INTRODUCTION 8

1.– Les évaluations ex ante restent rares et confidentielles 11

2.– L’évaluation ex post des dispositifs législatifs est embryonnaire 13

a) Le contrôle de l’application des lois par le Parlement s’est renforcé… 13

b) …mais reste trop souvent centré sur le suivi de l’adoption des textes réglementaires d’application 14

3.– La mesure de la performance prévue par la LOLF n’a pas encore produit les effets escomptés 15

a) Des catégories de dépenses d’un montant considérable échappent à toute mesure de la performance 16

b) De nombreux indicateurs ne mesurent pas réellement la performance 17

c) Les évolutions des indicateurs sont insuffisamment expliquées 17

4.– Les tentatives visant à renforcer l’évaluation des politiques publiques ont jusqu’à présent échoué 17

a) Au sein de l’exécutif 18

b) Au sein du Parlement 21

1.– La mobilisation des dispositifs d’évaluation des politiques publiques dans le domaine de l’emploi 23

a) La coopération entre la Cour des comptes et les commissions des Finances s’est renforcée 23

b) Les audits de modernisation 24

c) La révision générale des politiques publiques 25

2.– Les dispositifs d’évaluation des politiques de l’emploi 25

a) Les travaux de la DARES 25

b) La contribution de l’inspection générale des affaires sociales 27

c) Le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) 29

d) Les centres de recherche indépendants 30

1.– Une faible demande d’évaluation de la part des pouvoirs publics 32

2.– Une grande instabilité des dispositifs 33

3.– Les difficultés d’accès aux données rencontrées par les chercheurs 33

4.– Les suites limitées des évaluations 34

Proposition n° 1 : Développer l’évaluation ex ante en rendant obligatoires les études d’impact préalables 35

a) L’inscription dans la Constitution de l’obligation d’évaluation préalable est préconisée par plusieurs rapports 35

b) Vos Rapporteurs souscrivent à ces propositions sous réserve de quelques précisions 37

c) Cette proposition devrait préfigurer une réforme ambitieuse de la procédure législative 39

Proposition n° 2 : Conférer au Parlement le droit de commander des évaluations auprès du Centre d’analyse stratégique et des autres services de l’État 40

Proposition n° 3 : Élaborer un programme annuel d’évaluation au Parlement 41

Proposition n° 4 : Recentrer le débat budgétaire sur la performance 41

Proposition n° 5 : Renforcer le droit d’accès des chercheurs aux fichiers administratifs 43

Proposition n° 6 : Créer un pôle de compétitivité sur l’évaluation des politiques publiques 44

Proposition n° 7 : Renforcer les suites des évaluations grâce à un « débat d’orientation pour l’emploi » annuel 44

CONCLUSION 45

EXAMEN EN COMMISSION 47

Synthèse

L’État consacre chaque année plus de 50 milliards d’euros aux politiques de l’emploi. L’efficacité de ces politiques et des sommes engagées est insuffisamment évaluée. Cette situation dure depuis des décennies, sous des gouvernements de gauche comme de droite. La révision générale des politiques publiques concerne évidemment les politiques de l’emploi, mais elle n’a de chance d’aboutir que si les pouvoirs du Parlement en la matière sont considérablement renforcés.

C’est en partant de ce constat, opéré par les rapporteurs lors de l’examen de la loi de finances pour 2008 et mis en évidence à plusieurs reprises par la Cour des comptes et le Conseil d’orientation de l’emploi, que votre commission des Finances a décidé de créer la présente mission d’information. Celle-ci s’est attachée à opérer un diagnostic des dispositifs existants d’évaluation des politiques publiques en général, et des politiques de l’emploi en particulier, afin de formuler des propositions visant à renforcer l’évaluation.

I. L’évaluation des politiques de l’emploi reste très insuffisante en France en dépit des multiples dispositifs mis en œuvre.

1. Une politique de l’emploi en mal d’évaluation.

Les évaluations ex ante restent rares et confidentielles. Plusieurs circulaires successives du Premier ministre ont tenté d’imposer, depuis 1995, la réalisation d’une étude d’impact préalable pour les projets de loi les plus importants. Ces textes sont restés lettre morte jusqu’à une période récente. Des progrès ont été enregistrés depuis 2006 (30 % des projets de loi ont fait l’objet d’une étude d’impact depuis l’été 2006), mais seules de très rares études ont été transmises au Parlement afin d’éclairer ses débats. Cette situation conduit le Parlement à légiférer sans disposer des éléments essentiels à sa prise de décision.

L’évaluation ex post des dispositifs législatifs reste embryonnaire. Le contrôle de l’application des lois a progressé ces dernières années, avec la modification du règlement de l’Assemblée nationale de février 2004, qui a mis en place un suivi systématique de l’application des lois, et l’article 67 de la loi du 9 décembre 2004 imposant au Gouvernement de déposer un rapport au Parlement sur la mise en application de toute loi dans les six mois suivant son entrée en vigueur. Ces dispositions ne visent cependant que le suivi de l’adoption des textes réglementaires d’application, et n’imposent pas une véritable évaluation.

La mesure de la performance prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n’a pas encore produit les effets escomptés. La LOLF devrait favoriser le développement d’une culture de l’évaluation des politiques publiques, avec le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats. En pratique, les objectifs et les indicateurs de performances de la mission Travail et emploi ne permettent cependant pas d’évaluer l’efficience des politiques de l’emploi. Des catégories de dépenses d’un montant considérable échappent en effet à toute mesure de la performance. Tel est le cas des dépenses fiscales rattachées à la mission Travail et emploi (9,6 milliards d’euros en 2008, soit l’équivalent de plus des trois quarts de l’ensemble des crédits de la mission), auxquelles un seul indicateur, d’ailleurs non renseigné, est consacré, ainsi que des recettes fiscales compensant au régime général les allègements généraux de cotisations patronales et l’exonération des heures supplémentaires (26,8 milliards d’euros en 2008) et des dotations de décentralisation (1,6 milliard d’euros en 2008). De nombreux indicateurs sont en réalité des indicateurs d’activité, et non d’efficience et ne mesurent pas la performance. Les écarts constatés entre les prévisions initiales et les prévisions actualisées ne font trop souvent l’objet d’aucune explication.

Les tentatives visant à renforcer l’évaluation des politiques publiques au sein de l’exécutif ou du Parlement ont jusqu’à présent échoué. Le décret du 22 janvier 1990 avait mis en place le comité interministériel de l’évaluation et le conseil scientifique de l’évaluation (CSE). Le nombre d’évaluations réalisées a été très modeste (13 entre 1991 et 1998), les délais trop long (trois ans et demi en moyenne) et aucune des études ne semble avoir été suivi d’effet. Le Conseil national de l’évaluation (CNE) créé par le décret du 18 novembre 1998 a mieux fonctionné, mais a cessé de fonctionner depuis 2002, son président et ses membres n’ayant pas été renouvelés à l’échéance de leur mandat. Il a été officiellement supprimé en décembre dernier. Au sein du Parlement, l’office d’évaluation des politiques publiques créé par la loi du 14 juin 1996 s’est également révélé décevant, et a été supprimé par la loi de finances pour 2001.

Contraste avec cet échec, le succès de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) créée par votre commission des Finances en février 1999, ainsi que de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) créée par votre commission des Affaires sociales.

2. Cette insuffisance de l’évaluation ne découle pas d’un manque de moyens ou de compétences.

Les dispositifs d’évaluation des politiques publiques en général, et des politiques de l’emploi en particulier, sont en effet nombreux et de qualité. Les instruments transversaux d’évaluation des politiques publiques peuvent être mobilisés pour analyser les politiques de l’emploi. La Cour des comptes s’est ainsi penchée à plusieurs reprises sur ces dispositifs, et a été saisie de nombreuses demandes d’enquêtes par les commissions des Finances des assemblées (sur la prime pour l’emploi, les exonérations de charges sociales, les contrats aidés, par exemple) en application de l’article 58,2° de la LOLF. Plusieurs audits de modernisation de l’État ont été consacrés aux politiques de l’emploi. La révision générale des politiques publiques concerne également les politiques de l’emploi, qui seront abordées lors du prochain conseil de modernisation des politiques publiques.

