détailler, chaque année, dans une circulaire, le montant maximum de telle ou telle prime en fonction des corps et de l’ancienneté des fonctionnaires. Si cette pratique devait perdurer, elle entrerait en contradiction avec la logique de souplesse instaurée par la loi du 10 août 2007. Le même interlocuteur a ensuite observé qu’il est actuellement impossible pour une université de promouvoir par elle-même ses personnels, car les promotions sont « verrouillées » par des commissions administratives paritaires nationales.

Interrogée sur ce point, la direction générale de l’enseignement supérieur a reconnu que, depuis l’adoption de la loi relative aux libertés et responsabilités de l’université, deux types de logique de gestion vont devoir cohabiter : la logique nationale, qui repose sur les corps et les statuts, et les logiques propres à chaque établissement. Elle a indiqué à cet égard que la direction générale des ressources humaines du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche étudie les scénarios d’évolutions possibles que pourrait entraîner, sur la gestion des personnels, la prise en compte de la réforme de l’été dernier. Ces options n’écartent pas la solution consistant à confier aux établissements tous les aspects de la gestion des ressources humaines, ce qui peut sembler la solution la plus conforme à l’esprit de la loi. Il a été cependant précisé au rapporteur que toute réflexion en la matière devra tenir compte des travaux de la commission sur les personnels de l’enseignement supérieur présidée par M. Rémy Schwartz, dont les conclusions devraient être rendues en juin 2008.

De leur côté, l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche et l’Inspection générale des finances, dans un rapport sur la mise en œuvre de la loi du 10 août 2007, constatent qu’il apparaît difficile de faire coïncider le nombre et la répartition par corps des personnes recrutées par concours nationaux avec les besoins issus des décisions de recrutement des universités. Par conséquent, elles considèrent que « la seule solution viable semble être de laisser les universités maîtresses du nombre de postes qu’elles souhaitent ouvrir aux concours » ⁽⁵⁾.

Dans ces conditions, le rapporteur considère que l’université ne pourra se permettre le luxe de rester au milieu du gué : la contradiction évoquée devra être surmontée. Et cela impliquera de faire des choix politiques, en reconnaissant que la loi du 10 août 2007 est, comme l’a souligné lors de son audition, le premier vice-président de la Conférence des présidents d’université, M. Jean-Pierre Finance, une loi de décentralisation. La traduction juridique d’une telle approche sera difficile à mettre en œuvre. Elle nécessitera du temps et une vraie concertation, afin de rassurer les personnels et de définir un cadre de gestion souple, qui offre toutes les garanties liées à l’appartenance à la fonction publique.

Cependant, elle impliquera de confier, à terme, aux présidents d’université le pouvoir de nomination aux emplois, étant entendu que celui-ci devra s’exercer en respectant des règles fixées au plan national. Dans un tel cadre, on pourrait même concevoir que les présidents d’université puissent être autorisés à promouvoir, selon des critères stricts, ces personnels d’une catégorie à une autre. Par ailleurs, il serait opportun d’étudier la faisabilité d’un système de recrutement où la réussite au concours entraînerait la qualification, mais où, les établissements seraient libres de choisir telle ou telle personne sur une liste d’aptitude définie au plan national. Serait ainsi mis en place un « vivier » pour le recrutement des fonctionnaires, à l’instar de ce qui existe pour la fonction publique territoriale. Le Livre vert sur l’évolution du métier d’enseignant remis au ministre de l’éducation nationale le 4 février 2008 évoque d’ailleurs un tel scénario pour le recrutement des enseignants du second degré : ainsi, selon l’une des trois options retenues, serait organisée « parmi les titulaires des Masters d’enseignement..., sur le modèle de la fonction publique territoriale, une procédure (sous forme d’épreuve, d’entretien, de test) de qualification nationale, conduisant à des listes dans lesquelles puiseraient les académies, les inspections d’académies ou les établissements » ⁽⁶⁾.

