AU NOM DE LA DÉLÉGATION A L’AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE


sur la carte judiciaire

(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire est composée de : M. Christian Jacob, président ; MM. Philippe Duron, Jean Proriol, Max Roustan, vice-présidents ; MM. André Chassaigne, Philippe Vigier, secrétaires ; MM. Philippe Boënnec, Jean-Paul Chanteguet, Jacques Le Nay, Bernard Lesterlin, Yanick Paternotte, Serge Poignant, Mmes Jacqueline Irles, Marie-Françoise Pérol-Dumont, Sylvia Pinel.

SYNTHÈSE 5

INTRODUCTION 11

1. Une carte judiciaire marquée par une très grande hétérogénéité 17

2. Les contraintes liées à l’éparpillement des structures judiciaires 19

1. Une méthode inconstante 29

2. Une réforme peu intelligible 32

1. Le volet immobilier : des contraintes fortes, une mise initiale de fonds considérable 37

2. Un accompagnement social indispensable pour conforter la mobilisation des personnels 42

3. La question de l’indemnisation des auxiliaires de justice 46

4. Les autres postes de dépenses prévisibles 52

1. Les incidences possibles sur les justiciables et les territoires 55

2. Les limites des recours aux nouvelles technologies de l’information et de la communication 58

3. Le maintien d’une présence judiciaire sous des formes adaptées 63

CONCLUSION 75

TRAVAUX DE LA DÉLÉGATION 77

ANNEXES 103

1. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 104

2. LES POINTS FORTS DES AUDITIONS 108

3. CARTES 132

4. STATISTIQUES DES JURIDICTIONS 136

SYNTHÈSE

1. Une géographie des tribunaux datée

La carte judiciaire française est issue de plusieurs strates historiques allant des places-fortes médiévales à la révolution industrielle : on retrouve ainsi les plus fortes concentrations de juridictions en Normandie, dans les Flandres, en Picardie ou en Bourgogne, alors que les zones de population se sont déplacées au profit de la région PACA ou parisienne. La dernière grande réforme, faite par ordonnance, date de 1958, même si les tribunaux de commerce ont fait l'objet d'une restructuration en 1999. Pourtant rapports et tentatives de réforme se sont multipliés depuis le projet de tribunal départemental d'Henri Nallet en 1991, au rapport Carrez en 1994, à la mission Errera sous Mme Guigou en l'an 2000 ou aux "Entretiens de Vendôme" organisés par Mme Lebranchu. Faute de volonté politique et de circonstances exceptionnelles, ils n’ont pu aboutir.

Ces disparités territoriales ne seraient pas un mal si elles ne créaient pas des inégalités criantes en termes de charges de travail, pouvant aller de 1 à 3 et un retard dans le traitement des affaires dans les juridictions surchargées. De plus, le corollaire de cette stratification, c'est l'éparpillement des sites et des moyens: la France ne compte pas moins de 1200 juridictions sur 800 sites. D’où certaines difficultés pour faire fonctionner des petites structures en cas d'arrêt maladie ou pour assurer l'impartialité du procès. Ces microstructures n'ont en outre parfois pas d'activité suffisante pour permettre d'acquérir une compétence ou une spécialisation suffisante, de surcroît lorsqu'il s'agit de juges non professionnels. En revanche, l'argument de l'isolement des juges doit être relativisé : au pénal, des pôles de l'instruction vont être créés, indépendamment de toute refonte de la carte judiciaire, tandis que les juges des TI assurent aussi des audiences au TGI. De même, la réforme de la carte judiciaire ne veut pas dire renforcement de la collégialité si les textes sur les procédures à juge unique ne sont pas modifiés.

La majorité des personnes auditionnées, bien conscientes de ces difficultés et de la relative obsolescence de notre carte judiciaire, n'ont pas rejeté le principe d'une réforme mais souligné la nécessité de privilégier une vision pragmatique, fondée sur les réalités du territoire et les besoins des justiciables, ainsi que sur une concertation approfondie.

La réforme actuelle est la concrétisation d'un engagement du Président de la République, qui se résumait en "une Cour d'appel par région et un TGI par département". Ce schéma, séduisant intellectuellement, s'est vite révélé difficile à mettre en oeuvre, même s'il pouvait apporter une réponse intéressante en matière d'unification de la politique pénale. Ce schéma s'est donc assoupli : au total, seuls 23 TGI, soit 1 sur 8, seront regroupés, aucune cour d'appel n'est concernée, mais 178 sur 473 TI, soit le tiers, disparaîtront et une liste de 63 conseils de prud’hommes susceptibles d'être regroupés, soit 23% du total, est désormais soumise à une consultation de 3 mois. 6 TI se substitueront à un greffe détaché, tandis qu’un sera créé ex nihilo à Montbard en Bourgogne. Ces schémas ont finalement été annoncés par le Garde des Sceaux dans chaque région et non directement de Paris et ont fait suite à une consultation nationale et locale- sous l’égide des chefs de cours et préfets- souvent jugée décevante et trop rapide. Ce changement de méthode de la chancellerie, motivé par le souci louable d’aller sur le terrain, n’a cependant pas permis de lever les interrogations sur les lignes directrices de la réforme. En l’absence de réforme organique, la nouvelle carte judiciaire n’entraîne pas non plus de simplification de l’architecture judiciaire, comme le laissait envisager l’idée de tribunal de première instance, finalement abandonnée.

La réforme annoncée se conjugue à la poursuite d'une restructuration des tribunaux de commerce, qui a été élaborée sur la base des propositions de la conférence des juges consulaires et bénéficie, quant à elle, d'un travail de réflexion et de concertation débuté il y a trois ans. Les tribunaux de commerce récupèrent aussi l'activité des chambres commerciales subsistant auprès d'une vingtaine de TGI, ce qui permet d'unifier le paysage de la justice commerciale en France. Au total, 55 tribunaux de commerce seront regroupés et 5 seront créés.

2. La réforme de la carte judiciaire : une mise en œuvre complexe, qui ne devra oublier ni les justiciables, ni les territoires

La mise en œuvre de cette réforme s'étalera jusqu’en 2010. Même étalé sur trois ans, ce calendrier reste serré, sachant qu'un certain nombre de contraintes ou d'interrogations se posent aujourd'hui.

La question des moyens est sans doute la première, car, sans moyens adéquats, la réforme porte en elle les germes de son échec. Le remède serait alors pire que le mal : là où l'on attendait plus d'efficacité, ce serait une désorganisation du service public de la justice et des délais plus longs. Le premier poste de dépenses sera l'immobilier, pour lequel il serait souhaitable que le Parlement dispose enfin d'une véritable étude d'impact. Les capacités d'accueil des tribunaux de rattachement sont bien souvent limitées voire inexistantes, ce qui nécessite extension, voire construction de nouveaux bâtiments et locations intermédiaires.

Selon la fourchette basse ou haute des estimations données par le garde des sceaux, la chancellerie devra mobiliser entre 85 et 133 millions d'euros par an pendant 6 ans pour le seul volet immobilier de la réforme. Sachant que devront être poursuivis en parallèle les opérations de remises aux normes, le plan de sécurisation des tribunaux ou le déplacement du TGI de Paris, la chancellerie devra nécessairement surmonter les difficultés qu'elle avait pu rencontrer lors de l'exécution du volet immobilier de la dernière loi de programme. D'autant plus que ces dépenses ne pourront être gagées par la revente des locaux, qui dans leur majorité sont mis à disposition : 55% de la superficie du parc judiciaire appartient aux collectivités locales et ce pourcentage est encore plus élevé pour les juridictions de première instance.

Autre poste de dépenses : l'accompagnement des personnels, soit 1844 personnes, accompagnement essentiel si l'on veut éviter une démobilisation au sein de l'institution judiciaire. L'impact sera beaucoup plus fort chez les greffiers et les catégories C que chez les magistrats, habitués à plus de mobilité. Les greffes sont déjà dans une situation tendue, avec 0,87 greffier par magistrat, et il est prévu un quasi-doublement des départs à la retraite dans les 5 ans : il convient donc de ne pas négliger ce volet. Mme Dati a estimé à 30 millions d'euros le montant de ces mesures, qui devraient comprendre une indemnisation forfaitaire, une allocation complémentaire pour le conjoint, le maintien de la NBI, le remboursement des frais de déménagement, un volet action sociale avec la mise à disposition de logements de la SNI, ou des détachements facilités. Les fonctionnaires seront normalement mutés dans la juridiction de rattachement mais il conviendrait de leur accorder une priorité de mutation pour leurs autres demandes.

La réforme de la carte judiciaire aura aussi un impact sur les auxiliaires de justice. Tout d'abord, les avocats avec le risque de perte de leur clientèle institutionnelle et les surcoûts et pertes de temps occasionnés par les déplacements. Il conviendra à cet égard de revoir le barème de l'aide juridictionnelle, qui ne tient compte des frais de déplacement que pour les seules expertises. La dématérialisation des procédures, qui sera effective avec les TGI au pénal dès cette année et au civil en 2009, permettra d'apporter une première solution, même si rien ne vaut un contact avec le juge. Mais encore faut-il que soit résolu le problème d'équipement des avocats, peu enclins à payer le coût d'abonnement au RPVA (660 euros hors taxe par an) et ses frais d'installation, qui sont supérieurs à un abonnement à Internet. Une aide de l'Etat, à l'instar de ce qui a été prévu pour les médecins pour la Carte Vitale, serait opportune pour les membres des barreaux concernés afin d'éviter une concentration de cabinets auprès du TGI de rattachement, concentration qui pourrait rendre plus difficile par exemple la présence d'un avocat lors de la garde à vue. Plusieurs types de compensations sont envisagés par la chancellerie pour les avocats, pour un montant de 20 millions d'euros : mesures individuelles, multipostulation et extension de la représentation obligatoire. Il conviendra cependant que les mesures à portée générale n'aillent pas à l'encontre du but poursuivi, en renforçant l'activité des cabinets des grandes villes, et qu'elles ne contribuent pas à restreindre l'accessibilité de la justice pour tous. La réforme de la carte judiciaire affectera aussi les huissiers, dont la compétence territoriale devait de toute façon être étendue au ressort du TGI dès 2009, et les greffiers des tribunaux de commerce, pour lesquels des passerelles devraient être envisagées vers les autres professions réglementées dans des conditions temporelles adéquates, ainsi que les personnels de leurs offices.

Indépendamment du volet immobilier et des mesures d'accompagnement, la réforme de la carte judiciaire induira d'autres coûts pour l'Etat : une hausse des dépenses de fonctionnement liées au déplacement des magistrats et greffiers pour les tutelles ou pour les audiences foraines, ainsi qu'une mobilisation accrue des forces de l'ordre pour les escortes. A cet égard, la question du déplacement du juge à la place du détenu se posera de plus en plus. Un recours à la visioconférence s'impose aussi, à condition que les maisons d'arrêt en soient davantage équipées.

Au-delà de ces conséquences pour l'Etat, se pose surtout la question des incidences possibles sur les justiciables et les territoires et de la façon de les atténuer. Il ne faut pas nier l'impact symbolique et psychologique de la suppression d'un tribunal, qui pourrait être interprétée comme un désengagement de l'Etat, et passer aux yeux des petits délinquants pour un affaiblissement de son autorité. D'autant plus que se pose la question de l'avenir des dispositifs locaux de prévention de la délinquance, avec l'éloignement du Parquet. La fermeture d'un TGI, avec ses incidences sur les avocats, ne sera pas neutre non plus pour le tissu économique local et il conviendra que l'Etat engage sous l'égide de la DIACT une réflexion d'ensemble sur l'avenir des services au public dans ces territoires, au moment même où sont annoncées des restructurations de régiments ou d'hôpitaux et que se multiplient des délocalisations d'entreprises.