Ces dispositifs d’évaluation « de droit commun » sont complétés par des outils spécifiques aux politiques de l’emploi, ou du moins au champ social. La direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du Travail, des relations sociales et de la solidarité contribue ainsi à l’évaluation des politiques de l’emploi, même si la part de ces crédits consacrés à cette activité reste encore faible (17 % en 2007). L’inspection générale des affaires sociales (IGAS) exerce également des activités d’évaluation (qui représentent environ 30 % de ses interventions), mais la diversité de ses missions et la faiblesse de ses effectifs exerçant effectivement des fonctions d’évaluation limitent son apport. Le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) créé en 2005 a pour mission, entre autres, d’évaluer les dispositifs d’emploi existants. Il s’agit cependant davantage d’un organisme de « diagnostic partagé » – sa plus value est réelle sur ce point – que d’évaluation. Plusieurs centres de recherche indépendants sont également susceptibles de contribuer à l’évaluation des politiques de l’emploi, parmi lesquels figurent le centre d’études de l’emploi (CEE), le centre de recherche en économie et statistique (CREST), le centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP) et l’École d’économie de Paris (EEP).

3. Des causes multiples expliquent les insuffisances constatées.

Une faible demande d’évaluation de la part des pouvoirs publics doit être déplorée. En effet, il n’existe en effet pas, en France, de centre d’impulsion et de commande d’évaluation au sein de l’exécutif. Les tentatives visant à créer un tel centre interministériel (CSE puis CNE) ont échoué. La création du secrétariat d’État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques permettra peut-être de changer cet état de fait ; sa création est cependant encore trop récente pour en juger, même si la création de la mission d’évaluation des politiques publiques au sein du centre d’analyse stratégique est déjà un signe positif. Le Parlement, dépourvu de capacités d’évaluation propres, n’a pas pu pallier cette carence gouvernementale.

L’instabilité chronique des dispositifs constitue un deuxième obstacle au développement de l’évaluation en matière d’emploi. Elle empêche d’avoir le recul nécessaire à des évaluations, un dispositif étant remplacé par un autre avant même d’avoir pu être évalué. Cette difficulté s’accompagne trop souvent de données lacunaires, imprécises et tardives, en particulier dans le domaine de la formation professionnelle. Les difficultés rencontrées par les chercheurs dans l’accès aux données contenues dans certains fichiers administratifs (ANPE, Unédic, conseils régionaux, etc.) nuit aussi à la qualité des évaluations.

Les évaluations réalisées n’exercent enfin qu’une influence réduite sur la prise de décision. Elles apparaissent trop souvent tardives, le rythme académique ne correspondant pas au rythme politique, et déconnectée des besoins des décideurs.

II. Placer l’évaluation au cœur des politiques de l’emploi.

À l’issue de ses travaux, la mission d’information formule sept propositions visant à renforcer l’évaluation des politiques de l’emploi en France. Ces recommandations tendent à :

– améliorer l’évaluation ex ante des nouvelles mesures envisagées, en rendant obligatoire la réalisation d’études d’impact préalables (proposition n° 1) ;

– développer l’évaluation ex post des dispositifs existants, en permettant au Parlement de demander des évaluations aux services compétents de l’État (proposition n° 2), en élaborant un programme annuel d’évaluation au Parlement (proposition n° 3) et en recentrant le débat budgétaire sur la performance (proposition n° 4) ;

– accroître la qualité des évaluations, grâce à un accès étendu des chercheurs aux données administratives (proposition n° 5) et à la création d’un pôle de compétitivité consacré à l’évaluation des politiques publiques (proposition n° 6) ;

– renforcer le suivi des évaluations réalisées et la diffusion de leurs résultats, en organisant un « débat d’orientation pour l’emploi » annuel au Conseil économique et social (proposition n° 7).

Ces propositions sont détaillées à la fin du présent rapport.

INTRODUCTION

La création de la présente mission d’information par la commission des Finances de l’Assemblée nationale part du constat, opéré par les co-rapporteurs dans le cadre de leurs rapports spéciaux sur le projet de loi de finances pour 2008, de l’insuffisante évaluation de l’efficacité des politiques d’emploi en France. Cette situation est préoccupante, compte tenu des sommes considérables engagées par l’État : plus de 50 milliards d’euros en 2008, en incluant les crédits de la mission Travail et emploi, les dépenses fiscales qui en relèvent et les exonérations de charges ⁽¹⁾.

Cette faiblesse de l’évaluation a été dénoncée à plusieurs reprises par la Cour des comptes ⁽²⁾ et par le Conseil d’orientation de l’emploi ⁽³⁾. Elle est d’autant plus regrettable que l’évaluation permet non seulement de renforcer l’efficacité des politiques menées, mais aussi de « déminer » le débat politique, ou du moins de le recentrer sur les véritables enjeux grâce à des diagnostics partagés. L’évaluation préalable sert à également lutter contre l’inflation législative, lorsqu’elle démontre qu’une nouvelle législation ou réglementation n’est pas la meilleure réponse au problème identifié.

La mission d’information a pour objet de présenter des propositions visant à renforcer l’évaluation de l’efficacité des politiques de l’emploi. Ces recommandations s’inscrivent dans le cadre des réflexions en cours au sujet de l’évaluation.

Le renforcement des compétences du Parlement en matière d’évaluation des politiques publiques est en effet un sujet d’actualité, qui figure parmi les thèmes abordés dans le cadre de la prochaine révision constitutionnelle.

Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Édouard Balladur a proposé d’inscrire dans la Constitution la mission de contrôle et d’évaluation des politiques qui appartient au Parlement, ainsi que l’assistance que la Cour des comptes lui apporte pour exercer cette mission. Il a également suggéré de modifier l’ordonnance n° 58-1 100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et les règlements des assemblées afin de créer au sein de chacune un « comité d’audit parlementaire », placé sous l’autorité du président de chaque assemblée et composé notamment des présidents des commissions permanentes, chargé d’organiser les activités de contrôle : programme de travail coordonné ; recours à des moyens internes et externes, publics ou privés ; débats sur les suites à donner.

Le président de l’Assemblée nationale, M. Bernard Accoyer, a d’ores et déjà annoncé en janvier 2008 la création d’un comité d’évaluation et de contrôle ⁽⁴⁾. Ce comité, présidé par le président de l’Assemblée nationale, sera chargé d’attribuer aux commissions et aux délégations des moyens nouveaux en crédits d’études ou sous forme de collaborations extérieures temporaires lorsque les missions d’évaluation et de contrôle dont elles prennent l’initiative requièrent de tels moyens. Il comprendra, outre le Président, 8 députés membres du Bureau et 4 députés représentant les groupes politiques. Il désignera en son sein deux vice-présidents appartenant l’un à la majorité, l’autre à l’opposition.

Le Président de la République a par ailleurs souhaité, à l’occasion du bicentenaire de la Cour des comptes le 5 novembre dernier, que celle-ci devienne « le grand organisme d’audit et d’évaluation des politiques publiques dont notre État a besoin ». Il a demandé au Premier président de la Cour de lui remettre un rapport sur la création d’un « grand organisme d’audit » dans un délai de trois mois.

La mission d’information, s’inscrivant dans le cadre de ces travaux et dans la logique qui est celle de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), a analysé les dispositifs d’évaluation existants et a retenu, à l’issue de ce panorama, sept propositions, s’inspirant des bonnes pratiques de nos partenaires, pour placer l’évaluation au cœur des politiques de l’emploi.

I.– L’ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L’EMPLOI RESTE TRÈS INSUFFISANTE EN DÉPIT DES MULTIPLES DISPOSITIFS MIS EN OEUVRE

L’évaluation a été définie par le décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluation des politiques publiques comme ayant « pour objet de rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés ». Cette définition a légèrement évolué avec le décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l’évaluation des politiques publiques, qui confère à l’évaluation l’objet d’apprécier « l’efficacité [d’une politique publique] en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre ».

Ainsi définie, l’évaluation des dispositifs et politiques de l’emploi reste insuffisante en France, en dépit de progrès récents, et n’exerce qu’une influence réduite sur la prise de décision publique. Cette insuffisance ne s’explique pas par un manque de moyens ou de compétences – les dispositifs d’évaluation existants sont nombreux et de qualité – mais tiennent pour l’essentiel à l’organisation de l’évaluation des politiques publiques, en particulier des politiques de l’emploi.

A.– UNE POLITIQUE DE L’EMPLOI EN MAL D’ÉVALUATION

La prise de décision en matière d’emploi s’appuie trop rarement sur des évaluations ex ante des mesures envisagées ou sur des évaluations ex post des dispositifs existants. La démarche de performance introduite par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n’a guère changé, jusqu’à présent, cet état de fait en dépit de ses potentialités.

