INTRODUCTION 7

1.– Les caractéristiques techniques du programme 11

a) Un programme développé rapidement mais retardé 11

b) Des sous-marins bien plus volumineux et silencieux que les Rubis 11

c) Un programme au fort pouvoir d’entraînement économique 13

2.– Le remplacement nombre pour nombre en question 13

a) Les progrès qualitatifs permettent-ils une réduction du parc ? 13

b) Des missions spécifiques justifient le nombre des SNA 14

3.– Un calendrier et un coût qui ont fluctué 14

a) Le calendrier n’est plus modifiable 14

b) Un coût élevé mais qui intègre six années et demi d’entretien 15

1.– Les caractéristiques générales du programme 17

a) Un rythme rapide 17

b) Des navires modernes, furtifs et rapides 17

c) Des perspectives prometteuses à l’exportation 18

2.– L’articulation opérationnelle des FREMM et des frégates Horizon 18

3.– Un financement incertain 19

a) Un coût unitaire modéré… 19

b) …mais un programme non financé par la loi de programmation 19

c) Vers une réduction du format du programme ? 20

1.– Les principales caractéristiques du programme 21

a) Un programme réalisé en coopération 21

b) Un navire aux dimensions respectables 22

c) Le choix d’une propulsion conventionnelle 24

d) Les perspectives pour l’industrie française 25

2.– La coopération franco-britannique 26

a) L’historique de la coopération 26

b) Des différences doctrinales profondes 26

c) Des conséquences techniques substantielles 27

d) Des considérations industrielles nationales 28

e) Bilan mitigé de la coopération franco-britannique 29

3.– Le deuxième porte-avions coûterait plus de 3 milliards d’euros 30

a) Un coût plus élevé que pour le Charles-de-Gaulle 30

b) Un devis évolutif 31

c) Un processus irréversible ? 31

4.– La permanence à la mer du groupe aéronaval 32

a) Un instrument unique de dissuasion et d’intervention 32

b) Le ravitaillement en vol a relativisé l’intérêt des porte-avions 33

c) L’entraînement des équipages du groupe aérien 33

1.– Les lacunes des documents budgétaires 36

a) Des programmes aux coûts mal connus 36

b) Les principaux programmes d’équipement naval 37

2.– La bosse programmatique 39

a) Des restes à payer conséquents 39

b) L’importance des programmes FREMM, Barracuda et PA2 41

c) Des dépenses supplémentaires sont inéluctables 42

3.– Des cadres d’analyse multiples 44

4.– Les causes de l’impasse budgétaire 46

a) Les défauts de conception des lois de programmation militaire 46

b) Le manque de sincérité des budgets 48

5.– La recherche de solutions 50

a) Améliorer la connaissance des coûts dans le processus de décision 50

b) Des arbitrages pourraient intervenir sur de nombreux postes de dépenses 52

1.– Les limites de la politique de développement des exportations 54

a) Les matériels non exportables 54

b) Quel avenir pour les équipements exportables ? 55

c) L’exportation : une démarche délicate, voire périlleuse 56

2.– Les mécomptes des programmes en coopération 58

a) Les déboires des synergies avortées 58

b) Les risques de pillage des savoir-faire 60

c) Les compromis industriels qui affectent la satisfaction du besoin opérationnel 60

3.– Consolidation européenne ou champions nationaux ? 61

a) Les rapprochements s’opèrent surtout dans le cadre national 61

b) Un vrai nationalisme industriel 63

1.– Le contrat opérationnel de la marine 65

2.– Maintenir les compétences et protéger les savoir-faire 66

3.– L’activité industrielle et l’emploi 67

a) La construction navale militaire : une activité structurante 67

b) Quelle mise en concurrence pour la construction et l’entretien des équipements navals militaires ? 68

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC 71

EXAMEN EN COMMISSION 75

INTRODUCTION

Les programmes d’équipement militaire représentent pour notre pays des enjeux considérables, et pas seulement sur le plan stratégique.

Leur effet d’entraînement sur des secteurs de pointe de la recherche et de l’industrie françaises, leur caractère de vitrine de l’exportation, leur part dans la guerre économique, en somme, sont trop évidents pour qu’on y insiste.

Pour le budget de l’État, ces programmes représentent un domaine–clef, supérieur à la moitié des dépenses globales d’équipement de l’État. Les décisions y prennent donc une portée particulière : plus de trois milliards d’euros pour le seul coût d’acquisition du second porte-avions, si celle–ci est décidée. Ces charges sont assurées sur 30 à 40 ans selon les programmes, de sorte que leur durée de vie est exactement comparable à la durée de carrière d’un fonctionnaire. Le parallèle est d’autant plus manifeste que le coût de possession des équipements militaires inclut la charge des équipages, durant leur vie active, puis leur retraite.

Autant de raisons justifiant que les décisions en la matière soient pesées mûrement et débattues en connaissance de cause.

Or, paradoxalement, pour la représentation nationale, la clarté est loin d’être de mise, pour des raisons fort diverses. Passons sur les aspects légitimement confidentiels de matières qui sont au rendez-vous du secret de la défense nationale et du secret industriel. Il est plus gênant, du point de vue de la gouvernance, que l’information circule mal au sein du Gouvernement entre la Défense et les Finances, du fait du « jeu de rôle » budgétaire traditionnel. Mais il n’est pas acceptable que la programmation militaire éclaire mal le budget annuel, ni que des choix politiques structurants soient seulement portés à la connaissance du Parlement au stade du fait accompli. Or la situation des finances publiques exige des choix rigoureux.

Comment clarifier les enjeux ? Comment donner tout son sens au vote du Parlement, tant sur les lois de programmation que sur les lois de finances ?

Le rôle de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) est d’évaluer les méthodes de décision et de gestion, puis de formuler des préconisations concrètes en vue d’améliorer la gouvernance publique et sa traduction financière. Il était donc naturel qu’elle se voie confier un rapport sur le financement des équipements militaires. Eu égard à l’ampleur du sujet, il a été décidé de s’intéresser particulièrement à trois grands programmes navals : les frégates FREMM, les sous–marins Barracuda et le porte-avions PA2, compte tenu de leur poids prédominant dans la masse des « restes à payer » de la programmation militaire. Cette notion recouvre les paiements à opérer pour honorer les engagements des crédits affectés à la réalisation de ces programmes.

I.– DES PROGRAMMES SITUÉS À DES DEGRÉS DE MATURITÉ INÉGAUX

A.– LES SOUS-MARINS NUCLÉAIRES D’ATTAQUE BARRACUDA

Ce programme est destiné à assurer le remplacement des six sous-marins nucléaires d’attaque de type Rubis. Ces sous-marins devront participer à la maîtrise des espaces maritimes pour assurer la sûreté de la force océanique stratégique (FOST) et la liberté d’action d’un groupe aéronaval. En outre, ils participeront à la projection de puissance dans la profondeur.

Peu de marines dans le monde disposent de sous-marins nucléaires d’attaque. Outre la France, seuls les États-Unis, le Royaume-Uni, la Russie et la Chine disposent de tels bâtiments.

1.– Les caractéristiques techniques du programme

a) Un programme développé rapidement mais retardé

Le programme du sous-marin d’attaque Barracuda a été lancé le 14 octobre 1998. L'évolution des missions ainsi que des considérations financières ont considérablement retardé le calendrier : la conception des Barracuda n’a véritablement débuté qu’en 2002, à une époque où les essais du premier exemplaire devaient débuter en 2008 pour une entrée en service programmée en 2010.

L’étalement de ce programme, qui a également pâti du retard des sous-marins nucléaires lanceurs d’engin de nouvelle génération (SNLE-NG), a conduit à reporter à plusieurs reprises l’entrée en service des six Barracuda : il est désormais acquis que le premier exemplaire n’entrera pas en service avant 2017 tandis que le dernier est attendu pour 2028.

b) Des sous-marins bien plus volumineux et silencieux que les Rubis

Conçus par DCNS et bénéficiant des avancées technologiques des SNLE-NG, les Barracuda seront plus volumineux que leurs prédécesseurs : 99 mètres contre 73, et 5 100 tonnes de déplacement en plongée contre 2 670 pour les Rubis. Paradoxalement, au moment où l’espace disponible à bord s’accroît, l’automatisation de certaines tâches permet une réduction du format de l’équipage : 60 marins seulement seront embarqués à bord des Barracuda contre un peu plus de 70 à bord des Rubis et une centaine sur les SNA britanniques.