L'éloignement des juridictions pose la question fondamentale de l'accès à la justice pour la population, éloignement qui peut se cumuler avec des contraintes topographiques ou d'absence de desserte en transports en commun. Dans la Nièvre, par exemple, les habitants des communes limitrophes de l'Yonne devront faire un trajet de 80 kms pour trouver une présence judiciaire, trajet qui devra se faire, pour les personnes dépourvues de voiture, en taxi et en bus, ce qui peut s'avérer onéreux. Cette question se pose d'autant plus pour certaines personnes -personnes âgées, handicapées, ménages aux revenus modestes ou surendettés, ou mineurs- et certains contentieux -petits litiges du quotidien, mais aussi tous ceux nécessitant une comparution personnelle, comme le contentieux prud'homal. Le risque est alors de dissuader une partie de la population de faire valoir ses droits en justice ou d'accroître les décisions prises par défaut en matière de contentieux locatif ou de saisies sur rémunération, ce qui renforcerait l'exclusion des plus fragiles et gonflerait après coup le contentieux de l'exécution. Il est donc fondamental d'examiner les besoins des justiciables selon la nature des litiges et la réalité des territoires pour adapter la présence judiciaire sans créer de "déserts judiciaires".

Le recours aux nouvelles technologies de l'information est une nécessité, indépendamment de la refonte de la carte judiciaire, mais il a ses limites et ne doit pas déshumaniser un peu plus la justice. Une accélération des programmes en cours permet désormais une numérisation des procédures pénales et l'interconnexion entre TGI et avocats en matière civile sera généralisée à compter de 2009. Les TGI viennent d'être équipés en visioconférence. Mais un effort important doit absolument être fait pour les TI et le public qui les fréquente, qui n'a pas d'avocat. La Caisse des Dépôts vient seulement de lancer une étude pour un portail grand public et un logiciel pour la gestion des comptes des tutelles. De même, Mme Dati a signé une convention avec France Telecom pour l'expérimentation de "points visio-public" permettant de suivre une procédure en ligne et de dialoguer avec un correspondant à distance, qui pourraient être implantés dans les mairies ou les maisons de justice. Tous ces projets restent cependant embryonnaires alors que la suppression des TI sera effective fin 2009.

Certes, il existe déjà des formulaires en ligne (injonction de payer ou de faire, déclaration au greffe…) mais ils ne sont jamais utilisés faute d'être connus - une campagne de communication est donc souhaitable - et faute d'accompagnement, car il ne s'agit pas d'un simple formulaire administratif. De plus, tout le monde n'a pas accès à Internet, pour des raisons géographiques, financières ou culturelles. C'est pourquoi il est fondamental d'engager une véritable réflexion sur la proximité de la justice et de prévoir une présence judiciaire adaptée pour irriguer l'ensemble de la société et accompagner le justiciable tout au long de ses démarches où qu'il soit. La réponse doit se situer à plusieurs niveaux : accès au juge et accès à la justice.

S'agissant de l'accès au juge, le Garde des Sceaux a pris des engagements sur l'organisation d'audiences foraines pour les petits litiges du quotidien et pour le contentieux familial dans les "tribunaux d'instance renforcés" au lieu et place des anciens TGI. Il conviendra à la représentation nationale de vérifier sur place le respect de ces engagements et surtout leur pérennité dans le temps car l'organisation de ces audiences, très consommatrices de temps et d'hommes, n'est qu'une faculté laissée à l'appréciation des chefs de cour. Il serait souhaitable d’aller plus loin, en consacrant la notion de "tribunal d'instance renforcé" dans le code de l'organisation judiciaire et son corollaire, l'organisation obligatoire d'audiences foraines pour le contentieux familial.

Au-delà des audiences foraines, il faut réfléchir à une autre forme de réponse judiciaire, située à un niveau différent, celui de l'accès à la justice : c'est tout le travail d'accueil, d'information, d'orientation et de suivi des procédures, qui ne pourra être fait en cas de suppression sèche d'un tribunal. Plus qu'une maison de justice et du droit, structure adaptée à la prévention de la délinquance dans certains quartiers, c'est un véritable guichet unique de greffe, qu'il faut mettre en place dans les territoires affectés par la réforme. La nature des prestations proposées pourrait se traduire par une amélioration du service rendu à la population, dans la mesure où sont réalisées certaines adaptations de nature technique - mise en réseau avec les juridictions, qui pourrait bénéficier d'un appui de la DIACT, la DATAR ayant participé aux expérimentations en matière de télétravail entre des TI et leurs greffes détachés il y a quelques années- et juridiques - adaptation des codes de procédures civile et pénale.

En effet, il s'agirait d'offrir un point unifié d'entrée dans le système judiciaire qui serait capable, quelque soit le type de juridiction compétent, d'orienter le justiciable, de lui remettre les imprimés nécessaires mais aussi d'enregistrer sa demande, à l'exception de celles avec ministère d'avocat, de scanner celle-ci et de la transmettre à la juridiction, d'informer sur le suivi de la procédure, de délivrer une copie du jugement et d'enregistrer les voies de recours. Compte de la nature de ces fonctions, il est essentiel que ce soit un greffier qui anime ce guichet, greffier qui pourrait être issu du tribunal supprimé, après une formation. Conciliateurs, auxiliaires de justice et associations de victime pourraient également tenir des permanences.

Bien entendu, il est évident que l’existence d'une telle structure ne doit pas se traduire par un transfert de charges de l'Etat vers les communes, déjà pénalisées par la disparition du tribunal. Il importe aussi que ces structures soient mises en place avant la disparition des tribunaux, même si, par exemple l'enregistrement des demandes ne peut être réalisé que progressivement. Cela a bien sûr un coût, mais incontournable si le justiciable est bien au cœur de la réforme qu'on souhaite mette en œuvre. Cette logique de guichet unique doit également être importée au sein-même des juridictions pour permettre à chacun de s'informer sur une procédure en cours à partir de n'importe quel tribunal, TI, TGI ou conseil des prud'hommes, même d'un ressort différent.

Cette réforme purement mécanique et géographique ne suffit pas par ailleurs à améliorer l'efficacité de la justice. Elle doit bien sûr être associée à un renforcement des moyens de la justice : la France occupe au sein des pays du Conseil de l'Europe les 33ème et 38ème rangs pour le nombre de magistrat et de personnel non juge pour 100000 habitants. Les créations d'emplois restent donc nécessaires, au-delà des redéploiements permis par la réforme. Il conviendra également de fluidifier la gestion des ressources humaines au sein du ministère de la justice.

Enfin, et c'est essentiel, cette réforme mécanique doit s'inscrire dans une réforme beaucoup plus ambitieuse de la justice, qui redonne plus de lisibilité aux procédures et à la répartition des compétences entre juridictions. Même si celle-ci aurait dû s'engager avant, il est heureux qu'une réflexion soit désormais menée en vue d'une meilleure distribution des contentieux en fonction des justiciables et de la nature des matières traitées. Cette commission sera amenée à préciser les contours du contentieux de proximité, qui n'est pas évident comme le prouvent les divergences sur le contentieux familial, et les matières techniques qui devront faire l'objet au contraire d'une spécialisation pour pouvoir être mieux traitées. Il importe maintenant que ces travaux aillent à leur terme et débouchent sur un projet de loi. Il importe également que ces travaux n'éludent pas la question de la proximité et de l'accessibilité de la justice, pour proposer les adaptations et simplifications procédurales nécessaires à la mise en place de guichets uniques.

Si l’on en croit Montesquieu dans ses Lettres persanes, la justice est éternelle et ne dépend point des conventions humaines. Pourtant, seuls des hommes pourvoient à l’administration et à l’organisation judiciaires. Il y a là une contradiction insoluble, qui impose des compromis forcément imparfaits. Ainsi, la Justice comme vertu ne tolère pas l’erreur, mais aucune administration ne saurait toujours atteindre la vérité, écarter le mensonge, éviter l’erreur. L’appel, la cassation, les nouvelles procédures tentent de toujours restreindre au maximum le risque d’un échec. Ce n’est pas l’histoire récente qui doit décourager les efforts entrepris ni atténuer la vigueur des réflexions à venir.

La territorialisation de la Justice, autrement dit l’implantation des institutions judiciaires sur le sol national, n’échappe pas au paradoxe. Un tribunal poursuit une double mission. Dans les faits, le siège local de l’administration judiciaire est le lieu où se décident les poursuites, où se tiennent les procès, où se vident les litiges. Dans ses représentations symbolique et sociale, il est une incarnation. La juridiction abrite le droit. Pour la République française, par héritage de Saint Louis officiant sous le chêne de Vincennes et de Philippe le Bel sacralisant l’expression de la loi, le droit équivaut à l’État, la Justice au jugement de la Nation. Ceci transforme la gestion territoriale du service judiciaire, l’élève à un niveau différent de celui des autres services publics. Il existe des régions relativement éloignées de l’Université et de la Banque de France ; il n’existe – et il ne doit exister – aucune terre où ne s’exerce une présence judiciaire. À ne pas apercevoir physiquement la Justice, le péril serait grand de douter de son existence. La cartographie des juridictions doit veiller à embrasser l’ensemble du territoire d’un maillage qui ne soit trop lâche. Le citoyen entend recourir à un juge qui soit non seulement rapidement accessible mais de surcroît au fait des difficultés qu’il traverse et des épreuves qu’il surmonte. La proximité de la juridiction conditionne la valeur d’un magistrat et son aptitude à rendre justice, presque autant que sa connaissance technique de la science juridique. La France ne peut se permettre d’y renoncer en éloignant par trop les faits de leurs juges.

L’excès inverse, du reste, porterait tout autant de périls. L’État de droit exige une omniprésence de l’application de la loi, mais pas la multiplication des sites judiciaires. Le tribunal n’a pas vocation à siéger partout, mais au centre de tout et au vu de tous, tout en maintenant une distance qui établit le respect du droit. Le bâtiment transcrit ces caractères. Il trouve sa place au cœur de la cité. Une juridiction ne réside pas dans une maison de justice, laquelle n’a qu’une fonction d’information et d’orientation, mais dans un palais de justice. L’expression laisse apparaître l’ordre, la hiérarchie, et le sentiment diffus que ce qui vit à l’intérieur des murs, la Justice, mérite la position élevée d’une fonction sociale extraordinaire. Le choix presque systématique d’une architecture néoclassique, qui affirme le caractère monofonctionnel de l’édifice et lui confère un aspect immédiatement identifiable, accroît cette particularité. Pénétrer dans l’enceinte judiciaire doit être toujours possible mais jamais commun, car chacun a le droit de réclamer Justice mais, ce faisant, il fait appel à une force supérieure à la société, à la force de l’État qui assure la noble mission de redresser les torts et de préserver l’ordre. Dans cette construction symbolique, la distance joue son rôle. Eloignant modérément le juge du lieu du litige, elle accroît son impartialité tout en concentrant ses moyens humains et matériels.

