COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

EXAMEN EN COMMISSION 15

ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES RELATIVE AU BILAN DE LA RÉFORME
DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE 23

COMMUNICATION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Suivant l’esprit tant des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de votre commission des Finances et des rapports présentés par votre Rapporteur général ⁽¹⁾ et votre Rapporteur spécial ⁽²⁾ que de la LOLF ⁽³⁾ elle-même, la redevance audiovisuelle a fait l’objet d’une réforme de grande ampleur dans la loi de finances initiale pour 2005 ⁽⁴⁾. L’aspect le plus visible en a été un recouvrement désormais adossé à celui de la taxe d’habitation.

Depuis lors, certaines critiques ont été émises, s’exprimant notamment à travers des amendements récurrents lors des débats budgétaires successifs : montant trop, ou insuffisamment, élevé, régime d’exonérations inéquitable, collecte complexe et peu transparente, confusion avec les impôts locaux…

Afin de disposer d’un point de vue objectif sur cette réforme et en application des dispositions du 2° de l’article 58 de la LOLF, votre commission des Finances a donc demandé à la Cour des comptes, le 12 octobre 2006, de dresser le bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle.

En réponse à cette demande, la Cour lui a adressé une communication de grande qualité, qui fait apparaître que la réforme de la redevance audiovisuelle :

– est un succès véritable en ce qui concerne tant la simplification et le coût de la collecte que la lutte contre la fraude et le service rendu à l’usager ;

– est un « demi-succès » en termes de restructuration des services ;  

– a globalement renforcé l’acceptabilité de la redevance ;

– est neutre sur le plan de la justice fiscale ;

– n’apporte pas de réponse du point de vue du rendement de la redevance et de son aptitude à financer durablement les sociétés de l’audiovisuel public, la légère croissance du produit de la redevance restant inférieure à celle des budgets de ces sociétés.

Cette communication est publiée dans le présent rapport d’information. Votre Rapporteur spécial souhaite, au préalable, formuler trois séries d’observations sur les conclusions de la Cour des comptes, dont il salue et partage l’analyse.

1.– LA RÉFORME DE LA COLLECTE DE LA REDEVANCE : UNE RÉUSSITE TECHNIQUE ET ORGANISATIONNELLE QUI PERMET UNE ÉCONOMIE DE 100 MILLIONS D’EUROS PAR AN

L’un des objectifs clefs de la réforme de la redevance était bien de simplifier la collecte et d’en réduire le coût… tout en luttant plus efficacement contre la fraude, vu l’ampleur de l’évasion fiscale dont la redevance faisait l’objet avant 2005. De ce point de vue, le bilan établi par la Cour des comptes est globalement positif.

Rejoignant le constat de la Cour comme celui de la direction du Budget, on peut ainsi relever que la réforme de la redevance a permis de générer en 2006 des recettes brutes en hausse de près de 45 millions d’euros (à 2 256,8 millions d’euros) par rapport aux encaissements bruts réalisés au titre de l’année 2004, soit + 2 % en deux ans. Elle a également permis non seulement – comme on le verra ci-après – d’exonérer un plus grand nombre de contribuables et de diminuer le montant de redevance, mais également de limiter la taxe à une seule redevance audiovisuelle par foyer, quel que soit le nombre de postes dont sont équipés le ou les locaux affectés à l’habitation occupés par le redevable et ses enfants rattachés à son foyer fiscal.

S’agissant de l’amélioration du rendement de la redevance tout d’abord, il va de soi que la diminution du taux de fraude est mécaniquement liée à l’abandon de la taxation des résidences secondaires, choix politique qu’il convient de rappeler. Comme le constate la Cour des comptes, désormais « les fraudeurs potentiels sont plus aisément identifiables » ! S’agissant d’une taxe dont le régime était aussi complexe que celui de la redevance, la simplification correspondait à un assainissement, qu’exigeait aussi l’évolution technologique. En effet, la redevance n’était due, dans une résidence secondaire, que pour un téléviseur fixe, ce qui en exonérait les détenteurs d’appareils de réception les plus modernes (téléviseurs mobiles, ordinateurs portables).

Par ailleurs, en adossant le recouvrement de la redevance à la taxe d’habitation et en émettant un seul avis d’imposition pour les deux taxes, la réforme a permis de générer des gains de gestion importants : évaluant le coût complet de la réforme (économies de gestion par rapport à l’ancien système – trésorerie, contrôle, contentieux – et coûts supplémentaires engendrés par la réforme), la Cour des comptes parvient au résultat suivant : « en euros constants, l’économie réalisée est de 100 millions d’euros par an, ce qui représente une diminution de 65 % des coûts ».

Enfin, si la réforme est également une réussite en matière de restructuration des services, le rapport de la Cour des comptes fait apparaître que les économies de personnel liées à la suppression du service de la redevance n’ont été pas totalement à la hauteur des gains de productivité. À ce propos, la Cour relève, d’une part, que les mesures financières dérogatoires liées à la réforme et au plan d’accompagnement social ont été prises dans des conditions irrégulières « car elles nécessitaient des textes réglementaires, qui n’ont pas été pris ».

D’autre part et surtout, si 499 agents (soit plus de la moitié des agents à reclasser) ont été réaffectés à des activités nouvelles ⁽⁵⁾, 465 agents ont été reclassés dans le réseau de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) pour y participer aux activités traditionnelles du Trésor public « au cours d’une année où le total des effectifs de la DGCP a diminué de 480 agents ».

Le rapport de la Cour des comptes permet donc d’établir que, par cet effet de « vases communicants », la DGCP s’est « affranchie, en réalité, des contraintes de restructuration et de l’amélioration de productivité qui pouvait être escomptée de la diminution globale de 480 agents en 2005 de l’effectif total employé par la DGCP ».

On rappellera, pour autant, que la réforme s’est traduite par la suppression du service de la redevance audiovisuelle au 1^er octobre 2005, symbole fort des économies réalisées grâce à cette modernisation. Au total, la Cour des comptes constate que :

– l’organisation du recouvrement a été « incontestablement simplifiée », avec par exemple la déclaration de détention ou de non détention d’un téléviseur à une date unique (au moment de la déclaration des revenus), et non plus à la date anniversaire de l’acquisition du récepteur ;

– le service rendu au contribuable a été « amélioré, car les centres des impôts et les trésoreries sont désormais compétents pour cet impôt, alors que seuls les six centres de la redevance l’étaient auparavant » ;

– la réforme a été mise à profit pour « mettre en place des structures nouvelles en relation directe avec l’usager, de nature à faciliter ses démarches relatives au règlement d’impôts ou d’amendes, en dehors de la redevance ».

2.– LA QUESTION DES EXONÉRATIONS SOCIALES ET DE LA JUSTICE FISCALE

S’agissant de la « neutralité fiscale » de la réforme, votre Rapporteur spécial tient à préciser que la Cour des comptes, au moment de la rédaction de son rapport, en octobre dernier, ne pouvait que tenir pour acquis le cadre législatif dessiné par le Parlement dans la loi de finances pour 2004, dont la philosophie repose – rappelons-le – sur un mouvement d’ampleur équivalente entre, d’un côté, le nombre de contribuables nouvellement exonérés et, de l’autre, celui des nouveaux redevables (… à savoir les quelque 700 000 « droits acquis » dont il a beaucoup été question, l’automne dernier).

les « droits acquis » ou le maintien provisoire d’exonÉrations de redevance

Alors que la réforme avait étendu significativement le champ des personnes exonérées en permettant à un million de foyers modestes – qui payaient la redevance en 2004 – de ne plus la payer, la poursuite de l’alignement des conditions de dégrèvement de la redevance sur celles de la taxe d’habitation devait entraîner à partir de 2008 l’assujettissement à la redevance d’environ 700 000 foyers supplémentaires qui, bien que payant la taxe d’habitation, en étaient exonérés avant 2005.