L’augmentation de la taille de ces bâtiments, qui resteront néanmoins plus petits que leurs homologues étrangers, a pour but d’améliorer leur discrétion acoustique afin de les rendre les plus silencieux possible. Cette augmentation du volume disponible permettra également d’augmenter l’autonomie de chaque bâtiment qui pourra emmagasiner près de 70 jours de vivres.

Enfin, la taille plus importante facilitera également l’entretien, qui ne devrait pas être plus onéreux que celui des bâtiments de la classe Rubis. Le prix du programme inclut contractuellement les six premières années et demi d’entretien. Le réacteur nucléaire aura une autonomie de dix ans, contre 7 à 8 ans sur les Rubis et sur le porte-avions Charles-de-Gaulle.

PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES SNA RUBIS ET BARRACUDA

	SNA de type Rubis	SNA de type Barracuda
Déplacement en surface	2 385 tonnes	3 650 tonnes
Déplacement en plongée	2 670 tonnes	5 100 tonnes
Longueur	73,60 mètres	99 mètres
Largeur maximale	7,60 mètres	8,8 mètres
Tirant d’eau	6,40 mètres	7,30 mètres
Équipage	70 personnes	60 personnes
Propulsion	1 réacteur nucléaire à eau pressurisée K 48, 1 moteur électrique de propulsion, 1 hélice	1 réacteur nucléaire à eau pressurisée K15 de 150 MW, 2 turbo-alternateurs, 2 moteurs électriques de secours SEMT Pielstick de 480 kW, 1 pompe hélice (hydroréacteur)
Armement	4 tubes lance-torpilles de 533 mm avec 14 torpilles F 17 et missiles surface-surface Exocet SM 39	4 tubes lance-torpilles de 533 mm, missiles de croisière Scalp Naval, missiles antinavires Exocet SM39, torpilles Eurotorp FTL et mines
Profondeur	Supérieure à 300 mètres	Supérieure à 350 mètres
Vitesse maximale	25 nœuds	25 nœuds en plongée, 14 en surface
Entrée en service	1983 à 1993	2017 à 2028

Les Barracuda devraient être les premiers sous-marins français, et parmi les premiers au monde, à embarquer des femmes. En effet, il est prévu, dès la construction, d’aménager des quartiers spécifiques.

La Marine nationale a récemment choisi les noms des futurs sous-marins nucléaires d’attaque du type Barracuda. La tête de série s’appellera Suffren. Elle sera suivie des Duguay-Trouin, Dupetit-Thouars, Duquesne, Tourville et De Grasse, l’ordre d’attribution pouvant encore évoluer.

c) Un programme au fort pouvoir d’entraînement économique

La France n’exportant pas de sous-marins à propulsion nucléaire, les Barracuda ne trouveront pas de débouchés à l’exportation. Le savoir-faire acquis par DCNS sera néanmoins très précieux, de nombreux équipements étant communs aux sous-marins nucléaires et à ceux à propulsion classique.

D’ailleurs, dans un marché largement dominé par l’Allemagne (environ 70 % des ventes mondiales), DCNS a déjà enregistré quelques réussites : depuis 1994, trois sous-marins de type Agosta ont été vendus au Pakistan tandis que dix Scorpène l’ont été à l’Inde (6), au Chili (2) et à la Malaisie (2).

Constatant la qualité de ses matériels, à une époque où le concurrent allemand U-214 connaît quelques déboires techniques, DCNS estime que d’autres pays pourraient s’ajouter à la liste de ses clients, tandis que des premiers acheteurs pourraient passer une nouvelle commande. Un sous-marin Scorpène est vendu 400 millions d’euros ce qui représente 20 TGV ou 8 Airbus A-320.

Hors exportations, le seul programme Barracuda représente l’emploi de 2 300 personnes à DCNS et 200 chez Areva TA entre 2010 et 2020, année à partir de laquelle une décroissance progressive apparaîtra. Pour le seul site de Cherbourg, le nombre d’emplois générés est de 1 700 personnes environ, soit 75 % du site. L’avenir de l’arsenal de Cherbourg dépend donc de la mise en œuvre effective de cette commande. Les emplois induits chez les sous-traitants sont estimés à 1 600, ce qui représente un total de 4 100 emplois en France sur dix ans. La masse salariale concernée, charges comprises, représente donc globalement un ordre de grandeur supérieur à 200 millions d’euros pour chacune des dix années 2010 à 2020.

2.– Le remplacement nombre pour nombre en question

a) Les progrès qualitatifs permettent-ils une réduction du parc ?

Compte tenu de l’augmentation du tonnage et des performances des SNA de la classe Barracuda, certains observateurs, à commencer par le directeur du Budget au ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, entendu par la MEC, ont pu s’interroger sur la nécessité de remplacer nombre pour nombre les sous-marins de la classe Rubis.

Le progrès technique et les choix faits en matière de dissuasion n’ont-ils pas permis de réduire de six à quatre le nombre des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de nouvelle génération ?

L’augmentation de la taille des SNA qui est censée faciliter l’entretien, l’amélioration des réacteurs nucléaires qui ne nécessitent plus qu’une IPER tous les dix ans ainsi que la hausse de la productivité chez DCNS sont autant de facteurs qui laissent entrevoir un gain de disponibilité non négligeable. Dans ces conditions, une réduction de la cible est-elle envisageable ?

b) Des missions spécifiques justifient le nombre des SNA

Sur ces interrogations, la marine nationale rappelle que les sous-marins nucléaires d’attaque remplissent trois types de missions :

– ils assurent la protection des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins ;

– ils assurent la protection du groupe aéronaval autour du porte-avions ;

– ils mènent des actions spécifiques sur lesquelles la marine ne peut être diserte mais qui peuvent consister, par exemple, à débarquer des commandos ou à surveiller divers trafics.

Ces trois types de missions sont susceptibles d’être assurées en même temps. C’est la raison pour laquelle la marine estime que trois SNA doivent être opérationnels en permanence. Pour atteindre cet objectif, le parc doit être dimensionné à six unités afin de tenir compte des périodes d’entretien fréquentes sur des mécaniques aussi complexes.

En effet, la hausse de disponibilité attendue, de l’ordre de 10 à 15 % seulement, ne permet pas de faire l’économie d’un sous-marin si le pouvoir politique souhaite pouvoir disposer en permanence de trois unités opérationnelles.

Diminuer le nombre de SNA reviendrait donc à accepter que le nombre de sous-marins opérationnels soit parfois réduit à deux et que toutes les missions opérationnelles ne puissent être remplies. Cela revient à réduire les ambitions de notre pays pour une économie en fin de compte modeste, l’effet de série réduisant le coût marginal de la dernière unité produite.

3.– Un calendrier et un coût qui ont fluctué

a) Le calendrier n’est plus modifiable

La commande des sous-marins Barracuda a été passée sous la forme d’un marché à tranches où la commande de chaque sous-marin est affermie par une tranche conditionnelle.

Le premier sous-marin a été commandé en 2006, le second devrait l’être en 2009. Les autres sous-marins le seront à raison d’un tous les deux ans. La première livraison interviendra en 2017, la seconde en 2019, les autres se succédant au rythme d’une unité tous les deux ans. Le délai entre la commande et la livraison de chacune de ces unités s’établit ainsi à dix ans.

Déjà décalé à plusieurs reprises, le calendrier de ce programme ne peut désormais plus être modifié pour deux raisons principales :

– sur le plan opérationnel, les sous-marins de la classe Rubis sont entrés en service entre 1983 et 1993 ; ils pourront très probablement être maintenus en service pendant 35 ans – ce qui constitue déjà une performance remarquable – mais certainement pas au-delà, compte tenu des contraintes sécuritaires en matière de réacteur nucléaire et de plongée. Ils seront donc retirés du service au plus tard entre 2018 et 2028 : si les Barracuda ne sont pas au rendez-vous, les missions opérationnelles ne pourront plus être remplies ;

– sur le plan industriel, le dernier SNLE-NG (le Terrible) étant en voie d’achèvement, l’établissement DCNS de Cherbourg risque de se retrouver dangereusement sous-utilisé si la série des Barracuda n’est pas mise en chantier selon le calendrier prévu. Dans l’hypothèse d’un nouveau retard ou d’une réduction de la cible, des emplois devraient être supprimés, ce qui conduirait à une perte irrémédiable d’un savoir-faire particulièrement précieux.