● L’accompagnement budgétaire des nouvelles compétences

On ne peut nier que le gouvernement ait pris la mesure des efforts financiers nécessaire à la construction de la nouvelle université. L’élaboration du projet de loi relatif aux libertés des universités est allée de pair avec l’annonce, dès la déclaration de politique générale du premier ministre, le 3 juillet 2007, d’une hausse exceptionnelle du budget de l’enseignement supérieur.

Cette annonce a débouché sur la signature, le 28 novembre 2007, d’un protocole cadre pour la réussite des universités entre le premier ministre, la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche et le premier vice-président de la Conférence des présidents d’université, aux termes duquel le budget de l’enseignement supérieur augmentera d’un milliard d’euros par an pendant cinq ans pour atteindre quinze milliards d’euros en 2012. Cet engagement a été perçu de façon très positive par les présidents d’université et a joué un rôle non négligeable dans l’apaisement des tensions apparues au sein de certaines universités à l’automne 2007.

La traduction budgétaire de cet accord dans la loi de finances devra donc être surveillée de près. D’ores et déjà, les représentants de la Conférence des présidents d’université se sont félicités devant le rapporteur que le caractère pluriannuel du soutien financier de l’État sera retracé dans le premier budget pluriannuel qui doit être présenté à la fin du printemps 2008. On rappellera à cet égard que, suite à l’annonce du président de la République, lors du premier conseil de modernisation des finances publiques, de la présentation d’un budget pluriannuel pour la période 2009-2011, une circulaire du premier ministre du 11 février 2008 a invité les membres du gouvernement à définir les budgets et les effectifs de l’État pour les années 2009, 2010 et 2011. La réalisation de cet exercice, qui est très attendue par la communauté universitaire, apportera la preuve décisive que le « pacte de confiance » conclu en novembre dernier ne repose pas sur de vaines paroles.

● La réforme de la DGES et de l’AERES

Ainsi que le rapporteur l’avait souligné à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités des universités, la direction générale de l’enseignement supérieur (DGES) et l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES) doivent opérer, maintenant plus que jamais, leur révolution culturelle pour accompagner la réforme des universités.

La DGES devra délaisser sa vocation première d’administration de gestion pour se transformer en une véritable administration de pilotage, qui stimule la performance des universités. A cet égard, la Conférence des présidents d’université a avancé devant le rapporteur l’idée selon laquelle la DGES devrait devenir une direction de mission dédiée à la contractualisation, en abandonnant son organisation verticale en bureaux pour se restructurer autour d’un directeur général et de directeurs généraux-adjoints. Ces derniers seraient dotés d’une délégation de compétences complète de la part du directeur général et se verrait confier un champ d’activités régional, leur permettant ainsi d’être les négociateurs des contrats de projet des établissements de leur « ressort ».

L’AERES devra voir ses moyens renforcés pour qu’elle soit mieux à même de « diagnostiquer » la qualité des contrats pluriannuels d’établissement. Peut être faudra-t-il aller plus loin, en actualisant les missions de l’AERES pour adapter cette agence à un paysage universitaire en pleine mutation. Sur ce dernier point, la « décision 20 » du rapport de la Commission pour la libération de la croissance française présidée par M. Jacques Attali estime que l’AERES devrait poursuivre trois missions : veiller à informer les étudiants des taux de succès sur trois ans de la formation qu’ils choisissent ; juger du bon emploi des ressources allouées à la suite du précédent exercice d’évaluation ; rendre publics ses audits au travers d’un « classement général simple et clair, organisé par domaine d’enseignement ». Cette décision évoque aussi la nécessité d’encourager l’activité d’agences concurrentes d’évaluation.

Visant à lutter contre ce qu’on appelle le « localisme » des recrutements d’enseignants-chercheurs, l’article 26 de la loi insère un article L. 952-1-1 nouveau dans le code de l’éducation disposant que chaque EPSCP présente, dans le cadre des contrats pluriannuels d’établissement, des objectifs en matière de recrutement de maîtres de conférences extérieurs à l’établissement, c’est-à-dire n’ayant pas obtenu leur grade universitaire dans l’établissement, ainsi qu’en matière de recrutement de professeurs n’ayant pas exercé des fonctions de maître de conférences dans l’établissement.