En effet, lors de la réforme de la redevance audiovisuelle, l’alignement de la collecte sur celle de la taxe d’habitation a eu pour effet de faire entrer dans l’assiette d’imposition un certain nombre de redevables déjà assujettis à la taxe d’habitation mais jusqu’alors exonérés de redevance. Conformément au 3° de l’article 1605 bis du code général des impôts, les redevables de la redevance, lorsqu’ils ne sont pas dégrevés au titre du droit commun (prévu par le 2° du même article) et alignés sur les exonérations ou dégrèvements de taxe d’habitation, ont pu bénéficier de droits acquis aux conditions suivantes :

– ils étaient âgés d’au moins 65 ans au 1^er janvier 2004, non imposables à l’impôt sur le revenu (revenus de 2002), non redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (au titre de 2002) et n’habitaient pas avec des personnes imposables à l’impôt sur le revenu ;

– ou bien ils étaient mutilés, invalides civils ou militaires, ou atteints d’une invalidité ou d’une infirmité d’au moins 80 % et avaient un revenu fiscal de référence de 2003 n’excédant pas le seuil défini au I de l’article 1417 du code général des impôts, sous réserve de ne pas être redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune et de satisfaire à la condition de cohabitation. Soulignons que par tolérance administrative, les personnes redevables de taxe d’habitation qui hébergeaient chez elles une personne infirme pouvaient bénéficier de cette exonération.

Afin d’aménager une transition supportable pour cette population de contribuables (très majoritairement composée de personnes de plus de 65 ans), le législateur avait accepté de prolonger trois ans de plus (de 2005 à 2007) l’exonération dont ils bénéficiaient. La fin de cette mesure provisoire, qui touchait encore 880 000 foyers fin 2006 (et probablement 700 000 aujourd’hui), aurait dû avoir pour conséquence d’augmenter les encaissements de redevance d’environ 100 millions d’euros en 2008.

Si la disparition de ces « droits acquis » est inévitable pour aligner in fine les dégrèvements de redevance sur les exonérations de la taxe d’habitation, le législateur a considéré avec sagesse qu’il était plus équitable :

– de pérenniser le dégrèvement de redevance pour la part la plus fragile de ces contribuables (3 % du total, soit 27 866 foyers en 2006), à savoir certains mutilés, invalides ou infirmes ;

– de ménager une sortie moins rapide du dispositif dont bénéficient ces personnes âgées.

En décidant récemment de prolonger ces « droits acquis » en 2008, le Parlement a donc modifié l’équilibre initial de la réforme dessinée par la loi de finances pour 2005 et, ce faisant, la « neutralité fiscale » évoquée par la Cour.

Le coût des amendements récemment adoptés reste néanmoins limité à une centaine de millions d’euros en 2008, étant entendu que les contribuables de plus de 65 ans concernés par le maintien de cette exonération l’an prochain devraient réintégrer le régime de droit commun en 2009.

les exonÉrations de redevance dans le dÉbat parlementaire

La question du maintien des dégrèvements de redevance au titre des droits acquis a été abordée à l’occasion de l’examen des projets de loi :

– de finances pour 2008 ;

– de finances rectificative pour 2007 ;

– pour le pouvoir d’achat.

La loi de finances pour 2008 (article 142 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a pérennisé le dégrèvement de redevance dont bénéficient les contribuables fragilisés par une situation de handicap lourd (amendement présenté par votre Rapporteur spécial) et qui voient donc leur exonération maintenue sans limitation de durée. Son coût a été évalué par le Gouvernement à 2,7 millions d’euros.

La loi de finances rectificative pour 2007 (article 29 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007) a accordé, pour la seule année 2008, un dégrèvement de 50 % du montant de la redevance audiovisuelle due par les contribuables âgés de plus de 65 ans (au 1^er janvier 2004) concernés par la disparition du régime d’exonération provisoire (amendement présenté par nos collègues Censi, Raison, Apparu, Giscard d’Estaing et votre Rapporteur spécial). Son coût a été évalué par le Gouvernement à 50 millions d’euros.

Néanmoins, la future loi pour le pouvoir d’achat devrait – en définitive et lorsque cette disposition aura été promulguée – accorder une exonération complète de redevance pour ces mêmes contribuables en 2008 (amendement du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, le 20 décembre dernier, et adopté conforme par le Sénat le 24 janvier). Le coût précédemment évoqué serait alors porté à 100 millions d’euros.

Votre Rapporteur spécial considère que la question devra être définitivement tranchée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2009, dans le cadre de la réforme globale du financement de l’audiovisuel public, ce que le Gouvernement paraît lui-même admettre puisqu’il s’est engagé à présenter, avant le 15 octobre 2008, un rapport au Parlement sur la mise en œuvre du dispositif de maintien des exonérations de redevance audiovisuelle pour les personnes qui en bénéficiaient avant la loi de finances pour 2005.

On rappellera simplement que l’alignement des conditions d’exonération de redevance sur celles applicables en matière de taxe d’habitation reste un facteur de clarté et d’équité : liée à un élément très important de la vie des Français, la taxe d’habitation bénéficie, en effet, d’un régime d’exonérations dont le caractère de justice sociale est testé en permanence, dans un nombre de cas très diversifié, sans faire l’objet de contestations fortes.

3.– UNE RÉPONSE PARTIELLE AU BESOIN DE FINANCEMENT DES SOCIÉTÉS PUBLIQUES

En 2008, et pour la quatrième année consécutive, la charge fiscale pesant sur les foyers français au titre de l’audiovisuel public restera stable ⁽⁶⁾. Le montant de la redevance audiovisuelle due par les particuliers reste en effet inchangé à 116 euros en France métropolitaine et à 74 euros outre-mer. Il s’agit d’un choix politique que le Gouvernement et la majorité parlementaire assument.

Pour autant, votre Rapporteur spécial a la conviction qu’il est nécessaire de faire croître la redevance au niveau de financement sur lequel se sont engagés le Gouvernement et les sociétés audiovisuelles dans le cadre des contrats d’objectifs et de moyens (COM). Ceux-ci ont progressé de 2,5 % par an en moyenne depuis 2004, progresseront de 3,6 % en 2008 et devraient, en application des COM, progresser encore de 3,1 % en 2009…

Comme le rappelait – l’an dernier déjà – la Cour des comptes ⁽⁷⁾, « à structures et conditions de fonctionnement inchangées de l’audiovisuel public », le risque est grand de voir apparaître, plus rapidement que prévu, « la nécessité d’un financement structurel par le budget général pour un montant significatif, en complément des ressources de la redevance et des remboursements de dégrèvements prévus par la loi ».

Faut-il alors considérer nécessaire un réexamen approfondi de la redevance audiovisuelle, non plus comme en 2004 sous l’angle des conditions de la collecte, mais dans ses modalités et peut-être dans ses principes ? La question doit être posée.

Comme le fait remarquer la Cour dans la communication publiée dans le présent rapport d’information, « l’absence de revalorisation régulière du taux de la redevance érode les ressources de l’audiovisuel public et pourrait faire peser un aléa à terme sur le système de financement par la redevance ».

Votre Rapporteur spécial souhaite, quant à lui, rappeler la position qui est la sienne depuis longtemps et qu’il a eu l’occasion de réaffirmer lors du récent débat budgétaire ⁽⁸⁾.

que faire pour assurer la couverture des besoins futurs de l’audiovisuel ?

– Le premier élément de réponse se trouve à coup sûr dans l’entêtement du Gouvernement à plafonner les compensations de dégrèvements accordées par l’État pour des motifs sociaux ⁽⁹⁾.

Comme les années précédentes, votre Rapporteur spécial déplore que ces compensations restent plafonnées en 2008 et continue de contester ce plafonnement, même s’il a bien conscience qu’étant donné la situation budgétaire de notre pays, la compensation intégrale des dégrèvements ne s’imposera sans discussion que lorsque les besoins définis par les COM atteindront ou dépasseront le montant de redevance plafonné.

Mais, si l’une des conséquences positives de la réforme de la redevance a été une extension du nombre de personnes bénéficiant d’une exonération pour des motifs sociaux, rien ne saurait justifier que les exonérations en question soient financées par le budget de l’audiovisuel public. C’est d’ailleurs ce principe qu’affirme avec force la loi du 1^er août 2000 relative à l’audiovisuel en disposant que « les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l’État ». Aussi le plafond de l’article 21 du présent projet de loi de finances contrevient-il manifestement au principe de remboursement intégral imposé par la loi organisatrice de l’audiovisuel.