1.– Les évaluations ex ante restent rares et confidentielles

Plusieurs tentatives ont eu pour objet de développer une culture d’évaluation préalable à l’élaboration de nouvelles réglementations. Peuvent notamment être citées en ce sens :

– la circulaire du 21 novembre 1995 du Premier ministre relative à l’expérimentation d’une étude d’impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d’État, par laquelle le Premier ministre avait entendu imposer l’élaboration d’une étude d’impact lors de l’élaboration des projets de loi, à l’exception des projets de lois de finances, et des principaux projets de décret ;

– la circulaire du 26 janvier 1998 du Premier ministre relative à l’étude d’impact des projets de loi et de décret en Conseil d’État, qui pérennise le dispositif précédent, en insistant sur la modulation du degré de détail et d’analyse des études en fonction de l’importance des mesures proposées ;

– la circulaire du 26 août 2003 du Premier ministre relative à la maîtrise de l’inflation normative et à l’amélioration de la qualité de la réglementation, complété par la circulaire du 30 septembre 2003 relative à la qualité de la réglementation.

Les deux circulaires de 2003 imposent la réalisation d’une étude d’impact en priorité pour les textes susceptibles d’affecter de façon significative la situation des administrés (le nombre de destinataires, l’importance des enjeux de société en cause ou l’ampleur des conséquences financières font partie des critères pertinents).

Ces textes n’ont pas produit les effets escomptés. Les études réalisées relèvent parfois davantage de la justification et que l’analyse critique. Leur nombre reste faible, des projets de loi importants ne faisant encore l’objet d’aucune étude d’impact. Plusieurs rapports ont souligné ces faiblesses : rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation présidé par M. Mandelkern (2002), rapport public 2006 du Conseil d’État, rapport du groupe de travail chargé d’une réflexion sur les suites du rapport public 2006 du Conseil d’État ⁽⁵⁾.

Les efforts engagés depuis 2006 ont entraîné une augmentation de la proportion des projets de loi accompagnés d’une étude d’impact, qui se situe à environ 30 % sur la période allant de juin 2006 à aujourd’hui. Ce taux reste cependant faible et aucune de ces études n’a été transmise aux assemblées.

Cette situation conduit le Parlement à légiférer sans disposer des éléments essentiels à la prise de décision. Quelques illustrations récentes peuvent en être rappelées :

– la loi de finances pour 2008 a pérennisé le dispositif d’aides au secteur des cafés, hôtels, restaurants (HCR) pour un coût de 555 millions d’euros en 2008. Aucune évaluation de l’efficacité de ces aides n’a été effectuée, ou du moins communiquée, par le Gouvernement. Le seul élément mis à la disposition de la représentation nationale (il s’agit de l’indicateur de performance n° 8.1 du projet annuel de performances, comparant la croissance de l’emploi dans le secteur HCR à celle de l’emploi dans l’ensemble des secteurs concurrentiels) tend à suggérer un coût par emploi créé de l’ordre de 470 000 euros ⁽⁶⁾ ;

– l’article 130 de la même loi a supprimé l’aide au remplacement des salariés partis en congé maternité. Cette aide, créée sur l’initiative du Gouvernement par la loi n° 2006-340 du 23 mars 2006, venait d’être mise en place avec la publication du décret n° 2007–414 du 23 mars 2007. Aucune évaluation de son efficacité n’a été fournie pour justifier sa suppression ;

– aucune étude d’impact préalable n’a été transmise au Parlement sur des projets de loi aussi importants que le projet de loi en faveur de l’emploi, du travail et du pouvoir d’achat (dit TEPA) ou le projet de loi relatif à la réforme du service public de l’emploi.

2.– L’évaluation ex post des dispositifs législatifs est embryonnaire

L’évaluation institutionnelle ex post des dispositifs législatifs en matière d’emploi reste embryonnaire. D’une manière générale, le contrôle de l’application des lois s’est certes étoffé, mais reste trop souvent interprété comme un simple suivi de la publication des textes réglementaires d’application.

a) Le contrôle de l’application des lois par le Parlement s’est renforcé…

La pratique du contrôle de la publication des textes réglementaires d’application est ancienne au Sénat, où le premier rapport d’application des lois a été publié en 1972. Ce rapport se fonde sur un recensement effectué par chaque commission permanente ⁽⁷⁾.

À l’Assemblée nationale, une pratique similaire n’existait que dans le domaine fiscal, où ce contrôle est exercé chaque année par le rapporteur général de la Commission des finances. Ce n’est qu’en février 2004, à la suite d’une révision du règlement de l’Assemblée (RAN) opérée sur l’initiative de M. Jean-Luc Warsmann, qu’un suivi systématique de l’application des lois a été mis en place. Ce suivi est confié aux rapporteurs du projet ou de la proposition de loi concernés ou, à défaut, à un autre député nommé à cet effet par la commission compétente, qui doit présenter dans les 6 mois un rapport sur la mise en application de la loi.

L’article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit a par ailleurs généralisé l’obligation pour le Gouvernement de présenter un rapport au Parlement sur la mise en application de toute loi, dans les six mois suivant son entrée en vigueur. Ce rapport est cependant davantage centré sur le contrôle de l’adoption des textes réglementaires et des circulaires nécessaires pour la mise en œuvre de ladite loi que sur l’évaluation. Au 15 mai 2007, le Gouvernement avait publié 53 de ces rapports soit 57 % du nombre total requis.

L’obligation de prendre rapidement les mesures réglementaires nécessaires à l’application de la loi a par ailleurs été rappelée dans une circulaire récente du Premier ministre en date du 29 février 2008 relative à l’application des lois. Ce texte demande à chaque ministre de mettre en place, au sein de son administration centrale, une structure clairement identifiée qui sera responsable de la coordination du travail d’application des lois ainsi que l’adoption d’un échéancier prévisionnel pour la préparation des décrets après le vote de chaque nouvelle loi. Cet échéancier ainsi qu’un bilan semestriel (mis en ligne sur internet et remis à la presse) seront transmis aux assemblées.

b) …mais reste trop souvent centré sur le suivi de l’adoption des textes réglementaires d’application

Le Gouvernement interprète l’article 67 de la loi du 9 décembre 2004 comme lui imposant seulement de présenter un rapport portant sur le suivi de l’adoption des textes réglementaires d’application de la loi.

L’article 86, dernier alinéa, du Règlement de l’Assemblée nationale ne mentionne lui aussi que le suivi de la publication des textes réglementaires. En pratique, heureusement, les rapports parlementaires d’application comportent fréquemment une évaluation des effets et l’impact des décisions adoptées, au regard des objectifs et des moyens mobilisés. Dans certaines commissions, deux co-rapporteurs issus de la majorité et de l’opposition sont nommés ⁽⁸⁾, contribuant à renforcer l’efficacité du contrôle exercé. Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République a suggéré d’inscrire cette pratique dans les règlements des assemblées. Il a également proposé que les « contrôleurs juridiques » institués dans chaque ministère puissent faire rapport chaque année aux commissions permanentes sur l’application des lois.

C’est en raison de ces limites de l’obligation systématique de suivi du contrôle de l’application des lois que le législateur impose, de plus en plus fréquemment, au Gouvernement de remettre un rapport d’évaluation de l’ensemble ou de certaines dispositions de la loi adoptée. Peuvent être cités, à titre d’illustration, parmi les textes récents :

– les articles 12 ⁽⁹⁾, 14, 51, 52, 58 de la loi n° 2007–290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ;

– l’article 50 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion (RMI) ⁽¹⁰⁾ ;

– l’article 79 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a prévu la réalisation d’un bilan sur la mise en oeuvre du volet mutations économiques du plan de cohésion sociale (portant en particulier sur l’obligation triennale de négocier sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, la convention de reclassement personnalisé et l’obligation de revitalisation ⁽¹¹⁾).

Le respect de ces dispositions est cependant mal assuré. Le dernier rapport du Sénat sur l’application des lois souligne ainsi qu’au cours de l’année parlementaire 2006–2007, aucun des 40 rapports parlementaires (d’évaluation ou autre) demandés au Gouvernement n’a été remis au Parlement. La commission des Affaires sociales du Sénat indique ainsi que seuls 42 rapports sur 102 ont été effectivement remis au Parlement de 1997-1998 à 2005-2006 (soit un taux de 41 % seulement).