L’article 29 de la loi du 10 août 2007 étend les réductions d’impôts sur le revenu ou sur les sociétés prévues par les articles 200 (pour les particuliers) et 238 bis (pour les entreprises) du code général des impôts aux dons faits aux fondations universitaires et aux fondations partenariales. Cette mesure ne nécessite la publication d’aucun texte réglementaire pour être mise en œuvre.

L’article 32 de la loi du 10 août 2007 organise le transfert, aux EPSCP qui en font la demande, de la pleine propriété de biens mobiliers et immobiliers détenus par l’État et affectés aux EPSCP ou mis à leur disposition. Ce transfert s’effectue à titre gratuit. Il doit être accompagné d’une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine établie après expertise contradictoire. Ce dispositif constitue une innovation majeure de la loi qui contribue à conforter l’autonomie nouvelle accordée aux universités. Aucune mesure réglementaire n’est nécessaire pour mettre en application ce dispositif ; l’article 32 est d’application immédiate. Dans les faits, les universités attendent que leurs nouveaux conseils d’administration soient constitués et que les audits de l’inspection générale de l’éducation nationale et de la recherche sur leur capacité à exercer l’autonomie prévue par la loi soient rendus (par exemple, le rapport d’audit de Paris VI remis au ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche a donné un avis très réservé sur la dévolution du patrimoine immobilier de cette université).

En outre, un transfert de propriété ne peut être engagé que si l’État et les universités disposent de l’inventaire du patrimoine universitaire, ce qui est loin d’être acquis sur les 82 universités françaises. En effet, comme l’a relevé la Cour des comptes, l’État a beaucoup de mal à connaître avec précision le contenu du patrimoine universitaire. Ainsi, le rapport de certification des comptes de l’État pour 2006 établi par la Cour des comptes indique que « dans la très grande majorité des universités contrôlées, tout ou partie des biens remis en dotation ou en affectation n’est pas enregistré au bilan de l’université concernée, faute d’avoir obtenu du rectorat les arrêtés d’affectation qui en donnent la liste exhaustive et précisent, entre autres choses, à qui incombe la charge de leur renouvellement » (page 28).

Les inventaires sont en cours d’établissement. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche a indiqué que 25 % du travail a été effectué. Le travail de mise à jour du tableau général des propriétés de l’État est effectué par vagues d’universités. France Domaine est cependant réticente car elle considère que l’inventaire du patrimoine universitaire ne relève pas de ses attributions. L’imbrication de différentes universités sur un même campus et l’absence de répartition des droits de propriété immobilière entre l’État et les villes sur les sites des universités les plus anciennes constituent des difficultés majeures retardant la finalisation du tableau des propriétés.

Selon le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, vingt-six universités ont exprimé, à ce jour, le souhait de bénéficier d’un transfert de propriété immobilière, sur les cinquante qui ont souhaité passer aux compétences élargies. Cependant tous les présidents d’université étudient la mise en œuvre du plan Campus en réfléchissant aux possibilités ouvertes par le transfert de la propriété du patrimoine de l’État. Un délai est donc nécessaire avant d’observer l’engagement des processus de dévolution. L’article 32 de la loi ne devrait commencer à être mis en œuvre matériellement que dans deux ou trois ans. La nouvelle programmation sur trois ans des crédits budgétaires de l’État devrait, à partir de 2009, faciliter ces transferts de propriété en donnant une visibilité pluriannuelle des crédits alloués aux universités.

Le rapporteur considère cependant que des transferts partiels de propriété peuvent être engagés afin de pouvoir engager sans attendre le réaménagement de certains sites universités. Cette dévolution partielle est compatible avec la loi. Elle est en outre opportune dans la mesure où elle permet d’étaler dans le temps les investissements de mise aux normes de sécurité.

L’article 33 de la loi du 10 août 2007 ajoute aux ressources propres des EPSCP deux nouveaux produits : les recettes tirées de vente de biens et les recettes tirées de droits de propriété intellectuelle. Cette mesure est d’application directe et ne nécessite la publication d’aucun texte réglementaire pour être mise en application. Le décret réorganisant le budget des universités et fixant leur régime financier reprend expressément les produits des droits de propriété intellectuelle dans le budget annexe du service d’activités industrielles et commerciales.