Il reste anormal de financer sur le budget de l’audiovisuel public des politiques sociales, elles-mêmes par ailleurs parfaitement légitimes. Votre Rapporteur spécial regrette donc, sur le plan des principes, que, le 19 octobre dernier, le Gouvernement ait poussé l’Assemblée nationale, par une seconde délibération ⁽¹⁰⁾, à revenir sur son amendement supprimant ce plafond, pourtant adopté une heure plus tôt en séance par l’Assemblée nationale...

D’autant que l’alignement des dégrèvements sur les exonérations de taxe d’habitation réduit la « garantie de ressources » à peu de choses… En effet, la « garantie de ressources » ne fonctionne que par référence au plafond de remboursement des dégrèvements, le plafond pouvant être augmenté (à due concurrence) en cas d’encaissements bruts plus faibles que prévu.

Aussi, dans l’hypothèse où, bien que le total des dégrèvements soit remboursé après déplafonnement, la prise en charge par l’État ne suffirait pas, une impasse de financement apparaîtrait, obligeant l’État à prendre par d’autres moyens ses responsabilités pour garantir des ressources suffisantes aux sociétés audiovisuelles.

– Considérant qu’il ne serait pas sain d’introduire un financement complémentaire des entreprises audiovisuelles sur crédits budgétaires (au risque d’alourdir les prélèvements obligatoires et le déficit), votre Rapporteur spécial estime donc que le deuxième élément de réponse à la question de l’évolution des ressources se trouve dans l’ajustement du montant de la redevance.

Conformément aux engagements pris durant la campagne présidentielle, le montant de la redevance restera stable en 2008. Mais votre Rapporteur spécial plaide pour une indexation annuelle du montant de la redevance sur l’indice des prix à la consommation, à compter du 1^er janvier 2009.

Pour éviter de multiplier les financements extrabudgétaires, par souci de suivre l’augmentation normale du coût de la vie et par cohérence avec les dépenses prévues par les COM, le choix de l’indexation annuelle du montant de la redevance sur l’inflation est parfaitement légitime. Si le montant de la redevance avait, depuis 2002, évolué dans la même proportion que l’inflation, les Français acquitteraient aujourd’hui un impôt d’environ 126 euros et son montant pour 2008 aurait été porté à 128 euros. 

L’augmentation du taux de la redevance peut, du reste, être justifiée aussi par le faible niveau de la redevance en France par rapport aux autres pays européens, même si les comparaisons de périmètre s’avèrent très délicates : 204 euros en Allemagne, 196 euros au Royaume-Uni, 147 euros en Belgique wallonne… et même 210 euros en Suède, 246 euros en Norvège, 325 euros en Autriche et 363 euros en Islande.

– Pour le reste – et c’est là un troisième élément de réponse –, votre Rapporteur spécial considère qu’au-delà des efforts déjà accomplis et sous réserve de la compensation intégrale de la perte de recettes publicitaires récemment annoncée, des économies et des synergies sont encore possibles au sein des organismes affectataires de la redevance, comme l’indiquent d’ailleurs – en termes insuffisamment chiffrés – les COM.

La combinaison de ces différentes mesures (déplafonnement des remboursements de dégrèvements pour motifs sociaux, indexation de la redevance sur l’inflation, économies structurelles) devrait permettre à résoudre l’équation budgétaire de l’audiovisuel à court et moyen termes, sans être obligé de modifier l’assiette effective ⁽¹¹⁾ de la redevance.

Lors de sa conférence de presse du 8 janvier 2008, le Président de la République a annoncé un bouleversement fondamental des modalités de financement de l’audiovisuel public, s’agissant en tout cas des ressources extrabudgétaires de France Télévisions : la suppression totale de la publicité sur les antennes de Radio France et les chaînes de France Télévisions doit être compensée par l’affectation de ressources provenant du renforcement de taxes existantes ou de la création de taxes nouvelles. Une réflexion est en cours, qui devrait aboutir au dépôt d’un projet de loi avant l’été 2008.

Votre Rapporteur spécial rappelle, à cette occasion, qu’après la modification des cahiers des charges (qui relève du pouvoir réglementaire), les contrats d’objectifs et de moyens des deux sociétés audiovisuelles devront être profondément modifiés et soumis, le plus rapidement possible, à l’approbation du Parlement.

Aussi, publier la présente communication de la Cour des comptes constitue un élément indispensable au débat sur le financement de nos sociétés audiovisuelles, qui ne manquera pas d’éclairer les travaux et la réflexion parlementaires, à l’approche de l’examen du projet de loi, annoncé par le Gouvernement. Cette réforme devrait permettre d’assurer, à France Télévisions et Radio France notamment, un cadre de financement à la fois sain et stable.

De même, dans la perspective du débat d’orientation budgétaire, de la recherche d’une soutenabilité pluriannuelle des finances publiques et de l’examen du projet de loi de finances pour 2009, la publication de ce rapport contribuera, aux yeux de votre Rapporteur spécial, à mettre en évidence la nécessité d’une redéfinition du financement de l’audiovisuel public dans son ensemble, ainsi que la possibilité d’une évolution de l’assiette et du montant de la redevance audiovisuelle.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 30 janvier 2008 à 9 heures 30, votre Commission a procédé à l’examen de la communication de votre Rapporteur spécial sur un rapport de la Cour des comptes relatif au bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle.

Le Président Didier Migaud a rappelé qu’en octobre 2006, la commission des Finances avait demandé à la Cour des comptes, en application de l’article 58-2° de la LOLF, de dresser un bilan de la réforme de la redevance audiovisuelle. Débattre du rapport de la Cour, remis en octobre 2007, est d’autant plus opportun que l’annonce d’une réforme de grande ampleur du financement de France Télévisions et de Radio France pose la question des perspectives de développement de l’audiovisuel public français. Dans l’esprit des relations mises en place avec le Premier président de la Cour des comptes, la Commission – et notamment les Rapporteurs spéciaux – doivent exploiter au mieux les travaux de la Cour et multiplier les collaborations avec elle.

Votre Rapporteur spécial a remercié la Cour des comptes pour son examen à la fois exhaustif et objectif de la collecte de la redevance audiovisuelle, de même que pour ses contributions antérieures au contrôle du secteur audiovisuel. À l’heure où le financement de la télévision publique va être redéfini, le rapport de la Cour permet d’établir l’utilité de la réforme de la redevance et d’en confirmer la réussite.

M. Christian Babusiaux, Président de la première chambre de la Cour des comptes, a souligné l’importance de la fonction d’assistance au Parlement, le rapport de la Cour des comptes s’inscrivant pleinement dans ce cadre. Le produit de la redevance audiovisuelle s’est élevé à 2,26 milliards d’euros en 2006 et à peine plus en 2007. Conformément à la loi du 1^er août 2000, les dégrèvements de la redevance sont compensés par l’État : ils se sont élevés à 500 millions d’euros en 2006 et à, probablement, 445 millions d’euros en 2007. Ces deux sources de financement représentent les trois quarts des ressources de l’audiovisuel public. La réforme de la redevance, en application de la loi de finances pour 2005, visait à en simplifier la gestion, en réduisant les coûts de perception et en améliorant la collecte. Cette réforme a eu un impact direct en termes de gestion, de relations avec les usagers et de coûts de collecte.

En premier lieu, le système a été simplifié à trois niveaux : l’adossement à la taxe d’habitation a effectivement entraîné une simplification de la déclaration pour les particuliers ; la suppression de la distinction entre résidence principale et résidence secondaire a permis la réduction de la fraude, qui concernait 65 % des résidences secondaires ; enfin, le régime des dégrèvements est devenu plus lisible – parce qu’identique à celui de la taxe d’habitation – moyennant la situation des dégrèvements correspondant à des « droits acquis », à savoir 758 000 personnes exonérées de redevance avant la réforme mais assujetties à la taxe d’habitation : 735 000 personnes âgées et 23 000 personnes handicapées.