Le temps entre également en considération. Par ses vertus, la Justice est vénérable, elle s’inscrit par conséquent dans le long terme. Dans ses procédures d’abord, le magistrat s’oppose à la culture de l’immédiateté lorsqu’il s’agit de condamner et de punir – même s’il faut prendre garde à ce qu’une procédure trop longue n’attente par elle-même aux libertés individuelles. Ainsi que l’affirmait Montesquieu, les longueurs de la justice sont le prix que chaque citoyen donne pour sa liberté. Dans leurs implantations ensuite, les juridictions bénéficient de la légitimité des traditions et de l’intemporalité. L’âge des juridictions augmente avec leur importance : Aix-en-Provence et Riom, sièges de cour d’appel, accueillaient déjà les parlements et cours des aides d’Ancien Régime. Il résulte de ce rapport au temps un ancrage puissant aux territoires, mais aussi un attachement permanent au statu quo responsable de l’échec des précédentes tentatives de réorganisation territoriale.

Comment, si la proximité importe autant que la distance, parvenir à concilier les deux dans une organisation territoriale cohérente et performante ? Aucune réponse dogmatique n’est envisageable, car l’activité judiciaire ou demande de justice s’exerce dans des espaces fort différents dont les particularités ne se négligent pas. Une façade maritime étendue, une chaîne montagneuse d’altitude, une desserte limitée par les transports publics, tous les éléments de cette nature doivent trouver leur place dans une modification de la cartographie afin de ne léser aucun citoyen de son droit fondamental à l’égalité devant la Justice.

C’est au nom de ces principes que la délégation à l’aménagement et au développement durables du territoire de l’Assemblée nationale a résolu de se saisir de la réforme de la carte judiciaire annoncée par le Président de la République au printemps 2007 et mise en œuvre par le Garde des Sceaux dès l’été suivant. Certes, la Commission des lois aurait été tout aussi à même de s’enquérir de ce sujet. Toutefois, d’une part la décision du gouvernement de privilégier la voie réglementaire dans son action a signifié l’absence d’examen législatif, d’autre part il eût été probable que la commission, comme c’est son rôle, dirige davantage ses investigations vers le domaine judiciaire que vers des considérations relatives à l’aménagement du territoire.

Votre rapporteur s’est attaché à tous les aspects de la modification de la carte judiciaire, tout au long de ses investigations et des quelques quarante auditions réalisées, qui se sont déroulées à mesure que la réforme acquérait ses contours définitifs. Les intérêts des justiciables ont été mis en perspective avec les contraintes territoriales et les impératifs budgétaires de la Chancellerie. Les dispositifs mis en œuvre pour limiter les impacts humains de la réforme, sur les personnels du ministère comme sur les auxiliaires de Justice, ont fait l’objet d’un examen critique. L’étude des moyens alloués et des conséquences sur le parc immobilier n’a pas été oubliée.

Qu’il soit clair que la nécessité d’une réforme de l’organisation judiciaire s’est imposée dès le commencement des recherches, et que votre rapporteur n’a pas entendu se poser en défenseur d’un statut quo territorial. La carte judiciaire remonte à 1958 et la demande de justice s’est depuis beaucoup transformée. Les populations se sont déplacées, les modes de transport ont évolué, les contentieux ont été modifiés. L’administration de la Justice au XXIe siècle ne peut correspondre aux ambitions des citoyens si elle se limite aux sites qui étaient les siens aux débuts de la Ve République et qui, pour beaucoup, plongent leurs racines plus loin encore. Une adaptation était inéluctable pour permettre à l’institution de satisfaire correctement ses devoirs envers la société.

Néanmoins, la réforme aurait pu – et aurait dû – exprimer de plus grandes ambitions qui l’eussent grandement légitimée, lui épargnant de soulever les contestations exprimées au cours de l’automne. L’idée générale d’une modification de la carte judiciaire faisait l’objet d’un consensus. Il restait à tracer la voie, à définir la stratégie poursuivie et les bénéfices escomptés. Le champ de l’action réformatrice, qui s’est borné à une analyse cartographique de la Justice, se devait d’aborder la question du fonctionnement de l’instance, c’est-à-dire les procédures et la nature ainsi que la répartition des contentieux. Cette démarche avait du sens. Pourquoi n’avoir modifié que les ressorts territoriaux, attributions géographiques, et pas les compétences juridictionnelles, attributions techniques ? Cette méthode aurait permis une vaste concertation, l’examen du parlement, le vote d’une loi d’envergure portant une réforme d’ampleur.

En lieu et place, le gouvernement a préféré adapter immédiatement la carte judiciaire et entamer postérieurement une réflexion sur la répartition des contentieux. Ce choix ne laisse pas d’interpeller. Il eût semblé plus logique de définir au préalable les nouvelles fonctions judiciaires, les contentieux, avant de leur assigner des moyens adéquats, les bâtiments, suivant le degré de proximité qu’exige leur jugement. Procéder à l’inverse, comme cela a été fait, revient à se lier pour l’avenir. En outre, le parlementaire remarque qu’une loi viendra prochainement en complément d’un décret, ce qui n’a guère d’équivalent dans l’histoire constitutionnelle. Enfin, sur la forme, les hésitations relevées dans la méthode et les fuites régulières dont la presse n’a cessé de se faire l’écho doivent être déplorées, même si la décision du Garde des Sceaux de se rendre dans la plupart des sièges des juridictions d’appel a contribué à apaiser le monde de la justice.

Aujourd’hui, la réforme de la carte judiciaire est actée, et la publication des décrets semble imminente. La tâche de suivre leur mise en œuvre revient au Parlement dans son ensemble, pour s’assurer que la qualité de la justice en France demeure élevée et que ni ses personnels ni ses auxiliaires ne viennent à en souffrir. La gestion du parc immobilier de la Chancellerie sera utilement examinée, notamment au cours des débats budgétaires, dans la mesure où ce volet apparaît le plus coûteux et le plus délicat. Plus particulièrement, la délégation à l’aménagement et au développement durable du territoire s’est attachée à apprécier l’impact de la nouvelle carte judiciaire dans les départements, afin que les justiciables voient préservée leur égalité devant les tribunaux, non seulement en termes d’application de la loi mais en matière d’accès à la justice. Le futur projet de loi de refonte des contentieux, second volet de la réforme de l’organisation judiciaire, devra prendre en compte cette préoccupation qu’exprime le présent rapport. La délégation à l’aménagement et au développement durable du territoire y veillera, en se saisissant le moment venu des propositions de nouvelle répartition des compétences, pour s’assurer qu’elles respectent les spécificités territoriales, l’impératif d’une forme de justice en tous lieux proche du citoyen – le cas échéant à travers la mise en place de guichets uniques de greffe – et les aménagements promis devant le Parlement au cours des débats de l’automne 2007, tels les « tribunaux d’instance renforcés » et les audiences foraines.

Après avoir constaté les éléments plaidant en faveur d’une révision de l’organisation territoriale de l’administration judiciaire, et à la suite d’un examen du contenu et de la méthode de la réforme, votre rapporteur portera une attention particulière à la nature et au coût des mesures d’accompagnement induites par les décisions décrétées.

I.— UNE CARTOGRAPHIE JUDICIAIRE DATÉE

A.— UNE ORGANISATION INADAPTÉE À L’EVOLUTION DE LA SOCIÉTÉ ET DES CONTENTIEUX

La répartition territoriale des tribunaux, encore appelée carte judiciaire, n’a guère évolué depuis 1958. La densité géographique très variable des juridictions est issue de la superposition de différentes strates historiques, parfois très anciennes. Les plus fortes densités de juridictions se retrouvent encore dans des zones correspondant aux anciennes places-fortes et villes médiévales, qui ont connu, de surcroît, une nouvelle strate avec le premier développement industriel, à l'instar de la Normandie, des Flandres (11 tribunaux de grande instance (TGI), 21 tribunaux d’instance (TI) et leurs 3 greffes détachés, 10 tribunaux de commerce (TC) et 21 conseils de prud’hommes (CPH), soit un total de 63 juridictions civiles du premier degré dans le ressort de la cour d'appel de Douai), de la Picardie (9 TGI, 14 TI et 4 greffes détachés, 9 TC et 13 CPH, soit 45 juridictions civiles de premier degré) ou de la Bourgogne. Reflet de réalités démographiques, sociales ou économiques anciennes, cette densité ne correspond plus toujours à la localisation des bassins d'emploi et de population au XXIème siècle. Comme l'indiquait M. Jean-François Carrez, président de la commission de réorganisation et de déconcentration du ministère de la justice, dans son rapport de 1994, le réseau actuel "traduit une capacité remarquable des juridictions à survivre à la disparition des causes qui les avaient successivement fait naître". La localisation des juridictions non autonomes est également figée ; à titre d’exemple, dans l’Allier, le tribunal pour enfants est toujours situé au chef-lieu de département, alors que la population mineure du département est surtout concentrée dans les ressorts du TGI de Cusset (40,03%) et de Montluçon (31,81%).

Par ailleurs, nonobstant l’évolution des moyens de communication et de déplacement, l’architecture générale de l'institution judiciaire du premier degré repose encore sur une circonscription, l’arrondissement, dont l’emprise géographique définie en 1789 devait permettre au citoyen de faire dans la journée l’aller et retour de son domicile au chef-lieu.

La Révolution ayant entrepris d’établir en France une justice unifiée, ce sont la loi sur l’organisation judiciaire des 16 et 24 août 1790, puis la loi du 27 Ventôse an VIII sous le Consulat, qui ont jeté les bases de l’organisation actuelle des juridictions. La disparition des districts en l’an II (1794) et leur remplacement par les arrondissements ont consacré l’aboutissement de l’évolution initiée en 1789 : les tribunaux de districts sont remplacés par les tribunaux d’arrondissement, tandis que 27 tribunaux d’appels, qui prendront le nom de cours d’appels sous l’Empire, sont créés. À la base de l'organisation des juridictions de droit commun figuraient à l'échelle du canton les juges de paix, qui étaient des juges conciliateurs, tandis que le Tribunal de Cassation siégeait à son sommet. Cette organisation devait perdurer pendant plus d’un siècle.

C’est à la fin de la première guerre mondiale qu’une réforme d’envergure de la carte judiciaire est envisagée pour des raisons essentiellement liées aux difficultés financières particulièrement lourdes connues par la France. Ces difficultés provoquèrent une discussion sur le budget de la justice, qui aboutit à la réforme Poincaré en 1926, visant au remplacement des tribunaux d’arrondissement par des tribunaux départementaux. Mais motivée principalement par des préoccupations budgétaires et non par une analyse de l’organisation et de la demande de justice, la mise en œuvre de cette réforme fut de courte durée, sous la pression conjuguée des élus et des professions judiciaires : la loi du 22 août 1929, en divisant les tribunaux départementaux en autant de sections qu’il existait antérieurement de tribunaux d’arrondissement, consacra le rétablissement implicite de ces derniers, avant qu’une loi du 16 juillet 1930 abroge définitivement les dispositions de 1926. Les anciens tribunaux supprimés en 1926 furent réouverts et devinrent des tribunaux de première instance.

Le système judiciaire n’avait guère subi de modification substantielle depuis le Premier Empire et n’en subira pas jusqu’en 1958 : il subsistait 351 tribunaux de premier instance en 1958, contre 359 sous le Premier Empire. Des arrondissements judiciaires peu peuplés avaient conservé la même structure que ceux connaissant un accroissement démographique et une expansion économique considérables, ce qui ne manquait pas de poser de graves déséquilibres dans la répartition des moyens et la charge de travail des juridictions.