3.– La mesure de la performance prévue par la LOLF n’a pas encore produit les effets escomptés

La LOLF devrait favoriser le développement d’une culture de l’évaluation des politiques publiques. Elle a consacré le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats, reposant sur une gestion par la performance. Les lois de finances doivent, depuis 2006, tenir compte des objectifs et des programmes qu’elles déterminent. Aux programmes budgétaires sont associés « des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation » (article 7). Parmi les annexes accompagnant le projet de loi de finances doivent figurer pour chaque programme un projet annuel de performances précisant notamment la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié. De même, des rapports annuels de performances doivent désormais être annexés au projet de loi de règlement, exposant par programme les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés.

En pratique, trois catégories d’objectifs et d’indicateurs associés ont été retenues :

– les objectifs d’efficacité socio-économique correspondent au bénéfice attendu de l’action de l’État par le citoyen en termes de modification de l’environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel, etc. Exemple : un objectif associé au programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi est « favoriser le développement de secteurs à forts potentiels d’emploi » ;

– les objectifs de qualité de service énoncent la qualité attendue du service rendu à l’usager. Exemple : un objectif associé au programme Accès et retour à l’emploi est « rapprocher les services offerts par l’ANPE et l’Unédic » ;

– les objectifs d’efficience de gestion expriment l’optimisation attendue dans l’utilisation des moyens en rapportant les biens et services délivrés par l’administration ou son activité aux ressources employées à cette fin. Exemple : un objectif d’efficience associé au programme Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail est « optimiser la gestion des moyens de fonctionnement ».

La LOLF a marqué un progrès certain. Cependant, le projet annuel de performances et le rapport annuel de performances de la mission Travail et emploi ne permettent pas, en l’état, d’évaluer l’efficience des politiques de l’emploi, en raison de l’absence de mesure de la performance de pans entiers de dépenses, de l’insuffisance des indicateurs eux-mêmes et/ou parce qu’ils restent insuffisamment renseignés.

a) Des catégories de dépenses d’un montant considérable échappent à toute mesure de la performance

L’absence de mesure de la performance des dépenses fiscales rattachées à la mission Travail et emploi constitue l’une des lacunes les plus importantes du dispositif. Ces dépenses représentent 9,6 milliards d’euros en 2008, soit l’équivalent de plus des trois quarts (78 %) de l’ensemble des crédits de la mission. Un seul indicateur est relatif à ces dépenses – il s’agit de l’indicateur n° 2.4 relatif à la part des bénéficiaires de la prime pour l’emploi (PPE) précédemment au chômage ou inactifs ⁽¹²⁾ – et il n’est d’ailleurs pas renseigné (alors que la PPE représente à elle seule 4,2 milliards d’euros, soit l’équivalent de près du tiers des crédits budgétaires de la mission…).

Les recettes fiscales compensant au régime général les allégements généraux de cotisations patronales et, depuis le 1^er octobre 2007, l’exonération des heures supplémentaires ne font elles aussi l’objet d’aucune mesure de la performance. Ces transferts de recettes représentent, pour leur part, 26,84 milliards d’euros (soit plus de deux fois le montant des crédits de la mission). La mesure de la performance de ces dépenses nécessiterait peut-être une méthodologie particulière, mais elle n’est pas inenvisageable puisque de nombreux travaux évaluent l’efficacité de ces dispositifs ⁽¹³⁾.

Les dotations de décentralisation qui compensent aux régions les compétences qui leur ont été transférées en matière de formation professionnelle ne font l’objet d’aucune mesure de la performance ⁽¹⁴⁾. Or ces dotations connaissent une progression relativement dynamique et représentent un montant important (1,68 milliard d’euros en 2008).

b) De nombreux indicateurs ne mesurent pas réellement la performance

Trop d’indicateurs sont de simples indicateurs d’activité, et non d’efficience. Tel est le cas, par exemple, de l’indicateur n° 2.3 du programme Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail relatif au nombre de substances chimiques évaluées par l’agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET) ou l’indicateur n° 1.1 du programme Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail relatif à la part des crédits disponibles délégués à l’ensemble des BOP régionaux dans les deux premiers mois de l’année.

c) Les évolutions des indicateurs sont insuffisamment expliquées

Les écarts constatés entre les prévisions initiales figurant dans le projet annuel de performances de l’année n et les prévisions actualisées figurant dans le projet annuel de performances de l’année n + 1, parfois très significatifs, ne font le plus souvent l’objet d’aucun commentaire ou explication.

Il en est ainsi, par exemple, du sous-indicateur associé à l’indicateur n° 4.1 du programme Accès et retour à l’emploi relatif au taux d’insertion dans l’emploi durable, six mois après la sortie, des titulaires d’un contrat d’avenir bénéficiaires du RMI : la prévision 2007 initiale était de 26 %, la prévision 2007 actualisée est de 16 % (soit un écart de 10 points représentant une chute de 38 %), sans qu’aucune explication ne soit fournie sur ce différentiel. Il en va de même du sous-indicateur relatif aux titulaires d’un contrat d’avenir bénéficiaires de l’allocation spécifique de solidarité (écart de 10 points).

En l’absence de toute explication sur son évolution, l’indicateur le mieux construit et le plus pertinent perd toute utilité pour le contrôle parlementaire.

Ces critiques ne cependant doivent pas masquer les progrès réalisés dans la mesure de la performance, qui reste une démarche récente. De plus en plus d’indicateurs sont satisfaisants et bien renseignés. L’apparition d’indicateurs comparant les taux d’insertion de populations cibles avec une population témoin (tel que l’indicateur n° 4.2 du programme Accès et retour à l’emploi, relatif au taux d’insertion dans l’emploi durable, 18 mois après la sortie des CIE, CAE, contrats d’avenir et CI-RMA comparativement à une population témoin) constitue par exemple une avancée qui doit être saluée.

4.– Les tentatives visant à renforcer l’évaluation des politiques publiques ont jusqu’à présent échoué

Plusieurs tentatives visant à renforcer l’évaluation des politiques publiques grâce à la mise en place de dispositifs transversaux au sein de l’exécutif ou du Parlement ont eu des résultats mitigés.

a) Au sein de l’exécutif

● Le décret du 22 janvier 1990 : le comité interministériel de l’évaluation (CIME) et le conseil scientifique de l’évaluation

Le décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 avait mis en place un comité interministériel de l’évaluation (CIME) et un conseil scientifique de l’évaluation (CSE). Le CIME, présidé par le Premier ministre et composé des ministres de l’économie et des finances, de l’intérieur, du budget, de ceux chargés du Plan et des réformes administratives et des ministres concernés par l’ordre du jour, était chargé de développer et de coordonner les initiatives gouvernementales en matière d’évaluation des politiques publiques. Le CIME arrêtait, sur avis favorable du CSE, les projets d’évaluation bénéficiant du fonds national de développement de l’évaluation. Il pouvait être saisi par le Premier ministre, les ministres, le Conseil d’État, la Cour des comptes et le Médiateur de la République (mais pas par le Parlement ou par le Conseil économique et social). Le CIME décidait de l’affectation du fonds national de développement, auquel le Conseil économique et social pouvait également faire appel dans la limite d’un cinquième de sa dotation annuelle pour faire procéder à des travaux d’évaluation, sous réserve de l’avis favorable du CSE. Il délibérait sur les suites à donner aux évaluations menées. Son secrétariat était assuré par le Commissariat général au Plan.

Le CSE était composé de onze personnalités nommées pour un mandat de six ans non renouvelable par arrêté du Premier ministre et choisies en raison de leurs compétences en matière d’évaluation ou dans le domaine des sciences économiques, sociales ou administratives. Il était obligatoirement consulté sur toutes les études susceptibles de bénéficier du financement du fonds national de développement de l’évaluation.

Ce dispositif s’est révélé décevant. Le nombre d’évaluations a été très modeste : 13 ont été réalisées entre l’entrée en vigueur et la réforme du dispositif en 1998 ⁽¹⁵⁾. Les délais de réalisation des évaluations demandées, de l’ordre de 3 ans et demi, ont diminué l’intérêt des travaux. Aucune des études ne semble avoir été suivie d’effets ou avoir suscité un débat public. Les dernières évaluations arrêtées par le CIME l’ont été en 1993. Comme le relève le rapport d’information de la délégation du Sénat pour la planification sur l’évaluation des politiques publiques en France, « le dispositif s’est éteint faute de participants, c’est-à-dire faute de commandes » ⁽¹⁶⁾.