En deuxième lieu, l’administration a mis à profit cette réforme pour développer des activités nouvelles : la suppression du service de la redevance, qui assurait la détermination de l’assiette, le recouvrement et le contrôle de la redevance, a permis d’améliorer le service rendu aux usagers et de créer de nouvelles fonctions au sein de la direction générale de la comptabilité publique – DGCP –. L’usager ne pouvait, avant la réforme, que s’adresser au service central ou à l’un des cinq centres régionaux. Désormais, il a la faculté de s’adresser à la trésorerie ou au centre des impôts. Cette proximité a pu être appréciée, dès 2006, alors que 600 000 réclamations ont été déposées. Sur 1 400 agents, environ 500 ont été affectés à des activités nouvelles, comme la gestion à distance du prélèvement automatique ou le traitement des amendes routières issues des radars automatiques.

En troisième lieu, on relève une nette diminution de la fraude, qui concernait plus de 6 % des personnes devant d’acquitter de la redevance et est désormais estimée à 1,25 %. Cette diminution s’explique notamment par un effet mécanique lié tant au système déclaratif qu’à l’extension des dégrèvements et à l’abandon de toute taxation des résidences secondaires. Le ciblage des contrôles est meilleur, le potentiel fraudeur devant déclarer ne pas détenir de téléviseur.

En quatrième lieu, des économies sur la gestion de la redevance ont été réalisées. La comptabilité analytique encore embryonnaire ne permet pas de déterminer avec précision les coûts avant et après la réforme. Toutefois, la réforme en elle-même a coûté 8 millions d’euros en primes et indemnités de reclassement et de formation. Les agents ont également bénéficié d’un plan de promotion exceptionnel, qui n’a pas été chiffré par l’administration. Le coût des contentieux liés à la réforme peut être évalué à 23,5 millions d’euros en 2005. Tenus de s’acquitter simultanément de 116 euros de redevance et de 300 euros en moyenne de taxe d’habitation, les ménages modestes ont dû supporter un alourdissement de charge de trésorerie, principalement lié au caractère encore minoritaire – 32 % – de la mensualisation du paiement. Seule cette dernière permettra de lisser la charge pour les ménages modestes. La réforme a également généré des frais de trésorerie de 15 millions d’euros, la redevance étant perçue en fin d’année alors que l’État avance, par douzièmes, les ressources aux organismes audiovisuels. Bien que ce surcoût soit pérenne, l’économie réalisée sur la gestion de la redevance – dont le coût est passé de 155 à 55 millions d’euros grâce à la réforme – reste substantielle, l’économie nette étant donc de l’ordre de 100 millions d’euros par an.

Toutefois, une partie importante des gains de productivité potentiels ne se sont pas matérialisés. Les 1 400 agents concernés par la réforme ont été réaffectés au sein de la même zone géographique avec des garanties de rémunération et de formation à leur nouveau métier. 500 agents se sont vus assigner des tâches nouvelles, 400 sont chargés du contrôle de la perception de la redevance et 500 ont été introduits dans le réseau traditionnel du Trésor public, sans réduction corrélative des personnels. Les effectifs totaux de la DGCP n’ont pas été réduits à due proportion des gains de productivité : seuls 50 % des gains de productivité théoriques – soit 50 millions d’euros – ont bénéficié à l’audiovisuel public. La réforme a donc eu des effets positifs en termes de gestion, mais ses gains de productivité potentiels n’ont pas été totalement matérialisés. Il convient, en outre, de souligner que la redevance n’a pas fait l’objet d’une requalification juridique : elle demeure considérée comme une redevance pour service rendu – et non comme une taxe –, bien qu’elle soit désormais adossée sur la taxe d’habitation. Ce traitement juridique et comptable n’a pas été remis en cause par Eurostat pour le calcul du taux de prélèvements obligatoires en France.

Présentant les développements du rapport consacrés au financement de l’audiovisuel public, M. Jean Picq, Président de la troisième chambre de la Cour des comptes, a tout d’abord fait observer que la réforme a permis d’accroître le produit de la redevance de 1 % par an depuis 2005, même s’il semble – d’après des données encore provisoires – que la progression soit moins importante en 2007. La base taxable a été diminuée de 10 % environ, du fait tant de l’exonération de redevance pour les résidences secondaires que des redevables dégrevés de taxe d’habitation, mais le taux de recouvrement de la redevance s’est considérablement amélioré, passant de 82 % entre 2002 et 2004 à 91,5 % en 2005. En deuxième lieu, la réforme n’a pas permis de dégager des ressources suffisantes pour faire face à la progression prévisible du budget de l’audiovisuel public, alors qu’elle avait été présentée en 2004 comme une source de recettes substantielles. Dans son rapport public pour 2005, la Cour avait déjà émis quelques interrogations à ce sujet. De fait, l’évolution du produit de la redevance a été inférieure à la progression du budget de l’audiovisuel public : cet écart, de 1,5 point environ en 2005 et 2006, devrait passer à 2,5 points à partir de 2008, si on se réfère aux contrats d’objectifs et de moyens (COM) signés entre l’État et les sociétés de l’audiovisuel public, lesquels prévoient une augmentation moyenne des dépenses de 3,5 % à 4 % par an : 3,5 % pour France Télévisions, 4 % pour ARTE–France et 2,4 % pour Radio France.

Au demeurant, le rapport souligne que la place de la redevance dans le financement de l’audiovisuel public mérite une attention particulière du Parlement. En matière de procédure budgétaire, la Cour recommande le rattachement des exonérations et dégrèvements de redevance à la mission Médias, au sein d’un programme ad hoc. Par ailleurs, au moment de l’examen du projet de loi de finances, le Parlement se prononce sur le budget de l’année n+1, alors même que le produit de la redevance pour l’année n n’est pas connu et que les prévisions de recettes sont souvent supérieures aux recettes effectivement encaissées : en cas de moins-value de recettes, le Parlement devrait donc se saisir de la première occasion pour se prononcer sur la situation réelle du financement de l’audiovisuel public, à savoir celle de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour l’année n. L’absence de revalorisation de la redevance provoque une érosion du financement de l’audiovisuel public. Si l’alignement des exonérations de redevance sur le régime de la taxe d’habitation devait être reporté, cela risquerait de conduire à une obligation de financement par le budget général pour un montant significatif.

On ne saurait occulter le fait que, depuis le 26 octobre 2007, date de remise du rapport à la commission des Finances, le Président de la République s’est exprimé au sujet du financement de l’audiovisuel public. La question de l’écart structurel entre la progression de la redevance et celle du budget de l’audiovisuel public reste pendante. D’une part, alors qu’entre 1990 et 2002, le produit de la redevance a progressé de 2,9 % par an en moyenne, le montant de 116 euros n’a pas été revalorisé depuis 2002 et a même été réduit de 50 centimes lors de la réforme, les systèmes informatiques ne pouvant traiter les centimes. D’autre part, en raison du caractère inachevé de l’alignement des exonérations, quelque 700 000 redevables de la taxe d’habitation demeurent dégrevés de redevance. Si ce choix est confirmé, le manque à gagner serait de 81 millions d’euros environ, soit 3,6 % du produit de la redevance. Enfin, cet écart structurel n’est plus compensé, depuis 2007, par une augmentation des recettes publicitaires, en raison d’un contexte de marché défavorable. La Cour des comptes exprime donc la crainte que cette situation ne débouche sur une mise à contribution structurelle du budget général, au-delà de celle correspondant aux remboursements de dégrèvements pour motifs sociaux. Cette interrogation prend une ampleur nouvelle en raison de la perspective de la suppression des recettes publicitaires.

Votre Rapporteur spécial s’est réjoui du résultat des investigations menées par la Cour des comptes. La réforme de la redevance a produit des résultats globalement positifs. Si le coût de reclassement des agents dans la même zone géographique n’est pas neutre, il est nuancé par l’ampleur des économies engendrées par le nouveau mode de collecte de la redevance, estimées à 100 millions d’euros chaque année. La réforme de la collecte de la redevance n’est pas allée au bout de sa logique : le seul fait générateur de la redevance demeure de facto la détention d’un téléviseur fixe classique. Or, d’autres supports permettent aujourd’hui de recevoir les programmes télévisés : récepteurs portatifs, téléphones mobiles, ordinateurs personnels... Une adaptation de la réglementation apparaît souhaitable. De ce point de vue, la suppression de la redevance pour les résidences secondaires était particulièrement bienvenue, puisque, avant la réforme, la redevance n’était due, dans une résidence secondaire, que pour un téléviseur fixe, ce qui en exonérait les détenteurs d’appareils de réception les plus modernes. Pour autant, si la réforme a permis de générer des économies, celles-ci ne sont pas suffisantes pour résoudre les problèmes de financement de l’audiovisuel public. L’État a choisi d’utiliser une partie des économies réalisées pour accroître les effectifs de la DGCP, choix dont le Parlement n’est pas responsable. En outre, on doit déplorer le manque à gagner que constitue, pour l’audiovisuel public, l’absence de compensation totale des exonérations sociales. L’audiovisuel public n’a pas à prendre à sa charge une politique sociale décidée par l’État.