Instituée par voie d’ordonnance, la réforme judiciaire initiée par M. Michel Debré en 1958, tout en laissant subsister conseils de prud’hommes et tribunaux de commerce, a supprimé plus de 2000 juridictions, en remplaçant les 2902 justices de paix et les 351 tribunaux de première instance par 455 tribunaux d’instance et 172 tribunaux de grande instance.

Depuis 1958, en dépit des évolutions démographiques et économiques, les modifications apportées à la carte judiciaire sont restées ponctuelles :

– création de 4 cours d’appel (Reims en 1967, Metz en 1973, Versailles en 1975, Papeete en 1981), de 3 tribunaux de grande instance (Bobigny, Nanterre et Créteil en 1967), 8 tribunaux d’instance (Cagnes-sur-Mer, Aulnay-sous-Bois, Juvisy, Puteaux, Ecouen, Saint-Palais, Auray et Elbeuf), 4 tribunaux de commerce (Créteil, Bobigny, Douai et Foix) et d’un tribunal mixte de commerce à Cayenne ;

– suppression en 1991 de 142 greffes détachés (annexes de tribunaux) n’ayant plus d’existence réelle et redéfinition du ressort des 83 unités dont le maintien se justifiait ;

– suppression de 11 conseils de prud’hommes en 1992.

Compte tenu des critiques soulevées par leur fonctionnement, les tribunaux de commerce ont cependant fait l’objet d’une première restructuration en 1999 (36 tribunaux supprimés), prolongée par la fermeture de 7 autres tribunaux par le décret du 27 mai 2005.

Par ailleurs, la conférence des premiers présidents a lors de son audition soulevé la question de l’inadéquation de l’organisation judiciaire civile par rapport à l’évolution des contentieux : les critères de compétence, qui se réfèrent à un quantum et correspondent davantage à une société rurale, ont vieilli, alors que se sont développés des contentieux massifs, tels celui de la circulation routière, de la petite délinquance ou l’explosion du droit de la famille. En 1958, le droit de la famille ne représentait que peu de choses, compte tenu de la quasi-indissolubilité du mariage, et la délinquance était très structurée et encadrée : ce n’est plus le cas aujourd’hui. Le traitement du droit de la famille exige souvent une présence physique du justiciable mais il a été rattaché au TGI, alors que beaucoup de nos concitoyens frappent d’abord à la porte de la juridiction la plus proche, qui est souvent le tribunal d’instance.

B.— UN ÉCLATEMENT DES SITES PRÉJUDICIABLE AU BON FONCTIONNEMENT DE L’INSTITUTION JUDICIAIRE

1. Une carte judiciaire marquée par une très grande hétérogénéité

Au total, la France compte 1200 juridictions sur 800 sites et se caractérise donc par une atomisation de ses structures judiciaires. Par comparaison, l’Allemagne, qui compte vingt millions d'habitants de plus que la France, dispose de 830 juridictions de droit commun dont 116 Landgerichte et 24 Oberlandgerichte.

La carte judiciaire ne recoupe pas la carte administrative et ses contours sont parfois irrationnels : ainsi, le département de l'Yonne est-il rattaché à la cour d'appel de Paris, et non à la Cour d'appel de Dijon, alors que ses caractéristiques le distinguent nettement des départements franciliens ; de même, le ressort de la Cour d'appel de Versailles s'étend-il jusqu'au département de l'Eure-et-Loir. Cette situation, peu compréhensible pour le justiciable, peut s'avérer un inconvénient dans les relations entretenues entre les juridictions et les services extérieurs de l'État, notamment dans le domaine pénal. Par ailleurs, les découpages des ressorts des juridictions de première instance de droit commun et des juridictions spécialisées ne sont pas forcément harmonisés, ce qui est source de complexité pour le justiciable : ainsi le ressort d'un tribunal d'instance peut relever de tribunaux de commerce différents. Il n'est pas rare non plus que le siège du conseil de prud'hommes ne soit ni celui d'un tribunal d'instance, ni celui du TGI.

Les tailles des juridictions et de leur ressort sont très hétérogènes, de même que leur répartition géographique, comme l'indiquent les statistiques mis en ligne sur le site Internet « carte judiciaire » du ministère de la justice. On trouve ainsi, pour une population de taille comparable (550 000 habitants), 17 juridictions civiles du premier degré en Saône-et-Loire et 6 seulement, soit trois fois moins, en Indre-et-Loire.

L'éventail des tailles de juridiction est particulièrement ouvert : ainsi sont appelées sous le même vocable une cour d'appel dont le ressort ne dépasse pas 260 000 habitants (Bastia) et une cour couvrant 7, 4 millions de personnes (Paris), de même qu'un TGI compétent pour une population inférieure à 70 000 habitants (Millau) et un autre dont le ressort comprend plus de 2 millions de personnes (Paris). Si l'on exclut les deux extrêmes, l'écart démographique entre les différentes cours d'appel est de 1 à 6 et de 1 à 19 pour les TGI. Il est encore plus important pour les tribunaux d'instance : le ressort du TI de Barcelonnette comprend à peine 10 000 habitants, tandis que celui de Bordeaux en comprend plus de 930 000; le rapport démographique reste de 1 à 69 si l'on exclut les deux extrêmes. De même pour les juridictions spécialisées : le conseil des prud'hommes de Bobigny a un ressort avoisinant 1,4 million de personnes tandis que celui de Bédarieux concerne moins de 20 000 personnes. Le rapport s'élève de 1 à 46 entre la démographie des ressorts des différents CPH, en excluant les deux extrêmes.

De nombreuses disparités peuvent être constatées en termes d'activité (affaires nouvelles), qui vont parfois au-delà des écarts de population entre les différents ressorts : rapport de 1 à 140 pour les CPH, de 1 à 58 pour les TI (affaires civiles), rapport de 1 à 30 pour les TGI (en se référant aux seules affaires civiles nouvelles et en excluant les deux extrêmes), rapport de 1 à 155 pour les TC (hors procédures collectives, en se référant aux seules affaires contentieuses et en excluant les deux extrêmes). Si le tribunal de commerce de Nanterre a connu en 2005 plus de 8300 affaires contentieuses et plus de 1600 procédures collectives, le tribunal de commerce de Die n'a eu que 54 affaires nouvelles et 22 procédures collectives.

Les inégalités dans la répartition des charges de travail entre magistrats et fonctionnaires sont criantes. Le rapport Carrez déjà cité faisait état d'un écart de charge de travail de 1 à 3 pour les magistrats et les fonctionnaires entre les 10 TGI les plus chargés (hors Paris, Bobigny, Nanterre, Créteil et Versailles) et les 10 TGI les moins chargés (hors Corse et DOM). Il évaluait ces écarts de 1 à 5 pour les fonctionnaires et les juges d'instance (pour ces derniers, l'auteur n'avait pas retenu l'écart supérieur de plus de trois points issus des statistiques dans la mesure où les juges d'instance des petites juridictions partagent généralement leur temps entre leur TI et les audiences du TGI de rattachement). Jean-François Carrez mettait également en évidence un phénomène de "sandwich" : Paris et les plus petites juridictions sont généralement proportionnellement les plus dotées en magistrats et fonctionnaires avec des ratios de charges assez bas, alors que les juridictions moyennes, en particulier au sein des zones les plus dynamiques en province, ont des niveaux de charge très élevés. Ainsi, par exemple, en 2005, dans les TGI de Verdun, de Riom, de Bar-le-Duc mais aussi de Paris, le ratio du nombre d'affaires civiles nouvelles par magistrat du siège est inférieur à 150 par an alors qu'il atteint 289 à Boulogne-sur-Mer et 320 à Draguignan.

2. Les contraintes liées à l’éparpillement des structures judiciaires

Cet éparpillement de structures judiciaires ne permet pas une optimisation des moyens. La dispersion des magistrats et fonctionnaires entre des juridictions nombreuses empêche de doter les plus importantes d’entre elles d’effectifs suffisants, ce qui provoque des retards dans le traitement des affaires. Compte tenu de leur charge de travail, les juridictions surchargées ont des difficultés à pourvoir certains postes, situation aggravée par le principe de l'inamovibilité des magistrats.

La petite taille de certaines juridictions et le nombre réduit d’affaires qu’elles traitent ne permettent pas non plus une spécialisation du juge. Cet argument est le plus pertinent pour les fonctions spécialisées (instruction) et les juges non professionnels; il est aussi justifié par le développement de certains contentieux techniques (amiante, construction, etc..) qui continuent à être traités indifféremment dans tous les TGI, même ceux dotés d'une seule chambre. Alors que le droit commercial s'est considérablement complexifié ces dernières années, notamment sous l'influence européenne, 6 tribunaux de commerce ont par exemple connu en 2005 à la fois moins de 100 affaires contentieuses nouvelles et moins de 50 procédures collectives : dans ces tribunaux le ratio ne dépasse pas 12 affaires et 5 procédures collectives par an par juge consulaire.

S'agissant des juridictions du travail, dans le ressort de la Cour d'appel d'Agen par exemple, le ratio d'affaires nouvelles par conseiller ne dépassait pas 5 par an dans 4 des 5 conseils de prud'hommes que compte ce ressort. Or, le droit du travail, est comme chacun le sait, en perpétuelle évolution ; comment dans ces conditions arriver à maintenir une certaine sécurité juridique ?

En revanche, l’exigence de spécialisation paraît sans doute moins prégnante pour les juges d’instance, qui sont par nature des juges polyvalents des petits litiges du quotidien.

Le Garde des Sceaux a également mis en avant la nécessité de renforcer la collégialité et de mettre fin à l'isolement des juges, qui peut conduire dans le domaine pénal à certains drames, tels celui d'Outreau. Il faut cependant rappeler que la création des pôles de l'instruction, prévue par la loi du 5 mars 2007 relative à l'équilibre de la procédure pénale, et qui doit intervenir au plus tard le 1er mars 2008, mettra fin à l'isolement des juges d'instruction pour les affaires criminelles et complexes, tout en conservant une certaine proximité de la justice : comme l'a rappelé M. Pascal Clément, ancien Garde des Sceaux, à l'origine de cette loi, lors de son audition, les affaires seront instruites au sein du pôle mais l'audience aura lieu au sein du TGI saisi à l'origine. La réforme de la carte judiciaire n’est pas non plus, comme cela a pu être dit, le corollaire de la loi du 5 mars 2007, qui ne prévoit dans son article 8 qu’un simple rapport du gouvernement au Parlement « faisant le bilan du fonctionnement des pôles de l'instruction, indiquant la proportion d'informations ayant fait l'objet d'une cosaisine et faisant part des perspectives d'évolution de la carte judiciaire » deux ans après l'entrée en vigueur des dispositions du chapitre de cette loi, et ne concerne que la procédure pénale en matière délictuelle et criminelle et non, par exemple, les tribunaux d’instance.