● Le décret du 18 novembre 1998 : le Conseil national de l’évaluation

Le décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l’évaluation des politiques publiques a réformé le dispositif mis en place en 1990. La procédure a été simplifiée grâce à la suppression du comité interministériel de l’évaluation (CIME) et du CSE, qui ont été remplacés par une sorte d’autorité administrative indépendante, dotée de davantage d’autonomie : le Conseil national de l’évaluation (CNE). Le CNE était composé de quatorze membres nommés pour un mandat de trois ans renouvelable une fois : six personnalités qualifiées choisies en raison de leurs compétences en matière d’évaluation et dans le domaine des sciences économiques, sociales ou administratives, un membre du Conseil d’État nommé par celui-ci ; un membre de la Cour des comptes désigné par celle-ci : trois membres du Conseil économique et social désignés par celui-ci ; un maire, un conseiller général et un conseiller régional désignés au vu des propositions faites par les associations représentatives concernées.

Le CNE proposait, chaque année, au Premier ministre le programme d’évaluation. Il recevait, à cet effet, les projets d’évaluation que lui transmettaient le Premier ministre, les ministres, le Conseil d’État, la Cour des comptes, le Conseil économique et social, le Médiateur de la République, les collectivités territoriales et les associations représentatives des maires, des présidents de conseil général et des présidents de conseil régional. Le champ d’application de l’évaluation avait été élargi aux collectivités territoriales. Le programme arrêté par le Premier ministre déterminait les projets retenus, leur contenu, le mode de composition de l’instance d’évaluation chargée de le conduire, les modalités de sa mise en œuvre, les critères en vertu desquels seront choisis les opérateurs publics ou privés chargés de procéder à l’évaluation, le délai de sa réalisation, son coût et les modalités de financement.

Les instances d’évaluation transmettaient leurs rapports au CNE, qui disposait d’un délai de deux mois pour formuler un avis sur la qualité des travaux effectués. Il adressait les rapports d’évaluation, assortis de cet avis, aux administrations intéressées, qui lui faisaient connaître dans un délai de trois mois les suites qu’ils envisageaient de donner à ces rapports. Au terme de ce délai, les rapports d’évaluation étaient rendus publics. Ils comportaient en annexe l’avis du CNE et les réponses des administrations intéressés. Le CNE remettait au Premier ministre un rapport annuel d’activité. La transparence du dispositif avait ainsi été accrue.

Le Commissariat général au Plan (CGP, devenu depuis le centre d’analyse stratégique) assurait le secrétariat du CNE, dont le rapporteur général était nommé par le Premier ministre sur proposition du directeur général du CGP. Le Commissariat général au Plan proposait au Premier ministre les suites à donner aux évaluations en ce qui concerne l’État (rien n’étant précisé pour les autres organismes concernés). Il favorisait le développement de l’évaluation et contribuait à la formation dans ce domaine.

Le fonds national de développement était maintenu. Ses crédits étaient inscrits au budget des services du Premier ministre, au titre du Centre d’analyse stratégique.

Le décret du 3 juin 1998 était complété par la circulaire du Premier ministre du 28 décembre 1998 sur l’évaluation des politiques publiques. Elle prévoyait notamment la désignation d’un haut fonctionnaire chargé de l’évaluation au sein de chaque ministère, correspondant du CGP et du CNE. Le texte recommandait également de limiter la durée des évaluations à un an, sauf dans les cas exceptionnels où cette durée peut être portée à dix-huit mois.

Quinze évaluations ont été engagées sous l’égide du CNE entre 1999 et 2001 ⁽¹⁷⁾. Elles ont porté sur les thèmes suivants :

– les nouveaux services emplois jeunes dans le secteur de la jeunesse et des sports ;

– les aides à l’emploi dans le secteur non marchand ⁽¹⁸⁾ ;

– la préservation de la ressource destinée à la production d’eau potable ;

– la lutte contre le sida ;

– le logement social dans les DOM ;

– la formation continue des agents de l’État ;

– la mise en œuvre de la politique nationale de sécurité routière par les systèmes locaux de sanction ;

– le développement rural ;

– les fonds structurels et les politiques régionales ;

– le service public des déchets ménagers ;

– les aides aux très petites entreprises ;

– la pratique du recours à des opérateurs externes pour la mise en œuvre des politiques actives d’emploi ;

– le transport combiné rail/route ;

– une étude de faisabilité d’une évaluation sur les politiques d’amélioration de l’accès à la prévention ;

– la politique de contractualisation avec les universités.

Le CNE a estimé cependant avoir été confronté à des difficultés importantes. Il soulignait ainsi dans son 2^e rapport d’activité « la difficulté pour les ministères de passer d’une simple intention d’évaluer à un véritable projet d’évaluation » et regrette que « les différents ministères ne consacrent pas assez de temps à ces démarches interministérielles ». Le CNE a cessé son activité à partir de mars 2002, son président et ses membres n’ayant pas été renouvelés à l’échéance de leur mandat triennal.

Sa suppression a été annoncée lors du premier conseil de modernisation des politiques publiques, qui s’est tenu le 12 décembre 2007. Ses missions seront « reprises sous une autre forme dans le cadre d’un renforcement de l’évaluation des politiques publiques ». La création de la mission d’information des politiques publiques et la montée en puissance de la fonction évaluative du centre d’analyse stratégique vont dans ce sens.

L’expérience du CNE a, en dépit de ces résultats mitigés, joué un rôle positif car elle a contribué à renforcer la « culture de l’évaluation » au sein de l’administration française. Sur ce point, d’autres initiatives, telles que l’action menée par la société française de l’évaluation (SFE), exercent une influence très positive qui mérite d’être soulignée ⁽¹⁹⁾.

b) Au sein du Parlement

● L’échec de l’office d’évaluation des politiques publiques…

Le Parlement a créé plusieurs offices d’évaluation, parfois communs aux deux assemblées : office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, office d’évaluation de la législation, office d’évaluation des politiques publiques, office d’évaluation des politiques de santé. Comme le souligne le rapport du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, précité, « le bilan d’activité de ces instances est contrasté, au point que l’office d’évaluation des politiques publiques a été supprimé en 2001 faute d’avoir démontré son utilité ». Cet échec repose sur une série de facteurs, tenant à la structure bicamérale de ces organismes (ayant conduit à des blocages en période de cohabitation), à un faible recours aux services d’experts extérieurs, à la faible mobilisation des parlementaires et à la faiblesse du rôle de l’opposition dans ces organismes.

L’office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, créé par la loi n° 96-517 du 14 juin 1996, était composé d’une délégation par assemblée, comportant le Président et le Rapporteur général de la commission des Finances et un représentant de chacune des commissions permanentes. Les huit autres membres étaient désignés par les groupes politiques. Sa présidence était assurée, en alternance et pour un an, par les présidents des commissions des finances. L’office pouvait être saisi par le bureau de l’une des assemblées, par un président de groupe, par une commission permanente ou spéciale ou se saisir de sa propre initiative. Il pouvait faire appel à des personnes ou à des organismes choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine concerné. Le faible nombre de ses rapports, et les difficultés suscitées par sa composition bicamérale et la lourdeur de la procédure ont conduit à sa suppression par l’article 94 de la loi de finances pour 2001.

● … contraste avec le succès de la MEC et de la MECSS

La mission d’évaluation et de contrôle (MEC), créée par la commission des Finances de l’Assemblée nationale en février 1999 à la suite des conclusions du groupe de travail sur le contrôle parlementaire et l’efficacité de la dépense publique, a connu un plus grand succès. Coprésidée par un membre de la majorité et un membre de l’opposition, la MEC travaille en collaboration avec la Cour des comptes. Elle confie la plupart du temps ses rapports à deux co-rapporteurs, issus de la majorité et de l’opposition. Son existence a été consacrée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dont l’article 60 impose au Gouvernement de répondre aux conclusions de la MEC dans un délai de deux mois. Ses conclusions et recommandations font généralement l’objet d’un suivi, après un an, sous la forme d’un rapport ou d’une communication.

Une mission semblable a été créée au sein de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, en application de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie : la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS). L’article L.O. 111-9-3 du code de la sécurité sociale impose au Gouvernement de répondre dans un délai de deux mois aux observations formulées par la MECSS.