Proposition n° – Renoncer à l’étalement dans le temps de tout programme militaire majeur. L’expérience montre que tous les programmes qui ont fait l’objet d’un décalage se sont avérés plus onéreux, notamment parce qu’il a fallu prolonger des équipements devenus obsolètes. Par ailleurs, les contraintes financières ne doivent pas peser seulement sur les armements navals, mais être équitablement réparties sur l’ensemble des programmes d’armement militaires en fonction des priorités stratégiques de la Nation.

b) Un coût élevé mais qui intègre six années et demi d’entretien

Le devis initial du programme Barracuda, en janvier 2001, s’élevait à 5,4 milliards d’euros, soit 6,1 milliards d’euros en valeur 2006. À noter que, selon les indications de la DGA, cette actualisation de 13 %, soit 2,5 % l’an, inclut au moins partiellement l’évolution du coût des facteurs. Elle « découle de l’estimation faite année après année de la hausse moyenne du coût des facteurs de production pour les programmes d’armement », par application d’un barème interne à la DGA.

À l'issue des travaux et négociations conduits en 2005 et 2006, le devis de référence s’est établi à 7,87 milliards d’euros, ce qui correspond à une hausse de 1,77 milliard d’euros.

Selon la DGA, ces surcoûts sont imputables aux facteurs suivants :

– le changement de statut de DCNS oblige désormais le ministère de la Défense à s’acquitter de la TVA ; par ailleurs, l’entreprise est désormais assurée et doit s’acquitter d’une taxe professionnelle, ce qui constitue des frais qu’elle est obligée de répercuter sur ses prix de ventes ⁽²⁾. Ce premier surcoût est évalué à 0,86 milliard d’euros ;

– le tonnage du sous-marin, à l’origine évalué à 4 000 tonnes, a été réévalué pour des raisons techniques à environ 5 000 tonnes, d’où un surcoût de 0,33 milliard d’euros ;

– le résultat des études de sûreté et la hausse du coût de certaines fournitures propres à la chaufferie nucléaire ont induit une augmentation de 0,34 milliard d’euros ;

– diverses évolutions techniques liées à la discrétion acoustique et à la réalisation du système de combat font naître un surcoût évalué à 0,34 milliard d’euros.

Au total, le ministère de la Défense considère que chaque sous-marin devrait coûter 982 millions d’euros. Vos rapporteurs constatent toutefois que si l’on divise par six le montant global du programme, on atteint un coût unitaire d’environ 1,3 milliard d’euros l’unité. Mais ce chiffre intègre, outre la construction, le maintien en condition opérationnelle pendant une durée de six ans et demi.

Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008 au titre du programme Barracuda s’élèvent à 253,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 330,4 millions d’euros en crédits de paiement.

Proposition n° – Le calendrier de réalisation des Barracuda, optimisé à la fois pour des raisons opérationnelles et industrielles, ne doit plus être modifié. Les SNA, à qui il incombe, entre autre, de protéger les SNLE porteurs du feu nucléaire, sont indispensables à la crédibilité de la dissuasion française. Or, la durée de vie des SNA de la précédente génération, les Rubis, ne pourra être prolongée indéfiniment. Toute mesure d’économie devra donc être envisagée sur un autre programme.

B.– LES FRÉGATES EUROPÉENNES MULTI-MISSIONS (FREMM)

Les frégates européennes multi-missions (FREMM) sont des frégates furtives de deuxième génération (après les Lafayette) construites par la France et l’Italie. La marine nationale en commissionnerait 17 entre 2010 et 2015 dont 8 en version anti-sous-marine (ASM) pour remplacer les 10 frégates de la classe Tourville (type F67) et de la classe Georges-Leygues (type F70) ainsi que neuf en version destinée à l’action vers la terre (AVT) pour remplacer les 17 avisos de la classe d’Estienne d’Orves (type A69). Elles seront les premières frégates françaises à être armées du missile de croisière Scalp Naval.

1.– Les caractéristiques générales du programme

a) Un rythme rapide

Le projet des frégates multi-missions a été engagé fin 2002 en coopération avec l’Italie lorsqu’est apparue l’opportunité de réaliser en commun un nombre important de frégates en remplacement de navires entrés en service dans les années soixante-dix ou quatre-vingt : 17 pour la France et 10 pour l’Italie.

En février 2003 a été notifié à DCNS et à son partenaire italien Fincantieri le contrat relatif à la définition du projet de navire répondant aux besoins des deux marines.

Le 16 novembre 2005, huit frégates multi-missions ont été commandées par la France pour une entrée en service des premiers bâtiments en 2011. Les neuf dernières seront commandées dans le cadre de la prochaine loi de programmation (2009-2014).

En octobre 2006, la définition globale du navire a été figée, puis la découpe de tôle de la première frégate, baptisée Aquitaine, a eu lieu à Lorient en mai 2007. Sa livraison, en version ASM, est prévue pour la fin de l’année 2011 tandis que la livraison de la deuxième FREMM est prévue 13 mois plus tard. Si rien ne vient perturber le déroulement du programme, le rythme de livraison prévu est d’une frégate tous les sept mois.

b) Des navires modernes, furtifs et rapides

Déplaçant 5 750 tonnes, ces navires de 137 mètres de long et de 19 mètres de large auront une vitesse maximale de 27 nœuds et leur distance franchissable sera de 6 000 nautiques à 15 nœuds. Elles seront équipées de capacités anti-navires (huit missiles mer-mer), de moyens de défense anti-aérienne (16 missiles Aster 15) et anti-sous-marine (torpilles MU 90) et de capacités de frappe dans la profondeur (16 missiles de croisière navals). Ces navires disposeront en outre d’un hélicoptère de type EC-725 Cougar ou NH-90.

Les frégates AVT seront plus particulièrement destinées à l’appui et au soutien des opérations de projection avec des capacités de frappe dans la profondeur, de recueil de renseignement, de projection de forces spéciales, d’appui et d’escorte de forces amphibies ou logistiques.

Les frégates ASM seront destinées aux opérations de lutte contre les sous-marins dans le cadre de la sûreté de la mise en œuvre de la force océanique stratégique et pour la protection anti-sous-marine des opérations de projection : protection du groupe aéronaval et du groupe amphibie, protection des forces au contact et des voies de communication maritimes. Ces frégates seront, en outre, aptes aux missions de surveillance, de protection et de lutte anti-navire.

L’architecture des frégates a été conçue pour faciliter l’entretien des équipements et bénéficier d’une disponibilité accrue. Fortement automatisées, elles ne seront armées que par 108 membres d’équipage contre 230 sur les frégates de la classe F70 qu’elles remplaceront. Le coût de possession des FREMM en sera considérablement réduit.

c) Des perspectives prometteuses à l’exportation

Les FREMM disposent d’un potentiel certain à l’exportation en raison de leurs performances et de leur prix relativement modéré par rapport à la concurrence, notamment allemande. La perspective la plus prometteuse concerne le Maroc qui s’est engagé, en octobre 2007, à acquérir une frégate multi-missions. La Grèce, qui a signé un accord de partenariat avec Armaris (DCNS) en octobre 2006, pourrait commander jusqu’à six exemplaires de la FREMM.

DCNS propose également à l’exportation la corvette Gowind qui, bien que de dimensions inférieures (1 250 à 1 950 tonnes selon les versions) est directement dérivée du dessin et des avancées technologiques des FREMM. Ce bâtiment est spécialisé dans des missions de défense du littoral, de prévention, de service public mais aussi de lutte anti-sous-marine. Des pays comme la Bulgarie, la Géorgie ou l’Arabie Saoudite ont déjà manifesté leur intérêt pour ce bâtiment.

2.– L’articulation opérationnelle des FREMM et des frégates Horizon

L’attention de la Mission d’évaluation et de contrôle a été attirée par la concomitance dans le temps de deux programmes de frégates : le programme FREMM et le programme Horizon. Ce dernier, qui devait aboutir à l’origine à la construction de quatre bâtiments, a été réduit à deux pour des raisons budgétaires. Le Forbin doit être livré cette année tandis que le Chevalier Paul sera admis au service actif en 2009.