L’article 38 modifie le code général des impôts pour supprimer la procédure d’agrément des versements de particuliers et d’entreprises déductibles des impôts aux établissements d’enseignement supérieur.

B. LES MESURES D’APPLICATION RÉGLEMENTAIRE ENCORE À PRENDRE

1. Le budget global et le pilotage financier des établissements

Sur le fondement de l’article 18 de la loi, relatif aux responsabilités élargies en matière budgétaire, deux projets de décrets sont en cours d’instruction par le Conseil d’État, l’un pour les EPSCP accédant aux compétences élargies, l’autre pour l’ensemble des EPSCP.

● Le budget et le régime financier des EPSCP bénéficiant des responsabilités et compétences élargies

Un projet de décret en Conseil d’État fixe les règles relatives au régime budgétaire et aux instruments d’analyse et d’information financière des EPSCP ayant opté pour l’autonomie accrue prévue par les articles L. 712-8 et L. 712-9 nouveaux du code de l’éducation. Applicable au 1^er janvier 2009, il devrait innover tant en ce qui concerne la présentation du budget, le pilotage et la performance des établissements qu’en ce qui concerne les nouvelles modalités de contrôle budgétaire et les règles prudentielles.

– Le budget de l’établissement est désormais constitué d’un budget principal et, le cas échéant, d’un budget annexe du service d’activités industrielles et commerciales (SAIC), et d’un état prévisionnel des recettes et des dépenses pour chaque fondation universitaire. Il comporte, en annexe, un volet « performance », ainsi que les documents et tableaux permettant le suivi des emplois et des programmes pluriannuels d’investissement. Le conseil d’administration doit délibérer sur le volet performance, qui présente les objectifs poursuivis par l’établissement, assortis d’indicateurs d’efficience, d’efficacité et de qualité du service public de l’enseignement supérieur.

– Les crédits sont ventilés par destinations et par nature, selon trois dotations : la masse salariale, assortie d’un plafond d’autorisation de l’ensemble des emplois rémunérés par l’établissement et d’un plafond d’emplois fixé par l’État relatif aux emplois financés par l’État ; la dotation de fonctionnement hors masse salariale ; la dotation d’investissement.

– Loin d’organiser, comme a pu le craindre le président de Paris VI devant le rapporteur, une « suradministration du budget » rendant impossible son exécution, le projet de décret respecte l’autonomie mise en place par la loi. Le président ou le directeur d’établissement est l’ordonnateur du budget qui est voté par le conseil d’administration ; sa communication au recteur ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, au ministre chargé de l’enseignement supérieur le rend exécutoire. Le conseil d’administration peut décider d’apporter des modifications au budget en cours d’exercice, notamment dans le cas d’une modification du plafond d’emplois ou d’une augmentation des dotations, qui sont rendues exécutoires dans les mêmes conditions. Il n’y a pas de contrôle a priori des dépenses, qui sont réglées par l’agent comptable de l’établissement au vu de l’acceptation des dépenses par l’ordonnateur, mais le recteur ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, le ministre chargé de l’enseignement supérieur peut solliciter l’analyse du trésorier-payeur général territorialement compétent selon des modalités établies par une convention de partenariat. Les délibérations du conseil d’administration relatives à l’emprunt, à la création de filiales et à la prise de participation sont, en revanche, soumises à approbation, mais celle-ci est déconcentrée du ministre au recteur et au trésorier-payeur général. Pour les établissements qui lui sont directement rattachés, l’approbation de ces délibérations continue de relever du ministre.

– En ce qui concerne la préparation du budget, l’architecture des pouvoirs mise en place par la loi du 10 août 2007 est respectée. Le système antérieur, très favorable aux composantes, reposait sur ce qu’on appelait le principe de la « navette ascendante » entre celles-ci et les organes centraux des établissements. Le projet de décret se contente d’indiquer que le budget est élaboré sous l’autorité du président ou du directeur d’établissement et que le conseil d’administration, sur proposition du président ou du directeur d’établissement, arrête la procédure interne d’élaboration du budget et notamment les modalités d’association des différentes composantes. Par conséquent, c’est aux organes dirigeants de l’université qu’il revient de fixer les règles du jeu, qui peuvent être donc plus ou moins « centralisées ».