S'il est bien entendu souhaitable de renforcer d'une façon générale l'encadrement des jeunes magistrats sortant directement de l'Ecole Nationale de la Magistrature, il convient également de rappeler que les juges d'instance, s'ils peuvent être amenés à exercer seuls leurs fonctions au sein d'un TI, sont également magistrats du TGI dont ils dépendent et au sein duquel ils participent à des audiences. Cet isolement est donc relatif. De plus, il ne peut s'agir de renforcer la collégialité au sein des TI, dont les affaires sont traitées à juge unique. De même, il faut rappeler que les contentieux à juge unique se sont multipliés au sein des TGI ces dernières années, notamment pour réduire les délais de jugement, et que seule une intervention du législateur pourra revenir sur cette tendance. Il ne suffit donc pas de réformer la carte judiciaire en regroupant les juridictions pour renforcer la collégialité.

Il n'est en revanche pas contestable que certaines structures judiciaires n'ont pas la taille critique pour assurer une continuité du service public dans de bonnes conditions. Elles éprouvent des difficultés à faire face aux diverses absences (arrêts maladie, congés maternité, vacances) et aux éventuelles vacances de poste. La question se pose en particulier pour les greffes détachés, qui sont des annexes des TI comportant quelques fonctionnaires, compte tenu notamment de la rigidité des règles d'affectation : ainsi, si par exemple un fonctionnaire du greffe de Bolbec tombe malade, il ne sera pas possible de pourvoir à cette absence en mobilisant un fonctionnaire du Tribunal d'instance du Havre, dont ce greffe est l'annexe, ni même un fonctionnaire du greffe détaché de Fécamp, relevant du même tribunal d'instance. Et lors des périodes de congés, l'ouverture au public est difficile à assurer. L'absence d'un greffier en chef peut aussi perturber considérablement le fonctionnement d'un tribunal d'instance, compte tenu de l'impossibilité de déléguer à titre occasionnel certaines compétences aux greffiers dans le silence des textes : il en est ainsi de la surveillance des comptes de gestion, des actes de notoriété, des réceptions de consentement ou des procurations de vote. Le directeur général de la gendarmerie nationale, le général Guy Pareyre, a quant à lui évoqué les difficultés rencontrées par certains gendarmes pour joindre les magistrats de petits TGI lors des procédures pénales, alors que l’intervention du juge est de plus en plus exigée à tous les stades de cette procédure.

La faculté de recourir aux juges placés auprès des chefs de cour ⁽¹⁾ permet certes de renforcer occasionnellement les juridictions de petite taille à l'occasion d'un arrêt maladie, de la participation à un stage de formation, d'un congé maternité ou des congés annuels mais cette souplesse figurant dans le statut de la magistrature (article 3-1) n'est pas suffisante à elle seule pour pallier ces difficultés, l'effectif des magistrats placés ne pouvant excéder le 1/15ème du total des emplois de magistrats (siège et parquet) du ressort de la cour d'appel concernée. Mme Anne Caron-Déglise et M. Philippe Flores, coprésidents de l'association nationale des juges d'instance, auditionnés par votre rapporteur, reconnaissent ainsi parfaitement « que les micro-juridictions peinent à assurer un service réel » et « qu'il conviendrait donc d'étudier dans chaque ressort le meilleur découpage permettant de créer des juridictions pouvant au minimum accueillir un juge d'instance à temps complet et 5 fonctionnaires et de conserver un maillage suffisant du territoire ». Ces derniers insistent cependant sur le fait que « cette réorganisation ne doit pas nécessairement se traduire par une suppression de toutes les micro-structures au profit des juridictions centrales », au risque d'augmenter les risques d'inefficacité des structures trop lourdes, mais peut également se faire par le regroupement de petits tribunaux ensemble ou par « le prélèvement de certains cantons sur le ressort d'un tribunal plus important. Il sera peut-être également nécessaire de créer de nouveaux TI ou de déplacer leur siège afin de suivre les migrations de population ».

Se pose également la question du respect des conditions d'impartialité du procès pour les petits TGI, qui ont parfois des difficultés à trouver des magistrats pour assurer une collégialité lors d'un arrêt maladie d'un magistrat : par exemple, s'il y a eu référé, le juge qui a statué en référé ne doit pas normalement faire partie de la formation qui va juger l'affaire au fond. De même, comme l’ont souligné les représentants de l’Union syndicale de la magistrature lors de leur audition, les juges de la mise en état ou des libertés et de la détention ne peuvent juger une affaire dont ils ont déjà eu connaissance, conformément aux exigences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Mme Perrette Rey, présidente de la conférence des juges consulaires, a aussi rappelé lors de son audition l'obligation pour un juge consulaire qui intervient dans le cadre de la prévention des difficultés d'une entreprise de ne pas participer ensuite à la poursuite de la procédure de redressement ou de liquidation.

La refonte de la carte judiciaire est donc un moyen pour obtenir une mutualisation des compétences, dans un cadre assez contraint de gestion de ressources humaines. D’aucuns avancent également la perspective d’économies d’échelle. M. Philippe Ruffier, inspecteur général adjoint des services judiciaires, a estimé que les gains à attendre en termes d’utilisation des moyens et de renforcement du professionnalisme pourraient être les plus forts pour les conseils de prud’hommes. Cependant, plusieurs personnalités auditionnées ont mis en garde votre rapporteur sur la taille optimale des juridictions à privilégier. Le syndicat FO-Magistrats mais aussi M. Pascal Clément, ancien Garde des Sceaux, ont notamment rappelé que les coûts de fonctionnement des gros tribunaux, tels celui de Bobigny ou de Créteil, étaient les plus élevés et que ces tribunaux donnaient souvent une image déshumanisée de la justice.

Par ailleurs, pour les petits tribunaux de commerce, il est difficile de garantir une indépendance et une impartialité du juge, compte tenu de l'étroitesse du milieu économique : le risque est grand pour un commerçant de voir son affaire traitée par un concurrent; de même, il est difficile de traiter de procédures collectives et de sauvegarde des entreprises dans un climat serein et de donner une nouvelle chance à un entrepreneur, lorsque ses difficultés risquent d'être rapidement connues sur la place publique. Par ailleurs, se pose la question de la présence effective du parquet, qui joue un rôle essentiel de garde-fou, auprès de ces petits tribunaux, lorsque ceux-ci sont éloignés des TGI. La notion de proximité n'est donc pas ici forcément souhaitable. En revanche, l’exigence d’éloignement n’est pas forcément la même pour tous les contentieux : un juge d’instance qui ne connaît pas les réalités culturelles et sociales du ressort de son TI ne sera pas forcément un bon juge pour trancher des affaires de bornage par exemple, en Camargue.

Les problèmes liés à l'entretien des 800 sites et à leur sécurisation ont été évoqués par le secrétaire général du ministère de la justice, M. Marc Moinard. Ce dernier a souligné que les économies qui ont pu être réalisées par le ministère ces dernières années avaient été englouties dans les travaux d'entretien ou de restructuration des différents sites, certaines petites juridictions occupant par ailleurs des locaux surdimensionnés par rapport à leur activité. Votre rapporteur souligne cependant que la refonte de la carte judiciaire ne peut être motivée par une seule motivation budgétaire, comme l’illustre l’échec de la réforme Poincaré de 1926.

M. Moinard a également rappelé l'agression survenue à Metz et le suicide d'un prévenu à Laon en juin dernier et fait part des difficultés de sécuriser des juridictions aussi nombreuses et éparpillées. Il a précisé que les tribunaux d'instance n'étaient pas à l'abri de tels incidents, dans la mesure où ils délivraient par exemple des certificats de nationalité et qu’ils recevaient des publics fragilisés (tutelles, crédits impayés…). Mais il convient de rappeler que les mairies, dans la mesure où elles délivrent désormais cartes d’identité et passeports à la place des préfectures, peuvent être confrontées elles aussi à des réactions de violence des administrés. En outre, un plan de sécurisation des tribunaux a été engagé l’an dernier avec le dégel de 20 millions d’euros et sera poursuivi cette année.

Pour ces diverses raisons, le principe même d’une réforme de la carte judiciaire n’a pas été écarté par une majorité des personnalités auditionnées, qui ont davantage fait porter leurs observations ou critiques sur le calendrier particulièrement contraint retenu par le gouvernement, les modalités et les critères envisagés pour cette réforme ou souligné la nécessité d’engager une concertation poussée en la matière, de privilégier une vision pragmatique et de prévoir un accompagnement suffisant des personnels et des professions juridiques. Il convient en tout état de cause de partir du besoin du justiciable, en jonglant entre les exigences de proximité et de spécialité, la réponse ne pouvant être uniforme sur l’ensemble du territoire pour tous les contentieux.

II.— LA DÉLICATE RÉFORME DE L’ORGANISATION TERRITORIALE DE LA JUSTICE

A.— DE NOMBREUSES TENTATIVES INFRUCTUEUSES

La Justice constitue un pilier de la République, il est par conséquent particulièrement ardu d’entreprendre de modifier son organisation territoriale. De ce point de vue, on aurait tort de considérer la France comme l’archétype suranné d’une société bloquée, réfractaire par principe à l’idée même de la réforme, conservatrice par essence et viscéralement attachée aux symboles jacobins de la présence de l’État. Un rapide examen montre au contraire la permanence des cartes judiciaires dans les pays développés et leur lien profond avec les évènements historiques, plus particulièrement avec les derniers bouleversements institutionnels rencontrés par les États.

En Belgique par exemple, l’organisation judiciaire est demeurée identique depuis que le pays s’est séparé du royaume des Pays-Bas en 1830, s’appuyant même pour la localisation des juridictions sur la cartographie édictée par le régime consulaire français. Pareillement, aux États-Unis, qui sont pourtant issus d’une tradition constitutionnelle et politique bien différente de la France, il faut convenir d’une permanence remarquable de la géographie des tribunaux. Mieux encore, le même attachement au statu quo se révèle dès qu’une tentative s’esquisse en faveur d’un changement de structure et de répartition. « La réforme de la justice n’est pas un sport pour les amateurs de petite brise » a-t-on même coutume de lire outre-Atlantique.

La France, donc, n’est pas une exception en termes d’immobilité des structures et de la cartographie judiciaires. Du XIXe siècle à aujourd’hui, et si l’on excepte la réforme entreprise par Raymond Poincaré en 1926 et celle réussie mise en œuvre par Michel Debré en 1958, toutes les intentions de refonte n’ont abouti qu’à des modifications ponctuelles, les Gardes des Sceaux successifs prenant la mesure des difficultés de conception et des bénéfices incertains de transformations d’envergure. Finalement, le changement ne peut intervenir que dans l’exception, en des temps exceptionnels et par des moyens exceptionnels. En 1958, la France vit des troubles politiques graves qui justifient que soient écartées les contestations politiques, les récriminations des groupes d’intérêt et toute autre contrainte qui, toujours auparavant et toujours par la suite, conduisent au retrait des propositions d’évolution. Fruit d’une volonté politique forte, la réforme de 1958 s’opère formellement par voie d’ordonnance sur la base de l’article 92 de la nouvelle Constitution, c’est-à-dire sans consultation du Parlement. La crainte de bouleversements politiques et d’une remise en cause de la concorde civile par contagion des troubles d’Algérie justifiait que l’on restaure ainsi, de toute urgence et sans prendre l’avis de la représentation nationale, cet attribut de l’État et de la République mêlés qu’est la présence judiciaire sur le territoire. Du reste, pour des raisons d’équité, la mise en œuvre de la nouvelle carte judiciaire s’était accompagnée de mesures financières et sociales en faveur des auxiliaires de justice, ce qui avait permis d’éviter les résistances et de lever les dernières objections.