Les frégates Horizon sont beaucoup plus chères que les FREMM puisque leur coût unitaire est évalué entre 900 millions et un milliard d’euros selon les méthodes de calcul contre environ 400 millions d’euros pour une FREMM. La différence de coût entre les deux types de navire tient à l’absence d’effet série pour les frégates Horizon, mais aussi pour partie au fait que les deux frégates Horizon seront un peu plus volumineuses (6 635 tonnes, 153 mètres) mais aussi mieux équipées notamment en matière de radar : elles disposeront en effet d’un radar de surveillance et d’un radar de conduite de tir qui seront situés assez haut sur la mer grâce à leurs dimensions généreuses ; les FREMM, quant à elles, ne seront équipées que d’un seul radar polyvalent placé moins haut, donc moins performant. En revanche, les systèmes d’armes de tous ces navires seront identiques.

Mais les techniques modernes de transmissions de données permettront à une FREMM, lorsqu’elle naviguera de conserve avec une frégate Horizon, de bénéficier des données fournies par le radar de cette dernière. Cette possibilité a conduit la marine nationale à accepter que les équipements des FREMM ne soient pas intrinsèquement aussi performants que ceux des Horizon, ce qui a rendu possible un abaissement non négligeable du coût du programme.

Proposition n° – Renoncer aux « surspécifications » inutiles qui alourdissent le coût des programmes militaires. En l’occurrence, le programme FREMM sur ce point semble exemplaire.

3.– Un financement incertain

a) Un coût unitaire modéré…

La première tranche du programme notifiée le 16 novembre 2005 couvre le développement, la construction et le maintien en condition opérationnelle des 8 premières frégates (6 ASM et 2 AVT) durant 6 ans pour un montant de 4,4 milliards d’euros.

Le coût total du programme FREMM s’élève à 8,5 milliards d’euros pour la construction des 17 frégates ASM et AVT. Le coût par bâtiment est estimé à 450 millions d’euros, hors entretien, ce qui apparaît modéré si l’on compare avec les frégates Horizon ou les 2,5 milliards d’euros dépensés par l’Allemagne pour ses quatre frégates F 125.

Les crédits inscrits au budget de 2008 au titre du programme FREMM s’élèvent à 53 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 182,2 millions d’euros en crédits de paiement.

b) …mais un programme non financé par la loi de programmation

Inscrit dans le modèle d’armée 2015 ainsi que dans la loi de programmation militaire pour les années 2003-2008 sans que son financement ait été prévu, le programme FREMM a embarrassé le ministère de la Défense au point que, dès l’été 2003, un financement dit « innovant » a été évoqué : un leasing, ou paiement à crédit associant un partenaire privé.

Cette méthode aurait sans doute permis de respecter la programmation militaire en repoussant le paiement des frégates multi-missions à la loi de programmation suivante. Mais compte tenu de ses effets négatifs sur l’endettement du pays, cette méthode peu conforme à l’orthodoxie budgétaire a été abandonnée en 2005. M. Philippe Josse, directeur du Budget, a estimé, au cours de son audition par la MEC, que cette décision était à porter au crédit du système de décision public… À la même époque, des difficultés budgétaires conduisent l’Italie à étaler la construction de ses 10 FREMM jusqu’en 2023 au lieu de 2017.

Un autre plan de financement est alors imaginé pour la durée de l’actuelle loi de programmation. Selon le modèle utilisé par les Britanniques, il est décidé que 6/19^èmes du programme seront financés par le budget du ministère de la Défense tandis que les 13/19^èmes manquant le seront par des crédits complémentaires ajoutés à l’initiative du ministère du Budget. Or, Bercy qui n’a pas manifesté d’enthousiasme devant cette nouvelle méthode de financement a inscrit les sommes dues non pas en loi de finances initiale, mais en loi de finances rectificative, avec une interdiction d’engagement des sommes en question, gonflant un peu plus le report de dépenses du ministère de la Défense.

Proposition n° – Ne plus engager de programme d’armement sans les moyens financiers correspondants. En raison de la concurrence économique mondiale à laquelle elle est confrontée, la France ne devra plus lancer un programme d’armement sans qu’aient été dégagées les ressources réelles correspondantes, dans le cadre d’une politique budgétaire soutenable.

c) Vers une réduction du format du programme ?

Compte tenu des difficultés à financer non seulement le programme des 17 FREMM, mais également celui des SNA Barracuda et du deuxième porte-avions, il semblerait que des révisions soient envisagées au sein du ministère de la Défense. Selon des informations parues dans la presse en octobre 2007, la marine pourrait se contenter des huit frégates multi-missions déjà commandées, éventuellement complétée par deux ou trois autres, en contrepartie du financement du second porte-avions.

S’exprimant sur ce point le 12 octobre 2007, le ministre de la Défense M. Hervé Morin ne s’est pas prononcé sur les deuxième et troisième tranches (9 frégates au total dont 2 ASM et 7 AVT) dont le coût de 3,5 milliards d’euros est à rapprocher de celui du deuxième porte-avions.

Or, un étalement alourdit toujours considérablement la facture, induit des différences technologiques importantes entre les différentes tranches (exemple du char Leclerc) et rend nécessaire un coûteux traitement des obsolescences. En outre, il est généralement nécessaire de financer le prolongement de la durée de service des équipements qui ne sont pas remplacés dans les délais prévus (hélicoptères Puma et Gazelle, SNA Rubis…).

C.– LE DEUXIÈME PORTE-AVIONS

Le format du groupe aéronaval français, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, a toujours été constitué d’au moins deux porte-avions, de manière à assurer une permanence à la mer du groupe aérien embarqué lorsque l’un des deux bâtiments est indisponible.

Dans l’immédiat après-guerre, l’acquisition, auprès de la marine américaine, du porte-avions léger Lafayette (15 800 tonnes, 26 avions) et auprès de la Royal Navy du porte-avions Arromanches (18 300 tonnes, 24 appareils) permet à l’aéronavale française renaissante de se réapproprier les techniques si spécifiques du catapultage et de l’appontage d’avions de combat depuis une plate-forme maritime qu’elle avait acquises au cours des années trente avec son premier véritable porte-avions, le Béarn.

En 1955 est lancé le projet de deux porte-avions identiques de 32 000 tonnes et 40 aéronefs qui aboutira, au début des années soixante, à la mise en service du Clemenceau et du Foch.

Au cours des années soixante-dix et quatre-vingt, le ministère de la Défense commence à réfléchir au remplacement, pourtant encore lointain, de ces deux navires. Le projet PH 75 de deux bâtiments à propulsion nucléaire (Bretagne et Provence) entrant en service au cours de la dernière décennie du vingtième siècle est évoqué. Mais des contraintes budgétaires réduisent ce programme à un seul porte-avions (40 500 tonnes, 40 aéronefs) qui, fortement remanié et renommé Richelieu en 1986, puis Charles-de-Gaulle en 1987, entre en service en 2001 lorsqu’est retiré du service actif le porte-avions Foch.

Depuis 1997 et le désarmement du Clemenceau, la marine nationale française ne possède donc plus qu'un seul porte-avions, même si elle peut s’appuyer sur d’autres plates-formes mettant en œuvre des hélicoptères (porte-hélicoptères Jeanne d’Arc, bâtiments de projection et de commandement Mistral et Tonnerre, Transports de chalands de débarquement Foudre et Siroco).

C’est au nom de la permanence à la mer du groupe aéronaval que le gouvernement a proposé au Parlement, dans le cadre de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008, d’inscrire le principe de l’acquisition d’un second porte-avions.

1.– Les principales caractéristiques du programme

a) Un programme réalisé en coopération

La loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008, adoptée dès la première lecture par l’Assemblée nationale et le Sénat, a inscrit le principe d’un deuxième porte-avions (PA2) dans « les capacités essentielles du modèle d’armée 2015 ». Le système de forces « Frappe dans la profondeur », tel qu’inscrit dans cette loi, prévoit la « commande en 2005 d’un porte-avions pour une mise en service opérationnelle avant la deuxième période d’indisponibilité programmée pour entretien et réparation (IPER) du Charles-de-Gaulle ».