Il est souhaitable que le financement de l’audiovisuel public repose sur une recette affectée, mise à l’abri des mesures de régulation budgétaire. L’audiovisuel public ne saurait être piloté à court terme : telle est d’ailleurs la logique qui a présidé à la mise en place des COM. Les engagements pris dans ces contrats doivent être tenus. Par ailleurs, le Rapporteur spécial a regretté le rejet, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, de son amendement proposant de réévaluer le montant de la redevance chaque année, en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation. Si cette indexation sur l’inflation avait eu lieu depuis 2002, le montant unitaire de la redevance serait aujourd’hui de 128 euros, ce qui aurait contribué à couvrir les dépenses prévues par les COM. La redevance demeure le meilleur moyen de financer l’audiovisuel public. Le rapport remis par la Cour des comptes constitue un éclairage indispensable face à certaines idées reçues. La réforme de la redevance est un exemple de réforme produisant des résultats positifs et rapides.

M. Michel Bouvard a remercié la Cour des Comptes pour la qualité de son rapport, qui montre combien la réforme a apporté une simplification tout en procurant des économies et en contribuant à la lutte contre la fraude. Toutefois, le travail de contrôle engagé par la commission des Finances doit être approfondi sur plusieurs points. En premier lieu, il convient d’examiner le devenir des 400 agents anciennement affectés au recouvrement de la redevance et qui, selon M. Jean-François Copé, devaient se voir confier des tâches nouvelles ou pourvoir au remplacement de départs en retraite. Le rapport de la Cour indique pour sa part que 500 postes dégagés par la réforme ont été affectés à la DGCP sans emploi précis. Il faut aller au bout de la réforme sur cette question. S’agissant de l’accès aux fichiers des câblo-opérateurs, il semble que l’amélioration du rendement de la collecte ait fonctionné à plein : existe-t-il encore une marge de progression ? Concernant les suites de la réforme, une réflexion s’impose sur le périmètre de l’audiovisuel public, qui n’a cessé de nécessiter des moyens supplémentaires, qu’il s’agisse du déploiement de la télévision numérique terrestre, de la diffusion sur l’Internet ou encore de la création de France 24. Or, à l’évidence, les ressources disponibles ne sont plus suffisantes. Il conviendra également de rester vigilant sur l’emploi des nouveaux moyens alloués à l’audiovisuel public : qu’en est-il des gains de productivité possibles ? Où en est-on de la réflexion sur la performance au regard des différences de statut ou de coûts salariaux qui caractérisent l’audiovisuel public ? Enfin, qu’un effort supplémentaire soit demandé au contribuable ou qu’une réforme du régime de publicité intervienne prochainement, il demeure que le cahier des charges des différents opérateurs doit être mieux respecté, en particulier concernant la diffusion de certains sports.

M. Thierry Carcenac a remercié la Cour pour son éclairage sur la réaffectation des agents du recouvrement, qui l’intéresse tout particulièrement en sa qualité de Rapporteur spécial sur la gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public. Cet éclairage en appelle d’ailleurs un autre sur le recouvrement des amendes de police, notamment celles issues des radars automatiques. En effet, près de 500 agents y sont affectés pour un coût annuel de 104 millions d’euros. Les travaux de la Cour soulèvent également la question de l’égalité de traitement de nos concitoyens devant l’impôt, puisqu’il est aujourd’hui possible techniquement d’avoir accès à la télévision tout en étant légalement dispensé de payer la redevance.

M. Louis Giscard d’Estaing s’est félicité du suivi par le Rapporteur spécial et par la Cour des comptes de l’impact d’une réforme qui avait été largement souhaitée par la commission des Finances. Si la collecte de 2006 a fait apparaître un surcroît de recettes de 45 millions d’euros, alors même que les exonérations de redevance étaient étendues à un million de foyers modestes, il faut bien en conclure que l’augmentation des exonérations n’a en rien obéré la progression des recettes. S’agissant du cas particulier des résidences secondaires, la décision d’y exonérer de facto la détention d’un téléviseur n’ayant pas, semble-t-il, eu d’impact négatif sur la collecte, doit-on en déduire que les contrôles antérieurement effectués étaient inopérants ?

M. Henri Nayrou a ainsi résumé le bilan de la réforme effectuée en 2005 : « Bien, mais peut mieux faire » ! Cependant, les échanges sur cette réforme ne concernent que le passé, alors que d’importantes questions se posent pour l’avenir, compte tenu des récentes déclarations relatives au financement de l’audiovisuel public. Ainsi, quels seront ses mécanismes de financement ? Pour quelle augmentation des moyens ? Avec quelles conséquences sur la stabilisation de la redevance comme des exonérations ? Il manquera 1,2 milliard d’euros par an pour financer l’audiovisuel public. À cet égard, une redevance à 116 euros est-elle suffisante ?

M. Marcel Rogemont, usant de la faculté que l’article 38 du Règlement de l’Assemblée nationale confère aux députés d’assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, a remercié la Cour et le Rapporteur spécial d’avoir mis en évidence le problème posé par la stabilité du tarif de la redevance au regard des besoins de financement. Alors que pendant la campagne électorale, le candidat Nicolas Sarkozy s’était engagé à augmenter les ressources publicitaires plutôt que la redevance, c’est apparemment l’inverse que le Président de la République promeut aujourd’hui. Malgré une amélioration transitoire, le financement de l’audiovisuel public risque de se dégrader fortement ; à cet égard, le Rapporteur spécial a raison d’insister sur le besoin de trouver d’autres moyens de financement.

Le Président Didier Migaud a estimé que la réforme de la redevance audiovisuelle était nécessaire, le rapport de la Cour des comptes confirmant ses effets positifs. Puisque la demande d’enquête formulée par la Commission en vertu de l’article 58-2° de la LOLF consistait en une évaluation globale des conséquences de la réforme, tant sur son coût qu’en matière d’effectifs, le rapport y répond parfaitement. Cela n’empêche pas de persister à regretter que le choix ait été fait d’adosser la redevance à la taxe d’habitation plutôt qu’à l’impôt sur le revenu, ce qui eût permis une moindre confusion pour les contribuables et, pour les bénéficiaires, un recouvrement davantage lissé dans le temps. Comme l’a suggéré M. Thierry Carcenac, il serait souhaitable, toujours sur le fondement de l’article 58-2° de la LOLF, de s’interroger sur la collecte d’autres prélèvements, dont les amendes forfaitaires de la police de la circulation. Sur la question du financement de l’audiovisuel public, les travaux de la Cour viennent confirmer des inquiétudes déjà formulées sur le décalage croissant entre les COM et les moyens qui sont alloués aux opérateurs. Le débat devra se poursuivre sur l’élargissement de l’assiette de la redevance.

M. Christian Babusiaux, Président de la première chambre de la Cour des comptes, a précisé que la Cour a récemment adressé un rapport à la commission des Finances du Sénat sur le recouvrement des amendes radars. En outre, le Sénat lui a commandé un rapport sur la répartition du produit de ces amendes : celui-ci sera disponible courant 2008. Concernant la lutte contre la fraude et la possibilité de consulter les fichiers des câblo-opérateurs, la Cour relève, dans son rapport, que la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) autorise des rapprochements individualisés et non un rapprochement global. Cependant, cette possibilité est peu utilisée par les services du ministère des Finances puisque seules 200 demandes ont été formulées à ce jour. Il est donc possible de développer ce type de contrôle. Toutefois, la diminution de la fraude réduit cette dernière à sa dimension morale, sans en faire – comme avant 2005 – un problème financier global pour l’audiovisuel. Les fraudeurs représentent 1,5 à 2 % des personnes déclarant ne pas posséder un poste de télévision, soit 15 000 à 20 000 personnes. L’intensification de la lutte contre la fraude ne suffirait donc pas, à elle seule, à couvrir les besoins de financement de l’audiovisuel public.