– Le titre IX du projet de décret est entièrement consacré à l’audit interne et au pilotage financier et patrimonial des établissements. Il prévoit que ceux-ci doivent se doter d’instruments d’analyse rétrospective et prévisionnelle et d’outils de restitution et de valorisation de l’information financière sous forme d’indicateurs ou de rapports d’analyse. Dans le même temps, les établissements doivent assurer l’information régulière des autorités de tutelle sur leur situation financière, le respect de leurs engagements contractuels et l’évolution de leur masse salariale et de leurs emplois.

– L’équilibre du budget doit être appréciée désormais au regard de trois équilibres : celui du budget principal, celui du budget annexe du service d’activités industrielles et commerciales et celui de chaque état prévisionnel de dépenses et de recettes des différentes fondations. En outre, chacun de ces trois équilibres doit être réalisé au niveau du compte de résultat prévisionnel et du tableau de financement abrégé prévisionnel qui doivent être tous deux en équilibre réel.

● Le régime financier de l’ensemble des EPSCP

Le second projet de décret en Conseil d’État a pour objet de « toiletter » le décret n°94-39 du 14 janvier 1994 relatif au régime financier des EPSCP sur trois points principaux.

– Il tient compte de la nouvelle liste des personnes qui bénéficient d’une délégation de signature du président d’université fixée par l’article L. 712-2 du code de l’éducation modifié par la loi du 10 août 2007. Le champ des titulaires d’une délégation de l’ordonnateur principal englobe non seulement les vice-présidents des trois conseils et le secrétaire général, mais aussi tous les responsables des composantes. Cette extension a pour effet de supprimer la possibilité pour l’ordonnateur principal de désigner un ordonnateur secondaire.

– Les modalités de règlement des dépenses et des ordres de recouvrement transmis par l’ordonnateur à l’agent comptable, ainsi que la transmission du compte financier au juge des comptes et des documents budgétaires et financiers à l’autorité de tutelle peuvent être dématérialisées.

– Tout recours à l’emprunt est désormais approuvé conjointement par le recteur d’académie et le trésorier-payeur général territorialement compétent et, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, par le ministre chargé de l’enseignement supérieur et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel.

2. L’attribution des primes

L’article 19 de loi insérant dans le code de l’éducation un article L. 954-2 nouveau relatif aux responsabilités et compétences élargies en matière de gestion des ressources humaines a déjà été présenté. Son dernier alinéa dispose que les conditions d’applications de l’article peuvent être précisées par décret.

Sur ce fondement, le ministère de l’enseignement supérieur prépare un décret modifiant le décret n° 90-51 du 12 janvier 1990 instituant une prime d’encadrement doctoral et de recherche attribuée à certains personnels de l’enseignement supérieur. Applicable au 1^er janvier 2009, le projet de décret reprend la disposition de l’article 19 de la loi aux termes de laquelle cette prime est attribuée par le président ou le directeur d’établissement après avis du conseil scientifique. Il précise en outre que le conseil d’administration de l’établissement, siégeant en formation restreinte aux enseignants-chercheurs fixe les modalités et les conditions liées aux obligations de service pour l’attribution de la prime, ainsi que les critères scientifiques selon lesquels les candidatures sont évaluées. Par ailleurs, la prime serait attribuée pour une durée de quatre ans, comme cela est actuellement prévu par le décret de 1990.

3. La nouvelle procédure de recrutement des enseignants-chercheurs

L’article 25 de la loi du 10 août 2007 a réformé en profondeur la procédure de recrutement des enseignants-chercheurs en substituant aux commissions de spécialistes des comités de sélection constitués pour chaque ouverture de poste de maître de conférence ou de professeur des universités ou de personnel assimilé à l’une de ces deux catégories.