En janvier 2003, le ministère de la défense britannique attribue à BAe Systems, en coopération avec Thales Naval Ltd, la maîtrise d’œuvre du programme de ses deux porte-avions destinés à accueillir des appareils à décollage court et atterrissage vertical. Outre-manche, ce programme est communément dénommé CVF pour Carrier Vessel Future.

En février 2004, le Président Jacques Chirac décide, conformément aux préconisations de l’état-major de la marine, que le deuxième porte-avions sera doté d’une propulsion classique. En novembre 2004, lors d’un sommet bilatéral, le Président Jacques Chirac et le Premier ministre britannique Tony Blair annoncent leur volonté de coopérer dans la construction des trois porte-avions : les deux CVF britanniques et le PA2 français.

Le 24 janvier 2005, la ministre de la Défense, Mme Michèle Alliot-Marie, lance l’opération de conception du deuxième porte-avions et transforme le projet en programme. Au cours de l’été 2005, un rapport établit que la marine nationale « pourrait satisfaire son besoin opérationnel en adoptant le dessin des CVF britanniques, moyennant des adaptations limitées ».

En mars 2006 est signé l’accord de coopération bilatérale entre la France et le Royaume-Uni. Au cours de l’été 2006 est réalisée une revue de conception du projet PA2 sous la présidence conjointe de la DGA et de l’état-major de la marine. En décembre 2006 est remise à la DGA une première offre engageante sur le développement et la réalisation du deuxième porte-avions.

En mai 2007, bien que la décision de construire le deuxième porte-avions n’ait pas été annoncée par le Président de la République, la France commande aux États-Unis les catapultes et les freins d’appontage. Cette décision a dû être prise par le précédent gouvernement : en effet, compte tenu des délais de fabrication de ces mécaniques particulièrement sophistiquées, une commande était indispensable en 2007 pour que le bâtiment, s’il doit être réalisé, soit disponible dès 2015. Si la décision finale devait être négative, le ministère de la Défense résilierait cette commande et verserait des pénalités qui, pour l’instant, sont d’un montant relativement faible (environ un million d’euros).

Enfin, à l’automne 2007, en cohérence avec la loi de programmation militaire promulguée cinq ans plus tôt, le Parlement vient d’adopter, lors de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2008, les autorisations d’engagement, d’un montant de 3 milliards d’euros, destinées à permettre la commande du second porte-avions dans le courant de l’actuel exercice.

Le rapport annuel de performances déposé par le Gouvernement lors de la discussion du projet de loi de finances 2008 nous apprend que l’autorisation d’engagement de trois milliards d’euros constitue « une provision » ajustable ultérieurement. La MEC s’interroge sur l’originalité de la démarche qui donne l’impression d’une certaine précipitation. N’aurait-il pas été plus sage d’attendre les conclusions du Livre blanc sur la Défense, de la revue générale des programmes ainsi que des différents travaux qui sont actuellement menés avant de demander au Parlement de se prononcer ? D’autant que cette nouvelle dépense est engagée alors que le financement d’importants programmes antérieurs (notamment les FREMM et les sous-marins Barracuda) n’est toujours pas entièrement bouclé.

b) Un navire aux dimensions respectables

Ayant tenu compte du fait que le tonnage et les dimensions ne constituent pas l’élément le plus onéreux d’un tel navire, les concepteurs du projet ont dessiné un bâtiment d’un tonnage encore jamais atteint pour un porte-avions européen : 60 000 tonnes. Au fil des dessins, ce tonnage a encore évolué au point d’atteindre désormais, selon DCNS, 70 000 tonnes, ce qui rapproche le PA2 des dimensions des porte-avions américains (80 000 à 90 000 tonnes environ).

L’augmentation des dimensions du navire accroît la surface de son pont d’envol qui atteindra 15 000 m², soit entre celui du Charles-de-Gaulle (12 000 m²) et celui des porte-avions américains de la classe Nimitz (21 000 m²). Une telle surface rend possible un allongement des catapultes qui, d’une longueur de 75 mètres sur le Charles-de-Gaulle, seront portées à 90 mètres, se rapprochant ainsi des standards de l’US Navy. Cet allongement permet de catapulter des appareils de dernière génération lourdement armés comme le Rafale Marine F3, dans des conditions améliorées et sans imposer au navire une vitesse à la limite de ses possibilités, comme cela est le cas avec le premier porte-avions. Un avion peut être catapulté toutes les 30 secondes à une vitesse de 277 km/h.

L’espace d’appontage, particulièrement restreint sur le Charles-de-Gaulle, sera plus généreux et offrira ainsi de meilleures conditions de sécurité. Le PA2 serait capable de naviguer à 26 nœuds en fin de vie. L’équipage serait de l’ordre de 900 personnes contre 1 200 environ pour le Charles-de-Gaulle. À ces marins viennent s’ajouter 800 personnes chargées de mettre en œuvre le groupe aérien.

ÉLÉMENTS DE COMPARAISON ENTRE LE CHARLES-DE-GAULLE ET LE PROJET PA 2

	Charles-de-Gaulle	PA 2
Découpage de la première tôle	25 novembre 1987
Lancement	Mai 1994
Admission au service actif	18 mai 2001
Déplacement	40 500 tonnes	70 000 tonnes
Longueur	261,5 mètres	283 mètres
Largeur	64 mètres	73 mètres
Tirant d’eau		11 mètres
Surface du pont d’envol	12 000 m²	15 000 m²
Surface du hangar	4 600 m²	4 700 m²
Vitesse	27 nœuds	26 nœuds
Propulsion	Deux réacteurs nucléaires à eau pressurisée K 15	Propulsion électrique alimentée par des moteurs diesel et turbines à gaz
Équipage (hors groupe aérien)	1 200	900
Groupe aérien	40 appareils (32 Rafale, 3 Hawkeye, 5 hélicoptères)	40 appareils (32 Rafale, 3 Hawkeye, 5 hélicoptères)
Défense	Système de missiles antiaériens MBDA Aster 15 (longue portée) et Mistral (très courte portée), 8 canons Giat 20F2 de 20 mm	Système de missiles antiaériens MBDA Aster 15 (longue portée), système de lutte antitorpille (SLAT) et artillerie de petit calibre couvrant 360°.

La surface du hangar est annoncée comme à peine supérieure à celle du Charles-de-Gaulle (soit 4 700 m² contre 4 600), bien que les aéronefs y soient un peu à l'étroit. Une zone de maintenance aéronautique, divers ateliers et magasins aéronautiques autorisent l’entretien complet des aéronefs, traditionnel sur les porte-avions français. Les possibilités de stockage en carburant aviation sont de l’ordre de cinq millions de litres.

Le programme PA2 est placé sous la maîtrise d’œuvre de MOPA 2, filiale à 100 % de DCNS. Les principaux partenaires de DCNS sont Aker Yards France, dont les chantiers de l’Atlantique fabriqueraient la coque et les éléments de propulsion, EADS pour les éléments des systèmes de combat, MBDA pour la gestion embarquée des munitions, Bertin technologies pour l’étude des facteurs humains et Thales naval UK pour la définition du périmètre du dessin commun.

c) Le choix d’une propulsion conventionnelle

Le choix d’une propulsion classique, retenue par le Président Chirac en 2004, est en parfaite adéquation avec les objectifs exprimés par la marine nationale. Cette décision ne remet aucunement en cause les indéniables qualités démontrées par le Charles-de-Gaulle en opérations. Le choix réalisé alors prenait en compte d’autres contraintes dont l’analyse n’est pas l’objet de ce rapport.

La réalisation d’un second porte-avions nucléaire, avec les réacteurs de type K 15 qui équipent déjà le Charles-de-Gaulle et les sous-marins de la marine nationale, aurait imposé une limitation du tonnage du bâtiment, sous peine de réduire ses performances. Les avantages décrits plus haut liés aux dimensions plus généreuses de la plateforme auraient été annihilés. En outre, l’évolution permanente de la réglementation en matière d’énergie nucléaire aurait accru la difficulté de l’entreprise et l’aurait rendue aléatoire car l’agrément en ce domaine est préalable à la réalisation. Le développement d’un nouveau réacteur nucléaire aurait renchéri de manière déraisonnable le coût du navire.