Les décennies récentes ont confirmé le caractère rarissime de la réforme de 1958. Le poids des traditions, le manque de volonté politique et l’absence d’évènements graves nécessitant des mesures brutales ont figé l’implantation des tribunaux, hormis pour quelques toilettages mentionnés dans la première partie. L’histoire récente de la carte judicaire française ne s’est composée en fait, jusqu’à présent, que d’incitations incantatoires au changement sans conséquence dans les faits.

Ainsi, en juillet 1967, le rapport Bardon sur l’organisation et le fonctionnement des cours et tribunaux judiciaires recommande de mettre en adéquation les ressorts des cours d’appel avec les circonscriptions régionales et de supprimer à l’occasion les tribunaux dont le rendement est jugé insuffisant pour parvenir par la concentration des moyens à une amélioration des performances du service public de la Justice.

De même, au printemps 1973, la direction des services judiciaires est à l’origine du rapport Sadon, qui conseille de revoir l’implantation des juridictions sur le territoire en s’adaptant aux mouvements de population.

En 1980, la commission des lois de l’Assemblée nationale présente un rapport de son président Jean Foyer, ancien Garde des Sceaux du Général de Gaulle, qui préconise entre autres une réforme de la carte judiciaire.

En 1989, le directeur des services judiciaires Mayras envisage une concentration accrue des juridictions de première instance par la suppression de juridictions de premier degré, tribunaux d’instance et de grande instance, jusqu’à parvenir à un unique tribunal de grande instance par département – sauf contrainte géographique ou démographique manifeste. Les tribunaux d’instance ne parvenant pas à un seuil de deux cents jugements par an auraient également été regroupés. Néanmoins, par anticipation de la résistance des élus locaux et de l’hostilité des professionnels du droit, il est préféré une généralisation du système du juge unique.

En 1991, une commission sénatoriale de contrôle élabore un rapport, confié à Jean Arthuis, sur les modalités d’organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l’autorité judiciaire. Les parlementaires soulignent l’importance fondamentale de la justice de proximité, plus familière, plus lisible, plus proche dans le temps. Cet éloge d’une justice proche du justiciable et, en creux, la critique de l’éloignement des magistrats à fin de concentration des moyens, sont aussi dressés par le commissariat général au plan dans le XIe Plan (1993-1997) qui défend l’immédiateté du lien entre le service public et ses usagers. Mais dans le même temps, le rapport du Sénat recommande une réforme de la carte judiciaire pour prendre en compte les évolutions de la démographie et des activités sur le territoire.

En 1991 toujours, un rapport de la Cour des Comptes sur la gestion des personnels de la Chancellerie préconise des réorganisations au sein des juridictions et, pour ce faire, la modification de la carte judiciaire.

Cette multiplication d’avis favorables à une généralisation de la départementalisation à la fin des années 1980 et au début des années 1990 n’a pas suffi à provoquer la réforme de la carte judiciaire. Sous l’autorité d’Henri Nallet, et par l’intermédiaire d’une mission de modernisation, d’un conseil de pilotage et d’un comité d’experts, la Chancellerie lance seulement une gestion déconcentrée à l’échelon départemental et à titre expérimental. Mise en œuvre sur dix départements puis sur trente-cinq par une circulaire du 8 octobre 1992, l’évolution se résume à confier à un tribunal de grande instance du ressort la charge de centraliser les crédits de l’ensemble des juridictions du premier degré. La cour d’appel reste l’échelon de coordination et de programmation des politiques budgétaires.

La stabilité géographique est donc l’apanage des palais de justice, en témoigne cette longue liste de propositions restées sans suite et la faible ampleur des modifications accomplies ces quinze dernières années. Si l’on se concentre sur les tribunaux de grande instance et les cours d’appel, seules trois modifications apparaissent. Il y a d’une part l’institution à Cayenne, en 1991, d’une chambre détachée de la cour d’appel de Fort-de-France. On relève d’autre part, sous le ministère de Mme Guigou (1997-2000), le déplacement de Carpentras à Avignon de la cour d’assises du Vaucluse ainsi que la transformation du tribunal de grande instance de Bressuire en chambre détachée du tribunal de grande instance de Niort. Cette dernière initiative ne donnait du reste pas pleinement satisfaction et, après trois années passées, Bressuire a retrouvé un tribunal de grande instance de plein exercice, restaurant le statu quo ante.

Passées ces légères adaptations qui ne remettaient pas en cause son équilibre général, l’organisation territoriale de la Justice n’est plus modifiée jusqu’à 2007. Des propositions sont bien formulées durant les Entretiens de Vendôme organisés en 2001, mais rien ne les concrétise. La justice de proximité apparaît avec la loi du 9 septembre 2002, mais elle se caractérise davantage par la faible gravité des compétences transférées aux nouveaux juges que par le lieu où ces derniers officient. Il est vrai qu’aucun évènement exceptionnel comparable à ceux de 1958 n’a rendu possible ni souhaitable une refonte des procédures et des implantations judiciaires. Même une rupture politique majeure comme l’alternance politique de 1981 n’a pas engendré une redéfinition des sites de Justice. Il faut attendre les élections présidentielles et législatives de 2007 pour que la carte judiciaire devienne un enjeu politique, objet d’un engagement fort du chef de l’État.

B.— LE PROJET PRÉSIDENTIEL : LA FUSION DES CARTES ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE

L’organisation de la justice parvient au centre de l’actualité politique nationale avec la révélation des dysfonctionnements qui ont affecté l’instruction pénale de l’affaire dite d’Outreau. Les épreuves subies par les victimes, l’émotion suscitée dans l’opinion et l’ampleur des interrogations suscitées alors sur le système judiciaire français ont conduit l’ensemble du monde politique à se saisir du dossier. L’Assemblée nationale a joué à cette occasion un rôle central à travers une commission d’enquête spécialement constituée qui, entre le 10 janvier et le 12 avril 2006, a procédé à plus de deux cent vingt auditions pendant plus de deux cents heures. Ses travaux ont été une source majeure de la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale, dite loi Clément. La création des pôles de l’instruction représente la mesure-phare du texte et elle implique un redéploiement des juges d’instruction pour que l’architecture pénale nouvelle s’applique correctement.

Les débats sur l’organisation de la justice n’ont pas éludé le volet territorial. Les mouvements rendus nécessaires par les pôles, bien qu’ils ne concernent que la branche pénale de la justice et, en son sein, les seules affaires nécessitant une instruction, ont restauré l’idée toujours exprimée et jamais concrétisée d’une refonte des implantations judiciaires à l’envergure comparable à celle de 1958. Les magistrats comme les auxiliaires de justice conviennent que le schéma territorial se montre perfectible. Dans le contexte d’une campagne électorale particulièrement marquée par une appétence pour le mouvement et une volonté de rompre avec toute forme d’immobilisme, la carte judiciaire, vieille d’un demi-siècle et dont les racines s’étendent jusqu’à la Révolution si ce n’est jusqu’à l’Ancien Régime, fait l’objet de critiques de toutes parts et notamment des deux principaux candidats.

Pour Mme Ségolène Royal, qui reprend les critiques traditionnelles formulées dès les années 1970, l’action du futur chef de l’État doit s’attacher à « recomposer l’organisation judiciaire en fonction des besoins et de la démographie de la population » (article 59 alinéa 2 du Pacte présidentiel). Si la formule vague ne permet pas de déduire la nature de la recomposition souhaitée, elle révèle sans ambiguïté l’ambition de modifier la carte judiciaire.

Les seize propositions de l’UMP en matière de justice, programme du candidat Nicolas Sarkozy, expriment également la volonté de réformer la carte judiciaire, avec plus de précisions toutefois quant aux objectifs poursuivis. Le premier alinéa affirme souhaiter « réformer la carte judiciaire autour d'une cour d'appel par région et d'un tribunal de grande instance par département. Moins de tribunaux d'instance, mais des tribunaux plus importants. » Le projet semble clair : fusionner les cartes administrative et judiciaire, ou plutôt aligner la seconde sur la première de sorte que chaque ressort de cour d’appel corresponde aux limites administratives d’une région et qu’à chaque tribunal de grande instance corresponde une préfecture. La modification des implantations des tribunaux d’instance obéit à une logique quantitative, relative à la taille du ressort, au nombre de personnels affectés et au volume d’affaires traitées – c’est la réflexion souvent esquissée et jamais appliquée selon laquelle la meilleure justice tient moins à la proximité des hommes qu’à la concentration des moyens. Surtout, car la politique pénale éclipse forcément les dimensions civiles de l’action judiciaire, le bénéfice principal attendu consiste en la coordination des activités des services de police et de gendarmerie, structurés sur une base départementale puisque subordonnés au préfet, avec les impulsions d’un procureur de la République désormais unique. Il n’est pas fait mention des juridictions spécialisées, conseils de prud’hommes et autres tribunaux de commerce.

Une fois l’élection du Président Sarkozy acquise et l’Assemblée nationale constituée, le Garde des Sceaux s’est attaché à mener à bien la réorganisation de la carte judiciaire en partant des orientations tracées au cours de la campagne électorale. En fait, et pour de multiples raisons, il est rapidement fait litière de l’ambition proclamée d’une cour d’appel par région et d’un tribunal de grande instance par département. La conception de la nouvelle carte judiciaire donne pourtant lieu à de multiples manifestations d’opposition, nées tant des annonces contradictoires de la Chancellerie que de ses hésitations sur la méthode de travail à privilégier. Six mois sont finalement nécessaires pour imposer une organisation territoriale qui semble ne satisfaire personne tant les objectifs poursuivis ont perdu de leur évidence, tant les critères de décision retenus paraissent aléatoires, tant la nature des juridictions touchées – exclusivement de premier degré – ne traduit pas ce qu’on pourrait qualifier de rupture.

C.— LA RÉFORME PRÉSENTÉE PAR LE GARDE DES SCEAUX

1. Une méthode inconstante

La conduite d’une réforme dépend des objectifs poursuivis et des instruments normatifs retenus pour lui donner forme, alors seulement peuvent être déterminées la stratégie à suivre et les concertations à envisager pour s’assurer d’un consensus éventuellement nécessaire et toujours souhaitable. En 1958, Michel Debré avait profité des circonstances exceptionnelles de la guerre d’Algérie, de la procédure exceptionnelle de l’article 92 de la Constitution, de la légitimité incontestable du Général de Gaulle à la tête de l’État, et de négociations relativement apaisées avec les représentants du monde de la justice. Cette conjonction favorable lui avait permis d’allier vitesse et satisfaction du plus grand nombre.

En 2007, la situation était-elle comparable ? L’objectif de la réforme semblait clair : de nature purement mécanique, l’alignement des cartes administrative et judiciaire ne nécessitait aucune réflexion poussée dans la mesure où elle excluait d’emblée le champ plus ambitieux d’une réorganisation des contentieux et d’une révision des procédures civile et pénale. Seule la promesse engageant les juridictions d’instance aurait pu justifier de définir des critères et de différer l’action. Mais il ne s’agit pas de la réforme la plus susceptible de susciter des oppositions puisqu’elle n’influence pas la structure des barreaux, et du reste aucune connexité n’existe entre la question des tribunaux d’instance d’un côté, des tribunaux de grande instance et des cours d’appel de l’autre côté. De plus, sans remise en cause des contentieux, la réforme de la carte judiciaire se cantonnait dans le domaine règlementaire. Le gouvernement pouvait éluder l’examen de son projet au Parlement, un décret suffisait. Enfin, en tant que promesse du Président de la République nouvellement élu et programme du gouvernement nouvellement nommé, l’alignement sur le département et la région des structures judiciaires jouissait d’une forte légitimité. Rien ne s’opposait, dès les élections législatives voire dès l’installation du nouveau cabinet, à la publication sans délai des décrets mettant fin à l’héritage de 1958.