B.– DES DISPOSITIFS D’ÉVALUATION POURTANT NOMBREUX

Cette insuffisance de l’évaluation ne découle pas d’un manque de moyens ou de compétences. Les instruments de l’évaluation sont en effet nombreux et de qualité. La France a des chercheurs de renommée internationale et les évaluations menées sont d’un niveau technique élevé, reposant souvent sur des innovations méthodologiques ou utilisant les méthodes les plus perfectionnées (telles que la méthode des variables instrumentales et les expérimentations contrôlées).

L’évaluation des politiques de l’emploi peut reposer sur les outils d’évaluation transversaux des politiques publiques ou sur des dispositifs ad hoc.

1.– La mobilisation des dispositifs d’évaluation des politiques publiques dans le domaine de l’emploi

a) La coopération entre la Cour des comptes et les commissions des Finances s’est renforcée

L’article 58 de la LOLF a renforcé la coopération entre les commissions des Finances et la Cour des comptes.

L’article 58,1° a consacré la collaboration que la juridiction financière apportait, depuis 1999, aux travaux de la MEC. Cette assistance constitue désormais une obligation pour la Cour, lorsque la demande en est formulée par le Président ou le Rapporteur général de la commission des Finances.

L’article 58,2°, a par ailleurs repris et élevé au rang organique une procédure déjà prévue à l’art. L.132-4 du code des juridictions financières, en prévoyant la réalisation par la Cour des comptes des enquêtes demandées par les commissions chargées des finances. Les conclusions de ces enquêtes doivent être communiquées par la Cour dans un délai de huit mois après la formulation de la demande de la commission des Finances, qui statue sur sa publication.

L’entrée en vigueur de l’art. 58 de la LOLF a entraîné une multiplication des demandes d’enquêtes adressées à la Cour des comptes, généralement au nombre de 5 à 6 par an. Les thèmes sont choisis par le bureau de la commission des Finances, à partir des suggestions formulées par les rapporteurs spéciaux. Parmi les enquêtes réalisées par la Cour à la demande de la commission des Finances figurent notamment des enquêtes relatives :

– au fonctionnement des services départementaux de l’architecture et du patrimoine ;

– à la gestion des personnels et établissements publics relevant de la tutelle du ministère chargé de la culture ;

– aux moyens consacrés à la sécurité maritime et au contrôle des navires ;

– aux régimes spéciaux de retraite ;

– à la gestion et à l’utilisation des aides au transport aérien outre-mer ;

– aux actions de formation continue des universités ;

– à la prime pour l’emploi ;

– à l’immobilier du ministère de la défense ;

– aux exonérations de charges sociales.

La plupart des études sont désormais publiées sous la forme d’un rapport d’information, comportant un bref exposé du rapporteur spécial concerné, suivi du compte rendu de la réunion de la commission au cours de laquelle les résultats de l’enquête ont été présentés, puis de l’enquête elle-même.

L’une des dispositions envisagées dans la proposition de loi organique relative aux lois de finances, qui prévoyait la transmission du projet de programme de contrôles de la Cour des comptes aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des Finances afin qu’ils formulent un avis sur celui-ci, a en revanche été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur le fondement de l’indépendance des juridictions.

La Cour des comptes transmet également aux commissions des Finances des assemblées (ainsi qu’aux commissions chargées des Affaires sociales depuis la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008) la plupart des communications qu’elle adresse aux ministres.

Votre commission des Finances a ainsi reçu les référés de la Cour des comptes sur le « contrat jeunes en entreprises » de juillet 2007, qui a été extrêmement utile pour l’examen de l’article rattaché 52 du projet de loi de finances pour 2008 supprimant ce dispositif, et plus récemment le référé sur la perspective d’une fusion de l’ANPE et de l’Unédic, qui lui a malheureusement été transmis quelque peu tardivement compte tenu du calendrier fortement contraint d’adoption du projet de loi relatif à la réforme du service public de l’emploi ⁽²⁰⁾.

b) Les audits de modernisation

Plusieurs campagnes d’audits de modernisation de l’État ont été lancées par la circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2005, complétée par la circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2005 puis par celle du 13 juillet 2006. À ce jour, sept vagues d’audits se sont succédées, soit 167 audits couvrant près de 150 milliards d’euros de dépenses. Les équipes d’audits associent des membres des corps de contrôle ministériels, des membres de corps de contrôle interministériels et, si nécessaire, des consultants extérieurs à l’administration.

Seuls trois audits de modernisation concernent directement les politiques de l’emploi. Ils portent sur :

– la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle (en cours) ;

– les aides à la création d’entreprises (en cours) ;

– la gestion de l’allocation de solidarité spécifique (juin 2006, enquête IGF-IGAS avec le concours du cabinet Ernst & Young), qui a connu des suites concrètes.

c) La révision générale des politiques publiques

La révision générale des politiques publiques (RGPP), officiellement lancée le 10 juillet dernier par le Premier ministre, consiste à passer au crible les dépenses de l’État, afin de remettre à plat l’ensemble des missions de l’État, pour adapter les administrations aux besoins des citoyens. 26 équipes d’audit, composées d’auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, ont été constituées afin d’identifier les pistes de réforme adéquates. L’emploi et la formation professionnelle font partie des thèmes retenus. Les propositions de réforme élaborées par ces équipes d’audit sont examinées par le comité de suivi de la RGPP, puis par le Conseil de la modernisation des politiques publiques, réuni autour du Président de la République. Chaque ministre est ensuite chargé de mettre en œuvre les réformes décidées dans son ministère. Ce processus s’inspire de la revue des programmes menée au Canada entre 1994 et 1998.

Le premier conseil de modernisation des politiques publiques s’est réuni le 12 décembre 2007. L’emploi et la formation professionnelle seront abordés lors du prochain Conseil.

Une revue générale des prélèvements obligatoires (RGPO) complétant cette démarche est également lancée au début de l’année 2008.

2.– Les dispositifs d’évaluation des politiques de l’emploi

Les dispositifs « de droit commun » d’évaluation des politiques publiques sont complétés par des dispositifs ou structures ad hoc d’évaluation des politiques de l’emploi.

a) Les travaux de la DARES

La direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du Travail, des relations sociales et de la solidarité a été créée en 1993, succédant au service des études et de la statistique (SES). Elle est dotée depuis 1997 d’une sous-direction du suivi et de l’évaluation des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle, qui témoigne de la volonté de développer son activité d’évaluation.

Les missions de la DARES ne se limitent pas à l’évaluation et incluent :

– la production et la diffusion de données statistiques (en liaison avec l’INSEE) et d’études ;

– l’animation de la recherche : la DARES développe des actions visant à mobiliser les organismes de recherche sur les questions de travail, de chômage et de formation professionnelle ;

– la coordination des programmes d’études et de recherche : la DARES élabore le programme annuel d’ensemble des opérations statistiques et des études, évaluations et recherches ;

– le développement des méthodologies d’évaluation ;

– l’animation des services déconcentrés en matière de statistiques, d’études et d’évaluation, c’est-à-dire des services études, prospective, évaluation, statistiques (SEPES) des directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP).

La plupart des travaux de la DARES sont mis en ligne sur le site Internet du ministère ⁽²¹⁾. La DARES regroupe 192 personnes, dont 115 cadres et le total des emplois équivalent temps plein de la DARES et des SEPES s’élèvent à 368 ETPT. Le budget 2008 de la DARES est 7,2 millions d’euros en crédits de paiement, auxquels s’ajoute 1,3 million d’euros pour les SEPES des DRTEFP.

L’activité d’évaluation proprement dite occupe une part finalement réduite de l’activité de la DARES, en raison de l’importance de sa mission de suivi statistique. Le programme d’évaluation 2008 inclut, pour un coût de 1,14 million d’euros en crédits de paiement et de 2,32 millions d’euros en autorisations d’engagement, des actions relatives au contrat de transition professionnelle et aux conventions de reclassement personnalisé (0,12 million), le rôle des maisons de l’emploi (0,1 million), l’apport des opérateurs de placement privé dans l’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi (0,15 million), l’accompagnement par des opérateurs privés des jeunes diplômés (0,15 million), des enquêtes par panels auprès des bénéficiaires des contrats aidés, ainsi que l’enquête annuelle sur le contrat nouvelles embauches (0,13 million).