À l’inverse, le mode de propulsion conventionnel présente, entre autres avantages, de permettre la réalisation d’un navire aux dimensions et au tonnage plus généreux, avec les avantages décrits ci-dessus en matière d’emploi et de sécurité ; il est censé permettre également une réduction du coût global du navire ; il permet une réduction du format de l’équipage affecté à la propulsion du navire ; il réduit le coût et la durée des immobilisations pour entretien (6 mois au lieu de 15 pour une IPER) et plus encore le coût du démantèlement en fin de vie (30 millions d’euros contre 100 à 150 millions d’euros pour un porte-avions nucléaire). Enfin, il facilite le passage dans certains ports étrangers où la notion d’énergie nucléaire, associée à la puissance militaire, peut ne pas laisser insensible.

En contrepartie, une propulsion conventionnelle ne permet pas de bénéficier de l’autonomie offerte par l’énergie nucléaire. Mais cette autonomie, dont bénéficie le Charles-de-Gaulle, reste relative dans la mesure où les navires qui escortent le porte-avions sont équipés de moteurs conventionnels et ont besoin d’être ravitaillés régulièrement. Le porte-avions lui-même, pour mettre en œuvre ses avions, a besoin de l’assistance régulière d’un pétrolier ravitailleur.

Enfin, la propulsion classique induit un coût de possession maîtrisé. Aux dires des responsables de la marine nationale que la mission a entendus, le coût de fonctionnement du Charles-de-Gaulle s’élèverait actuellement à environ 150 millions d’euros par an dont 80 millions d’euros pour les rémunérations et charges sociales de l’équipage et environ 70 millions d’euros pour le fonctionnement courant du navire. Le coût de possession d’un porte-avions à propulsion conventionnelle serait annuellement de l’ordre d’environ 125 à 135 millions d’euros, soit une économie d’environ 20 %. Selon le vice-amiral d’escadre Philippe Sautter, les 11 bâtiments à propulsion nucléaire de la marine française (dix sous-marins et un porte-avions) mobilisent environ les trois-quarts des moyens consacrés à l’entretien de la flotte, les 115 autres bâtiments se partageant les 25 % restant.

Au total, sur une durée de service de 40 ans, le coût de possession global (y compris pensions de l’équipage) du deuxième porte-avions serait donc compris entre 5 et 5,4 milliards d’euros.

Il est à souligner que, selon des études menées par la marine américaine, la hausse des prix des produits pétroliers à laquelle nous assistons ne modifie pas cet avantage : il faudrait que le cours du baril dépasse 200 à 230 dollars pour que la propulsion nucléaire retrouve un avantage par rapport au diesel.

d) Les perspectives pour l’industrie française

La construction du PA2 constituerait assurément un apport d’heures de travail particulièrement appréciable pour DCNS et Thales ainsi que pour leurs nombreux sous-traitants. Il a été déclaré à la Mission d’évaluation et de contrôle que la construction de ce second porte-avions représenterait pour Aker Yards l’équivalent d’un paquebot de croisière comme le Queen Mary.

Pour DCNS, ce chantier est également très important, au regard de la charge de travail de l’établissement de Brest, mais aussi des autres établissements qui seront certainement sollicités pour construire des éléments. En outre, un tel chantier ne peut qu’être bénéfique à l’image de marque de la société.

La construction d’un second porte-avions permettrait surtout à DCNS de conserver un savoir rare et précieux. En effet, ainsi que nous l’avons vu, seules deux marines au monde sont aujourd’hui capables de mettre en œuvre, à partir d’une plateforme navale, des avions classiques par catapultage et de les récupérer : l’US Navy et la marine nationale française. La Royal Navy et la marine japonaise qui maîtrisaient cette technique lors de la seconde guerre mondiale ont perdu leur savoir-faire tandis que des puissances comme l’URSS (puis la Russie) et la Chine, pourtant peu regardantes en dépenses militaires, n’ont jamais été en mesure de l’acquérir. Il est donc de la plus grande importance stratégique de conserver ces compétences.

Sur le plan de l’exportation, peu de débouchés sont à espérer en matière de porte-avions. En effet, si plusieurs pays cherchent à se doter de plateformes capables de mettre en œuvre des avions par catapultage, il est probable que ces puissances voudront de se doter de cet outil par leurs propres moyens, de manière à affirmer leurs capacités et leur souveraineté. Par ailleurs, même si la France parvenait à convaincre un pays de lui acheter un porte-avions « clés en mains », encore faudrait-il convaincre l’administration américaine de vendre les catapultes que seuls les États-Unis savent actuellement fabriquer.

Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, seuls des porte-avions d’occasion ont été exportés dans le monde, l’exemple emblématique pour notre pays étant le Foch, vendu en 2000 à la marine brésilienne pour 50 millions de francs (7,6 millions d’euros) et qui navigue depuis lors sous le nom de Sao Paulo. Mais les porte-avions vendus d’occasion ont toujours été utilisés comme plateformes pour hélicoptères ou pour avions à décollage et atterrissage verticaux.

2.– La coopération franco-britannique

a) L’historique de la coopération

En février 2003, à l'issue du 25^ème sommet franco-britannique du Touquet le président de la République française a annoncé « la grande satisfaction des autorités françaises pour ce qui concerne la décision des autorités britanniques concernant la construction des deux porte-avions britanniques, puisque c'est un accord entre BAe et Thales qui permettra de réaliser ces porte-avions. » Et de préciser : « nous allons immédiatement engager les études permettant de voir si nous ne pourrions pas nous associer à cette construction des deux porte-avions, étant entendu que construire trois unités est naturellement plus intéressant sur le plan économique et financier qu'en construire deux ou une. »

Au début de l’année 2005, lorsque la France est associée aux études, le projet britannique est déjà bien avancé. L’inhabituelle configuration à deux îlots au-dessus du pont supérieur au lieu d’un seul, est déjà présente et permet, selon les concepteurs, de réduire l'empreinte des superstructures, les problèmes de compatibilité entre équipements électroniques et, surtout, de libérer de l'espace sur le pont d'envol.

Les études concluent, au cours de l’été 2005, à une « communabilité » de 85 % entre les CVF britanniques et le PA2 français, notamment pour ce qui concerne la coque, les machines et les locaux de vie. Toutefois, certaines exigences françaises (installations de catapultes et de brins d’arrêt, aménagement des hangars d’aviation, accroissement de la capacité des soutes à combustible pour des sorties plus fréquentes, mise en place d’un système de commandement pour une force amphibie et aéronavale) rendent nécessaires de nombreuses adaptations qui augmentent le coût du PA2 et font diverger les deux versions. Des vues d’artistes publiées entre 2005 et 2007 témoignent d’une divergence progressive des deux projets.

Ces différences d’exigences techniques entre la partie française et la partie britannique proviennent des différences d’approches entre les deux marines pour le rôle et l’emploi d’un porte-avions et de son aviation embarquée.

b) Des différences doctrinales profondes

Au cours des années soixante, le Royaume-Uni a développé un avion à l’époque très novateur, le Harrier, dont la conception est fondamentalement différente d’un avion classique : des tuyères orientables permettent à cet appareil d’utiliser la force de réacteurs à la manière des fusées pour quitter le sol soit complètement à la verticale, pour certaines versions, soit après quelques dizaines de mètres de course et avec l’aide d’un tremplin, pour d’autres versions.

Cette révolution dans le processus de décollage et d’atterrissage a suscité à l’époque l’espoir de pouvoir s’affranchir, sur un porte-avions, des catapultes et brins d’arrêts. Le Harrier a ainsi été exporté en Espagne, en Inde et en Thaïlande, pays dotés de porte-hélicoptères, mais aussi aux États-Unis ou le corps des Marines en a acquis plusieurs dizaines pour équiper des plateformes maritimes légères tandis que l’US Navy continuait à utiliser des appareils catapultables.

Cet appareil a toutefois déçu. La nécessité de concevoir une architecture destinée à orienter les tuyères s’est faite au détriment des performances aériennes et le Harrier s’est rapidement retrouvé surclassé par ses concurrents en vitesse, maniabilité et autonomie. Sa confrontation avec les Super Étendard argentins lors de la guerre des Malouines, en 1982, n’a pas tourné à son avantage.