L’histoire ne s’est pas déroulée de la sorte. Très vite, des obstacles de taille apparaissent. En termes d’aménagement du territoire d’abord, on ne saurait doter d’un seul tribunal de grande instance un département particulièrement peuplé, ou composé de deux bassins de population distincts, ou divisé entre une zone maritime et un arrière-pays agricole, ou toute autre spécificité rendant inopérante l’unicité des lieux de justice. En termes immobiliers ensuite, il serait délicat d’abandonner des palais de justice monofonctionnels et parfois quasiment neufs telle la cour d’appel de Nîmes, pour devoir bâtir des cités judiciaires de grande ampleur ; le Nord, avant la réforme, comptait sept tribunaux de grande instance et aurait dû les concentrer sur un seul site. L’analyse financière enfin impose de renoncer aux plans initiaux d’alignement des cartes. Selon l’hebdomadaire L’Express, il aurait fallu trois milliards d’euros pour couvrir les coûts de construction, de reclassement et de gestion. Les pistes évoquées pendant la campagne sont abandonnées en même temps que l’option d’une réforme immédiate. Il convient désormais de consulter les différents intervenants du monde de la justice et de provoquer le débat.

La Chancellerie a posé les bases de la consultation à la fin du mois de juin 2007, tout en maintenant le caractère prioritaire de la refonte de la carte judiciaire. Les chefs de cours d’appel ont été sollicités pour recueillir les sentiments exprimés dans leur ressort et pour signaler les suggestions recueillies en terme d’organisation territoriale comme en matière de répartition des contentieux. Parallèlement, une instruction commandait aux préfets de réaliser le même travail pour les élus et les administrations ne dépendant pas du ministère de la Justice. À Paris enfin, un comité consultatif de la carte judiciaire regroupant une cinquantaine de représentants d’organisations syndicales et professionnelles de personnels judiciaires et d’auxiliaires de justice devait formuler des propositions de révision.

Cette superposition d’une structure nationale et de consultations à l’échelon déconcentré n’a pas donné les résultats espérés. L’été ne constitue pas la période idéale pour réaliser l’exercice. Les procédures n’ont pas été similaires au sein des différentes cours d’appels et des préfectures. De nombreux interlocuteurs ont affirmé au cours des auditions ne pas avoir été invités à s’exprimer à l’échelon local, souffrant d’exclusions ressenties comme découlant de l’appartenance à un corps ou à un bord politique plutôt qu’à un autre. Les contributions des chefs de cours se sont révélées fort disparates, peu disposées pour certaines à prôner une réduction du prestige de leur juridiction d’appel, et souffrant toutes de l’absence de projet initial porté par le gouvernement qui eût fourni à tous une base de négociation. Surtout, leur publication tardive sur le site Internet ouvert pour l’occasion a alimenté la crainte de décisions déjà prêtes et tenues secrètes. Il faut d’ailleurs reconnaître une certaine justesse à la rumeur étant donné que les grands quotidiens se faisaient alors régulièrement écho de documents issus de la place Vendôme dont personne, et notamment pas les parlementaires, n’avait eu connaissance auparavant et que les annonces futures ont plus souvent corroborés qu’infirmés. Dans l’intervalle, le comité consultatif n’avait délibéré sur rien ; il continuerait, sans quelques-uns de ses membres qui, irrités par l’inaction, décidèrent de le quitter. Il faut cependant se souvenir que des consultations nationales avaient déjà été menées à plusieurs reprises, depuis une quinzaine d’années, sur la réforme de la carte judiciaire, et que l’identification des positions des acteurs ne souffrait d’aucun manque.

En fait, le Garde des Sceaux a résolu à l’automne de s’extraire du principe d’une décision prise au niveau national pour privilégier les annonces en région, dans chacun des sièges des cours d’appels de France. Le changement de méthode a des avantages certains pour nourrir la réflexion et explorer les pistes les plus pertinentes. Il permet de se rendre compte sur le terrain des réalités démographiques et topographiques, de confronter les arguments avec les acteurs de la vie judiciaire locale, de faire œuvre de pédagogie et de déconnecter les enjeux des différents ressorts. Ses inconvénients ne doivent pas, non plus, être minorés. Si une tournée dans les régions a fragmenté les contestations exprimées auparavant au niveau national, elle a abouti aussi à une succession de manifestations de moindre ampleur mais très fortement mobilisatrices dans les barreaux locaux. De plus, la rapidité des déplacements, souvent concentrés sur une journée, n’autorisait qu’un dialogue bref et interdisait l’examen réel des spécificités locales. Surtout, l’annonce fréquente par la presse du schéma territorial retenu et des juridictions vouées à la disparition avant même que le ministre n’ait atteint la cour d’appel concernée a eu raison de l’image de dialogue attachée à ses déplacements. Une collection de plans régionaux se sont substitués à l’établissement d’une carte nationale unique, pour parvenir finalement à un résultat similaire fin novembre. Le caractère prioritaire du dossier et les récriminations incessantes ne permettaient pas de le laisser s’enliser dans le temps.

De façon plus surprenante, les conseils de prud’hommes et les tribunaux de commerce sont entrés dans le champ de la réforme de la carte judiciaire. On évoquera plus loin les seconds, dont la concertation interne a permis d’envisager des suppressions de tribunaux sans heurt majeur ni manifestation de mécontentement de grande ampleur, si ce ne sont les interrogations forcément provoquées par toute nouvelle situation. L’apparition des premiers ne manque en revanche pas de susciter l’étonnement. La promesse électorale du Président de la République n’en faisait pas mention, leur coût de fonctionnement modéré ne semblait pas remettre en cause leur nombre, la présence restreinte des magistrats professionnels en leur sein – réduite à un juge départiteur qui ne se prononce qu’en cas de partage égal des voix – ne laissait pas supposer qu’il faille également les concentrer. La révision de leurs implantations revêt toutefois une forme spécifique puisque, en application de l’article L. 511-3 du code du travail, le conseil général concerné, le conseil municipal concerné, le conseil de prud’hommes intéressé, le premier président de la cour d’appel, les organisations professionnelles et les organisations syndicales représentatives sur le plan national, les chambres de commerce et d’industrie, de métiers et d’agriculture sont priés de faire connaître leurs observations sur tout projet de suppression dans un délai de trois mois à compter de la publication d’un avis au Journal officiel. Celui-ci est paru le 22 novembre 2007, la phase de consultation ne prendra donc fin que le 22 février 2008, dans un calendrier contraint par les prochaines élections prud’homales, prévues à la fin de l’année.

Finalement, si l’on excepte les conversations informelles (au nombre de deux cent trente cinq) entre des élus et le cabinet du ministère de la Justice, la recomposition de la carte judiciaire n’a été soumise au Parlement qu’à deux reprises. À la fin de l’automne, la présentation des crédits de la loi de finances pour 2008 a largement dévié vers l’expression des interrogations de la représentation nationale sur la pertinence et le bien-fondé des orientations du processus depuis le début de l’été. Ensuite, fin 2007, le Garde des Sceaux a répondu favorablement à l’invitation de la Délégation à l’aménagement et au développement durable du territoire, pour un dialogue avec les députés qui a permis de mieux exposer les principes directeurs de la réforme et de signaler les tempéraments apportés au projet initial. S’il y a lieu de s’en réjouir et de l’en remercier, il n’en reste pas moins que les critères qui ont présidé à l’élaboration de la carte judiciaire n’apparaissent pas de la plus grande clarté.

2. Une réforme peu intelligible

Les interlocuteurs interrogés lors des auditions préalables à la rédaction du présent rapport ont fait apparaître un rejet massif de ce qui était communément défini comme une réforme de caractère mécanique, c’est-à-dire comme une concentration des moyens de l’administration judiciaire par la suppression d’un nombre plus ou moins élevé de juridictions sans que ne soient abordées les questions de la réforme des compétences et de la répartition des contentieux. Au contraire, tous se déclaraient convaincus de l’opportunité d’une réforme ambitieuse de la carte doublée d’une nouvelle organisation organique de la Justice. Les services de police et de gendarmerie ont été les seuls à défendre le principe d’une réforme purement mécanique à fin de départementalisation des tribunaux de grande instance pour des raisons d’unicité du Parquet et, partant, d’unicité de la politique pénale à appliquer par les services départementaux. Mais puisque la départementalisation n’est plus recherchée, leurs arguments ne peuvent venir au soutien de la réforme dans sa conception définitive, et ils s’attachaient plus exactement à une réflexion sur le rôle et la coordination des procureurs qu’à une modification des sites de juridiction.

La Chancellerie a choisi de faire prévaloir la conception mécanique de la réforme, qu’elle a considérée comme un préalable indispensable à une refonte des contentieux sur laquelle une réflexion sera lancée prochainement. Pour justifier cette réforme, il est argué de la nécessaire concentration des moyens pour parvenir à une plus grande compétence des magistrats, à une impartialité plus nette et à une meilleure administration de la justice en termes de gestion humaine et financière. Ces motivations ont leur pertinence, encore qu’il soit permis de penser qu’il serait plus efficace de lutter contre la solitude du juge en formant de nouveaux magistrats qu’en concentrant les juridictions au risque de priver les territoires d’un symbole fort de la présence républicaine en même temps que d’un instrument de développement économique et de régulation sociale. Le Garde des Sceaux a affirmé que l’institution des pôles de l’instruction n’avait pas de lien direct avec la réforme de la carte judiciaire, ce qui correspond à la conviction acquise à la suite de l’examen des textes législatifs et des multiples auditions réalisées. En outre, il apparaît que les cours d’appel n’entrent pas dans la réforme retenue, sans doute pour éviter les difficultés immobilières et de gestion qu’auraient provoquées des suppressions. La permanence demeure une des qualités les plus remarquables des cours : la réorganisation territoriale se cantonne aux juridictions du premier degré.

Il reste à déterminer où placer le seuil en-deçà duquel l’existence d’une implantation n’est pas indispensable aux citoyens vivant dans son ressort. La Chancellerie a procédé à l’examen des rapports de l’inspection des services judiciaires pour dégager des données traduisant des faiblesses d’activité et de dotations en personnel au regard de la moyenne nationale. Le premier critère semble cohérent puisqu’il mesure la demande de justice des habitants ; le second soulève davantage d’interrogations car il ne fait que traduire les décisions antérieures de la place Vendôme dans l’affectation des fonctionnaires. Ainsi, si on peut juger relativement surnuméraires les dix-huit tribunaux de grande instance traitant moins de 1 500 affaires civiles nouvelles ou moins de 2 500 affaires pénales chaque année, le chiffre de cinquante-quatre tribunaux de grande instance comptant moins de dix magistrats donné par le Garde des Sceaux n’entraîne aucune conviction, sinon celle de l’opportunité de procéder à de nouvelles créations de postes. Les bilans statistiques ont été croisés avec une approche qualitative de l’environnement judiciaire : proximité d’un autre tribunal, présence d’un établissement pénitentiaire, existence d’un tribunal pour enfants. La même logique s’est appliquée aux tribunaux d’instance et aux conseils de prud’hommes.