Le Président Didier Migaud a relevé que l’élargissement du champ des exonérations a permis, de facto, de réduire le nombre de fraudeurs.

M. Jean Picq, Président de la troisième chambre de la Cour des comptes, a confirmé que le produit brut de la redevance a augmenté de 45 millions d’euros entre 2004 et 2006, soit une progression de 1 % par an. On peut estimer, tout en restant très prudent compte tenu du caractère provisoire des données, que ce taux ne sera pas le même en 2007. Le rapport de Cour met en évidence le fait qu’il n’existe pas beaucoup d’autres leviers de financement pour l’audiovisuel public que celui de la redevance. Le choix de ne pas l’augmenter depuis 2002 a évidemment des conséquences sur l’équilibre financier du secteur, la perspective de la suppression des ressources publicitaires renforçant les craintes. Rendant compte, dans son rapport public 2004, d’un contrôle effectué à France Télévisions, la Cour jugeait déjà que, si l’évolution du groupe était globalement positive, ce dernier devait poursuivre sa mutation dans trois domaines : la cohérence du groupe et le contrôle des filiales, l’évolution des charges de personnel et la coordination entre les différentes chaînes. Prochainement, la Cour remettra un rapport à la commission des Finances sur les sociétés audiovisuelles extérieures, lancera un contrôle de France Télévisions et reviendra sur la question de la redevance dans son rapport public annuel, ce qui témoigne de l’importance accordée à ce sujet.

En réponse aux différents intervenants, votre Rapporteur spécial a considéré que :

– compte tenu de l’importance de la redevance qui finance trois quarts du budget de l’audiovisuel public, il est important de constater que les conditions de collecte sont désormais quasiment optimales, comme en témoigne la progression de la ressource affectée aux entreprises publiques et la diminution des charges de l’État ;

– le chef de l’État a affirmé que la question de l’évolution du périmètre de l’audiovisuel public n’était pas à l’ordre du jour. Le foisonnement de l’offre sur les chaînes thématiques permet aujourd’hui à chacun de visionner des programmes correspondant à ses centres d’intérêts : cette évolution rend d’autant plus nécessaire le maintien de chaînes généralistes publiques et privées et rend primordial le rôle de France 2 et de France 3 ;

– France Télévisions respecte son cahier des charges en matière de programmes sportifs. Mêmes si certaines fédérations sportives émettent des critiques, on ne peut que faire le constat d’une représentation exemplaire des pratiques sportives retransmises sur les antennes de France Télévisions. La comparaison avec les chaînes privées est flatteuse pour le service public ;

– concernant la proposition d’adosser également la redevance sur les ordinateurs ou les téléphones portables, il convient de rappeler que 95 % des foyers français ont un téléviseur et acquittent la redevance : le nombre de personnes possédant un équipement permettant de recevoir la télévision, mais pas de téléviseur à proprement parler, est donc limité. Cependant, compte tenu du principe de neutralité technologique des supports, cette extension correspond à une exigence de justice ;

– le respect des engagements financiers pris dans les COM est assuré pour 2008. Le problème de financement apparaîtra, à compter de 2009, si la redevance est maintenue à son niveau actuel et n’évolue pas au moins comme l’inflation ;

– enfin, il ne faudrait pas, en supprimant la publicité sur les antennes publiques, que l’on substitue à une dépendance aux contraintes de l’audimat… une autre dépendance, budgétaire cette fois !

La Commission a ensuite, conformément à l’avis du Rapporteur spécial, autorisé, en application de l’article 58-2° de la LOLF, la publication de la communication de la Cour des comptes.

*

ANNEXE :

COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES RELATIVE AU BILAN DE LA RÉFORME DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

PA 49856

COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ECONOMIE GENERALE ET DU PLAN DE L’ASSEMBLEE NATIONALE

Article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

BILAN DE LA REFORME

DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Octobre 2007

sommaire

PARTIE I :  LA REDEVANCE ET SA REFORME 28

PARTIE II :  PRODUCTIVITE, CONDUITE DU CHANGEMENT ET QUALITE DE SERVICE 34

PARTIE III :  EQUITE ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE 42

PARTIE IV :  BILAN FINANCIER D’ENSEMBLE 50

CONCLUSION 61

INTRODUCTION

Le présent rapport vise à dresser le « bilan d’ensemble de la réforme de la redevance audiovisuelle », en réponse à la demande adressée le 12 octobre 2006 à la Cour par le président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale en application de l’article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

La communication du rapport intervient au-delà du délai de huit mois imparti par l’article précité de la LOLF, comme convenu avec le président de la commission des finances, qui, dans sa lettre du 12 octobre 2006, indiquait : « Compte tenu du calendrier probable des échéances électorales de 2007, il me semble parfaitement possible d’envisager, si vous en êtes d’accord, une restitution de ces travaux pour le mois de septembre 2007 et non pas pour le mois de juin ».

L’enquête a été menée, de février à mai 2007, auprès :

− de l’administration centrale du ministère de l’économie, des finances et de l’emploi et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, à savoir de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction du budget ;

− de deux des trésoreries générales les plus directement concernées par la suppression du service de la redevance audiovisuelle, celles d’Ille-et-Vilaine et de Haute-Garonne ;

− et de la direction du développement des médias (DDM) dans les services du Premier ministre.

En application du code des juridictions financières, un relevé d’observations provisoires a été adressé, le 25 juillet 2007, aux quatre directions concernées.

Le présent rapport a été établi au vu des réponses écrites apportées en juillet et août 2007 par ces directions, et après les auditions de leurs représentants le 20 septembre 2007.

Après un rappel sur la redevance et sa réforme (Partie I), le bilan de la réforme est examiné sous trois angles :

- Partie II : Productivité, conduite du changement et qualité de service,

- Partie III : Équité fiscale et lutte contre la fraude,

- Partie IV : Bilan financier d’ensemble.

PARTIE I : LA REDEVANCE ET SA REFORME

I. LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

A. ÉVOLUTION ET JUSTIFICATIONS DE LA REDEVANCE

1. Évolution

La redevance audiovisuelle a été créée par une loi du 31 mai 1933. Assise sur les postes de radio, elle a été conçue comme un droit d’usage « en vue d’en consacrer le produit aux dépenses de la radiodiffusion ». En 1949, elle a été étendue aux récepteurs de télévision.

En 1974, la perception de la redevance a été soumise à l’autorisation parlementaire, ainsi que sa répartition entre les sociétés de programmes.

En 1980, la redevance appliquée aux postes de radio a été supprimée. Depuis le 1^er janvier 1987, la redevance de l’audiovisuel ne vise que les appareils de télévision et les dispositifs assimilés.

2. Justifications

La mission des organismes du secteur audiovisuel public consiste, selon la direction du développement des médias (DDM), à offrir « au public le plus large » les programmes et services d’organismes constituant un « pôle de référence en matière d’information, de création audiovisuelle et de diversité culturelle ». La DDM ajoute que, dans ce cadre, l’existence d’un financement public :

- assure aux organismes bénéficiaires les moyens de proposer « une programmation diversifiée, de qualité, dans le but d’éduquer, d’informer et de distraire » ;

- et permet de « limiter la durée des écrans publicitaires sur les chaînes de France Télévisions et sur les antennes de Radio France, et de ne pas interrompre les programmes par des coupures publicitaires, à la différence des chaînes privées ».

Pour justifier que ce financement public revête la forme d’un concours spécifique, plutôt que celle d’une contribution du budget général de l’Etat, trois arguments sont généralement invoqués :

- l’importance de la somme à financer ;

- les aléas, pour les entreprises du secteur de l’audiovisuel public, induits par les mesures de régulation infra-annuelle appliquées au budget de l’État ;

- la difficulté de garantir une croissance annuelle réelle de la ressource de l’ordre de 3 %, parallèle à la croissance des dépenses de ces entreprises.

B. FAIT GÉNÉRATEUR DE LA REDEVANCE

Le fait générateur de la redevance est la détention d’un récepteur de télévision au 1^er janvier de l’année considérée.