Ayant perdu son savoir-faire dans le domaine du catapultage et de la récupération d’appareils militaires classiques, la Royal Navy a persévéré dans la voie des appareils à décollage court et atterrissage vertical et s’est lancée, en coopération avec les États-Unis, dans le développement du F 35B, la version à décollage court du F 35, encore connu sous le nom de JSF (Joint Strike Fighter). Les Américains, qui achèteront aussi le F 35B pour remplacer les Harrier du corps des Marines, prévoient toutefois d’équiper leurs grands porte-avions de la version catapultable F 35C, dont les performances seront supérieures au F 35B.

Outre les différences techniques en matière d’aéronefs, des divergences doctrinales fondamentales relatives à l’usage des porte-aéronefs perdurent des deux côtés de la Manche : pour les Britanniques, un porte-avions est avant tout un transport d’avions amélioré, chargé de convoyer des appareils vers une base terrestre et, éventuellement, de les mettre en œuvre et de les récupérer depuis la mer, de manière minimaliste. C’est la raison pour laquelle les Britanniques sont beaucoup moins exigeants que les Français quant à la quantité de carburant pour avions stockable à bord de la plateforme.

Pour les marins français, un porte-avions est une véritable base aérienne, chargée de mettre en œuvre et de récupérer des appareils dotés de performances identiques à leurs homologues basés à terre. Le porte-avions doit être capable, en toute autonomie, de procéder à l’entretien le plus complet possible des appareils, changement de moteur ou d’aile compris. Outre les chasseurs bombardiers Super Étendard ou Rafale, le porte-avions français embarque des appareils de guet aérien de type Hawkeye, sorte de gros radar volant permettant d’obtenir une meilleure vision du champ de bataille. Les Britanniques n’ont pas cette possibilité puisqu’il n’existe pas de version du Hawkeye à atterrissage vertical.

c) Des conséquences techniques substantielles

Les choix britanniques en matière de doctrine et d’avions embarqués ont des conséquences directes sur la conception des porte-avions qui les font diverger des porte-avions français :

– les avions à atterrissage vertical n’ont pas besoin de l’aide du vent lors de l’appontage et peuvent donc se poser sur un navire immobile ; à l’inverse, les avions classiques, portés par l’action du vent sur leurs ailes, ont besoin d’une plateforme capable d’avancer rapidement afin de créer un « vent relatif » le plus important possible. C’est la raison pour laquelle le dessin de la coque a été modifié sur la version française, de manière à gagner quelques nœuds en vitesse de pointe ;

– les porte-avions britanniques n’ont pas besoin d’une piste oblique : en effet, le décalage de la piste oblique est destiné à permettre à un avion classique ayant raté son appontage de redécoller de biais, sans percuter les autres aéronefs qui pourraient se trouver stationnés à l’avant du pont. Cette question ne se pose évidemment pas pour un avion qui se pose à la façon d’un hélicoptère. Toutefois, les Britanniques ont accepté d’inclure dans le projet commun une piste oblique, cet élément étant indispensable à la coopération avec les Français ;

– pour un avion qui se pose verticalement, la présence de l’îlot, cette structure servant à la fois de timonerie pour le navire et de tour de contrôle pour l’aviation, ne pose pas de difficulté particulière. Pour des raisons qui leur sont propres, les concepteurs britanniques ont imaginé une structure double, l’une spécialisée pour le commandement du navire, l’autre pour le contrôle de l’aviation embarquée. Or, pour un avion classique qui se pose à 135 nœuds (environ 245 km/h) sur une surface très réduite, cette structure représente un danger physique et peut, en outre, créer des turbulences. Il semble, heureusement, que les simulations menées en soufflerie aient levé les inquiétudes des ingénieurs français quant aux dangers potentiels créés par cette architecture inhabituelle.

d) Des considérations industrielles nationales

Il apparaît que la volonté politique de favoriser l’Europe de la défense en construisant un équipement commun avec le Royaume-Uni ne s’est pas appesantie sur des considérations techniques qui ont pourtant leur importance : s’il est construit, le deuxième porte-avions français sera, in fine, relativement différent des navires britanniques. Certains observateurs ont rapporté à la Mission d’évaluation et de contrôle que seule la partie située sous la ligne de flottaison, coque et système de propulsion, serait commune. Ce ne sera même pas entièrement le cas puisque, ainsi que nous l’avons vu, la coque du PA2 a été retouchée par rapport aux CVF britanniques.

Le 14 novembre 2007, le ministre de la Défense M. Hervé Morin a annoncé devant l’Assemblée nationale que « sur la construction de la coque, il n'y aura pas de coopération avec les Britanniques [...]. Ils ont décidé de lancer leur programme de construction de deux porte-avions et en profitent pour restructurer leurs chantiers navals. » Contre la logique qui prévalait jusqu’alors, le ministre ajoute que l'absence de coopération sur les coques permettra le cas échéant à la France de revoir une partie du dessin du PA2 et de réaliser ainsi des économies…

Privilégiant la restructuration de leurs chantiers navals, les Britanniques ont décidé de construire leurs deux porte-avions séparément, en cinq super-blocs répartis dans quatre chantiers différents regroupés en une « Carrier Alliance ». Le bloc 1 (la proue avec tremplin) sera construit par Babcock Engineering Services (BES) à Rosyth, le bloc 2 (plus les deux îlots) par VT Group à Portsmouth, le bloc 3 par BAe Systems Submarine à Barrow-in-Furness, les blocs 4 et 5 par BAe Systems Surface Fleet à Govan (avec l’assistance du chantier de Scotstoun), tandis que l'intégration finale sera réalisée par VT Group à Portsmouth.

Le PA2, s’il doit se faire, devrait être construit entièrement en France par Aker Yards à Saint-Nazaire et par DCNS à Brest : Aker Yards fabriquera la coque propulsée tandis que DCNS, qui assurera la maîtrise d’œuvre, intègrera les systèmes d’armes et construira les équipements intérieurs.

La coopération franco-britannique s’est donc fortement réduite, au point que, le 15 novembre 2007, DCNS et Aker Yards en furent réduits à signer avec BAE Systems, VT, Thales UK et Babcock Support Services un accord minimaliste prévoyant que « les six signataires se consulteront sur l'opportunité d'acheter ensemble les systèmes de combats ou de communications, les radars, la motorisation conventionnelle de ces trois navires et la maintenance des deux projets. »

Quant à la perspective, pour les Britanniques, d’équiper ultérieurement leurs navires de catapultes et de brins d’arrêt pour utiliser des avions classiques, elle reste très lointaine dans la mesure où la marine britannique ne dispose pas d’appareils catapultables de type Rafale et devrait donc en acquérir, en plus des F 35B déjà très onéreux dont elle cofinance le développement ; en outre la conversion à la technique du catapultage nécessiterait, soit de la part de la France, soit de la part des États-Unis, un transfert de compétences de grande ampleur.

e) Bilan mitigé de la coopération franco-britannique

Au total, la coopération franco-britannique présente un bilan contrasté. Ainsi que la MEC l’a appris au cours de ses travaux, les Britanniques auraient le sentiment probablement fondé, que la participation financière de la France leur aurait permis de réaliser des économies lors de la conception du navire. Lord Drayson, ancien minister for defence procurement du gouvernement britannique, n’aurait-il pas déclaré dans un débat public, sans doute pour les besoins de la cause, que le budget français aurait financé la conception - le design - des porte-avions britanniques ?

Du côté français, les responsables de la DGA et de DCNS reconnaissent que la coopération avec les Britanniques, si elle n’aboutit pas à un résultat aussi satisfaisant qu’espéré, a néanmoins permis de gagner deux années d’études sur les parties communes des navires. En outre, chacun fait remarquer que les essais avant admission au service actif des navires seront plus rapides et moins onéreux s’ils sont partagés. De la même manière, le maintien en condition opérationnelle devrait en être facilité. Enfin, sur le plan logistique, les échanges de pièces de rechange entre marines alliées sont fréquents lorsque les navires se trouvent en opération, éloignés de leurs ports d’attache. Ils en seront facilités entre ces navires, pour ce qui concerne leurs parties communes.

Enfin, la coopération avec le Royaume-Uni sur un projet emblématique tel qu’un porte-avions a pris une forte dimension symbolique : cette amorce de coopération va dans le sens de l’accord de Saint-Malo, signé le 3 décembre 1998 entre la France et le Royaume-Uni, et qui devait être à la base d'une relance du processus de défense européenne.