La DARES a pour objectif d’augmenter la part des crédits finançant des travaux d’évaluation. La part des crédits affectés à évaluations, en autorisations d’engagement, est ainsi passée de seulement 7 % en 2006 à 32 % en 2007. L’augmentation de la part des crédits consommés est cependant moins significative : elle est passée de 15 % en 2006 à 17 % en 2007. La DARES explique cette moindre consommation par la complexité du processus d’élaboration scientifique des appels d’offres (passage devant le conseil national de l’information statistique, mise en place du comité de pilotage, définition du cahier des charges) et les difficultés d’accès à certaines données.

La mise en place d’un conseil scientifique de la mission Travail et emploi en 2006 chargé de veiller à la pertinence et à la qualité scientifique des travaux d’études et de recherches menés ou financés par la DARES, ainsi que la rénovation de la procédure d’élaboration de son programme de travail, devraient également contribuer à renforcer la place de l’évaluation au sein de son activité et à mieux répondre aux attentes des utilisateurs des études.

Parmi les publications de la DARES figurent notamment :

– la collection « Premières informations et Premières synthèses », d’une périodicité hebdomadaire, est un outil précieux pour le suivi des politiques de l’emploi. Elle relève davantage du suivi commenté des principaux indicateurs du marché du travail, des salaires, des conditions de travail, etc. et des études statistiques que d’une véritable évaluation. Certains numéros permettent cependant d’évaluer des dispositifs des politiques de l’emploi : peuvent être cités en ce sens, parmi les publications récentes, l’étude du devenir des bénéficiaires de l’ACCRE en 2004 ⁽²²⁾, des bénéficiaires du CIVIS ⁽²³⁾ ou du « contrat jeunes en entreprise » ⁽²⁴⁾ ou des zones franches urbaines ⁽²⁵⁾ ;

– les documents d’études, qui sont le fruit d’enquêtes aboutissant à de véritables évaluations. La DARES a publié récemment, par exemple, une évaluation du dispositif d’aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d’entreprise (ACCRE) en février 2008 ⁽²⁶⁾, une étude de l’effet des allégements de cotisations sociales sur la politique salariale des entreprises à l’égard des travailleurs à bas salaires ⁽²⁷⁾ ou encore une étude sur les dispositifs d’accompagnement des restructurations ⁽²⁸⁾ ;

– les « dossiers de la DARES » présentent régulièrement un bilan de la politique de l’emploi, très intéressant mais avec un décalage important (le dernier numéro date de 2006 et dresse le bilan de la politique de l’emploi en 2004 ⁽²⁹⁾).

b) La contribution de l’inspection générale des affaires sociales

L’IGAS a été créée en 1967 par le regroupement de deux corps d’inspection générale (l’inspection générale de la santé et de la population et l’inspection générale de la sécurité sociale) et du dernier grade du corps de l’inspection du travail. Elle compte actuellement 156 membres, recrutés pour moitié environ à la sortie de l’ENA, l’autre moitié incluant des médecins, pharmaciens, directeurs d’hôpital, membres de l’inspection du travail, des organismes de sécurité sociale et cadres des ministères sociaux. Environ 60 % des membres du corps exercent effectivement des fonctions d’inspection et d’évaluation au sein de l’IGAS ; les autres, en détachement ou en disponibilité, exercent dans d’autres ministères, établissements publics, organismes de sécurité sociale ou mutuelles, voire dans le secteur privé.

L’IGAS a un champ d’action très large, incluant la sécurité sociale, le travail, l’emploi, la formation professionnelle, la santé et l’action sociale et le contrôle de l’aide sociale à l’enfance. Elle est placée sous l’autorité du ministre du Travail, des relations sociales et de la solidarité et de la ministre de la Santé, de la jeunesse et des sports. Elle est également mise à la disposition de la ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie, du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, du ministre de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement et de la ministre du Logement et de la ville. Le secrétaire d’État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques, le Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, la secrétaire d’État chargée de la solidarité et la secrétaire d’État chargée de la politique de la ville en disposent également en tant que de besoin.

L’IGAS mène environ 150 missions par an, dont 30 % sont menées conjointement avec d’autres corps d’inspection (IGF, IGA, etc.). 40 % de ces missions relèvent des audits et contrôles, 20 % de missions d’appui, 30 % d’enquêtes et d’évaluations et 10 % de groupes de travail. Actuellement, l’IGAS est naturellement mobilisée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et a été placée à la tête de plusieurs équipes d’audit.

Parmi les rapports récents que l’IGAS a consacrés à l’évaluation des politiques de l’emploi figurent notamment :

– une série de quatre rapports publiés en 2007 opérant des comparaisons internationales (Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède) en matière de prestations et de services d’accompagnement des demandeurs d’emploi dans le cadre d’un partenariat avec le Centre d’études de l’emploi ;

– une évaluation à mi-parcours du contrat de transition professionnelle (CTP) publiée en octobre 2007 ;

– un rapport conjoint avec l’IGF sur les méthodes statistiques d’évaluation du chômage publié en septembre 2007 ;

– l’évaluation du dispositif d’exonération de charges sociales spécifique à l’outre-mer (2006), dans le cadre d’un audit de modernisation mené avec l’IGF et l’IGA ;

– la gestion de l’allocation de solidarité spécifique (2006), également dans le cadre d’un audit de modernisation mené avec l’IGF.

La contribution de l’IGAS à l’évaluation des politiques de l’emploi est loin d’être négligeable et la qualité de ses travaux doit être soulignée. La diversité des missions confiées à l’IGAS ainsi que la faiblesse de ses effectifs exerçant effectivement des fonctions d’évaluation limitent cependant cet apport.

c) Le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE)

Placé auprès du Premier ministre, le Conseil d’orientation pour l’emploi est une instance d’expertise et de concertation sur les questions relatives à l’emploi. Créé par le décret n° 2005-326 du 7 avril 2005, il est quatorze membres), des parlementaires (deux députés et deux sénateurs), des membres du Conseil économique et social (deux membres), des représentants des collectivités territoriales (AMF, ADF, ARF), les directeurs des administrations et organismes publics concernés (CAS, DGEFP, DGT, Budget, DGTPE, DGE, INSEE, DARES, ANPE, AFPA, UNEDIC, directeur général de la sécurité sociale, CERCS) et quinze personnalités qualifiées, expertes des questions du travail et de l’emploi. Il est actuellement présidé par Mme Marie-Claire Carrère-Gée.

Le COE a pour missions, en application de l’article 2 du décret du 7 avril 2005 :

– de formuler un diagnostic sur les causes du chômage et d’établir un bilan du fonctionnement du marché du travail et des perspectives pour l’emploi à moyen et long terme ;

– d’évaluer les dispositifs existants d’aide à l’emploi, aux parcours professionnels et à la formation, en s’appuyant en particulier sur les expériences locales et les réformes menées à l’étranger, notamment dans les différents États de l’UE ;

– de formuler des propositions susceptibles de lever les obstacles de toute nature à la création d’emploi et d’améliorer le fonctionnement du marché du travail.

Le COE peut en outre être saisi de toute question par le Premier ministre et par les ministres chargés du travail et de l’économie. Ses rapports et recommandations sont communiqués au Parlement et rendus publics. Le secrétariat général du Conseil est constitué d’une équipe légère (4 personnes) placée sous l’autorité d’un secrétaire général rattaché aux services du Centre d’analyse stratégique. Ce secrétariat prépare les réunions du COE et les documents d’analyse et de synthèse. Il commande aux administrations et organismes d’études les travaux permettant d’alimenter les réflexions du COE, sans procéder directement lui-même à des travaux d’évaluation.

À ce jour, le COE a publié :

– un rapport au Premier ministre relatif aux aides publiques (22 février 2006) ;

– un rapport d’étape sur la sécurisation et la dynamique des parcours professionnels (14 mai 2007) ;

– un avis sur l’élargissement de l’assiette des cotisations de sécurité sociale (20 juillet 2006)

– un avis sur la conditionnalité des allégements de cotisations sociales et la procédure de fixation du SMIC (6 février 2008) ;

– un document de synthèse relatif aux causes du chômage (janvier 2008).

Les travaux en cours, confiés à des groupes de travail, portent notamment sur le revenu de solidarité active (RSA), les bas salaires et la formation professionnelle.