1. Le récepteur et les « dispositifs assimilés »

L’appareil récepteur s’entend comme tout dispositif, tel que l’assemblage d’un moniteur vidéo et d’un démodulateur, dit "tuner", permettant la réception des signaux de télévision. A contrario, ne sont assujettis que les appareils en état de capter ces signaux. Cette définition est confirmée par l’article 1605 II 1°et 2° du code général des impôts (CGI) modifié par l’article 41 de la loi de finances pour 2005, qui dispose que la redevance est due « à condition de détenir un appareil permettant la réception de la télévision ou un dispositif assimilé ».

Une instruction ministérielle du 22 décembre 2005 a précisé que « les micro-ordinateurs munis d’une carte de télévision permettant la réception de la télévision ne sont pas taxables ». Si cette instruction ministérielle restreint la définition légale du fait générateur, l’incidence actuelle sur le produit de la redevance doit être relativisée. En effet :

- 95 % des foyers fiscaux sont déjà équipés d’un téléviseur ;

- le développement d’Internet n’a pas pour effet, du moins jusqu’à présent, de substituer significativement ce type de récepteur à un autre.

2. La « détention » du récepteur

La redevance est due par toute personne physique imposée à la taxe d’habitation au titre d’un local meublé affecté à l’habitation, que la résidence soit principale ou secondaire, si le contribuable détient un récepteur, appareil de télévision ou assimilé, au 1er janvier de l’année pour l’usage privatif du foyer.

Cette condition de « détention » d’une télévision est regardée comme remplie dès lors que le contribuable n’a pas indiqué dans sa déclaration de revenus ne pas détenir de téléviseur dans sa résidence principale ou secondaire.

En pratique, le contribuable ne détenant pas de télévision doit cocher une case nouvelle dans la déclaration de revenus, indiquant ainsi sur l’honneur ne pas détenir de télévision au 1er janvier de l’année, que ce soit dans sa résidence principale ou dans sa résidence secondaire. Une seule redevance audiovisuelle est due, quel que soit le nombre de postes détenus dans l’ensemble des locaux meublés affectés à l’habitation pour lesquels le redevable est assujetti à la taxe d’habitation.

S’agissant des professionnels (salles d’attente d’avocat ou de médecin, hôtels, cafés, restaurants, discothèques, etc.), la redevance est également due par toutes les personnes physiques autres que les particuliers, et par les personnes morales, à la condition de « détenir » un récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision dans un local situé en France. Pour les professionnels (personnes physiques ou morales), la déclaration se fait désormais par l’intermédiaire de la déclaration de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ou par une annexe à cette déclaration.

L’assujettissement à la redevance est indépendant de l’usage effectif qui est fait du récepteur. Un redevable ne peut prétendre s’exonérer du paiement de la taxe en soutenant que son téléviseur a été modifié de telle manière qu’il ne peut recevoir les chaînes publiques, dès lors que la redevance présente le caractère d’une taxe et n’est pas la contrepartie exacte du service rendu.

C. TAUX DE LA REDEVANCE

Le taux est déterminé par référence à un « taux de base » prévu par l’article 1605 III du Code général des impôts (CGI). Il était fixé, chaque année, par décret jusqu’en 2005, année à partir de laquelle il l’a été par le législateur dans les lois de finances initiales. Ce taux de base, actuellement de 116 € en France métropolitaine et de 74 € dans les départements d’outre-mer, est celui qui s’applique aux particuliers.

Pour les professionnels, la redevance est due :

- au taux plein jusqu’à deux appareils ;

- avec un abattement de 30 % entre le troisième et le 30^ème appareil ;

- avec un abattement de 35 % au-delà du 30^ème appareil.

Une réfaction supplémentaire de 25 % est applicable aux hôtels de tourisme dont la période d’activité annuelle n’excède pas neuf mois. Les appareils détenus dans les débits de boissons autorisés à servir des boissons alcoolisées supportent une taxe égale à quatre fois le montant de la redevance. Enfin, le taux est doublé pour les appareils de location puisque la redevance due est égale au 26^ème de la redevance annuelle par période de sept jours.

Au total, la redevance est égale :

- pour une résidence particulière, à 1 taxe au taux de base, ou « taxe de base » ;

- pour un débit de boisson, à 4 « taxes de base » multipliées par le nombre d’appareils ;

- pour les autres établissements recevant du public, à 1 « taxe de base » multipliée par un quotient fonction principalement du nombre d’appareils.

D. STATUT DE LA REDEVANCE

1. Statut en droit français

Jusqu’au 31 décembre 2003, la redevance relevait du régime de la parafiscalité, comme l’avaient confirmé à plusieurs reprises les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État. Le gouvernement en arrêtait par décret l’assiette et le taux. Mais il revenait au législateur d’autoriser annuellement son recouvrement ainsi que sa répartition entre les organismes bénéficiaires.

L’article 63 de la LOLF, en prévoyant la suppression des taxes parafiscales au plus tard au 31 décembre 2003 « à défaut de dispositions législatives particulières » a rendu nécessaire une évolution du statut de la redevance.

Ainsi, la loi de finances initiale pour 2004 du 31 décembre 2003 a transformé la redevance en taxe affectée. Elle constitue dès lors un impôt se rattachant à la catégorie des « impositions de toute nature » visée à l’article 34 de la Constitution.

2. Compatibilité avec le droit communautaire

Une décision de la Commission européenne en date du 20 avril 2005 a validé la compatibilité du système français de financement de l’audiovisuel public avec le droit communautaire. La Commission a considéré qu’en l’espèce, les entreprises chargées d’un service d’intérêt économique général n’étaient soumises aux règles de la concurrence que pour autant que l’application de celles-ci ne faisait pas échec à l’accomplissement de la mission particulière qui leur avait été impartie. Les conditions cumulatives à réunir par ces entreprises sont les suivantes :

- les financements publics doivent être proportionnés aux coûts d’exécution de la mission d’intérêt général ;

- une séparation doit être opérée au plan comptable entre activités d’intérêt général et activités commerciales (avec publicité, par exemple).

La Commission a alors considéré que ces conditions étaient remplies.

3. Statut au regard de la définition des « prélèvements obligatoires »

a. Les définitions données par l’INSEE, l’OCDE et le Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution joint au projet de loi de finances pour 2007

Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), les prélèvements obligatoires sont « les impôts et cotisations sociales effectives reçus par les administrations publiques et les institutions européennes ».

S’agissant de la redevance audiovisuelle, l’INSEE relève qu’elle est, au contraire, « le prix d’achat d’un service dans l’indice des prix ». De même, pour l'Organisation de coopération et du développement économique (OCDE), les prélèvements obligatoires correspondent à des versements effectifs versés à des administrations publiques sur une base non volontaire, ce qui se caractérise par « l’absence de contrepartie immédiate ». Il en résulte, a contrario, que l’existence d’une telle contrepartie exclut du champ des prélèvements obligatoires les versements correspondants. Enfin, le Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution joint au projet de loi de finances pour 2007 indique également, dans son annexe 1, que « certains prélèvements ne sont pas considérés comme obligatoires car ils (…) sont la contrepartie d’un service rendu (la redevance télévision, les amendes non fiscales, les droits de timbres sur les permis de conduire, passeports, cartes grises…)».

La redevance audiovisuelle est donc une imposition de toute nature, mais n’est pas considérée comme un prélèvement obligatoire, ce qui reflète la différence de définition entre ces deux notions.

b. La question de la « contrepartie » de la redevance

Le rapport d’information n° 119 sur la redevance audiovisuelle présenté à l’Assemblée nationale en juillet 2003 relevait que « les chaînes publiques ne représentent plus qu’une part limitée de l’audience, devenue même minoritaire puisque d’un ordre de grandeur limité à 40 % et encore appelé à diminuer ». Autrement dit, la détention d’un récepteur ne donne plus accès à une chaîne de télévision spécifique, ni aux seuls programmes des opérateurs publics.

Le dossier relatif à la redevance rendu public par la DDM après la réforme note, quant à lui, que la redevance n’est pas liée à la réception des chaînes publiques et n’est pas la contrepartie « exacte » du service rendu.