3.– Le deuxième porte-avions coûterait plus de 3 milliards d’euros

a) Un coût plus élevé que pour le Charles-de-Gaulle

Le Parlement a donc adopté en loi de finances pour 2008 les crédits relatifs au programme du second porte-avions : 3 milliards d’euros d’autorisation d’engagement à titre provisionnel. Si cette adoption a été peu débattue, dans l’attente des conclusions du Livre blanc, la Mission d’évaluation et de contrôle s’interroge pourtant sur le montant, qui paraît élevé, comparativement au Charles-de-Gaulle. Construit entre 1987 et 2001, ce dernier a coûté au total environ 14 milliards de francs, soit 2,1 milliards d’euros. Les responsables de la DGA et de DCNS qui ont été entendus par la Mission ont déclaré que cette somme, réévaluée pour tenir compte de la hausse des prix de la construction, équivaudrait, en 2008, aux 3 milliards d’euros inscrits en loi de finances pour le deuxième porte-avions.

Or, ce coût n’inclut pas les sommes importantes, mais difficiles à comptabiliser, qui ont déjà été dépensées en études. Selon l’état-major des armées, 50 millions de livres sterling (67,2 millions d’euros) auraient déjà été versés aux Britanniques sur les 100 millions (134,5 millions d’euros) réclamés à la France pour avoir bénéficié du travail de conception.

Le double choix de construire un bâtiment à propulsion classique et de coopérer avec les Britanniques était notamment fondé sur la possibilité de réduire les coûts. La Mission d’évaluation et de contrôle constate que cet objectif n’est pas atteint puisque le coût annoncé du PA 2 ne sera nullement inférieur à celui du porte-avions nucléaire Charles-de-Gaulle.

Au coût du porte-avions doivent être ajoutés les frais, encore difficiles à évaluer, nécessaires à l’aménagement des infrastructures des ports militaires de Brest et de Toulon.

Le coût paraît d’autant plus élevé que le Charles-de-Gaulle est opérationnel en moyenne environ 65 % à 75 % du temps, son entretien mobilisant les 25 % qui restent. Pour assurer la permanence à la mer du groupe aéronaval, il s’agit donc d’acheter, pour au moins 3 milliards d’euros, une unité alors que la marine nationale n’aurait mathématiquement besoin que de combler ces 25 % à 35 % qui manquent…

b) Un devis évolutif

Par ailleurs, il est bien précisé que le coût « provisionnel » inscrit en loi de finances initiale n’est qu’approximatif et demandera à être affiné si le Président de la République ne décide pas de renoncer au deuxième porte-avions. Selon le représentant de l’état-major des armées que la Mission d’évaluation et de contrôle a entendu, le respect de cette enveloppe serait déjà problématique et un budget final proche sans doute de 3,5 milliards d’euros serait certainement plus réaliste.

Dans l’hypothèse où le Président de la République donnerait son aval au projet, une évaluation plus précise serait déterminée à l’issue des travaux en cours en impliquant le partenaire britannique et les industriels, lors du lancement du stade de la réalisation du programme.

Sur la base d’un coût fixé à 3 milliards d’euros, les crédits de paiement seraient dépensés sur huit ans selon l’échéancier suivant.

HYPOTHÉSE D’ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT DU SECOND PORTE-AVIONS

(en millions d’euros)

2008	2009	2010	2011-2015	Total
81,5	225,14	610,72	2 082,64	3 000

Lorsque le Président de la République rendra publique sa décision, peut-être vers mars 2008, le ministère sera apte à réagir immédiatement et à lancer les travaux dans des délais très brefs si la décision est favorable. Dans l’hypothèse où la décision serait négative, les crédits seraient redéployés.

c) Un processus irréversible ?

Selon l’expression imagée de son représentant, l’état-major des armées a fait en sorte de rester « manœuvrant » quelle que soit la décision politique prise. Toutefois, compte tenu de la lourdeur du projet, des engagements internationaux de la France et des sommes déjà investies, la question se pose de savoir si le processus de construction du deuxième porte-avions n’est pas déjà enclenché de manière irréversible.

En octobre 2006, lors de l’ouverture du salon Euronaval, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la Défense, affirmait son « ambition [...] de rendre ce programme aussi irréversible que possible ». Lors du débat sur la loi de finances pour 2007, elle précisait : « le projet de loi de finances 2007 inscrit 700 millions d'euros pour le développement du PA2 et [on] voit mal un gouvernement renoncer aux sommes investies pour rien. C'est en ce sens qu'on peut parler d’irréversibilité. ».

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement ouverts jusqu’en 2007 au titre du second porte-avions s’élèvent respectivement à un peu plus d’un milliard d’euros et à 250 millions d’euros.

CRÉDITS CONSACRÉS AU SECOND PORTE-AVIONS AVANT 2008

(en millions d’euros)

	Avant 2006	2006	2007	Total
Autorisations d’engagement	20,9	269,1	710,9	1 000,9
Crédits de paiement	0,01	140	90	250,01

Source : projet de loi de finances pour 2007

Les crédits de paiement restant à ouvrir après 2007 sur les engagements en compte en 2007 atteignent 770,9 millions d'euros.

Proposition n° – Si la décision de construire le deuxième porte-avions est finalement prise, le contrat devra inclure, comme c’est le cas pour les Barracuda et les FREMM, au moins six années de maintien en condition opérationnelle (MCO). D’une manière générale, pour l’ensemble de ses programmes majeurs, la marine nationale devra contractualiser, le plus en amont possible, la disponibilité de ses unités.

4.– La permanence à la mer du groupe aéronaval

Depuis Pearl Harbor et la guerre du Pacifique, le porte-avions s’est imposé, au détriment du cuirassé, comme outil essentiel des grandes marines de guerre. Mais une seule unité ne permet pas d’assurer sa permanence à la mer.

a) Un instrument unique de dissuasion et d’intervention

L’intérêt pour un pays comme la France de disposer d’un porte-avions capable de mettre en œuvre des avions classiques est évident : une telle plateforme permet d’affirmer sa souveraineté bien au-delà de ses eaux territoriales et, en utilisant mers et océans, de s’affranchir des autorisations de survol ou d’escale nécessaires à des avions opérant depuis le territoire national ou prépositionnés à l’étranger. C’est ainsi que les porte-avions de la marine nationale ont permis à la France d’intervenir par voie aérienne au Liban, au cours des années quatre-vingt, qu’ils ont permis à des avions français de porter le feu en ex-Yougoslavie sans survoler aucun territoire tiers, ou de mener des missions de guerre en Afghanistan sans être dépendant de bases terrestres.

Le porte-avions, potentiellement équipé de l’arme nucléaire, sait aussi se transformer en élément de diplomatie « musclée » et contribuer, par sa seule approche, à faire pression sur des régimes qui peuvent se sentir menacés au gré de ses évolutions : l’agitation, parfois l’affolement, que ses pérégrinations suscitent dans les services de transmission de certaines armées, prouve que sa présence n’est pas neutre.

b) Le ravitaillement en vol a relativisé l’intérêt des porte-avions

Toutefois, l’augmentation du nombre de bases terrestres utilisables par les appareils de l’Otan ainsi que le développement des performances des avions de l’armée de l’air grâce à la généralisation du ravitaillement en vol, réduisent l’attrait des plateformes navales ⁽³⁾. C’est ainsi que, lors des missions Héraclès et Agapanthe sur l’Afghanistan, les avions de la marine mis en œuvre depuis le Charles-de-Gaulle étaient utilisés concomitamment avec ceux de l’armée de l’air basés sur place. Et les Rafale de l’armée de l’air, comme ceux de la Marine, étaient ravitaillés en vol par les avions ravitailleurs de l’armée de l’air ou de l’Otan, également stationnés dans la région.

En effet, l’autonomie reste le point faible des avions de guerre modernes (550 à 1 100 km pour un Rafale, selon sa mission). Le ravitaillement à partir d’un autre avion embarqué reste limité et ne permet pas d’augmenter sensiblement l’autonomie d’un appareil en mission de guerre d’autant que la « nounou », qui est un autre chasseur équipé de bidons supplémentaires n’a, lui aussi, qu’une auton