L’article 45 de la loi a prévu que cette nouvelle procédure s’applique à compter de l’installation du nouveau conseil d’administration des universités. L’article 46 dispose, quant à lui, que les commissions de spécialistes en exercice au 11 août 2007 sont maintenues en fonction jusqu’au 10 août 2008. À cette échéance, les compétences de ces commissions sont exercées par le conseil scientifique en formation restreinte aux enseignants-chercheurs, à l’exception des compétences dévolues aux comités de sélection.

Ces dispositions d’entrée en vigueur ont conduit la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche à préciser par une circulaire du 9 janvier 2008 les cas où des comités de sélection devaient être mis en place pour procéder au recrutement des enseignants-chercheurs pour les postes ouverts au titre de la première campagne de recrutement de 2008 (arrêtés publiés au Journal officiel du 28 février 2008). Cette circulaire distinguait trois cas :

– les universités disposant au 28 février 2008 d’un nouveau conseil d’administration élu doivent mettre en place des comités de sélection pour instruire les candidatures aux postes d’enseignants-chercheurs ouverts ; vingt et une universités sont dans cette situation ;

– les universités dont le nouveau conseil d’administration sera élu entre le 28 février et le 1^er avril 2008, date de clôture du dépôt des candidatures aux postes d’enseignants-chercheurs au titre de cette première campagne de recrutement 2008, auront le choix entre la mise en place de comités de sélection et le maintien des commissions de spécialistes ; les universités ne peuvent toutefois pas décider de panacher les systèmes des comités de sélection ou des commissions de spécialistes, la procédure d’examen des candidatures devant être unique au sein d’une même université ;

– dans les autres cas, les commissions de spécialistes sont maintenues.

Un décret d’application est nécessaire pour modifier les textes réglementaires relatifs aux statuts des enseignants-chercheurs qui définissent la procédure de leur recrutement.

Un projet de décret en Conseil d’État a été élaboré. Il a été soumis au comité technique paritaire des corps universitaires (CTPU) le 18 février 2008, qui a donné un avis favorable. Il a été examiné par la section du Conseil d’État le 19 mars. Il devrait être inscrit à l’ordre du jour du conseil des ministres du 7 avril et publié le 9 avril 2008.

Après l’examen du projet de décret par le Conseil d’État, le gouvernement a décidé de simplifier le dispositif de mise en place des comités de sélection et de maintien des commissions de spécialistes en ne distinguant que deux situations :

– les universités disposant d’un nouveau conseil d’administration au 28 février 2008, date de publication des postes à pourvoir, doivent mettre en place un comité de sélection pour procéder à chaque recrutement ;

– les universités ne disposant pas d’un nouveau conseil d’administration au 28 février 2008 doivent maintenir les commissions de spécialistes pour procéder aux recrutements des enseignants-chercheurs de la campagne 2008.

Ce projet de décret fixe également le nombre des membres des comités de sélection : le gouvernement propose de fixer ce nombre entre huit à seize, après avoir initialement proposé six à douze. Le projet de décret précise, conformément aux débats législatifs, que « un comité de sélection est mis en place pour chaque emploi d’enseignant-chercheur créé ou déclaré vacant ». Cette disposition n’est pas sans poser des difficultés matérielles aux universités qui sont dans l’obligation de constituer de nombreux comités pour traiter les candidatures pour chaque poste ouvert. Le rapporteur considère que le respect de la loi impose de constituer un comité de sélection pour chaque poste ouvert mais que la composition des comités de sélection peut être identique pour l’ensemble des postes d’une même catégorie d’enseignants dans une même spécialité ou un même ensemble de spécialités. La loi exige que chaque année des comités de sélection doivent être constitués mais leur composition peut reprendre celle des comités des campagnes de recrutement précédentes.

Le ministère de l’enseignement supérieur considère que la loi est suffisamment précise pour permettre aux universités de constituer leurs comités de sélection sans attendre la publication du décret en Conseil d’État. Hormis le nombre de membres et la précision selon laquelle le président du comité est désigné par le conseil d’administration de l’université siégeant en formation restreinte, le projet de décret ne contient en effet aucune disposition nouvelle. En particulier, il fait une stricte application du principe de présence d’au moins la moitié de personnes extérieures à l’établissement au sein du comité de sélection.