Pour autant, il existe bien une contrepartie sous forme de « service rendu ».

Selon l’INSEE¹², la redevance ne pourra être classée parmi les prélèvements obligatoires tant qu’elle sera « directement affectée » et qu’elle ne sera « ni sans contrepartie (…), ni d’un montant disproportionné » par rapport à celle-ci.

En comptabilité nationale, si le législateur substituait à l’actuelle redevance un financement direct par l’État via l’impôt, le taux des prélèvements obligatoires en serait accru d’autant. Mais il n’en résulterait pas un reclassement automatique des entreprises publiques bénéficiaires dans le secteur des « administrations publiques ». Selon l’INSEE, une telle reclassification « n’interviendrait qu’au cas par cas, selon que les ventes des entreprises publiques concernées couvriraient ou non 50 % de leurs coûts de production ».

II. ORIGINE, OBJECTIFS ET CONTENU DE LA RÉFORME DE 2004

A. ORIGINE

Depuis plusieurs années, la réforme de la redevance donnait lieu à débats. Comme le rappelle la DDM, plusieurs rapports avaient proposé des pistes de réflexion, « concluant tous à la nécessité de garantir une ressource publique dynamique au secteur audiovisuel public (…). La redevance audiovisuelle sous sa forme précédente souffrait de défauts qui avaient accru l’impopularité d’une taxe trop souvent fraudée ».

B. OBJECTIFS

Les objectifs du législateur apparaissent dans l’« exposé des motifs » de l’article 41 de la loi du 30 décembre 2004 et dans les travaux préparatoires à l’adoption de ce texte. L’« exposé des motifs » propose « une simplification du mode de perception ».

S’agissant des travaux préparatoires, le rapport d’information à la suite duquel a été déposé le projet de réforme évoque deux objectifs : un « gain substantiel du produit » et une « économie de gestion ». L’examen en commission du même rapport d’information a donné à son auteur l’occasion de mentionner, en outre, l’objectif visant à « limiter la fraude qui représente deux millions de redevables. La réforme proposée constitue donc une mesure de justice ». Enfin, le rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale, évoquant la réforme de la redevance lors du débat d’orientation budgétaire pour 2005, le 26 juin 2004, mentionne la nécessité de collecter la redevance « de façon plus intelligente » et de réduire les coûts de collecte de façon à ne pas alourdir la charge de la collectivité.

Au total, le législateur avait donc trois grands objectifs :

- une rationalisation : améliorer le recouvrement de la redevance en la collectant d’une « façon plus intelligente » offrant une « simplification » et dégageant « des économies de gestion » ;

- un souci d’équité conduisant notamment à rechercher une réduction de la fraude ;

- une optimisation financière : réduire les coûts de collecte de façon à ne pas alourdir la charge de la collectivité et améliorer le produit de la collecte.

C. CONTENU DE LA REFORME 

La réforme de la redevance audiovisuelle résulte de la loi de finances pour 2005 n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, dont les articles 41 et 55 ont introduit, en matière de redevance audiovisuelle, quatre innovations :

1 : l’article 41 a adossé le recouvrement de la redevance à celui de la taxe d’habitation. L’assujetti étant désormais le redevable de la taxe d’habitation due pour un logement équipé d’un récepteur, la redevance due par les particuliers est désormais gérée à partir du fichier de la taxe d’habitation. La collecte est assurée directement par le réseau du Trésor public et non plus par le service de la redevance de l’audiovisuel, lequel a été supprimé.

2 : le régime des dégrèvements de redevance a été aligné sur celui des dégrèvements de la taxe d’habitation. Sont ainsi dégrevés de redevance, notamment, les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI), les personnes âgées de 60 à 65 ans, les veufs ou veuves quel que soit leur âge, sous condition de ressources, et les contribuables dont la taxe d’habitation n’est pas perçue du fait de la mesure générale de plafonnement des impositions en fonction des ressources et charges de famille.

3 : l’article 55 de la loi du 30 décembre 2004 a ouvert des crédits pour couvrir le montant des dégrèvements et institué un mécanisme garantissant la ressource de l’audiovisuel public : si les encaissements de redevance sont inférieurs au montant inscrit en loi de finances initiale (LFI), notamment du fait de dégrèvements plus importants que prévu, le budget général de l’État compense à due concurrence ce manque à gagner. Présenté comme provisoire en 2005, ce mécanisme a été reconduit en 2006.

4 : en matière de contrôle, ont été autorisés de nouveaux instruments de lutte contre la fraude. Ainsi, chaque année, les redevables doivent-ils à présent déclarer s’ils détiennent un récepteur. La déclaration de « non-détention » rend les intéressés plus aisément identifiables par les services de contrôle. Est également permis, dans certaines limites, un rapprochement entre les listes d’abonnés des câblo-opérateurs et la liste des contribuables déclarant ne pas détenir de récepteur¹³. Dans le cadre du nouveau dispositif de collecte, les contrôles sont appuyés par une structure nationale spécialisée, créée en 2005 : le « pôle d’assistance des contrôles sur la redevance » (POLRE), situé à Toulouse, qui assure notamment l’assistance des services de contrôle au niveau local.

PARTIE II : PRODUCTIVITE, CONDUITE DU CHANGEMENT ET QUALITE DE SERVICE

I. PRODUCTIVITÉ ET CONDUITE DU CHANGEMENT

A. TRANSFORMATION DE L’ORGANISATION

Dirigé par un chef de service, trésorier-payeur général, l’ancien service de la redevance audiovisuelle (SRA), doté d’une autonomie fonctionnelle au sein de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), comprenait, d’une part, un service central à Paris, employant près de 50 agents, et d’autre part, cinq « centres régionaux de la redevance » chargés du recouvrement et de la comptabilisation.

Au 31 décembre 1998, l’effectif du SRA, exprimé en emplois budgétaires, était, selon l’inspection générale des finances (IGF), de 1 471 emplois. Au 31 décembre 2004, il était encore de 1 388 agents correspondant en « équivalents temps plein travaillé »¹⁴ (ETPT), selon la DGCP, à 1 273,8 emplois budgétaires. La réaffectation des 1 388 agents a été opérée sur des emplois vacants à la date de suppression du SRA, complétés, en principe à titre exceptionnel, par des autorisations de surnombres temporaires. Ces dernières ont été régularisées lorsqu’un départ en retraite a laissé ultérieurement un emploi vacant dans le service considéré et que cet emploi y a été maintenu.

Sur l’effectif de 1 388 agents, 409 se consacraient aux tâches de contrôle des redevables. Ils étaient répartis sur l’ensemble du territoire national. Le solde, soit 964 agents, était affecté aux travaux d’assiette, de recouvrement et de comptabilisation. Il était réparti comme suit :

S’agissant du coût global du service, l’IGF l’avait estimé pour 1998 à 136 M€ par an, soit 7 % du rendement de la redevance, alors que la même année, la fraude était évaluée « a minima » par l’IGF à 183 M€ pour moins de 2 Md€ d’encaissements. L’Etat ne compensait que pour moitié ce coût de 136 M€ en prélevant sur le compte d’affectation spéciale¹⁵ 73 M€, les crédits de l’audiovisuel public n’étant réduits que de ce seul montant de 73 M€.

- auprès des particuliers, par les agents du réseau du Trésor public chargés du recouvrement de la taxe d’habitation ;

- auprès des professionnels, par les services déconcentrés de la DGI, plus précisément par les « services des impôts des entreprises », déjà chargés de la TVA.

B. REDÉPLOIEMENT DES PERSONNELS

1. Reclassement géographique et sectoriel

Les agents de l’ex-SRA chargés du contrôle des redevables n’ont pas fait l’objet, à proprement parler, d’un « reclassement » : ils sont restés affectés au contrôle de la redevance, tout en relevant désormais des trésoriers-payeurs généraux de leur département d’affectation. Le véritable reclassement n’a porté que sur les agents du SRA qui traitaient d’opérations d’assiette, de recouvrement ou de comptabilisation, soit, au 1^er janvier 2005, les 964 personnes mentionnées plus haut.

a. Maintien quasi-général sur les sites

Sur ces 964 agents, 942, soit près de 98 %, ont fait l’objet d’un reclassement sur le site où les employait le SRA avant sa suppression :