La plus value du COE est réelle et d’autant plus élevée que ses avis et rapports expriment un diagnostic partagé, en principe, par l’ensemble des partenaires sociaux et des administrations concernées, compte tenu de sa composition pluraliste. Il semblerait logique de lui conférer un rôle important, le cas échéant, dans le cadre d’un dispositif d’évaluation ad hoc des politiques de l’emploi.

d) Les centres de recherche indépendants

Plusieurs organismes de recherche indépendants, bien que bénéficiant de financements principalement publics, sont susceptibles de contribuer à l’évaluation des politiques de l’emploi. Sans prétendre à l’exhaustivité, le centre d’études de l’emploi (CEE), le Centre de recherche en économie et statistique (CREST), le Centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP) et l’École d’économie de Paris (EEP) peuvent notamment être cités.

● Le Centre d’études de l’emploi (CEE) est un établissement public administratif placé sous la tutelle conjointe des ministères chargés de l’emploi et du travail et du ministère chargé de la recherche. Créé par le décret n° 86-399 du 12 mars 1986 (à partir du Centre d’études de l’emploi placé depuis 1970 auprès de l’Institut national d’études démographiques, INED), le CEE a vocation à conduire dans les domaines des politiques de l’emploi et du travail des travaux de recherche permettant de développer l’ensemble des connaissances susceptibles d’éclairer l’action des pouvoirs publics et des acteurs économiques et sociaux.

Il dispose de 85 emplois en équivalent temps plein, placés pour une grande majorité sous le statut CNRS. Il compte une soixantaine de chercheurs (sociologues, économies, socio-économiques, statisticiens, ergonomes), répartis en 4 unités de recherche :

– « Âges et travail » (directeur : M. Serge Volkoff), qui étudie l’évolution démographique de la population active et sa prise en compte dans la conception des moyens de travail ;

– « Trajectoires, institutions et politiques d’emploi » (directrice : Mme Dominique Méda), qui étudie les risques et incertitudes auxquels les travailleurs sont confrontés dans les entreprises et sur les marchés du travail, et évalue les politiques de protection et de sécurisation ;

– « Dynamiques des organisations et du travail » (directrice : Mme Nathalie Greenan), qui étudie les interactions entre travailleurs, population active et transformation des organisations ;

– une unité transversale à caractère méthodologique sur l’évaluation des politiques publiques, dirigée par M. François Legendre, créée en janvier 2008. Cette nouvelle unité vise à mettre en place, dans le monde de la recherche, un pôle académique dédié à l’évaluation des politiques menées dans le champ de l’emploi et du travail.

Son budget était en 2007 de 10,58 millions d’euros TTC dont une subvention de 6,2 millions d’euros TTC versée par la mission Travail et emploi. Sa subvention pour 2008 a été augmentée de 200 000 euros TTC à la suite du vote de l’amendement déposé par vos Rapporteurs lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008.

● Le Centre de recherches en économie et statistiques (CREST) contribue également à l’évaluation des politiques de l’emploi. Ce centre de recherche fait partir du groupe des écoles nationales d’économie et statistique (GENES) de l’INSEE. Il comprend neuf laboratoires et mène de nombreuses études en matière de politiques de l’emploi, notamment dans le cadre de conventions avec la DARES. Parmi ses travaux récents réalisés ou en cours, figurent par exemple une étude sur le comportement des allocataires du RMI face aux politiques publiques d’incitations à l’emploi ⁽³⁰⁾, une étude menée pour la DARES sur l’efficacité des politiques d’accompagnement des chômeurs ⁽³¹⁾, ou encore un projet de recherche sur l’évaluation des baisses de cotisations sociales sur les bas salaires dans le cadre du dispositif Fillon 2003 ⁽³²⁾.

● Le Centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP) est placé sous la tutelle du ministre de la recherche et a pour mission d’assurer une interface entre le monde académique et les administrations économiques. L’un de ses cinq programmes scientifiques est consacré au travail et à l’emploi, avec pour thèmes prioritaires les politiques de l’emploi et l’efficacité du marché du travail, la gestion des âges, rapport salarial et incitations et les conditions de travail.

● L’École d’économie de Paris (EEP), créée en décembre 2006, est l’une des premières « fondations de coopération scientifique » mises en place par la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006. Elle regroupe environ 200 chercheurs et personnels permanents et 300 étudiants en master ou doctorat, fédérant les équipes du campus Jourdan et du centre d’économie de la Sorbonne de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Ses équipes contribuent, par exemple, à l’évaluation de l’accompagnement renforcée des demandeurs d’emploi, menée pour l’Unédic, l’ANPE et la DARES ⁽³³⁾ selon la technique de l’expérimentation contrôlée.

C.– DES INSUFFISANCES DUES À DES CAUSES MULTIPLES

Diverses causes expliquent le faible rôle joué par l’évaluation en matière d’emploi. Les insuffisances constatées tiennent, pour l’essentiel, à l’organisation en France de l’évaluation des politiques publiques en général et de l’évaluation des politiques de l’emploi en particulier ⁽³⁴⁾.

1.– Une faible demande d’évaluation de la part des pouvoirs publics

Il n’existe pas, en France, de centre d’impulsion et de commande d’évaluation au sein de l’exécutif. Les tentatives visant à créer un centre interministériel (Conseil scientifique de l’évaluation puis Conseil national de l’évaluation) ont échoué (v. supra) et le centre d’analyse stratégique a été recentré sur la prospective, délaissant jusqu’à une période récente l’animation de l’évaluation des politiques publiques.

La création du secrétariat d’État chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques vise à remédier à cette lacune, mais il est encore trop tôt pour en apprécier les résultats. Le décret n° 2007-1006 du 12 juin 2007 le charge notamment de renforcer le processus d’évaluation préalable de l’impact des projets de loi et de promouvoir le développement des pratiques d’évaluation. Il pourra s’appuyer sur la mission d’évaluation des politiques publiques du Centre d’analyse stratégique à cette fin.

Le Conseil d’orientation de l’emploi, bien que chargé d’une mission d’évaluation des politiques de l’emploi par le décret l’instituant, est davantage un organisme de « diagnostic partagé » que d’évaluation et ne semble pas envisager de s’investir dans ce domaine.

La DARES joue un rôle accru dans ce domaine, notamment grâce à la mise en place d’un conseil scientifique et à la part accrue de ses crédits consacrée à l’évaluation. Elle reste cependant absorbée principalement par ses activités de suivi. La Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle estime pour sa part qu’elle n’a pas vocation à réaliser des évaluations, mais à préparer la décision ministérielle.

Le Parlement, dépourvu de capacités d’évaluation propres, n’a pas pu se substituer à l’exécutif, car il ne peut commander directement des études aux services de l’État. La création du comité d’évaluation et de contrôle décidé par le Président de l’Assemblée nationale en janvier 2008 devrait faire évoluer les choses. La proposition n° 2 de vos Rapporteurs (v. infra) visant à permettre au Parlement de commander des études aux services de l’État compétents, y contribuerait également.

En l’absence d’un centre d’impulsion clairement identifié, l’essentiel des évaluations en matière d’emploi est par conséquent réalisé par des spécialistes de l’évaluation (notamment du CEE, du CREST, du CEPREMAP et de l’EEP), qui privilégient les évaluations innovantes sur le plan méthodologique, qui ne recoupent pas toujours les besoins des pouvoirs publics.

2.– Une grande instabilité des dispositifs

L’instabilité – et l’empilement – des dispositifs en matière d’emploi sont un phénomène connu et souvent dénoncé. Elle constitue un obstacle important en matière d’évaluation, car elle empêche d’avoir le recul nécessaire pour procéder à des évaluations. Cette instabilité est particulièrement marquée en matière d’allégements de charge à vocation générale (9 modifications depuis 1993), pour certains dispositifs d’allégements ciblés (DOM par exemple) et les contrats aidés, c’est-à-dire pour des dispositifs aux enjeux financiers particulièrement importants.

Cette difficulté s’accompagne trop souvent de données lacunaires, imprécises et tardives, tout particulièrement dans le domaine de la formation professionnelle. C’est le cas, par exemple, pour les dispositifs d’accompagnement des chômeurs (les causes des sorties de la liste ou les rémunérations de l’emploi repris ou quitté ne sont pas connues). Les données décentralisées suscitent aussi des difficultés de collecte et d’homogénéisation.

3.– Les difficultés d’accès aux données rencontrées par les chercheurs

La protection des données à caractère personnel justifie un encadrement rigoureux de l’accès, même à des fins de recherche, aux fichiers comportant des données individuelles. Ces données sont cependant indispensables aux travaux d’évaluation, et certaines études ne peuvent être menées qu