La procédure retenue par le gouvernement consistant à inviter les universités à mettre en place des comités de sélection et procéder à l’instruction des dossiers de candidatures en l’absence de décret d’application et sur la base d’une simple circulaire détaillant le contenu du futur décret n’est cependant pas sans placer les universités dans une position peu confortable, d’autant plus que le contenu du projet de décret a évolué depuis la signature de la circulaire (la circulaire recommande de fixer le nombre de membres des comités entre six et douze). En fait, les comités de sélection n’ont pu commencer leurs travaux qu’à partir du 2 avril, une fois que tous les actes de candidature aux postes ouverts ont été déposés ; les universités ont donc pu ajuster les comités de sélection en fonction des évolutions du contenu du projet de décret entre le moment de leur constitution, décidée en janvier ou février 2008, et le 2 avril.

Si la loi et le futur décret d’application sont relativement précis quant à la composition des comités de sélection, les universités conservent une grande latitude quant au processus de sélection des membres qui sont nommés, sur la proposition du président de l’université, par le conseil d’administration siégeant en formation restreinte aux représentants élus des enseignants-chercheurs. Le rapporteur considère ainsi qu’il n’est pas contraire à la loi, ni aux intentions du législateur qu’un président d’université décide de composer ses propositions en puisant dans des listes d’enseignants-chercheurs spécialistes élus par leurs pairs.

La loi du 10 août 2007 comporte toutefois une lacune pour la mise en place des comités de sélection dans les universités ayant décidé de fusionner. L’article 44 de la loi a judicieusement prévu que dans les universités ayant décidé, avant le 11 août 2007, de fusionner au plus tard le 1^er janvier 2009 – ce qui est le cas des trois universités strasbourgeoises – le nouveau conseil d’administration ne devrait pas être élu dans l’année suivant la publication de la loi mais dans les dix-huit mois. Cependant aucune mesure transitoire n’a été prévue pour ce qui concerne le maintien des commissions de spécialistes et la mise en place des comités de sélection. Ainsi, dans les trois universités strasbourgeoises, les commissions de spécialistes ont été maintenues en place pour le recrutement des enseignants-chercheurs sur les postes ouverts au titre de la première campagne de recrutement de 2008. Mais rien n’est prévu pour la sélection des candidats au titre de la deuxième campagne de recrutement de 2008 qui devrait être effectuée par les établissements en novembre et décembre 2008. Or, l’article 46 de la loi ne permet pas de maintenir les commissions de spécialistes au-delà du 10 août 2008 et les conseils d’administration des trois universités n’auront pas été renouvelés à cette date conformément à l’article 43 de la loi or les comités de sélection doivent être désignés, en application de l’article 45, par les nouveaux conseil d’administration.

Deux solutions sont donc envisageables pour régler la situation des trois universités de Strasbourg :

– soit prolonger le maintien en fonction des commissions de spécialistes jusqu’au 31 décembre 2008, ce qui nécessite l’adoption d’une mesure législative permettant de déroger aux dispositions du premier alinéa de l’article 46 de la loi ;

– soit permettre aux trois universités de procéder à la sélection des candidats aux postes d’enseignants-chercheurs ouverts au titre de la seconde campagne de recrutement 2008 en janvier et février 2009, ce qui n’est pas sans créer une certaine complexité dans l’organisation des recrutements qui s’effectue à l’échelon national (les candidats peuvent postuler à plusieurs postes dans différents universités et connaissent les résultats donnés à leurs vœux à la même date sur l’ensemble des universités, le ministère étant chargé de rapprocher les listes de classement et les vœux d’affectation afin de répartir les affectations des enseignants-chercheurs au mieux des besoins et intérêts des établissements) : cette solution ne nécessite qu’un aménagement relevant d’un arrêté de la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche.