La diversité territoriale a donc été prise en compte dans la réalisation de la nouvelle carte judiciaire mais le ministre a déclaré avec raison qu’elle ne saurait dissimuler des situations aberrantes héritées de la carte de 1958. Il y a seulement neuf kilomètres entre les conseils de prud’hommes de Halluin et de Tourcoing, ce qui de toute évidence apparaît illogique. Cependant, dans la mouture élaborée en 2007, il faudra au citoyen de Château-Chinon parcourir une distance de près de soixante-dix kilomètres pour accéder au juge de proximité le plus immédiat, désormais situé à Nevers, pour un litige de quelques dizaines d’euros. Il y a pareillement ici une situation de toute évidence anormale.

Le Garde des Sceaux a donné des exemples des réalités territoriales qui ont tempéré les rigueurs statistiques. Les anciennes frontières du duché de Bretagne ont conduit à maintenir la Loire-Atlantique dans le ressort de la cour d’appel de Rennes. La croissance démographique de la Seine-et-Marne a justifié le maintien de trois tribunaux de grande instance. Le développement économique a joué son rôle, par exemple dans l’ouest de la Côte d’Or où la nouvelle carte des tribunaux d’instance tient compte de l’existence d’une gare TGV à Montbard. L’équilibre des territoires a plaidé pour le maintien de deux TGI dans le Loiret. Les zones montagneuses ont conservé plus facilement leurs juridictions d’instance, ainsi Pontarlier dans le Doubs. Enfin, la carte administrative a imposé le maintien d’un TGI dans le territoire de Belfort et, outre-mer, la création d’un tribunal de première instance dans la nouvelle collectivité territoriale de Saint-Martin.

La réforme de la carte judiciaire emporte finalement le passage à 862 juridictions en 2010 contre 1 190 aujourd’hui, dont 158 tribunaux de grande instance contre 181. Il n’y aura plus que 302 tribunaux d’instance pour 476 aujourd’hui. Enfin, la consultation lancée fin novembre suggère la disparition de 63 conseils de prud’hommes sur 271, soit un peu moins du quart. La révision de la carte judiciaire répond effectivement à une logique de concentration de moyens constants ; elle équivaut par conséquent pour l’essentiel à une logique de suppression des petites juridictions plus qu’à une réorganisation complète de la répartition des sites sur le territoire.

Il faut saluer les efforts de conciliation réalisés par la Chancellerie, après les quelques errements dans la méthode mentionnés précédemment, entre la froide logique mathématique et les réalités humaines vécues sur le terrain. Toutefois, cette volonté louable aboutit à une multiplication de critères qui génère, au final, un sentiment de flou et des difficultés à cerner la ligne directrice de la réforme. Initiée avec l’ambition de révolutionner l’organisation territoriale de la Justice autour du principe de départementalisation, elle parvient tout juste à une concentration des moyens existants, sans aborder le domaine pourtant unanimement espéré de la refonte organique, sans entraîner non plus de simplification de l’architecture judiciaire comme le promettait le mort-né tribunal de première instance regroupant l’ensemble des contentieux de premier degré, et sans satisfaire la demande des forces de l’ordre d’un interlocuteur unique parmi les magistrats du Parquet.

Un volet de la réforme doit être abordé tout à fait à part, tant il se distingue des autres par la méthode employée et les critères mis en œuvre. Le Garde des Sceaux a lancé une réforme de la carte des tribunaux de commerce remarquable, car fondée sur la concertation et sur les attentes longuement discutées des juges consulaires.

D.— LA NOUVELLE CARTOGRAPHIE DES TRIBUNAUX DE COMMERCE, CONCLUSION D’UN CHANTIER DÉJÀ ENGAGÉ

Il existe une exception des tribunaux de commerce dans l’histoire récente de la carte judiciaire française : les modifications décidées en 2007 sont pour eux les troisièmes en moins d’une décennie, après la suppression de trente-six sites en 1999 et de sept autre en 2005. Le caractère exceptionnel des dysfonctionnements révélés à la fin des années 1990, qui avait justifié la constitution d’une commission d’enquête parlementaire et suscité l’expression de justice en faillite, a semble-t-il brisé les résistances internes à la réforme. Du reste, la matière économique s’accommode particulièrement mal de la stabilité des structures de régulation de conflit. Entamée pendant l’Ancien Régime, l’implantation progressive des tribunaux de commerce correspond à la constatation d’un besoin ressenti à un instant donné mais qui, depuis, a pu disparaître ou plus probablement se déplacer. L’offre de justice commerciale n’est pas appariée aux besoins, c’était déjà la conclusion de la commission Monguilan en 1973 et du rapport Carcassonne en 1984, conclusion renforcée par le fait que l’ordonnance de la réforme de 1958 n’incluait pas les tribunaux de commerce et que, là où il n’existe pas de juridiction consulaire, l’État s’est substitué aux acteurs du marché en dotant les tribunaux de grande instance de chambres commerciales. Toutefois, le poids des traditions n’a pas suffi à préserver la cartographie de la justice commerciale en 1999, tant était patent le constat du caractère néfaste de la proximité en la matière. S’il est bon, en effet, que le juge connaisse le milieu dans lequel il rend la justice, cette considération ne trouve pas à s’appliquer dans la mesure où le juge est élu parmi ses pairs et, par conséquent, trouve son impartialité exposée à toutes les menaces lorsque ses intérêts entrent en résonance avec l’affaire qui lui est soumise. La proximité, dans cette acception, est plus inquiétante que rassurante. La concentration géographique s’impose, tant pour faciliter la gestion de la juridiction que pour éloigner le juge, pour restaurer l’assurance qu’il n’est aucunement partie au dossier.

Une fois menée à bien la réforme massive de 1999 et sa réplique de 2005, les juges consulaires n’ont pas considéré le chapitre clos. Dès 2004, leur conférence s’est penchée sur des perspectives de réforme, qui ont été discutées l’année suivante dans le cadre du conseil national des juges consulaires, de façon à ne pas avoir à précipiter les débats si une nouvelle concentration était envisagée. Ce travail entrepris sans contrainte de temps a permis d’aborder les évolutions de la tâche : 40 % du contentieux a disparu en dix ans par les effets de la médiation entre négociants, tandis que la technicité du droit économique s’est considérablement accrue pour rendre le seul bon sens insuffisant dans l’administration d’une bonne justice commerciale. Pour maîtriser cette complexité juridique, un volume d’affaires conséquent et une spécialisation sont estimés indispensables.

Dès 2005, les juges consulaires ont livré un schéma directeur de leurs implantations, approuvé à l’unanimité. Seul corps à avoir su opérer une démarche prospective en amont de la décision de réforme, il n’a pas été gagné par la fièvre contestataire de l’automne 2007. Ses propositions ont pour l’essentiel rencontré l’assentiment de la Chancellerie, partant du principe que les petites juridictions ne fonctionnent pas en permanence et ne garantissent pas le respect de la théorie des apparences. Le format idéal retenu par la conférence, établi à quinze juges par tribunal – soit un président, sept membres pour le contentieux et sept autres pour les procédures collectives – amenait à un format national de 125 tribunaux de commerce contre 185 en 2007. La conférence suggérait également la fin des chambres commerciales des tribunaux de grande instance. Devant la Délégation à l’aménagement et au développement durables du territoire, le Garde des Sceaux a présenté un projet portant 135 tribunaux de commerce en 2009 et la suppression des chambres commerciales des TGI à l’exception des échevins d’Alsace-Moselle.

Cette méthode de réforme, paisible et consensuelle, représente un modèle dans lequel chacun trouve son intérêt, même si de légitimes questionnements peuvent apparaître sur des points précis, dans lesquels l’équilibre entre proximité et impartialité semble perfectible. La concertation a ses vertus. Elle réclame seulement une attitude positive et prospective ainsi que l’appréhension des difficultés en dehors de toute contrainte de calendrier. Il aurait été souhaitable qu’elle fût appliquée à l’ensemble des juridictions de premier degré concernées par la refonte de 2007.

III.— UNE MISE EN œUVRE COMPLEXE QUI NE DEVRA OUBLIER
NI LES JUSTICIABLES NI LES TERRITOIRES

La publication des décrets en Conseil d’État modifiant la carte judiciaire étant désormais imminente, il convient de se pencher sur les conditions de mise en œuvre de cette réforme, qui devrait s’étaler sur trois ans.

A.— UNE RÉFORME QUI DEVRA ÊTRE ACCOMPAGNÉE DE MOYENS CONSÉQUENTS

1. Le volet immobilier : des contraintes fortes, une mise initiale de fonds considérable

M. Philippe Ruffier, référant « carte judiciaire » au sein de l’inspection des services judiciaires, a souligné lors de son audition qu’« il n’est pas possible d’ignorer l’impact immobilier de la réforme et de faire abstraction des besoins en locaux qui seront générés par la concentration de moyens humains et matériels jusque-là répartis sur plusieurs sites ». Ce dernier a indiqué à votre rapporteur que la prise en compte de cette contrainte pouvait même dans certains cas s’avérer déterminante dans les choix de regroupement qui pourraient être faits.

Les capacités d’accueil des tribunaux sont souvent limitées, voire inexistantes, dans des structures mêmes récentes. C’est ce qu’a constaté votre rapporteur lors de son déplacement au palais de justice de Grenoble : alors même qu’elle a été inaugurée en 2003, cette nouvelle cité judiciaire, qui accueille sur un même site cour d’appel, TGI, TI, conseil de prud’hommes et tribunal de commerce, n’est pas en mesure d’accueillir les magistrats, les fonctionnaires, le public et les archives des deux tribunaux d’instance de Saint-Marcellin et de La Mure. Ce palais de justice étant situé dans un quartier d’affaires en pleine expansion, l’acquisition d’une surface de locaux professionnels reste possible dans un immeuble en construction situé à proximité immédiate. Cependant, comme l’a souligné le Premier président à votre rapporteur, il sera nécessaire de budgéter à la fois l’acquisition de deux niveaux entiers de cet immeuble, mais également de prévoir leur aménagement car ces plateaux seront livrés à l’état brut. Compte tenu de l’échéance assez courte retenue par le garde des sceaux (regroupement des tribunaux d’instance avant fin 2009), il est probable que cet aménagement se limitera dans un premier temps à celui des bureaux des personnels avant que ne soit réalisée une nouvelle salle d’audience. Cette opportunité de disposer d’emprises foncières à distance raisonnable n’est cependant pas une généralité. De nombreux tribunaux ont leur siège dans des bâtiments classés monuments historiques, dont les possibilités d'extension sont limitées et soumises à l'avis de l'architecte des Bâtiments de France, et de surcroît situés dans des centres-villes saturés. L’extension de ces bâtiments est donc très contrainte, pour cette double raison.

De plus, comme l’a souligné M. Rémy Heitz, directeur de l’administration générale et de l’équipement du ministère de la justice lors de son audition, les surfaces de locaux sont déjà insuffisantes dans certaines juridictions à effectifs constants, ce qui contraint magistrats et fonctionnaires à travailler dans des « algecos » de façon parfois durable. Le tableau ci-dessous récapitule le nombre de fonctionnaires et de magistrats travaillant dans des structures modulaires, qui s’établit au total à 357 personnes.