4. Les prises de participation

L’article 27 de la loi du 10 août 2007 a assoupli les conditions dans lesquelles les EPSCP peuvent prendre des participations, participer à des groupements et créer des filiales en supprimant l’exigence de cantonner leurs investissements financiers dans les prises de participations et créations de filiales au montant des ressources tirées des activités industrielles et commerciales de l’EPSCP.

Un décret en Conseil d’État modifiant le décret n° 2000-1264 du 26 décembre 2000 fixant les conditions dans lesquelles les EPSCP peuvent prendre des participations et créer des filiales est en cours d’instruction au Conseil d’État. Le projet de décret allège le contrôle administratif en soumettant la création de filiale ou la prise de participation à l’approbation non pas des ministres de l’enseignement supérieur et du budget mais du recteur et du trésorier payeur général territorialement compétent, sauf pour les EPSCP directement rattachés au ministre de l’enseignement supérieur dont les décisions doivent être approuvées par ce ministre et le contrôleur budgétaire et comptable du ministère.

5. La création de fondations universitaires ou partenariales

L’article 28 de la loi du 10 août 2007 a autorisé les établissements publics à caractère scientifique, culturel ou professionnel (EPSCP) à créer deux nouveaux types de fondations : des fondations universitaires sans personnalité morale et des fondations partenariales dotées de la personnalité morale. Ces deux catégories s’ajoutent aux fondations auxquelles les EPSCP pouvaient participer : ils peuvent être membres fondateurs d’une fondation reconnue d’utilité publique ou, indirectement via une filiale, d’une fondation d’entreprise.

– La fondation partenariale reprend le cadre législatif des fondations d’entreprise. Aucune mesure réglementaire de mise en application n’est donc nécessaire pour permettre aux EPSCP de constituer ces fondations. La loi a cependant prévu deux dérogations au statut législatif des fondations d’entreprise : les ressources des fondations partenariales peuvent comprendre les legs, les donations et le mécénat ; les EPSCP doivent disposer de la majorité des sièges au conseil d’administration de ces fondations.

– En revanche, les fondations universitaires relèvent d’une catégorie nouvelle : le code de l’éducation et le principe de spécialité des EPSCP empêchaient ces derniers de créer, en leur sein, des fondations simples sans personnalité morale. Le cadre juridique de ces fondations universitaires prend toutefois pour modèle celui des fondations reconnues d’utilité publique.

La loi renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir la composition des conseils de gestion, les attributions et le mode de fonctionnement des organes dirigeants, les rapports entre la fondation et le conseil d’administration et le chef de l’EPSCP, la nature des ressources et des dépenses des fondations universitaires et les règles budgétaires régissant les fondations universitaires. La finalité de la fondation universitaire n’est pas de collecter des fonds supplémentaires permettant de pallier les lacunes des crédits d’État ou des ressources propres de l’université mais de contribuer à construire une identité universitaire forte par le développement de projets de formation et de recherche répondant à des besoins du territoire et des entreprises partenaires, la participation à des réseaux internationaux de recherche et de formation, l’accroissement de la mobilité des étudiants et des enseignants, la mise en place de chaires d’excellence confiées à des personnalités étrangères, le financement d’emplois de post-doctorants, etc. Le projet de décret en Conseil d’État a été examiné par le Conseil d’État le 26 février 2008. Il a été signé le 11 mars 2008 par la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche et est en voie de publication.

Il est encore trop tôt pour dresser un inventaire des projets de création de fondations universitaires et de fondations partenariales. L’ensemble des présidents d’université auditionnés par le rapporteur a fait part de leur volonté d’utiliser les possibilités nouvelles offertes par la loi pour créer une ou plusieurs fondations. Ces créations de fondations sont présentées comme un élément important concourrant à la mise en œuvre du projet défendu par le président de l’université.

6. L’encouragement au soutien financier des thèses de doctorat

L’article 30 de la loi du 10 août 2007 a étendu le droit à la réduction d’impôt de 60 % prévue par l’article 238 bis du code général des impôts aux versements, pris dans la limite de cinq pour mille du chiffre d'affaires, effectués par les entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés au profit de projets de thèse proposés au mé